Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 2689/13

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Grundbescheids über die Kosten von Anschlussweichen.

Die Klägerin ist Eigentümerin der im Bahnhof C. gelegenen Gleise 14 und 19, die sie im Jahr 2005 von der Beigeladenen erworben hat. Das Gleis 14 ist über die Weiche 13 an das Netz der Beigeladenen angebunden. Das Gleis 19 wird über die Weiche 16, an die zusätzlich die Firma C1. Stahlhandel GmbH anschließt, an die Weiche 15 angebunden, welche die Anlagen mit dem Netz der Beigeladenen verbindet. Die Anschlussweichen 13 und 16 nebst Gleissperre und Lichtsperrsignal stehen im Eigentum der Beigeladenen.

Im September 2011 beantragte die Beigeladene eine Entscheidung des Eisenbahn-Bundesamts nach § 13 Abs. 2 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) über die Bedingungen des Anschlusses und die Angemessenheit der Kosten beider Weichen. Hinsichtlich der Weiche 13 sei sie berechtigt, eine jährliche Pauschale für Inspektion, Wartung und Entstörung zu erheben; die Klägerin sei demgegenüber verpflichtet, die Kosten für den Austausch von Weichengroßteilen im Entstörungsfalle und für die Erneuerung oder Instandsetzung der Anschlussweiche und Gleissperre zu übernehmen. Hinsichtlich der Weiche 16 sei eine hälftige Kostentragung der Klägerin geboten, da ein weiterer Gleisanschließer die Weiche nutze. Die Klägerin sei lediglich zur jährlichen Zahlung eines Betrags in Höhe von 3.000 Euro pro Anschlussweiche bereit. Ferner legte die Beigeladene eine Zusammenstellung der mit der Kostenpauschale abzugeltenden Arbeiten vor; die Kosten wurden nicht konkret beziffert.

Mit Bescheiden vom 13. April 2012 gab das Eisenbahn-Bundesamt in Ziffer 1 des Tenors der Klägerin und der Beigeladenen die Kosten für Inspektion, Wartung und Entstörung der Anschlussweiche 13 und der Gleissperre jeweils zur Hälfte auf. Hinsichtlich der Anschlussweiche 16 setzte das Eisenbahn-Bundesamt fest, dass die Klägerin die Hälfte der Kosten für Inspektion, Wartung und Entstörung zu tragen habe; die Beigeladene könne die andere Hälfte der Firma C1. Stahlhandel GmbH anlasten. Für diese Kosten könne eine Pauschale zu Grunde gelegt werden. Über die Höhe der zu zahlenden Pauschale könne erst dann entschieden werden, wenn die Beigeladene deren Angemessenheit nachweise. Nach Ziffer 2 des Bescheidtenors hatten die Klägerin und die Beigeladene die Kosten für die Erneuerung oder Instandsetzung der Anschlussweiche 13 und der Gleissperre je zur Hälfte zu tragen; für die Anschlussweiche 16 wurden der Klägerin die Kosten für die Erneuerung oder Instandsetzung hälftig angelastet; die andere Hälfte dieser Kosten könne die Beigeladene der Firma C1. Stahlhandel GmbH anlasten. Diese Kosten habe die Beigeladene dem Anschließer in jedem Einzelfall nachzuweisen. In Ziffer 3 des Tenors bestimmte das Eisenbahn-Bundesamt, dass im Falle eines Rückbaus des Gleisanschlusses nach Vertragsende die Rückbaukosten von der Beigeladenen zu tragen seien, soweit der Bau nicht noch von der Klägerin veranlasst werde. Zur Begründung des Bescheids hieß es: Maßstab für die Regelungen seien die in § 315 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) anerkannten Billigkeitsgrundsätze. Danach sei die Interessenlage der Parteien unter Berücksichtigung des Vertragszwecks zu berücksichtigen. Die beabsichtigte Abwälzung aller Betriebs- und Erneuerungskosten auf den Anschließer sei unbillig. Da der Gleisanschließer durch den Betrieb des Anschlusses Mehrkosten verursache und zum Verschleiß beitrage, sei es aber angemessen, ihm einen Teil der Kosten aufzuerlegen. Der Ansatz einer Kostenpauschale für Wartung, Erhaltung und Ersatz der Weichen sei zulässig. Über die Höhe der Kostenpauschale könne nicht entschieden werden, weil die Beigeladene die Angemessenheit der Kostenpauschale bislang nicht nachgewiesen habe. Die Kosten eines eventuellen Rückbaus der Anschlussweichen und der sonstigen Infrastruktureinrichtungen nach Vertragsende dürfe die Beigeladene dem Anschließer nur dann anlasten, wenn er den Einbau der Weiche veranlasst oder die Rückbauverpflichtung von einem vorherigen Anschließer übernommen habe.

Mit ihrem Widerspruch gegen den Bescheid vertrat die Klägerin die Auffassung, dass dem Eisenbahn-Bundesamt eine grundsätzliche Entscheidung über die Kostenverteilung mangels dargelegter und nachgewiesener Kosten verwehrt sei. Die Beigeladene widersprach ebenfalls dem an sie gerichteten Bescheid und machte geltend: Die Klägerin habe alle Kosten der Weiche 13 inklusive der Rückbaukosten und für die Weiche 16 die hälftigen Kosten und Rückbaukosten zu tragen.

Mit Widerspruchsbescheiden vom 23. August 2012 hob das Eisenbahn-Bundesamt die Entscheidung in Ziffer 1 und 2 des Ausgangsbescheids auf, soweit beide sich hinsichtlich der Anschlussweiche 16 auf die Möglichkeit bezogen, der Firma C1. Stahlhandel GmbH Kosten anzulasten, und wies den Widerspruch im Übrigen zurück: Hinsichtlich der Anschlussweiche 16 scheide eine Anlastung der Hälfte der Kosten durch die Firma C1. Stahlhandel GmbH aus, weil das Eisenbahn-Bundesamt gemäß § 13 Abs. 2 AEG nur auf Antrag über Bedingungen eines Anschlussvertragsverhältnisses entscheiden dürfe. Ein solcher Antrag sei von keinem der beiden Beteiligten gestellt worden.

Mit ihrer am 27. September 2012 erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen:

Nach § 13 Abs. 2 AEG sei über die Bedingungen des Gleisanschlusses und über die Angemessenheit der Kosten insgesamt und nicht in Teilregelungen zu entscheiden. Eine zulässige Teilentscheidung müsse in einem Zweckmäßigkeitsverhältnis zur Schlussentscheidung stehen. Das sei der Fall, wenn eine präjudizielle Vorfrage entschieden werde. So liege es hier nicht, weil zwischen den Parteien unstreitig gewesen sei, dass sich die Klägerin an den Kosten des Gleisanschlusses zu beteiligen habe. Die Entscheidung der Beklagten sei weder für den Abschluss noch für eine Förderung des Verfahrens dienlich gewesen, weil sie keine Entscheidung über den Grund eines Anspruchs beinhalte, sondern lediglich die unbekannten Kosten in einer unbekannten Höhe zwischen den Parteien verteile. Die Zweckmäßigkeit der Teilentscheidung folge nicht aus dem Umstand, dass die Beigeladene der Aufforderung zur Darlegung der Kosten keine Folge geleistet habe. Die Beklagte hätte den Antrag der Beigeladenen zurückweisen müssen.

Aus § 13 AEG könne weder das Vollkostenprinzip der Klägerin noch der zum Ansatz gebrachte Halbteilungsgrundsatz der Beklagten abgeleitet werden. Eine Kostenverteilung nach dem Halbteilungsgrundsatz könne zwar angemessen sein; es bedürfe aber einer entsprechenden Begründung und der Kenntnis der Kosten des Gleisanschlusses. Mangels konkreter Angaben sehe die Klägerin sich außerstande zu beurteilen, welche Kostenverteilung vorliegend angemessen wäre.

Die Beklagte sei mangels konkreter Angaben zu den Kostenpositionen zu einer billigen Kostenregelung außerstande gewesen. Ob eine Vertragspartei durch den zu tragenden Anteil der Kosten unverhältnismäßig belastet werde, könne nur beurteilt werden, wenn die Höhe der Kosten feststehe.

Die Klägerin hat beantragt,

Ziffer 1) und 2) des Bescheids vom 13. April 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2012 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und vorgetragen:

Sie habe den angefochtenen Teilverwaltungsakt erlassen dürfen. Eine Behörde sei bei Teilbarkeit der Gesamtregelung ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung zu einer Teilentscheidung berechtigt, es sei denn, die Teilregelung führe zu einer Beeinträchtigung der Rechtsschutzgarantie oder sei durch Gesetz ausgeschlossen.

Die Kostengrundentscheidung sei abhängig von der Kostenveranlassung, der Kostenverursachung und den Interessen der Vertragsparteien, nicht jedoch von der Höhe der zu erwartenden Kosten. Für die Frage, wie die im zukünftigen Vertragsverhältnis anfallenden Kosten der Anschlussweiche zwischen den Vertragsparteien aufzuteilen seien, könne die Höhe der Kosten bereits deshalb nicht maßgeblich sein, weil diese zum Zeitpunkt der Entscheidung nach § 13 AEG häufig nicht feststünden.

Die streitige Teilentscheidung sei zweckmäßig und erforderlich. Die Beigeladene habe trotz mehrfacher Aufforderung die Kostenhöhe nicht dargelegt. Eine Sachverhaltsermittlung zur Höhe der Kosten wäre somit nur im Wege des Verwaltungszwangs möglich gewesen. Die Teilentscheidung habe anderen Gleisanschließern ermöglicht, ihre Vereinbarungen unter Vorbehalt zu stellen, so dass ihnen weiterhin das Verfahren nach § 13 AEG offenstehe.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und vorgetragen:

Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung seien in einem Verwaltungsverfahren Teilregelungen zulässig, sofern sie einer selbständigen Entscheidung durch Verwaltungsakt zugänglich seien. Im Falle der Rückbaukosten und der in Zukunft anfallenden Instandsetzungsmaßnahmen seien diese Kosten der Höhe nach noch nicht bestimmbar. Eine Rechtsverletzung der Klägerin sei durch die Aufteilung der Entscheidung in zwei Bescheide nicht zu erkennen, denn die noch nicht erfolgte Kostenfestsetzung führe lediglich dazu, dass die Klägerin den Infrastrukturanschluss seit geraumer Zeit nutze, ohne die dafür entstehenden Kosten an die Beigeladene zu entrichten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage unter Zulassung der Berufung abgewiesen: Die Kostengrundentscheidung sei auf der Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 2 AEG ergangen. Da die Beteiligten sich nicht über die Angemessenheit der Kosten des Gleisanschlusses an die Eisenbahninfrastruktur der Beigeladenen geeinigt hätten, habe das Eisenbahn-Bundesamt zu entscheiden gehabt. Der Antrag der Beigeladenen sei auch (teil-)entscheidungsreif gewesen. Das Eisenbahn-Bundesamt habe ohne Kenntnis der genauen Kostenhöhe über den Grund der Kosten entscheiden dürfen. Rechtsgründe hätten dieser Entscheidung nicht entgegengestanden.

Mit Teilbescheid vom 1. August 2014 setzte das Eisenbahn-Bundesamt fest, dass die Klägerin für die Nutzung der Anschlussweichen 13 und 16 jährliche Kosten i. H. v. 1.068,86 Euro bzw. 1.074,86 Euro zu entrichten habe.

Mit ihrer Berufung trägt die Klägerin vor:

Das Verwaltungsgericht habe auf der Grundlage eines unvollständig festgestellten Sachverhalts über den Kostengrund entschieden. Eine Entscheidung über die Billigkeit der Bedingungen und Kosten des Anschlusses sei stets eine Einzelfallentscheidung und erfordere eine vollständige Ermittlung der Bedingungen und Kosten des Anschlusses. Die Kostenaufteilung hinsichtlich der Anschlussweiche 13 sei unbillig.

Die Klägerin beantragt,

das angegriffene Urteil zu ändern und nach ihrem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Berufung sei unzulässig, weil die Klägerin sie nicht eindeutig und bestimmt eingelegt habe und die Berufungsfrist abgelaufen sei. Denn die Klägerin habe offengelassen, ob das Berufungsverfahren durchgeführt werde. Damit habe sie ein bedingtes und somit unzulässiges Rechtsmittel erhoben. In der Sache vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag und trägt vor:

Die Klage sei unzulässig, weil der Klägerin das Rechtsschutzinteresse für eine isolierte Anfechtung der Kostengrundentscheidung fehle. Das Eisenbahn-Bundesamt habe keine Entscheidung entgegen dem Verfahrensantrag getroffen. Sie - die Beigeladene - habe im Widerspruchsverfahren eine Verteilung auch der Kostenarten dem Grunde nach beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, des Verfahrens 16 A 2554/13 der Beigeladenen sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Klägerin ist zulässig.

Entgegen der Auffassung der Beklagten hat die Klägerin eine unbedingte Berufung erhoben. Dass die Klägerin die weitere Durchführung der Berufung zunächst offengelassen, mithin eine Rücknahme der Berufung als möglich in Aussicht gestellt hat, berührt die Anhängigkeit der Berufung nicht.

Die Berufung ist aber unbegründet.

Die Anfechtungsklage ist zulässig, jedoch nicht begründet.

Die Klägerin wendet sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 13. April 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. August 2012, durch den sie als Adressatin insoweit beschwert wird, als ihr eine Verpflichtung zur Kostentragung auferlegt wird. Im Hinblick auf diese sie belastende Regelung ist die Klägerin klagebefugt (§ 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Zudem besteht ein Rechtsschutzinteresse für ihre Anfechtungsklage, da es ihr um die Abwehr einer Beschwer (u. a. um eine andere Kostenverteilung) geht und nicht wie in dem Verfahren 16 A 2554/13 der Beigeladenen um eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten, antragsgemäß zu entscheiden.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auch zu Recht als unbegründet abgewiesen. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit ihr darin eine Kostentragungsverpflichtung auferlegt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Ermächtigungsgrundlage für die streitgegenständliche Kostengrundentscheidung ist § 13 Abs. 2 AEG. Danach entscheidet das Eisenbahn-Bundesamt im Falle der Nichteinigung über die Bedingungen des Anschlusses sowie über die Angemessenheit der Kosten, wenn ‑ wie hier - eine Eisenbahn des Bundes beteiligt ist. Die Vorschrift ergänzt die Regelungen in § 13 Abs. 1 AEG: Jede Eisenbahn hat angrenzenden Eisenbahnen mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland den Anschluss an ihre Eisenbahninfrastruktur unter billiger Regelung der Bedingungen und der Kosten zu gestatten. Im Übrigen gilt § 14.

Die Kostengrundentscheidung als solche durfte ergehen. Das Eisenbahn-Bundesamt darf im Hinblick auf die Entscheidung über die Angemessenheit der Kosten zunächst eine Teilentscheidung über den Kostengrund erlassen und zu einem späteren Zeitpunkt, wie dies mittlerweile mit Bescheid vom 1. August 2014 geschehen ist, über die Kostenhöhe entscheiden. Denn Teilentscheidungen sind auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung allgemein zulässig für Teile einer Gesamtregelung, die einer selbständigen gesonderten Entscheidung durch Verwaltungsakt zugänglich sind. Ob die Behörde von der Möglichkeit, vorweg Teilentscheidungen durch Verwaltungsakt zu treffen, Gebrauch macht, steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen. Denn die Ermächtigung zum Erlass eines vollständigen Verwaltungsakts umfasst grundsätzlich die Befugnis, Teilregelungen zu erlassen. Einer besonderen Ermächtigung bedarf es in der Regel nicht.

Vgl. Gerstner-Heck, in: Bader/Ronellenfitsch, Kommentar zum VwVfG, 2010, § 9 Rn. 30; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 252.

Der angefochtene Bescheid ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Mangels hinreichender Bestimmtheit fehlerhaft. Die Behörde darf entsprechend dem Rechtsgedanken des § 111 VwGO in einer Sache dem Grunde nach entscheiden, die Höhe des zu leistenden Betrags aber noch offenlassen.

Vgl. Kopp/Ramsauer, Kommentar zum VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 37 Rn. 15; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, a. a. O., § 37 Rn. 22.

Demnach ist es auch im Rahmen von § 13 Abs. 2 AEG nicht zwingend geboten, dass eine abschließende Regelung über sämtliche Bedingungen und Kosten eines Gleisanschlusses nach dem Maßstab der Angemessenheit getroffen wird. Vielmehr kann das Eisenbahn-Bundesamt zunächst einzelne Teilregelungen erlassen, soweit dies nicht ermessensfehlerhaft (vgl. § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG) ist, wofür hier indes nichts ersichtlich ist. Auch bedurfte es keiner weiteren Sachverhaltsfeststellung im Hinblick auf die konkrete Kostenhöhe für die Anschlussweichen. Denn das Eisenbahn-Bundesamt hat allein über die Kostenverteilung zwischen der Klägerin und der Beigeladenen entschieden. Hierfür war es nicht erforderlich, dass der maßgebliche Sachverhalt für die Beantwortung der Frage, ob die Beigeladene angemessene Kosten geltend gemacht hat, bereits festgestellt war. Die Frage der Angemessenheit der Kosten ist von einer etwaigen Kostenaufteilung grundsätzlich unabhängig. Auch ist der Bescheid nicht zu unbestimmt und deshalb fehlerhaft, weil er keine Regelung zu der Frage enthält, ob eine drittverschuldete Beschädigung der Weiche zu einer Entpflichtung der Klägerin führt. Auch in diesem Fall bleibt die Klägerin in der Verantwortung; sie kann allerdings ggf. nach den allgemeinen Regeln von dem Schädiger Ersatz der Kosten ihres Aufwands beanspruchen.

Dass das Eisenbahn-Bundesamt die laufenden Kosten (Inspektions-, Wartungs- und Entstörungskosten sowie Kosten für die Erneuerung) nicht näher spezifiziert hat, steht der Kostengrundentscheidung als solcher nicht entgegen. Es handelt sich insoweit um eine pauschale Einteilung der Kosten. Das gleiche gilt für die Rückbaukosten. Denn das Eisenbahn-Bundesamt hat lediglich die jeweiligen Kostenarten berücksichtigt, zu der jeweiligen Kostenhöhe indes nicht entschieden. Ebenso begegnet es keinen rechtlich durchgreifenden Bedenken, dass das Eisenbahn-Bundesamt den Ansatz einer Kostenpauschale für Wartung, Erhaltung und Ersatz der Anschlussweichen grundsätzlich für zulässig erachtet hat. Eine exakte Berechnung der Kosten im Einzelfall wäre mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden und stünde in keinem Verhältnis zu den in Rede stehenden Kosten.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Kostengrundentscheidung nicht deshalb fehlerhaft, weil das Eisenbahn-Bundesamt im Hinblick auf die Anschlussweiche 13 nicht weitere Eisenbahnverkehrsunternehmen hinsichtlich der Kostenverteilung berücksichtigt hat. In den Entscheidungsgründen zu dem Urteil in dem Verfahren 16 A 2554/13 ist ausgeführt, dass allein die Klägerin im hier vorliegenden Verfahren ein Interesse an dem Anschluss ihrer Gleise an die Eisenbahn der Beigeladenen hat. Es kommt nicht darauf an, dass sonstige Eisenbahnverkehrsunternehmen die Anschlussweiche zur weiteren Infrastruktur jenseits der klägerischen Gleise 14 und 19 befahren. Die Anschlussweiche 13 wird wegen der Anschlussverpflichtung der Beigeladenen allein im Interesse der Klägerin betrieben.

Dass die der Klägerin durch Bescheid vom 13. April 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 30. August 2012 auferlegte Kostentragungspflicht aus sonstigen Gründen rechtswidrig ist, ist weder ersichtlich noch vorgetragen.

Dass die Kostengrundentscheidung des Eisenbahn-Bundesamts, wie dies aus dem Urteil in dem Verfahren 16 A 2554/13 folgt, rechtswidrig ist, weil die Klägerin im dortigen Verfahren zu Unrecht zu den laufenden Kosten und zu den Kosten eines eventuellen Rückbaus der Anschlussweichen anteilmäßig dem Grunde nach herangezogen worden ist, wirkt sich auf das Verfahren der Klägerin nicht aus. Die fehlerhafte Kostentragungspflicht der Klägerin im dortigen Verfahren beschwert die Klägerin in diesem Verfahren nicht. Im Ergebnis ist daher die der Klägerin auferlegte Verpflichtung zur Kostentragung rechtmäßig; ihre Kostenlast wird aufgrund des Urteils vom heutigen Tag in dem Verfahren 16 A 2554/13 ergänzt, so dass die Klägerin im Ergebnis die laufenden Kosten für die Anschlussweiche 13, die hälftige Kostenlast für die Anschlussweiche 16 und etwaige Rückbaukosten für die Weiche 13 sowie die Hälfte der Rückbaukosten für die Weiche 16 zu tragen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. den § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).