Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1342/13

Die Antragstellerin ist Inhaberin der Zulassung für das Fertigarzneimittel N. Filmtablette (Zul-Nr…..). Dieses Arzneimittel enthält den Wirkstoff Tolperison. Es wurde zugelassen mit den Anwendungsgebieten „Schmerzhafte Muskelverspannungen, insbesondere als Folge von Erkrankungen der Wirbelsäule und der achsennahen Gelenke. Spastizität bei neurologischen Erkrankungen.“

Aufgrund eines Antrags der Antragstellerin auf Durchführung eines Risikobewertungsverfahrens nach Art. 31 der S. 2001/83/EG erließ die Europäische Kommission unter dem 21. Januar 2013 - K(2013)369 (endg.) - einen Durchführungsbeschluss über die Zulassungen für Humanarzneimittel mit dem Wirkstoff „Tolperison‘“ gemäß Art. 31 der S. 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel.

Der Durchführungsbeschluss enthielt in Artikel 1 die Anordnung an die Mitgliedsstaaten, die einzelstaatlichen Zulassungen für die in Anhang I aufgeführten Arzneimittel mit parenteraler Darreichungsform (intravenös oder intramuskulär) zu widerrufen. In Artikel 2 wurde verfügt, die einzelstaatlichen Zulassungen der in Anhang I aufgeführten Arzneimittel mit oraler Darreichungsform auf der Grundlage der in Anhang II des Beschlusses dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen zu ändern. In Anhang I des Beschlusses ist das streitgegenständliche Arzneimittel der Antragstellerin als Arzneimittel mit oraler Darreichungsform aufgeführt. In Anhang II wird ausgeführt und im Einzelnen begründet, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von Tolperison enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen nur bei der symptomatischen Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen positiv sei, vorbehaltlich der Änderungen in den Produktinformationen.

Die vorzunehmenden Änderungen der Fach- und Gebrauchsinformation für die Tolperison-haltigen oralen Darreichungsformen sind in Anhang III des Beschlusses aufgeführt. Danach sind die derzeit zugelassenen Indikationen zu löschen und als Anwendungsgebiet „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“ aufzunehmen. Ferner wird angeordnet, weitere Gegenanzeigen, Warnhinweise im Hinblick auf Überempfindlichkeitsreaktionen, Hinweise auf Wechselwirkungen und Nebenwirkungen, Hinweise zur Anwendung bei Kindern und Jugendlichen und zum Zeitpunkt der Anwendung sowie zur Verkehrstüchtigkeit und der Fähigkeit zum Bedienen von Maschinen einzufügen.

Unter Bezugnahme auf den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 21. Januar 2013 erließ das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) unter dem 1. März 2013 gegenüber der Antragstellerin einen Bescheid, mit dem die Zulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels geändert und angeordnet wurde, die Texte des Kommissionsbeschlusses nach Anhang III (relevante Abschnitte der Fach- und Gebrauchsinformation) mit Wirkung vom 1. Juli 2013 im Wortlaut zu übernehmen.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 8. März 2013 Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben und beantragt, den Bescheid des BfArM vom 1. März 2013 aufzuheben (7 K 1843/13). Außerdem hat die Antragstellerin am 3. April 2013 vor dem Gericht der Europäischen Union Nichtigkeitsklage erhoben (Az.: T-189/13) und beantragt, den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 21. Januar 2013 aufzuheben. Im Einverständnis der Beteiligten wurde das Klageverfahren 7 K 1843/13 durch Gerichtsbeschluss vom 24. April 2013 gemäß § 94 VwGO bis zur Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union im Verfahren T-189/13 ausgesetzt.

Mit Schreiben vom 12. Juni 2013 teilte das BfArM der Antragstellerin mit, dass die Erhebung der Klage vor dem Verwaltungsgericht keine aufschiebende Wirkung habe. Die im Bescheid vom 1. März 2013 enthaltenen Anordnungen seien zum 1. Juli 2013 umzusetzen. Nach § 30 Abs. 3 Satz 4 und 5 AMG sei die Entscheidung gemäß § 30 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2a AMG in den Fällen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG sofort vollziehbar. Widerspruch und Anfechtungsklage hätten keine aufschiebende Wirkung.

Den Antrag der Antragstellerin vom 5. Juli 2013, festzustellen, dass die gegen den Bescheid des BfArM vom 1. März 2013 erhobene Klage 7 K 1843/13 aufschiebende Wirkung habe, hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 22. Oktober 2013 abgelehnt. Er sei unbegründet, weil die durch Bescheid vom 1. März 2013 umgesetzte Anordnung der Kommission, alle bisher zugelassenen Indikationen von Tolperison-haltigen oralen Darreichungsformen zu löschen und durch die Indikation „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“ zu ersetzen, einen Fall des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG betreffe. Insoweit stellten der Teilwiderruf von Indikationen und die weiteren Änderungen in den Informationstexten eine einheitliche Entscheidung der Kommission dar.

Mit ihrer Beschwerde macht die Antragstellerin geltend, die angeordnete Änderung der Produktinformationstexte stehe in keinem Zusammenhang mit einem negativen Nutzen-Risiko-Verhältnis. Diese beträfen das verbliebene Anwendungsgebiet „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“. Für diese Teilindikation sei das Nutzen-Risiko-Verhältnis positiv bewertet worden, so dass kein Fall des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG gegeben sei. Die Antragsgegnerin tritt dem entgegen: Dass im Kommissionsbeschluss zwischen den zu löschenden Indikationen und den zu ändernden Indikationen getrennt werde, sei darin begründet, dass sich für beide Indikationsgruppen unterschiedliche Schlussfolgerungen ergäben. Hieraus könne aber nicht abgeleitet werden, dass für die Indikationen, die bestehen bleiben sollten, kein negatives Nutzen-Risiko-Verhältnis anzunehmen sei, wenn nicht gleichzeitig die für erforderlich gehaltenen Textänderungen übernommen würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren und in dem beim Verwaltungsgericht anhängigen Verfahren 7 K 1843/13.

II.

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe entscheidet, hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den zulässigen Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 7 K 1843/07 gegen den Bescheid vom 1. März 2013 zu Recht abgelehnt. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung.

Die am 8. März 2013 gegen den Bescheid des BfArM erhobene Anfechtungsklage 7 K 1843/13 hat keine aufschiebende Wirkung. Die mit der Erhebung einer Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 1 VwGO verbundene aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs entfällt hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 30 Abs. 3 Satz 4 und Satz 5 AMG. Danach ist in den Fällen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG die Entscheidung sofort vollziehbar (Satz 4). Widerspruch und Klage haben keine aufschiebende Wirkung (Satz 5).

Der streitgegenständliche Bescheid des BfArM ist eine Entscheidung nach § 30 Abs. 1a i. V. m. Abs. 2a AMG und unterfällt damit § 30 Abs. 3 AMG. Gemäß § 30 Abs. 1a AMG ist die Zulassung ganz oder teilweise zurückzunehmen oder zu widerrufen, soweit dies erforderlich ist, um einer Entscheidung oder einem Beschluss der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union nach Art. 34 der S. 2001/34/EG zu entsprechen. Nach § 30 Abs. 2a AMG ist im Fall des Abs. 1a die Zulassung zu ändern, wenn dadurch der in Absatz 1a genannten Entscheidung entsprochen wird. Mit dem von der Antragstellerin angefochtenen Bescheid vom 1. März 2013 setzt die Antragsgegnerin den Durchführungsbeschluss der Kommission K(2013)369 (endg.) vom 21. Januar 2013 über die Zulassungen für Humanarzneimittel mit dem Wirkstoff „Tolperison“ gemäß Artikel 31 der S. 2001/83/EG um (vgl. Art. 34 Abs. 3 der S. 2001/83/EG). Nach Artikel 2 dieses Kommissionsbeschlusses werden die einzelstaatlichen Zulassungen für die in Anhang I aufgeführten Arzneimittel mit oraler Darreichungsform - wie das der Antragstellerin - auf der Grundlage der in Anhang II dieses Beschlusses dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen geändert.

Die Entscheidung betrifft auch einen Fall des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG, weil der von der Antragsgegnerin umgesetzte Artikel 2 des Durchführungsbeschlusses der Kommission - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – auf ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis gestützt ist.

Hinsichtlich der gegenwärtig zugelassenen Indikationen ist der Ausschuss für Humanarzneimittel (Committee für Medicinal Products for Human Use, CHMP) in Anhang II der Kommissionsentscheidung der Meinung, dass das Beweismaterial für eine klinische relevante Wirksamkeit von Tolperison äußerst begrenzt ist und daher der mögliche Nutzen für Patienten in diesen Indikationen von dem nachgewiesenen Risiko von Überempfindlichkeitsreaktionen überwogen wird. Für das Anwendungsgebiet „Behandlung von muskulärer Hypertonie und Muskelspasmen im Zusammenhang mit lokomotorischen Krankheiten“, das zumindest teilweise dem zugelassenen Anwendungsgebiet der Antragstellerin „Schmerzhafte Muskelverspannungen, insbesondere als Folge von Erkrankungen der Wirbelsäule und der achsnahen Gelenke“ entspricht, hat der Ausschuss ausdrücklich festgestellt, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von Tolperison enthaltenden oralen Formulierungen nicht positiv ist (vgl. Seite 17 des Kommissionsbeschlusses). Hinsichtlich des weiteren Anwendungsgebiets „Spastizität bei neurologischen Erkrankungen“, das nach dem Kommissionsbeschluss ebenfalls zu löschen ist, wurde lediglich das Nutzen-Risiko-Verhältnis für die Teilindikation „Symptomatische Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen“ positiv festgestellt.

Soweit sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde (nur) gegen die vereinbarten und ihr gegenüber angeordneten Änderungen der Produktinformationstexte wendet, stehen diese mit der auf der Feststellung eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses beruhenden Änderung der Zulassung in Artikel 2 des Kommissionsbeschlusses im unmittelbaren Zusammenhang und sind als Entscheidung nach § 30 Abs. 2a AMG sofort vollziehbar. Die Änderungen gehen über eine reine Vereinheitlichung und Aktualisierung der Produktinformationstexte - die sicherlich auch bezweckt sind - hinaus. Soweit der Kommissionsbeschluss in Artikel 2 auf die wissenschaftlichen Schlussfolgerungen im Anhang II verweist, auf dessen Grundlage die Änderungen der einzelstaatlichen Zulassungen erfolgen, ist diesen zu entnehmen, dass die Produktinformationen nicht nur „bei Gelegenheit“ überarbeitet werden sollten. Vielmehr hat der CHMP und ihm folgend die Kommission bei der verbliebenen Indikation „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“ die Änderungen der Produktinformationen als erforderlich angesehen, um bei diesem Anwendungsgebiet ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis der Arzneimittel annehmen zu können. So heißt es dort, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von Tolperison enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen nur bei der symptomatischen Behandlung von Erwachsenen mit einer Spastik infolge eines Schlaganfalls unter Berücksichtigung der vereinbarten Änderungen an den Produktinformationen positiv sei (vgl. Seite 17 des Kommissionsbeschlusses, Hervorhebung durch den Senat). Darüber hinaus und noch deutlicher im Sinne einer Bedingung ist ausgeführt worden,

„..., dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von Tolperison enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen nur bei der symptomatischen Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen positiv ist, vorbehaltlich der vereinbarten Änderungen in den Produktinformationen“ (vgl. Seite 16 des Kommissionsbeschlusses, Hervorhebung durch den Senat).

Demzufolge kann für die eingeschränkte Indikation, die nach dem Kommissionsbeschluss bestehen bleiben kann, ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis nur angenommen werden, wenn die vereinbarten Änderungen in den Produktinformationen zugleich übernommen werden.

Der gesetzliche Ausnahmecharakter der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes kraft Bundesgesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO steht dieser Wertung nicht entgegen. Zwar geht die Verwaltungsgerichtsordnung von dem Regelfall aus, dass Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung haben (vgl. § 80 Abs. 1 VwGO). Die aufschiebende Wirkung entfällt - neben den in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1, 2, 4 und Satz 2 VwGO ausdrücklich genannten - (nur) in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO). Der Sofortvollzug soll mithin die Ausnahme sein.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18. November 2009 - DL 16 S 1921/09 -, juris, Rn. 4; Gersdorf, in: Posser/Wolff, VwGO, Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 80 Rn. 61; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 80 Rn. 65; Puttler, in Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. 2010, § 80 Rn. 69.

Dem wird § 30 Abs. 3 Satz 3 AMG gerecht. Wenn die Vorschrift bestimmt, dass in den Fällen des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG die Entscheidung sofort vollziehbar ist, ist dieser Wortlaut eindeutig. Dass vorliegend von einem - einheitlichen - Fall des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG auszugehen ist, stellt keine unzulässige Erweiterung des Anwendungsbereichs der bundesgesetzlichen Regelung dar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.