1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks mit der Straßenbezeichnung U.         Hof 2 in I.     -I1.          , das in einem Wohngebiet liegt. Das Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Mehrfamilienwohnhaus mit drei Wohneinheiten bebaut, das mit einer Baugenehmigung aus dem Jahr 1969 errichtet worden ist. Dieses Wohnhausgrundstück wird an drei Seiten von Straßen begrenzt, und zwar im Nordwesten und im Südwesten von der Straße U.         Hof sowie im Südosten von der C.             Straße.

3

Auf dem Grundstück des Klägers stehen insgesamt drei Garagen. Eine Einzelgarage, deren Errichtung zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt wurde, ist an die nordöstliche Hauswand angebaut und hat ihre Zufahrt zur Straße U.         Hof. Im südöstlichen, rückwärtigen Grundstücksbereich wurde im Jahr 1977 mit bauaufsichtlicher Genehmigung eine Doppelgarage errichtet, deren Zufahrt zur C.             Straße ausgerichtet ist. Die Errichtung einer weiteren Garage als Anbau an die südwestliche Gebäudeseite des Hauses U.         Hof 2 und mit Ausfahrt zu dieser Straße wurde 1993 bauaufsichtlich genehmigt. Vor diesen Garagen ist der Gehweg an der Straße jeweils abgesenkt.

4

Unmittelbar vor dem Wohnhaus des Klägers sind ferner zwei weitere - mit Rasengittersteinen befestigte - Stellplätze zwischen den beiden bestehenden Garagenzufahrten und dem mittig, rechtwinklig zur Straße U.         Hof verlaufenden Hauszugangsweg angelegt, die zu dieser Straße zeigen.

5

Unter dem 8. Februar 2008 äußerte der Kläger gegenüber der Beklagten folgendes Anliegen: „ich bitte um Absenkung des Randsteines vor meinem Objekt U.         Hof 2. Beseitigung der Stolperkante und Erleichterung für die Müllabfuhr. s. Schreiben vom 13.08.1992“. Beigefügt war die Kopie einer Flurkarte, in der die nordwestliche Grenze des Grundstücks des Klägers entlang der Straße U.         Hof auf einer Länge von rund 12 m gelb markiert ist.

6

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 29. April 2008 mit, dass seine Bitte, den Bordstein auf der Nordwestseite seines Grundstücks in der gesamten Länge zwischen den Überfahrten abzusenken und Stellplätze zu errichten, als Antrag auf Bordsteinabsenkung bearbeitet werde.

7

Mit Bescheid vom 16. Juli 2008 lehnte die Beklagte nach vorheriger Anhörung des Klägers dessen Antrag auf Errichtung einer vierten Gehwegabsenkung ab. Zur Begründung führte die Beklagte insbesondere aus: Die beantragte Erlaubnis diene der Erreichbarkeit eines weiteren Einstellplatzes. Bei Vorhandensein von vier Garagen und drei Gehwegabsenkungen liege eine ausreichende Erschließung vor. Der Antrag auf Erlaubnis zur Anlegung einer Gehwegüberfahrt sei als Antrag auf  Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu werten. Die angestrebte Nutzung sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch. Die angestrebte Nutzung des zur öffentlichen Straße gehörenden Schutzstreifens zur Überfahrt und die dazu notwendige Absenkung des Bordsteins und die technische Anpassung der Bordanlage widersprächen dem straßenrechtlichen Widmungszweck der Straße. Für die Nutzung des Grundstücks sei sie nicht erforderlich, weil es bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei. Die getroffene Entscheidung sei auch erforderlich, um den ohnehin knappen Parkraum nicht noch weiter einzuschränken.

8

Hiergegen hat der Kläger fristgerecht Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Bordsteinabsenkung erweise sich auch unter Beachtung der öffentlichen Interessen als zweckmäßig bzw. rechtlich erforderlich. Mit Blick auf den enormen Parkdruck und das häufige Parken auf der gegenüberliegenden Straßenseite werde die Befahrbarkeit der Straße U.         Hof nach Durchführung der Bordsteinabsenkung erleichtert und so die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gewährleistet. Auch die Müllabfuhr werde erleichtert. Er - der Kläger- laufe nicht mehr Gefahr, an seinem Pkw die Felgen zu beschädigen, wenn er zu seiner Garage fahre. Eine „Stolperkante“ werde beseitigt. Bereits vorhandene Gehwegüberfahrten vor seinem Grundstück könnten ihm ebenso wenig entgegengehalten werden wie das Vorhandensein von vier bereits bestehenden Garagen; sein Grundstück sei an drei Seiten von Straßen umgeben. Seine Garagen dienten dazu, den Parkdruck, der bereits zu Auseinandersetzungen geführt habe, zu mindern. Auf der gegenüberliegenden Straßenseite gebe es eine 8 m breite Bordsteinabsenkung.

9

Der Kläger hat beantragt,

10

die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Gehwegabsenkung für sein Grundstück Gemarkung I2.    -hausen, Flur 14, Flurstück 560, zu erteilen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat auf den angegriffenen Ablehnungsbescheid Bezug genommen und ergänzend darauf verwiesen, dass bei dem Grundstück des Klägers bereits jetzt eine ausreichende Erschließung mit Zufahrten gesichert sei. Es stünden nicht viele Parkplätze für die Allgemeinheit zur Verfügung. Durch Anlegung einer erneuten Gehwegabsenkung würde der Allgemeinheit zumindest ein weiterer Parkplatz entzogen.

14

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 13. März 2012 abgewiesen und zur Begründung insbesondere ausgeführt, die Absenkung des Gehwegs überschreite den straßenrechtlichen Gemeingebrauch und unterfalle auch nicht dem Anliegergebrauch. Die erforderliche Sondernutzungserlaubnis habe die Beklagte ermessensfehlerfrei abgelehnt.

15

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger unter Bezugnahme auf sein Vorbringen erster Instanz ergänzend geltend: Das Recht des Grundstückseigentümers, ohne Umwege von der öffentlichen Straße auf sein Grundstück fahren zu können, sei klassischerweise dem Anliegergebrauch und nicht dem Sondernutzungsrecht zuzuordnen. Der Anlieger habe stärkere Rechte als die sonstigen Nutzer der Straße, jedenfalls wenn es um direkte Zufahrten von der Straße zu seinem Grundstück gehe. Für Grundstücke, die mit drei von vier Seiten an Straßen grenzten, müssten andere Maßstäbe gelten als für die „Normallage“ eines Grundstücks. Es bedürfe nicht der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, allenfalls einer zivilrechtlichen Gestattung der Beklagten zur Bordsteinabsenkung. Andernfalls sei im Falle eines Genehmigungserfordernisses unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes - auf der gegenüberliegenden Straßenseite sei eine 8 m lange Bordsteinabsenkung vorhanden -, wegen des außergewöhnlichen Zuschnitts seines Grundstücks, des enormen Parkdrucks im gesamten Wohnquartier und mit Blick auf die Selbstbindung der Verwaltung eine Ermessensreduzierung auf Null gegeben, weshalb eine ablehnende Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft sei. Unerträgliche Verhältnisse lägen wegen der Parkraumsituation auch bei der Müllabfuhr vor. Ein Straßenbaulastträger könne jedenfalls bei reinen Wohnstraßen den Bürgersteig mit einem Flachbord anstelle eines Hochbords anlegen.

16

Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die von ihm beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U.         Hof in I.     vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U.         Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf,

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hilfsweise,

19

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 16. Juli 2008 zu verpflichten, ihm die beantragte Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U.         Hof in I.     vor der nordwestlichen Seite des Grundstücks U.         Hof 2 in einer Länge gemäß dem Lageplan Blatt 4 der Beiakte Heft 1 zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Die Absenkung des Gehwegs zwecks Befahrbarkeit eines im Vorgarten befindlichen Stellplatzes sei weder Gemeingebrauch noch Anliegergebrauch, vielmehr eine Sondernutzung. Ein Anspruch auf eine optimale Anbindung werde nicht garantiert. Das Grundstück des Klägers verfüge angesichts vorhandener Garagen und Zufahrten über eine ausreichende Erschließung. Eine zusätzliche Gehwegabsenkung führe zu einer weiteren Einschränkung des knappen öffentlichen Parkraums.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

25

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg.

26

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist auch mit ihrer in der Berufungsinstanz modifizierten Antragstellung zulässig, aber unbegründet. Der Kläger hat weder den mit dem Hauptantrag verfolgten Anspruch auf die Feststellung, dass er für die beabsichtigte Absenkung des Gehwegs vor seinem Anwesen keiner Genehmigung oder Zustimmung bedarf, noch kann er mit Erfolg die hilfsweise verfolgte Verpflichtung der Beklagten verlangen, ihm für das Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.

27

I. Der im Berufungsverfahren gestellte Hauptantrag, der auf die Feststellung gerichtet ist, dass die vom Kläger beabsichtigte Absenkung des Gehwegs an der Straße U.         Hof vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks vom Anliegergebrauch im Sinne des § 14a StrWG NRW gedeckt ist und keiner straßenrechtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf, ist zulässig, aber nicht begründet.

28

1. Der Feststellungsantrag ist zulässig.

29

a) Der Feststellungsantrag ist zwar erstmals im Berufungsverfahren in der Berufungsbegründung mit Schriftsatz vom 14. Oktober 2013 gestellt worden. Gegen die Änderung des Klageantrages bestehen unter dem Blickwinkel einer Klageänderung (vgl. §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO) keine Zulässigkeitsbedenken. Eine Klageänderung ist im Grundsatz auch noch im Berufungsverfahren zulässig.

30

Vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 91 Rn. 21.

31

Die Beklagte hat sich ohne Widerspruch im Sinne der §§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 91 Abs. 1 und 2 VwGO mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2013 auf die geänderte Klage eingelassen. Unabhängig davon wäre eine Klageänderung nach Auffassung des Senats gemäß den §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO auch sachdienlich. Der Streitstoff bleibt im Wesentlichen der Gleiche, zudem würde für den Fall, dass der Kläger für sein Vorhaben keine behördliche Genehmigung (im weiteren Sinne) benötigen sollte, die endgültige Beilegung des Streits gefördert.

32

b) Die Feststellungsklage ist auch im Übrigen zulässig. Ein Straßenanlieger kann im Wege einer (negativen) Feststellungsklage nach § 43 VwGO die Feststellung verlangen, dass er für die Anlegung einer Zufahrt von seinem an der öffentlichen Straße gelegenen Grundstück zu dieser Straße keiner Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW bedarf.

33

Vgl. zu § 8a FStrG etwa Sauthoff, in: Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; zur Feststellungsklage beim fernstraßenrechtlichen Anbauverbot: OVG NRW, Urteile vom 2. Februar 1995 - 23 A 2811/93 -, n. v., S. 7 f. des amtl. Umdrucks, und vom 7. August 1998 - 23 A 3610/95 -, n. v., S. 9 f. des amtl. Umdrucks; zum landesstraßenrechtlichen Anbauverbot OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 13 und 32 ff.

34

c) Des Weiteren hat der Kläger das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der alsbaldigen Feststellung, für die Gehwegabsenkung keiner behördlichen Genehmigung zu bedürfen. Das berechtigte Feststellungsinteresse ergibt sich daraus, dass die Beklagte von der Erlaubnisbedürftigkeit der Maßnahme als Sondernutzung im Sinne des § 18 StrWG NRW ausgeht, während der Kläger die Auffassung vertritt, die Anlegung der Bordsteinabsenkung sei erlaubnisfrei. Angesichts dessen und der Tatsache, dass eine unerlaubte Sondernutzung eine (Dauer-)Ordnungswidrigkeit ist (vgl. § 59 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW), besteht ein anerkennenswertes Interesse des Klägers, eine gerichtliche Klärung der Erlaubnisbedürftigkeit der von ihm geplanten Gehwegabsenkung herbeizuführen.

35

d) Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht § 43 Abs. 2 Satz 1 entgegen, wonach die Feststellung nicht begehrt werden kann, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Verpflichtungsklage kann dem Kläger als Hauptbegehren nicht angesonnen werden, weil er sich gerade der Genehmigungsfreiheit seines Vorhabens berühmt.

36

e) Die weitere sich aufdrängende Frage, ob für die Feststellungsklage des Klägers nicht das für jede Klage erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse fehlt, kann der Senat im Ergebnis offen lassen.

37

Es spricht zwar Erhebliches für die Annahme, dass der Klage mit Blick auf die Einheit der Rechtsordnung der Erfolg versagt werden müsste. Denn mit der vom Kläger geplanten Erschließung der beiden bereits angelegten und mit Rasengittersteinen befestigten Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch eine Zufahrt zur Straße U.         Hof hin würde ein baurechtswidriger Zustand perpetuiert. Die beiden Stellplätze im Vorgartenbereich des Wohnhauses des Klägers links und rechts des Hauszuganges dürften unbeschadet der Tatsache, dass sie mit Rasengittersteinen gepflastert sind, der bestandkräftigen und im Übrigen vom Kläger - soweit für ihn günstig - auch ausgenutzten Baugenehmigung vom 3. September 1969 für den Neubau eines Wohnhauses und einer Garage (vgl. den Bauschein in Beiakte Heft 5) widersprechen. Als Nebenbestimmung zu dieser Baugenehmigung bestimmt die „Besondere Auflage“ Nr. 9 nämlich Folgendes: „Der Vorgarten ist als Dauergrünfläche anzulegen und dauernd zu unterhalten. Als Begrenzung zum Straßenraum sind nur Rasenkantensteine zugelassen“. Stellplätze im Vorgarten, und seien sie mit Rasengittersteinen befestigt, sind nach allgemeinem Sprachgebrauch keine „Dauergrünfläche“.

38

Den vorstehend aufgezeigten Bedenken muss im Ergebnis aber nicht weiter nachgegangen werden, weil die Klage aus materiell-rechtlichen Gründen des Straßenrechts nicht durchdringen kann.

39

2. Die Feststellungsklage ist nicht begründet.

40

Die vom Kläger geplante bauliche Veränderung der öffentlichen Straße U.         Hof durch eine Absenkung des zur öffentlichen Straße gehörenden Gehwegs vor der nordwestlichen Seite seines Grundstücks wird weder vom straßenrechtlichen Gemeingebrauch (§ 14 StrWG NRW) erfasst noch ist sie vom Anliegergebrauch (§ 14a StrWG NRW) gedeckt. Die Maßnahme stellt vielmehr eine Sondernutzung dar, die nach § 18 StrWG NRW einer Erlaubnis der Beklagten bedarf.

41

a) Die Straße U.         Hof ist in dem hier in Rede stehenden Bereich nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten eine gewidmete öffentliche Straße der beklagten Stadt. Sie dürfte nach den vorliegenden Plänen und dem zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Luftbildmaterial

42

- vgl. https://maps.google.de, Suchwort: „U1.        Hof, I.     “ -

43

als Gemeindestraße, bei der die Belange der Erschließung der anliegenden Grundstücke überwiegen, zu bewerten sein (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 4 StrWG NRW). Zur öffentlichen Straße gehören gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) StrWG NRW unter anderem auch die Gehwege, erst recht wenn diese Gehwege mit der für den Kraftfahrzeugverkehr bestimmten Fahrbahn gleichlaufen, was hier bei dem in Rede stehenden Straßengrundstück durch die dem Senat vorliegenden Lichtbilder (Bl. 76 ff. und 128 ff. der Gerichtsakte) anschaulich belegt wird.

44

b) Der Kläger plant die Anlegung einer weiteren Zufahrt durch Absenkung des Gehweges zur Erreichbarkeit der zwei zusätzlichen vor seinem Haus angelegten Stellplätze, die nach den aus dem Lageplan Bl. 4 der Beiakte Heft 1 abgegriffenen Maßen rund 12 m lang sein soll.

45

Zufahrten sind nach der Legaldefinition des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW die für die Benutzung mit Kraftfahrzeugen bestimmten Verbindungen von anliegenden Grundstücken mit Straßen. Für den Begriff der Zufahrt ist es gleichgültig, ob dafür eine besondere Anlage (Grabenbrücke, Rampe, besondere Befestigung des Randstreifens oder des Gehweges etc.) erforderlich ist oder nicht.

46

Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht auch Teil A Nr. 4. der Richtlinien für die Benutzung der Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (Nutzungsrichtlinien), eingeführt durch Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 5/2013 vom 26. März 2013 (im Folgenden: Nutzungsrichtlinien 2013), VkBl. 2013 S. 396.

47

Das hier maßgebliche Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen regelt das Rechtsregime der Zufahrten innerhalb der geschlossenen Ortslage im Sinne von § 5 StrWG NRW nicht ausdrücklich. Gleiches gilt für das das in ähnlichen Fällen bei Bundesstraßen im engeren Sinne (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 FStrG) - Bundesautobahnen sind von Gesetzes wegen frei von Privatzufahrten (vgl. § 1 Abs. 3 FStrG) - anwendbare Bundesfernstraßengesetz.

48

Vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 7.

49

Nur für die Anlage neuer oder die wesentliche Änderung bestehender Zufahrten oder Zugänge zu einer Landesstraße oder einer Kreisstraße außerhalb von Ortsdurchfahrten bestimmt § 20 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, dass solche Vorgänge als Sondernutzung gelten. Gleiches gilt auch für Bundesstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten (vgl. § 8a Abs. 1 FStrG).

50

c) Die Anlage einer Zufahrt von einem Anliegergrundstück zu einer Gemeindestraße innerhalb der Ortsdurchfahrt gehört nicht zum straßenrechtlichen Gemeingebrauch im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW. Nach der in dieser Vorschrift enthaltenen Legaldefinition des Gemeingebrauchs ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet. Die Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße erfordert eine besondere räumliche Beziehung zwischen der Straße und dem mit ihr verbundenen Grundstück. Nur derjenige, der über ein solches in Betracht kommendes Grundstück verfügt, kann dementsprechend eine Zufahrt nehmen bzw. verlangen. Unter Berufung auf den Gemeingebrauch ist daher auch innerhalb der Ortsdurchfahrt nicht schlechthin „jedermann“ im Sinne des § 14 Abs. 1 StrWG NRW berechtigt, erlaubnisfrei eine Zufahrt zu einer Straße anzulegen bzw. zu benutzen.

51

Vgl. zum Bundesfernstraßenrecht BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, S. 8.

52

d) Die Möglichkeit einer Zufahrt zu einer Gemeindestraße gehört nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats zum nordrhein-westfälischen Straßenrecht im Grundsatz zum Anliegergebrauch im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW. Hiernach dürfen Eigentümer und Besitzer von Grundstücken, die an einer öffentlichen Straße gelegen sind (Straßenanlieger), innerhalb der geschlossenen Ortslage die an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus benutzen, soweit diese Benutzung zur Nutzung des Grundstücks erforderlich ist, den Gemeingebrauch nicht dauernd ausschließt oder erheblich beeinträchtigt oder in den Straßenkörper eingreift. Diese Bestimmung gewährleistet vor allem den Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Straße her.

53

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 4. Juli 2008 - 11 A 125/06 -, n. v., S. 3 des amtl. Umdrucks, und vom 22. Juli 2010 - 11 A 1864/09 -, n. v. S. 4 des amtl. Umdrucks; so auch (inzident) BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1981 - 7 C 67.79 -, BVerwGE 64, 176 (184).

54

Auch im Geltungsbereich des Bundesfernstraßenrechts sind Zufahrten innerhalb der Ortsdurchfahrten nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Straßennutzungen im Rahmen des grundsätzlich erlaubnisfreien (gesteigerten) Gemeingebrauchs zu rechnen, der auch als Anliegergemeingebrauch bezeichnet wird,

55

vgl. BVerwG, Urteile vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 1, vom 15. Dezember 1972 - IV C 112.68 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 8, Leitsatz 1, S. 5, und S. 7 ff., vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81), und vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 f.); siehe auch Nutzungsrichtlinien 2013, Teil B Nr. 11.8.1,

56

da - anders als im hier maßgeblichen nordrhein-westfälischen Landesstraßenrecht gemäß § 14a Abs. 1 StrWG NRW - der Begriff des Anliegergebrauchs im Bundesfernstraßengesetz nicht ausdrücklich definiert ist.

57

Die Beurteilung, dass Zufahrten zu einer Gemeindestraße zum Anliegergebrauch nach § 14a StrWG NRW gehören, steht nicht im Widerspruch zu § 20 StrWG NRW. Der Gesetzgeber hat zwar anlässlich der Normierung des § 14a StrWG NRW durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesstraßengesetzes (2. LStrÄndG) vom 5. Juli 1983, GV. NRW. S. 240, auf Folgendes hingewiesen: „Vom gesteigerten Gemeingebrauch des Anliegers ist zu unterscheiden die rechtlich geschützte Lage am öffentlichen Verkehrsweg. Für letztere gelten die Bestimmungen des § 20 (Straßenanlieger, Zufahrten, Zugänge)“.

58

Vgl. LT-Drucks. 9/860, S. 63.

59

Abgesehen davon, dass diese Gesetzesbegründung mehrdeutig ist, hat der Gesetzgeber aber ersichtlich nicht regeln wollen, dass für alle Zufahrten und Zugänge ausschließlich § 20 StrWG NRW maßgeblich sein soll. Denn durch den Hinweis in § 14a Abs. 2 StrWG NRW auf § 20 Abs. 5 StrWG NRW hat er auch verdeutlicht, dass Zufahrten und Zugänge zum Anliegergebrauch gehören und damit auch der Einschränkung des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW - kein erlaubnisfreier Anliegergebrauch bei einem Eingriff in den Straßenkörper - unterliegen.

60

Insofern mag, ohne dass dies hier wegen der ausschließlichen Geltung landesrechtlicher Bestimmungen weiter vertieft zu werden bräuchte, ein Unterschied zum Bundesfernstraßenrecht bestehen. Dort hat derjenige, der Arbeiten an einer Straße im Zusammenhang mit einer Zufahrt, die nicht auf einer Sondernutzungserlaubnis nach § 8 Abs. 1 FStrG beruht, vornehmen will, wohl nur eine vorherige Zustimmung der Straßenbaubehörde gemäß § 8a Abs. 3 FStrG i. V. m. § 8 Abs. 2a Satz 2 FStrG einzuholen.

61

Vgl. hierzu etwa Grupp, in: Marschall, Bundesfernstraßengesetz, Kommentar, 6. Aufl. 2012,     § 8a Rn. 22 ff.; Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013.

62

e) Das Vorhaben des Klägers, eine weitere Zufahrt zur Erschließung der beiden Stellplätze vor seinem Wohnhaus durch Absenkung des Gehweges anzulegen, wird indes nach den konkreten Umständen des vorliegenden Falles nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW erfasst. Die vom Kläger geplante Maßnahme ist bei wertender Betrachtungsweise als ein rechtlich einheitlich zu beurteilender Vorgang anzusehen. Dieser kann nicht in die selbstständigen Teilschritte „Zufahrt“ einerseits und „Absenkung des Gehwegs“ andererseits aufgespaltet werden, weil es sich um ein einheitliches Geschehen mit zwei unselbstständigen Teilschritten handelt.

63

Die Anlegung der Gehwegabsenkung für die Zufahrt zu den beiden Stellplätzen überschreitet die Grenzen des § 14a Abs. 1 StrWG NRW, weil sie zum einen nicht „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist und zum anderen einen Eingriff in den Straßenkörper erfordert.

64

(1) Die Anlegung der Gehwegabsenkung ist nicht im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW „erforderlich“. Die Frage, wann die Anlegung einer (weiteren) Zufahrt „erforderlich“ im Sinne dieser Bestimmung ist, lässt sich nur auf Grund der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalles unter Betrachtung der Situation, in die das Anliegergrundstück eingebunden ist, beantworten.

65

Die hier geplante Gehwegabsenkung ist nicht mehr erforderlich, weil das Grundstück des Klägers schon durch ausreichend Zufahrten zu einer genügenden Anzahl von Stellplätzen erschlossen ist. Es sind bereits drei Gehwegabsenkungen vorhanden. Eine dieser Gehwegabsenkungen an der C.             Straße dient der Zuwegung zu der Doppelgarage im südöstlichen Teil des klägerischen Grundstücks. Zwei weitere Gehwegabsenkungen an der Straße U.         Hof sind zur Erschließung der beiden an das Wohnhaus des Klägers angebauten Einzelgaragen angelegt. Angesichts der Länge des Stauraumes vor der Garage an der nordöstlichen Hauswand besteht dort auch noch die Möglichkeit, ein weiteres Kraftfahrzeug mit üblichen Abmessungen (kurzfristig) abzustellen, wenn der Stellplatz in der Garage aktuell nicht angefahren wird (vgl. die Lichtbilder Bl. 76, 78 und 128 der Gerichtsakte). Drei Zufahrten zur Erschließung von vier bzw. - je nach Belegung des einen Garagenstellplatzes - fünf Möglichkeiten, ein Kraftfahrzeug abzustellen, sind bei einen Wohnhaus mit drei Wohneinheiten jedenfalls ausreichend, um dem Anliegergebrauch nach § 14a Abs. 1 StrWG NRW Genüge zu tun. Der Umstand, dass der Kläger ein „Drei-Seiten-Grundstück“ besitzt und damit von den Erschließungsbeiträgen möglicherweise stärker belastet ist als andere Grundstückseigentümer, ist unter den straßenrechtlichen Gesichtspunkten des Anliegergebrauchs irrelevant.

66

Die Beurteilung, dass eine Bordsteinabsenkung zur Anlegung einer weiteren Zufahrt für die beiden in Rede stehenden Stellplätze nicht „erforderlich“ im Sinne des § 14a Abs. 1 StrWG NRW ist, wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW. Hiernach kann die Straßenbaubehörde, soweit es die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs erfordert, nach Anhörung der Betroffenen anordnen, dass Zufahrten oder Zugänge geändert oder verlegt oder, wenn das Grundstück eine anderweitige ausreichende Verbindung zu dem öffentlichen Straßennetz besitzt, geschlossen werden. Mit der Anlegung einer Gehwegabsenkung würde hier ein Zustand geschaffen, dessen umgehende Beseitigung die Behörde auf der Grundlage der vorgenannten Bestimmung anordnen könnte.

67

So liegt der Fall hier. Auch das Parken gehört zum öffentlichen Verkehr (vgl. § 12 StVO), dessen Sicherheit und Leichtigkeit § 20 Abs. 7 StrWG NRW gewährleisten will. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten besteht im fraglichen Bereich ein Mangel an öffentlichem Parkraum. Dies ist angesichts der vorliegenden Lagepläne (vgl. etwa Bl. 4 der Beiakte Heft 1 und diverse Lagepläne zu einzelnen Baugenehmigungen in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Bauaufsichtsbehörde) und des bei den Akten befindliche Lichtbildmaterials (vgl. nur Bl. 80 der Gerichtsakte) auch nachzuvollziehen, weil die nähere Umgebung durch eine dichte Bebauung geprägt ist. Zudem bestehen entlang der Straße U.         Hof etliche Grundstückszufahrten, so auch die beiden Zufahrten zu den Garagen, die seitlich an das Haus des Klägers angebaut sind. Da vor Grundstücksein- und -ausfahrten sowie vor Bordsteinabsenkungen gemäß § 12 Abs. 3 Nrn. 3 und 5 StVO nicht geparkt werden darf, nach § 12 Abs. 3 Nr. 1 StVO vor und hinter Kreuzungen und Einmündungen bis je 5 m von den Schnittpunkten der Fahrbahnkanten das Parken ebenfalls unzulässig ist - wie hier im abknickenden Bereich der Straße U.         Hof -, würden bei einer Realisierung des klägerischen Vorhabens im öffentlichen Verkehrsraum mindestens zwei weitere Parkplätze verloren gehen. Dies würde Parkprobleme für Straßenbenutzer, die nicht Anlieger sind und nicht über private Stellplätze im umliegenden Bereich verfügen, zur Folge haben und zusätzlichen Verkehr bei der Parkplatzsuche verursachen. Die Leichtigkeit der Parkplatzsuche gehört, wie der ruhende Verkehr selbst, indes zu jenen verkehrlichen Belangen, die mit dem Topos der Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs als maßgeblichem Ziel des Straßenrechts verknüpft sind.

68

Vgl. hierzu auch Nds. OVG, Urteil vom 18. Juli 2012 - 7 LB 29/11 -, juris, Rn. 31.

69

Der Anwendung des Rechtsgedankens aus § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW kann im vorliegenden Fall nicht entgegengehalten werden, dass diese Bestimmung nur den Eingriff in Bezug auf eine bereits bestehende Zufahrt ermöglicht. Hierauf könnte zwar der Wortlaut der Vorschrift hindeuten. Es ist jedoch sinnwidrig, ein Verhalten als erlaubt anzusehen, das sofort wieder unter Verbot gestellt werden kann. Es widerspricht der Einheit der Rechtsordnung, eine Erlaubnis zu erteilen, die einen Zustand begründet, der nach anderen gesetzlichen Regelungen rechtswidrig ist. Führt das Herstellen der Zufahrt zu einem Zustand, der eine Anordnung im Sinne des § 20 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW zuließe, dann kann die Errichtung von vornherein unterbunden werden. In dieser Weise ist das Gesetz sinnvoll auszulegen.

70

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, BVerwGE 82, 185 (186 ff.).

71

(2) Darüber hinaus wird die Anlegung der Zufahrt zu den beiden Stellplätzen auf dem Grundstück des Klägers auch deshalb nicht mehr vom Anliegergebrauch erfasst, weil die erforderliche Gehwegabsenkung bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg erfordert. Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 14a Abs. 1, letzter Halbsatz StrWG NRW liegt aber kein Anliegergebrauch mehr vor, wenn die Benutzung der Straße in den Straßenkörper eingreift.

72

So liegt der Fall hier. Das bisher vorhandene Hochbord muss durch Austausch der Randsteine abgesenkt und - wie die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläutert haben - der Aufbau unter den Gehwegplatten verstärkt bzw. tiefer gegründet werden. Dass die Beklagte - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - als Trägerin der Straßenbaulast (vgl. § 47 Abs. 1 StrWG NRW) unter Umständen berechtigt wäre, im Rahmen der mit dem Bau und der Unterhaltung zusammenhängenden Aufgaben anstelle eines Hochbordes von sich aus auch ein Flachbord anzulegen (vgl. §§ 9, 47 Abs. 2 i. V. m. 3 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 StrWG NRW), ist hier unerheblich, weil hierzu jedenfalls keine Verpflichtung der Stadt bestünde. Insbesondere könnte der Kläger als Anlieger nicht eine entsprechende Wahrnehmung der Straßenbaulast verlangen, weil nach der ständigen Rechtsprechung des (vormals 23.) Senats die Amtspflichten des Straßenbaulastträgers aus den §§ 9, 9a StrWG NRW, die mit dem Bau und der Unterhaltung der öffentlichen Straßen und der Erhaltung deren Verkehrssicherheit zusammenhängenden Aufgaben in Ausübung hoheitlicher Tätigkeit zu bewältigen, dem Straßenanlieger keinen subjektiv-öffentlichen Leistungsanspruch geben. Die Straßenbaulast ist eine Aufgabe, die deren Träger allein gegenüber der Allgemeinheit obliegt.

73

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juni 1997 - 23 A 7046/95 -, RdL 1997, 269, und Beschluss vom 25. September 2001 - 11 A 4891/00 -, n. v., S. 2 f. des amtl. Umdrucks.

74

Die Anlegung einer Zufahrt zu Stellplätzen auf dem Anliegergrundstück durch eine Gehwegabsenkung wird nicht mehr vom Anliegergebrauch nach § 14a   Abs. 1 StrWG NRW erfasst, wenn der Anlieger bauliche Veränderungen am Bordstein und dem Gehweg vornimmt und damit in den Straßenkörper eingreift. Dieser Vorgang ist vielmehr eine straßenrechtlich erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW.

75

Ebenso: Hengst/Majcherek, Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW), Kommentar, Loseblatt-Ausgabe (Stand: Dezember 2013), § 14a Anm. 2.3; Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kapitel 26, Rn. 43; inzident wohl auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1968 - IV C 232.65 -, Buchholz 407.4 § 7 FStrG Nr. 1, S. 2.; a. A. - ohne allerdings auf einen baulichen Eingriff in den Straßenkörper einzugehen -: Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. 1989, § 20 Rn. 3 (Gemeingebrauch).

76

Nach alldem benötigt der Kläger für sein Vorhaben eine Sondernutzungserlaubnis nach § 18 StrWG NRW. Eine Ausnahmeregelung im Sinne des § 19 StrWG NRW hat die Beklagte in § 4 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen in der Stadt I.     - Sondernutzungssatzung - vom 22. Juni 2011 nicht bestimmt. Die Klage ist ihrem auf die Feststellung einer Genehmigungsfreiheit gerichteten Hauptantrag daher abzuweisen.

77

II. Der hilfsweise verfolgte Verpflichtungsantrag des Klägers, die Beklagte zu verpflichten, ihm eine Genehmigung zur Absenkung des Gehwegs an der Straße U.         Hof zu erteilen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 16. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

78

1. Der angegriffene Bescheid der Beklagten lehnt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu Recht ab, insbesondere ist er nicht ermessensfehlerhaft.

79

Eine Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt. Die behördliche Ermessensausübung hat  sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).

80

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. August 2006 - 11 A 2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 (65), vom 5. August 2011 - 11 A 2136/10 -, n. v., S. 3 f. des amtl. Umdrucks, und - zum Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis - vom 8. Juni 2012 - 11 B 694/12 -, NWVBl. 2012, 435 (436).

81

Die Beklagte hat hier maßgeblich darauf abgestellt, dass das Grundstück des Klägers bereits über drei Gehwegabsenkungen verfüge und damit eine grundsätzliche Benutzung gesichert sei, sowie darauf abgehoben, dass der ohnehin knappe Parkraum nicht noch weiter eingeschränkt werden solle. Diese Erwägungen lassen keinen Ermessensfehlgebrauch (vgl. § 40 VwVfG NRW) erkennen.

82

Die Straßenbaubehörde kann im Rahmen des ihr eröffneten Ermessens bei der Ablehnung eines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Anlegung einer Zufahrt von einem Grundstück zu einer Straße auch berücksichtigen, dass dieses Grundstück bereits eine anderweitige Erschließung zum öffentlichen Wegenetz besitzt.

83

Vgl. zu den Erwägungen beim landesstraßenrechtlichen Anbauverbot nach den §§ 20 Abs. 1 Satz 2, 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW: OVG NRW, Urteil vom 4. Dezember 2000 - 11 A 2007/98 -, juris, Rn. 80 ff.

84

Der Kläger besitzt bereits drei Zufahrten, von denen aus insgesamt vier Garagenstellplätze erschlossen werden. Dass die vier Stellplätze für die drei im Wohnhaus des Klägers genehmigten Wohneinheiten nicht ausreichen sollten, ist weder dargetan noch ersichtlich.

85

Ein Ermessensfehler ist auch nicht deshalb zu erkennen, weil es sich bei den Stellplätzen, die der Kläger durch die begehrte Zufahrt erreichen möchte, um „notwendige Stellplätze“ im Sinne des § 51 Abs. 1 BauO NRW 1995/2000 (früher: § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962/1970 und § 47 Abs. 1 BauO NRW 1984) handelt. In einem solchen Fall könnte auch unter dem Blickwinkel des straßenrechtlichen Anliegergebrauchs aus § 14a Abs. 1 StrWG NRW die Art des Gebrauchs eines Grundstücks objektiv eine Zufahrt erfordern, wenn nach landesrechtlichen Vorschriften auf dem Grundstück Stellplätze bereitgestellt werden müssen.

86

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28. August 1987 - 4 C 54 - 55.83 -, BVerwGE 78, 79 (81),

87

Bei der Errichtung des Wohnhauses ist mit dem Bauschein vom 3. September 1969 (vgl. die Baugenehmigungsvorgänge in der Beiakte Heft 5) nicht die Herstellung notwendiger Stellplätze nach § 64 Abs. 2 BauO NRW 1962 geregelt worden. Lediglich die Errichtung einer Einzelgarage an die südöstliche Hauswand des Gebäudes mit Zufahrt zur Straße U.         Hof wurde zugleich mit dem Bau des Wohnhauses im Jahr 1969 genehmigt.

88

Ferner konnte die Beklagte im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen als straßenbezogenen Gesichtspunkt auch den mangelnden öffentlichen Parkraum und eine weitere Verknappung durch die Anlage des klägerischen Vorhabens als weiteren Ablehnungsgrund ermessensgerecht ins Feld führen. Zu der Frage, dass es im Bereich der Straße U.         Hof an öffentlichem Parkraum mangelt, kann auf das weiter oben Dargelegte und hier entsprechend Geltende Bezug genommen werden.

89

Das weitere Vorbringen des Klägers zeigt ebenfalls keinen Ermessensfehler auf. Diese Feststellung gilt zunächst hinsichtlich der von ihm angesprochenen Probleme bei der Müllabfuhr, und zwar unabhängig davon, ob hier überhaupt ein Bezug zum Anliegergebrauch im Zusammenhang mit Fragen der Grundstückszufahrt gegeben ist. Mögliche Probleme bei einer ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung berühren grundsätzlich nur öffentliche Interessen. Dass es dem Kläger nicht möglich sein soll, seine Müllgefäße trotz der beengten Parkraumsituation am Leerungstag so zu platzieren, dass eine Leerung möglich ist, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Eine möglichst komfortable Handhabung wird nicht vom Anliegergebrauch geschützt. Darüber hinaus sind nach Rücksprachen des Amtes „Tiefbau und Verkehr“ bei der zuständigen „Entsorgung I.     “ dort keine Probleme bei der Müllentsorgung oder auch Straßenreinigung bekannt geworden (vgl. Bl. 7 f. der Beiakte Heft 1).

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Ebenso wenig kann sich der Kläger darauf berufen, dass die Beklagte eine Gehwegabsenkung auf der gegenüberliegenden Seite genehmigt haben mag. Nach dem vorliegenden Luftbildmaterial

91

- vgl. https:///maps.google.de, Suchwort: „U1.        Hof, I.     “ -

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sind auf der gegenüberliegenden Straßenseite eine bzw. maximal zwei Zufahrten je Wohnhaus zur Erschließung von seitlich der Häuser gelegenen Stellplätzen bzw. Garagen vorhanden. Demgegenüber besitzt der Kläger bereits drei Zufahrten mit Erschließungsfunktion. Die Verhältnisse auf der gegenüberliegenden Straßenseite sind daher mit dem hier in Rede stehenden Sachverhalt nicht vergleichbar, so dass kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegt. Andernfalls hätte der Kläger keinen Anspruch auf eine mögliche Wiederholung eines behördlichen Fehlers. Einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht gibt es nicht.

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3. Ergänzend merkt der Senat noch an, dass ein abweichendes Ergebnis auch dann nicht in Betracht kommt, wenn man das Begehren des Klägers dahingehend auslegen wollte, es sei auf die Verurteilung der Beklagten im Rahmen einer allgemeinen Leistungsklage gerichtet, ihm - dem Kläger - gegenüber eine (schlichte) behördliche Zustimmung zu einer baulichen Veränderung des Gehweges und damit der Straße auszusprechen,

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vgl. etwa Sauthoff, in Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz mit Bundesfernstraßenmautgesetz, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 8a FStrG Rn. 14; Teil B Nr. 11.8.2 der Nutzungsrichtlinien 2013,

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oder aber den Gehweg als Trägerin der Straßenbaulast selber abzusenken.

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In dem einen wie in dem anderen Fall würde das vorstehend Dargelegte entsprechend gelten mit der Folge, dass die konkludent mit der Versagung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gleichzeitig ausgesprochene Verweigerung einer Zustimmung der Beklagten oder einer Absenkung des Gehweges in Eigenregie nicht zu beanstanden wäre.

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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

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IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.