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Tatbestand:

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Teilgrundstücks Gemarkung C.      , Flur 29, Flurstück 53 in N.      . Mit Bescheid vom 10. August 2010 genehmigte der Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen auf den Antrag der Klägerin die dauernde Umwandlung der auf diesem Teilgrundstück mit einer Größe von 2.300 qm befindlichen Waldfläche in eine Fläche zur Nutzung als Parkplatz. Zur Abwendung der nachteiligen Wirkungen der Umwandlung wurde in diesem Bescheid als Nebenbestimmung 2.1 eine Ersatzleistung in Geld in Höhe von 13.800,00 Euro (2.300 qm x 6,00 Euro/qm) festgesetzt.

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Dagegen hat die Klägerin am 6. September 2010 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, sie halte einen Betrag in Höhe von 1,00 Euro pro qm als Ersatzleistung für angemessen, weil nach gegenwärtiger Marktlage Waldflächen im Ruhrgebiet zu Preisen von durchschnittlich 1,00 Euro pro qm gehandelt würden. Die vom Landesbetrieb Wald und Holz vorgenommene Kostenberechnung sei fehlerhaft. Insbesondere sei die Berücksichtigung einer Wertminderung für die Umwandlung von Acker- in Waldfläche in der vom beklagten Land herangezogenen Vorschrift des § 15 Abs. 6 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) nicht vorgesehen. Im Übrigen sei Landwirtschaftsfläche in Nordrhein-Westfalen nicht mehr wert als Waldfläche. Durch die Umwandlung von Ackerfläche in Waldfläche trete keine Wertminderung ein. Die Bereitstellung von Brachland im Außenbereich koste nicht mehr als 0,75 Euro pro qm.

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Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

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den Bescheid des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen vom 10. August 2010 aufzuheben, soweit dort unter Ziffer 2.1 der Nebenbestimmungen die Geldersatzleistung zur Abwendung nachteiliger Wirkungen der Waldumwandlung auf mehr als 2.300,00 Euro festgesetzt ist.

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Das beklagte Land hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es hat ausgeführt: In § 39 Abs. 3 Landesforstgesetz (LFoG) sei als Regelfall bei einer Waldumwandlung für den Ausgleich eine Ersatzaufforstung vorgesehen. Eine solche habe die Klägerin mangels geeigneter Flächen nicht anbieten können. Nach § 39 Abs. 5 LFoG blieben aber die Vorschriften des Landschaftsgesetzes unberührt. Diese Verweisung sei inzwischen unvollständig, weil aufgrund des am 1. März 2010 in Kraft getretenen Bundesnaturschutzgesetzes Vollregelungen getroffen worden seien, die die landesrechtlichen Regelungen verdrängten. Das beklagte Land habe sich bei der Berechnung der Ersatzgeldzahlung an § 15 Abs. 6 BNatSchG orientiert. Einzelheiten ergäben sich aus der vom Regionalforstamt Ruhrgebiet erstellten „Kostenkalkulation der Erstaufforstung“. Unter anderem sei für die durch die Umwandlung von Acker- in Waldfläche eintretende Wertminderung ein Betrag von 3,00 Euro pro qm angesetzt worden. Nur durch eine solche Umwandlung und nicht durch den Ankauf von „fertigen“ Waldflächen könne ein Ausgleich für den von der Klägerin vorgenommenen Eingriff erbracht werden. Ein Ausgleich sei nur dadurch möglich, dass eine Fläche von einem niedrigen ökologischen Zustand in einen höherwertigen ökologischen Zustand überführt werde.

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Mit Urteil vom 7. Mai 2012 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die durch den Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen angestellte Berechnung zur Bemessung der Höhe des von der Klägerin geforderten Ersatzgeldes rechtlich im Einklang mit der als Kontrollmaßstab heranzuziehenden bundesgesetzlichen Regelung des § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG stehe. Davon erfasst seien alle Maßnahmen, die ausweislich der vom beklagten Land vorgelegten Kostenkalkulation in die Berechnung des Ersatzgeldes durch den Landesbetrieb eingestellt worden seien.

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Der Senat hat die Berufung gegen dieses Urteil zugelassen, soweit die Klage hinsichtlich des im festgesetzten Ersatzgeld enthaltenen Betrags in Höhe von 6.900,00 Euro für eine Wertminderung aufgrund der Umwandlung von landwirtschaftlicher Fläche in Waldfläche abgewiesen worden ist. Im Übrigen hat er den Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt.

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Zur Begründung der Berufung trägt die Klägerin Folgendes vor: Für die Berücksichtigung einer vermeintlichen Wertminderung durch die Umwandlung von Ackerfläche in Waldfläche bei der Bemessung der Ausgleichszahlung gebe es keine Rechtsgrundlage. Hinzu komme, dass landwirtschaftlich genutzte Fläche in Nordrhein-Westfalen nicht mehr wert sei als Waldfläche. Aus dem vom Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen herausgegebenen statistischen Bericht zu Kaufwerten landwirtschaftlicher Grundstücke in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2010 ergebe sich, dass etwa in der Stadt F.     im Jahr 2009 landwirtschaftliche Fläche für 1,39 Euro pro qm veräußert worden sei. Waldgrundstücke würden im Internet zu Preisen zwischen 1,40 Euro und 2,53 Euro pro qm angeboten. Es könnten auch Ödland- oder Brachflächen in Waldflächen umgewandelt werden, die dadurch sogar eine Werterhöhung statt einer Wertminderung erführen. Sämtlicher Tatsachenvortrag des beklagten Landes zum Eintritt und zur Höhe der Wertminderung werde bestritten. Der diesbezügliche Sachvortrag des beklagten Landes in der Berufungsinstanz sei im Übrigen verspätet.

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Die Klägerin beantragt,

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unter teilweiser Abänderung des angegriffenen Urteils die Nebenbestimmung 2.1 im Bescheid des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen vom 10. August 2010 insoweit aufzuheben, als in der darin festgesetzten Ersatzleistung in Geld ein Betrag in Höhe von 6.900,00 Euro enthalten ist.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Es vertritt die Auffassung, dass eine Wertminderung als Teil der in § 15 Abs. 6 BNatSchG genannten Kosten für die Flächenbereitstellung bei der Festsetzung der Ausgleichszahlung zu berücksichtigen sei. Der Gesetzgeber habe bewusst darauf verzichtet, den Begriff der Flächenbereitstellungskosten näher zu definieren, da diese von Fall zu Fall variieren oder sich durch Rechtsänderungen verändern könnten. Es bestünden auch Preisunterschiede zwischen Acker- und Waldflächen. Der Obere Gutachterausschuss für Grundstückswerte im Land Nordrhein-Westfalen gebe als aktuelle Bodenrichtwerte für forstwirtschaftlich genutzte Flächen im Gemeindegebiet F.     einen Preis von 1,30 pro qm und für landwirtschaftlich genutzte Flächen von 3,00 Euro bis 3,50 Euro pro qm an (abzurufen über www.boris.nrw.de). Im Gemeindegebiet der Stadt N.         betrügen diese Werte 1,90 Euro bzw. 3,80 Euro pro qm. Der durchschnittliche Kaufpreis für landwirtschaftlich genutzte Fläche im Land Nordrhein-Westfalen habe im Jahr 2013 3,40 Euro betragen. Die Wertminderung errechne sich aus einem Vergleich der Preise von Landwirtschaftsfläche ohne Aufwuchs mit Waldfläche ohne Aufwuchs. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Preis für eine Waldfläche ohne Aufwuchs deutlich niedriger sei als die genannten Waldpreise. Wollte man den Waldflächenwert mit Bewuchs annehmen, müsste auch hinsichtlich der Landwirtschaftsfläche der Preis für eine solche Fläche mit aufstehender Frucht herangezogen werden. Bei den von der Klägerin angesprochenen Brach- oder Ödlandflächen sei davon auszugehen, dass es sich um landwirtschaftliche Flächen handele, die jedoch zum Zeitpunkt ihrer Identifikation z.B. aus betriebswirtschaftlichen Gründen nicht landwirtschaftlich genutzt würden (ggf. vor dem Hintergrund entsprechender Förderprogramme). Was den Bodenwert betreffe, seien sie jedoch eher wie landwirtschaftlich genutzte Flächen zu bewerten. Auch für solche Flächen ergebe eine Aufforstung keine Werterhöhung, sondern unabhängig von den Bodenwertpunkten eine Wertminderung. Grund dafür sei u.a. die hohe öffentlich-rechtliche Bindung des Waldes gegenüber Nichtwaldflächen. Insofern werde auf das allgemeine Betretungsrecht von Waldflächen und die Waldfunktionentrias hingewiesen. Nichtwaldflächen unterlägen diesen besonderen vom Gesetzgeber gesetzten Bindungen gerade nicht. Im Übrigen sei der weitere Vortrag des beklagten Landes entgegen der Auffassung der Klägerin nicht verspätet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin ist erstmals in der zweiten Instanz vorgebrachter Vortrag des beklagten Lands nicht präkludiert. Denn gemäß § 128 Satz 1 VwGO prüft das Oberverwaltungsgericht den Streitfall im gleichen Umfang wie das Verwaltungsgericht. Es berücksichtigt auch neu vorgebrachte Tatsachen und Beweismittel (§ 128 Satz 2 VwGO). Ein Fall des § 128a VwGO liegt nicht vor.

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Die zulässige Klage hat, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, teilweise Erfolg. Die Nebenbestimmung Nr. 2.1 im Bescheid des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen vom 10. August 2010 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, als in der festgesetzten Ersatzleistung in Geld ein Betrag in Höhe von 3.910,00 Euro enthalten ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen ist die Klage, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, unbegründet.

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Rechtsgrundlage für die Festsetzung einer Ersatzleistung in Geld nach Erteilung einer Genehmigung zur dauernden Waldumwandlung im Bescheid des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen vom 10. August 2010 ist § 39 Abs. 5 Landesforstgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesforstgesetz– LFoG –) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1980 (GV.NRW. S. 546), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 16. März 2010 (GV.NRW. S. 185), i.V.m. § 5 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz – LG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000 (GV.NRW. S. 568), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 16. März 2010 (GV.NRW. S. 185) und § 15 Abs. 6 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542).

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Danach war der Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen berechtigt, bei der Festsetzung der Höhe der Ersatzleistung in Geld die durch die Umwandlung von Ackerfläche in Waldfläche entstehende Wertminderung dem Grunde nach zu berücksichtigen (1.). Ihrer Höhe nach ist sie jedoch rechtswidrig, soweit darin ein Betrag in Höhe von 3.910,00 Euro enthalten ist (2.).

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1. Bei der durch die Umwandlung von landwirtschaftlich genutzten Flächen in Waldfläche entstehenden Wertminderung, die bei der Festsetzung der Ersatzleistung in Geld durch den Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen im Bescheid vom 10. August 2010 berücksichtigt wurde, handelt es sich um Kosten der Flächenbereitstellung im Sinne von § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG. Hinsichtlich der hier streitigen Festsetzung der Höhe der Ersatzleistung in Geld ist diese Regelung maßgeblich. Der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber hat keine abweichende Regelung im Sinne von Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG getroffen. Gemäß § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG bemisst sich die Ersatzzahlung nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich der erforderlichen durchschnittlichen Kosten für deren Planung und Unterhaltung sowie die Flächenbereitstellung unter Einbeziehung der Personal- und sonstigen Verwaltungskosten. Schon dem Wortlaut nach umfassen die Kosten für die Flächenbereitstellung sämtliche durchschnittliche Kosten, die mit der Inanspruchnahme einer Fläche für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einhergehen.

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Zur Berücksichtigung von Erwerbskosten für Flächen vgl.: VG Schleswig, Urteil vom 18. August 2009 - 1 A 5/08 -, juris, Rn. 58 (zum damaligen § 12 Abs. 3 Satz 2 LNatSchG); Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 15 Rn. 110; auch: Begründung Besonderer Teil zum Entwurf einer Verordnung über die Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft (Bundeskompensationsverordnung - BKompV), zu § 13, abzurufen über www.bmub.bund.de.

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Dem entspricht auch der Sinn und Zweck des § 15 Abs. 6 BNatSchG. Denn die Ersatzleistung in Geld tritt lediglich nachrangig an die Stelle der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, sofern solche nicht durchführbar sind. Ein Eingriffsverursacher, der keine oder nur eine eingeschränkte reale Kompensation leisten kann, soll aber nicht besser stehen als ein Verursacher, der volle Naturalkompensation leistet.

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Vgl. Guckelberger, a.a.O., § 15 Rn. 109; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 15 Rn. 76.

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Demzufolge ist es sachgerecht, bei der Berechnung des Ersatzgeldes auch die durchschnittlichen Kosten zu berücksichtigen, die durch die Inanspruchnahme einer Fläche für eine Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme üblicherweise anfallen.

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Dazu kann der Ausgleich einer Wertminderung zählen, die eine für eine Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme genutzte Fläche regelmäßig mit der entsprechenden (nicht durchführbaren) Maßnahme erfährt. Da als naturschutzfachlich aufwertungsfähige Flächen in der Regel solche in Betracht kommen, die zuvor landwirtschaftlich genutzt wurden, steht es für den Senat außer Zweifel, dass die hier als Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme in Rede stehende Umwandlung einer solchen Fläche in eine Waldfläche mit einer Wertminderung einhergehen würde. Denn landwirtschaftlich genutzte Flächen haben in Nordrhein-Westfalen nach den vorliegenden, über das Internet (www.boris.nrw.de) verfügbaren Informationen des Oberen Gutachterausschusses für Grundstückswerte im Land Nordrhein-Westfalen regelmäßig einen höheren Wert als Waldflächen.

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Von dem Ansatz von Kosten für die Flächenbereitstellung abzusehen und stattdessen allein den Wert einer Waldfläche mit der Größe der in einen Parkplatz umgewandelten Fläche zugrunde zu legen, scheidet aus. Denn es sind nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG die durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme zugrunde zu legen. Für einen solchen Ausgleich oder Ersatz hinsichtlich der Beeinträchtigung von Natur und Landschaft sind nur solche Flächen geeignet, die ein ökologisches Aufwertungspotential aufweisen. Es muss ein Zustand geschaffen werden, der den durch das geplante Vorhaben beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes zumindest ähnlich ist.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 1996 - 4 A 29.95 -, DVBl. 1997, 486 = juris, Rn. 33 und Gerichtsbescheid vom 10. September 1998 - 4 A 35.97 -, NVwZ 1999, 532 = juris, Rn. 23.

32

Ungeeignet sind demnach Flächen, die ohnehin schon die Qualität aufweisen, die nach dem Sinn der Kompensationsregelung herbeigeführt werden soll, um die Folgen des Eingriffs wieder gut zu machen.

33

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1998- 10a D 186/96.NE -, NVwZ-RR 1999, 561 = juris, Rn. 20.

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Die mit der Umwandlung eines Waldes in einen Parkplatz einhergehende Beeinträchtigung von Natur und Landschaft würde allein durch den Ankauf einer Waldfläche nicht kompensiert. Vielmehr wäre eine Kompensation – worauf schon das beklagte Land hingewiesen hat – in diesem Fall nur durch die Schaffung eines Waldes an anderer Stelle möglich. Das bedeutet, dass zusätzlich zu den bereits vorhandenen Waldflächen eine bisher unbewaldete Fläche aufzuforsten wäre.

35

Dass statt landwirtschaftlich genutzter Fläche dazu Brach- oder Ödland mit geringem Wert in Betracht kommt, das durch eine Aufforstung keine Wertminderung erfährt, ist nicht ersichtlich. Das beklagte Land hat dazu vorgetragen, dass es sich bei Brach- oder Ödflächen in der Regel um zuvor landwirtschaftlich genutzte, jetzt etwa aufgrund spezieller Förderprogramme stillgelegte Flächen handele, deren Wert sich aber nach dem landwirtschaftlich genutzter Flächen bemesse. Vor diesem Hintergrund ist weder zu erkennen noch von der Klägerin substantiiert vorgetragen, dass bei der Ermittlung der durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen eine Wertminderung von Flächen außer Acht zu bleiben hätte, weil sie nicht entstünde.

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2. Hinsichtlich der Höhe der zugrunde gelegten Wertminderung ist der Bescheid des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen vom 10. August 2010 allerdings insoweit rechtswidrig, als bei der Wertminderung ein höherer Betrag als 1,30 Euro pro qm angesetzt wurde. Zur Feststellung der Höhe der erforderlichen durchschnittlichen Kosten für die Flächenbereitstellung können die Bodenrichtwerte nach § 196 Baugesetzbuch herangezogen werden.

37

Vgl. Entwurf einer Verordnung über die Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft (Bundeskompensationsverordnung - BKompV), a.a.O., § 13.

38

Danach sind hier zur Ermittlung einer Wertminderung die Bodenrichtwerte von Waldflächen und landwirtschaftlich genutzten Flächen in der Umgebung der Maßnahme gegenüber zu stellen, durch die der keiner Realkompensation zugängliche Eingriff in Natur und Landschaft erfolgt. Denn wäre eine Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme möglich, müsste zumindest eine räumliche Beziehung zwischen dem Ort des Eingriffs und der Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme bestehen.

39

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 2010 - 7 VR 2.10 -, NuR 2010, 646 = juris, Rn. 23 f. zu § 6a BayNatSchG a.F. und § 19 BNatSchG a.F.

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Die Betrachtung der entsprechenden Bodenrichtwerte in N.       , dem Ort der Umwandlung des Waldes in einen Parkplatz, im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses im Jahr 2010 ergibt Werte von 1,90 Euro pro qm für Waldflächen und 3,20 Euro pro qm für landwirtschaftlich genutzte Fläche (abzurufen über www.boris.nrw.de). Diese Werte entsprechen den im Grundstücksmarktbericht 2011 der Stadt N.         (mit dem Auswertungszeitraum 1. Januar bis 31. Dezember 2010) ausgewiesenen durchschnittlichen Preisen für land- und forstwirtschaftlich genutzte Flächen ab 2500 qm. Die mit der Aufforstung einer landwirtschaftlich genutzten Fläche einhergehende Wertminderung beträgt mithin lediglich 1,30 Euro pro qm und nicht etwa 3,00 Euro pro qm, wie der Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen im angegriffenen Bescheid angenommen hat.

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Entgegen der Auffassung des Landesbetriebs Wald und Holz Nordrhein-Westfalen ist dem Wert der landwirtschaftlichen Nutzfläche nicht der niedrigere Wert einer sonstigen Waldfläche ohne Aufwuchs gegenüberzustellen. Denn nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG bemisst sich die Ersatzzahlung nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Zugrunde zu legen sind also die durchschnittlichen Kosten, die entstanden wären, wäre eine Realkompensation möglich gewesen. In diesem Fall hätte die Klägerin auf einer landwirtschaftlichen Fläche (ohne Einsaat oder sonstigem Anbau) mit dem dargestellten Durchschnittswert einen Wald angelegt, d.h. es wäre eine Waldfläche mit Aufwuchs auf einer vormals landwirtschaftlich genutzten Fläche entstanden. Dementsprechend hat der Landesbetrieb Wald und Holz Nordrhein-Westfalen gegenüber der Klägerin zusätzlich die mit Anpflanzung und Pflege junger Bäume entstehenden Kosten festgesetzt. Daraus folgt, dass bei der Ermittlung einer Wertminderung durch die unterschiedliche Flächennutzung die durchschnittlichen Werte einer landwirtschaftlich genutzten Fläche und einer Waldfläche mit Aufwuchs zu vergleichen sind.

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Nach diesen Maßstäben ergibt sich hier, dass lediglich eine Wertminderung in Höhe von 2.990,00 Euro im Rahmen der Festsetzung der Ersatzleistung in Geld zu berücksichtigen ist (1,30 Euro x 2.300 qm) und demzufolge ein um 3.910,00 Euro zu hoher Betrag festgesetzt wurde (6.900,00 Euro – 2.990,00 Euro = 3.910,00 Euro).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

44

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

45

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.