Oberverwaltungsgericht NRW, 8 B 847/12

G r ü n d e :

Die Beschwerde des Beigeladenen hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, stellt den angefochtenen Beschluss nicht in Frage.

1. Der Antrag des Antragstellers ist zulässig.

Der Antragsteller ist nach § 42 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 - BGBl. I, S. 95 - antragsbefugt. Die Neufassung des UmwRG findet hier gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG Anwendung. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung - wie der Antragsteller -, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass diese Entscheidung oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Die Genehmigung ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG. Nach dieser Vorschrift findet das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz Anwendung u.a. auf Rechtsbehelfe gegen Genehmigungen für Anlagen, die nach Spalte 1 des Anhangs der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) einer Genehmigung bedürfen. Eine solche Genehmigung liegt hier vor. Das Vorhaben ist nach Nr. 7.1 d) Spalte 1 der 4. BImSchV genehmigungsbedürftig, weil es sich um eine Anlage zum Halten und zur Aufzucht von Truthühnern mit 55.410 Plätzen handelt, die die Mengenschwelle von 40.000 Truthühnermastplätzen überschreitet.

Der Antragsteller macht die Verletzung solcher Vorschriften (hier: § 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Düffel - Kellener Altrhein und Flussmarschen“ in der Stadt Kleve und der Gemeinde Kranenburg, Kreis Kleve - NSG-VO -) geltend, die er als Umweltverband zu rügen berechtigt ist. Die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG a. F. geregelte Beschränkung auf die Geltendmachung solcher Vorschriften, die Rechte Einzelner begründen, besteht nicht mehr. Nach dem neugefassten § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG können anerkannte Umweltvereinigungen Verstöße auch gegen solche Umweltvorschriften gerichtlich geltend machen, die nicht drittschützend sind, und zwar unabhängig davon, ob sie auf Unionsrecht zurückgehen.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 10. Oktober 2012 - BT-Drs. 17/10957, S. 16.

Auf die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Rügen des Beigeladenen, ob die NSG-VO der Umsetzung von Unionsrecht dient, kommt es hiernach für die Beschwerdeentscheidung des Senats nicht mehr an. Dessen ungeachtet hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, dass die NSG-VO eine Vorschrift ist, die Unionsrecht im Bereich der Umwelt umsetzt.

Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 2 und 3 UmwRG liegen ebenfalls vor.

2. Der Antrag des Antragstellers ist begründet (§ 80 Abs. 5 VwGO, § 4a Abs. 3 UmwRG).

Der Senat teilt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die angefochtene Genehmigung rechtswidrig ist, weil sie gegen § 3 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO verstößt. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf hingewiesen, dass die Fläche, die durch das Vorhaben des Beigeladenen in Anspruch genommen werden soll, innerhalb des vom Anwendungsbereich der NSG-VO erfassten Naturschutzgebiets „Düffel - Kellener Altrhein und Flussmarschen“ liegt. Die Errichtung baulicher Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 1 BauO NRW - wozu das Vorhaben des Beigeladenen zählt - ist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO im Naturschutzgebiet verboten.

Bei summarischer Würdigung der Sach- und Rechtslage ist das Vorhaben auch nicht ausnahmsweise nach § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO zulässig. Nach dieser Vorschrift ist die Erteilung von Baugenehmigungen für Anlagen, die der Erweiterung einer bestehenden landwirtschaftlichen Hofstelle dienen, innerhalb der in den Karten schraffiert dargestellten Entwicklungsflächen von dem Bauverbot nicht betroffen. Das Vorhaben, das sich innerhalb der festgesetzten räumlichen Entwicklungsflächen befindet, dient nicht der Erweiterung einer bestehenden landwirtschaftlichen Hofstelle. Bei dem Hof des Beigeladenen handelt es um keinen landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne der Norm, weil das für die Tierhaltung benötigte Futter nicht überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden, landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden kann. Es spricht Vieles dafür, dass das Verständnis des Begriffs der „landwirtschaftlichen“ Hofstelle, wie er in § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO verwendet wird, inhaltlich deckungsgleich mit dem in § 201 BauGB verwendeten Begriff der Landwirtschaft ist (a). Ein rein naturschutzrechtliches Begriffsverständnis, wie es der Beigeladene zugrundelegen möchte, führt zu keiner ihm günstigeren Beurteilung (b).

a) § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO regelt nicht ausdrücklich, was unter einer landwirtschaftlichen Hofstelle zu verstehen ist. Bei gesetzessystematischer Auslegung spricht jedoch Vieles dafür, den Begriff der Landwirtschaft in Anlehnung an die bauplanungsrechtliche Definition dieses Begriffs auszulegen. Dies folgt aus dem engen Zusammenhang, der zwischen dem in § 3 Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO geregelten Bauverbot und der Ausnahmeregelung des § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO einerseits und dem Bauplanungsrecht (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 Var. 1 BauGB: Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege) andererseits besteht. Dieser Zusammenhang besteht darin, dass beide Normkomplexe die Zulässigkeit der Errichtung baulicher Anlagen regeln und kommt insbesondere dadurch zum Ausdruck, dass eine solche Anlage bauplanungsrechtlich unzulässig ist, wenn sie in Widerspruch zu einer gültigen Natur- oder Landschaftsschutzverordnung steht und dieser Widerspruch weder durch eine Ausnahme noch durch eine Befreiung ausgeräumt werden kann.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 16. Januar 2013 ‑ 8 A 2252/11 -, UA S. 12 f.

Nach § 201 BauGB zählen zur Landwirtschaft insbesondere der Ackerbau, die Wiesen- und Weidewirtschaft einschließlich Tierhaltung, soweit das Futter überwiegend auf den zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden, landwirtschaftlich genutzten Flächen erzeugt werden kann, die gartenbauliche Erzeugung, der Erwerbsobstbau, der Weinbau, die berufsmäßige Imkerei und die berufsmäßige Binnenfischerei. Die Tierhaltung ohne bzw. ohne ausreichende Futtergrundlage gehört nicht dazu.

Für das dargelegte Begriffsverständnis spricht auch, dass § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO mit der Formulierung „einer bestehenden landwirtschaftlichen Hofstelle dienen“ ersichtlich an die klassische baurechtliche Privilegierung von Vorhaben anknüpft, die einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb dienen (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). In dieselbe Richtung weist der Umstand, dass § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO ausdrücklich von der landwirtschaftlichen „Hofstelle“ spricht. Der Begriff der Hofstelle wird in bauplanungsrechtlicher Hinsicht (allein) im land- bzw. forstwirtschaftlichen Regelungszusammenhang verwendet. Er findet sich im Zusammenhang mit der Zulässigkeit sog. begünstigter Vorhaben nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 e) BauGB („Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs“) bzw. § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 f) BauGB (Anzahl der zulässigen Wohnungen auf einer Hofstelle neben den nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässigen Wohnungen). § 35 Abs. 1 Nr. 6 c) BauGB, der u. a. an die Privilegierungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 und 4 BauGB anknüpft, differenziert ausdrücklich zwischen (landwirtschaftlicher) Hofstelle und Betriebsstandort.

Vgl. zum Begriff der landwirtschaftlichen Hofstelle BVerwG, Beschluss vom 14. März 2006 - 4 B 10.06 ‑, NVwZ 2006, 696.

Die in einem völlig anderen Regelungszusammenhang stehende Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 HöfeO gibt keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung des Begriffs „Hofstelle“.

Die Einwendungen des Beigeladenen gegen die Auslegung im Sinne des bauplanungsrechtlichen Begriffs der „Landwirtschaft“ sind unbegründet. Entgegen der Annahme des Beigeladenen unterscheidet sich der Wortlaut „Landwirtschaft“ bzw. „landwirtschaftlich“ in § 201 BauGB und § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO nicht. Für den vorliegenden Zusammenhang ist auch unerheblich, dass § 201 BauGB den Begriff der Landwirtschaft lediglich für den Anwendungsbereich des Baugesetzbuchs verbindlich definiert. Entscheidend ist vielmehr, dass § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO mit dem Begriff der Landwirtschaft an den Begriffsinhalt des § 201 BauGB anknüpft. Insoweit kommt es allein auf die Auslegung des konkreten, in § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO vom Normgeber verwendeten Begriffs an. Der naturschutzrechtliche Charakter der Norm bleibt hiervon unberührt.

Auch die Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO spricht entgegen der Ansicht des Beigeladenen nicht gegen, sondern eher für die vom Senat vertretene Auslegung. Der Beigeladene hat ausgeführt, dass der Verordnungsgeber eine Regelung in Richtung der Ausdehnung eines landwirtschaftlichen Betriebs zu gewerblicher Nutzung getroffen habe, was sich u. a. aus dem Verständnis der Mitglieder der Arbeitsgruppe ergebe, die Vorschläge für die Entwicklungsflächen gemacht habe. Anlässlich der Überarbeitung der NSG-VO sei mit Blick auf Hofstellenausgrenzungen und die Festlegung von Entwicklungsflächen nicht differenziert worden, ob es sich um landwirtschaftliche Hofstellen im Sinne von §§ 35 Abs. 1 Nr. 1, 201 BauGB oder um sonstige privilegierte Vorhaben handele. Ausschlaggebend sei die Bestandssicherung gewesen. Allen Beteiligten der Arbeitsgruppe sei klar gewesen, dass die zu sichernden baulichen Entwicklungen dazu führen könnten, dass sich die Privilegierung des jeweiligen landwirtschaftlichen Betriebs von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB verschieben könne. Zur Glaubhaftmachung hat der Beigeladene eine eidesstattliche Versicherung des an den damaligen Verhandlungen beteiligten Geschäftsführers der Kreisbauernschaft Kleve e. V. vom 2. August 2012 vorgelegt.

Es kann offen bleiben, ob die vorgelegte Stellungnahme einer Person, die nicht zur Sphäre des Normgebers zählt, überhaupt geeignet ist, verlässlichen Aufschluss über das historische Verständnis einer Norm zu liefern. Die Stellungnahme ist jedenfalls in der Sache nicht hinreichend aussagekräftig, um entgegen dem - auch in der Stellungnahme selbst verwendeten - Begriffsverständnis der „landwirtschaftlichen Hofstelle“ auch gewerbliche oder industrielle Betriebe im Rahmen der Bebaubarkeit von Entwicklungsflächen als erfasst anzusehen.

Unabhängig hiervon bietet die Verordnungsgenese, wie sie sich dem von der Bezirksregierung Düsseldorf vorgelegten Aufstellungsvorgang zur NSG-VO entnehmen lässt, keinen Anhaltspunkt für das vom Beigeladenen favorisierte Begriffsverständnis.

Die Ausarbeitung der NSG-VO orientierte sich maßgeblich am Erlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MUNLV) vom 10. September 2003 zur Hofstellenausgrenzung in EG-Vogelschutzgebieten. Nach diesen fachlichen Empfehlungen werden Hofstellen bei der Umsetzung der EG-Vogelschutzrichtlinie in Nordrhein-Westfalen im Rahmen der Unterschutzstellung in der Regel nicht ausgegliedert. Durch die baurechtliche Privilegierung landwirtschaftlicher Vorhaben im Außenbereich bestehe hierzu auch keine unbedingte Notwendigkeit. Im Rahmen des Bestandsschutzes könnten allerdings bestehende landwirtschaftliche Hofstellen ausgegliedert werden. Unter Hofstelle sei die Ansammlung von Gebäuden (z. B. Wohnhaus mit Wirtschaftsgebäuden), versiegelten Flächen sowie weiteren Betriebsflächen (z. B. Stell- und Lagerflächen) zu verstehen, die einem landwirtschaftlichen Betrieb zugeordnet seien. Diese Umschreibung knüpft ersichtlich an die baurechtliche Privilegierung von Vorhaben an, die einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb dienen (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB).

Dass die Hofstellenausgrenzung in Umsetzung dieses Erlasses erfolgen sollte, war der Wille aller am Verordnungsgebungsverfahren Beteiligten. So regte bereits die Stellungnahme des Rheinischen Landwirtschafts-Verbands e. V. vom 23. Februar 2005 zum Verordnungsentwurf an, dass entsprechend den fachlichen Empfehlungen des MUNLV verfahren werden solle. Die Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen vom 21. März 2005 verwies auf die bisher bestehende Hofstellenausgrenzung in der Verordnung vom 11. März 1987 und regte ebenfalls eine Überprüfung der Hofstellenausgrenzung für die bestehenden Einzelfälle an. In ähnlicher Weise verhielten sich die Stellungnahmen der „Interessengemeinschaft der Betroffenen“ vom 17. März 2005, der Gemeinde Bedburg-Hau vom 4. März 2005 und der Gemeinde Kranenburg vom 15. März 2005. Die Stellungnahmen knüpften insbesondere auch an die Vorgänger-Verordnung an, die (lediglich) eine ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung von den Verboten ausgenommen hatte; Betriebe nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB waren danach nicht zugelassen. Diese Stellungnahmen waren Ausgangspunkt für die Besprechung mit Betroffenen und weiteren Beteiligten am 6. April 2005; ausweislich des Ergebnisprotokolls sollten 19 Hofstellen überprüft werden, bei denen gegebenenfalls Anpassungs- oder Tauschbedarf bestehe. Das MUNLV bestätigte mit Schreiben vom 15. April 2005 an den Landtagsabgeordneten Palmen, dass auch in Zukunft die legal ausgeübte ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung erfolgen könne und die Hofstellen auf der Grundlage des ministeriellen Erlasses vom 10. September 2003, wenn die Verträglichkeit mit den Zielen des Vogelschutzgebietes (bzw. FFH-Gebietes) gegeben sei, in erweiterter Form aus dem Naturschutzgebiet ausgegrenzt werden könne. Dieser Verweis auf die „legal ausgeübte ordnungsgemäße land- und forstwirtschaftliche Nutzung“ deckt sich wiederum mit den Regelungen der Vorgänger-VO.

In der Folge schlug die Kreisbauernschaft Kleve vor, dass von den Verboten des § 3 Abs. 2 die Errichtung und Nutzung baulicher „Anlagen, die einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen“, in den räumlichen Entwicklungsflächen gemäß Erlass des MUNLV vom 25. Juli 2003 nicht betroffen sein sollten. Diese Formulierung übernimmt die Umschreibung für die baurechtliche Privilegierung landwirtschaftlicher Betriebe nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und knüpft zugleich an das vor Neufassung der NSG-VO bestehende Verständnis an. Bei der Diskussion um die „Erweiterung“ ging es dementsprechend nicht um die Frage, ob – anders als bisher – neben landwirtschaftlichen Betrieben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB auch gewerbliche Tierhaltung im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zugelassen werden sollte, sondern um das Problem einer flächenmäßigen Erweiterung innerhalb des Naturschutzgebiets. In diese Richtung weist auch der Alternativvorschlag der Kreisbauernschaft Kleve: „Erweiterung der landwirtschaftlichen Hofstellen in den räumlichen Entwicklungsflächen gem. Erlass...“ (Vermerk vom 1. Juni 2005). Diese Vorschläge nahm die Bezirksregierung Düsseldorf zum Anlass, in den Entwurf der NSG-VO unter § 4 Abs. 1 Nr. 7 folgende Ausnahmeregelung aufzunehmen: „... die Erteilung von Baugenehmigungen für Anlagen, die der Erweiterung einer bestehenden landwirtschaftlichen Hofstelle dienen...“. Diese Formulierung, die unverändert in die spätere Verordnung übernommen wurde, knüpft ebenfalls an die Regelung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB an, ist aber wegen des Begriffs „Hofstelle“ enger gefasst. Hiermit übereinstimmend wurde am 6. Juni 2005 von der Arbeitsgruppe festgehalten, dass es sich bei dem allein stehenden Putenstall der Familie F. nicht um eine Hofstelle handele; hier müsse eine Sonderfallregelung getroffen werden.

Angesichts dieses Verfahrensgangs gibt es keinen tragfähigen Anknüpfungspunkt für die Auslegung des Begriffs "landwirtschaftliche Hofstelle" in dem vom Beigeladenen befürworteten erweiterten Begriffsverständnis. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass in Abweichung von der Vorgänger-Verordnung in der streitigen NSG-VO nunmehr ein weiter, von § 201 BauGB losgelöster Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs eingeführt werden sollte.

Entgegen der Behauptung des Beigeladenen handelte es sich bei seinem Betrieb im Zeitpunkt der Überarbeitung und Verabschiedung der NSG-VO auch nicht um einen gewerblichen Tierhaltungsbetrieb im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, sondern um einen landwirtschaftlichen Betrieb im oben dargelegten Sinne (vgl. S. 5 des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheids vom 24. März 2006). Es kann also nicht die Rede davon sein, dass der Verordnungsgeber sehenden Auges bei der Überarbeitung der Hofstellenausgrenzung einen gewerblichen Betrieb privilegieren wollte.

Unerheblich für die Auslegung der NSG-VO ist schließlich, dass - wie vom Beigeladenen angeführt - nach der Satzung der Kreisbauernschaft Kleve e. V., eines privatrechtlich organisierten Vereins, gegebenenfalls auch gewerblich produzierende Landwirte Mitglied werden können.

b) Ein rein naturschutzrechtliches Begriffsverständnis, wie es der Beigeladene vertritt, würde im Ergebnis zu einer eher strengeren Beurteilung führen, welche eine Einordnung des konkreten Vorhabens als landwirtschaftlicher Betrieb erst recht verbieten würde. So wird im natur- bzw. landschaftsrechtlichen Zusammenhang, z. B. in § 5 BNatSchG oder § 2c LG NRW, unter Landwirtschaft herkömmlicherweise die planmäßige, nachhaltige und eigenverantwortliche Bodenbewirtschaftung und die mit der Bodennutzung verbundene Tierhaltung, um pflanzliche oder tierische Erzeugnisse zu gewinnen, verstanden. Massentierhaltungen bzw. Mastbetriebe ohne eigene Futtergrundlage zählen von vornherein nicht hierzu.

Vgl. jeweils m. w. N.: Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 5 Rn. 5; Gassner/Heugel, Das neue Naturschutzrecht, Rn. 183 f.; Gassner,in: Gassner / Bendomir - Kahlo / Schmidt - Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, § 5 Rn. 9 f.; Stollmann, Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen, Stand Oktober 2010, § 2c Anm. 2.1.; HessVGH, Beschluss vom 5. März 1993 - 4 UE 619/89 -, NuR 1993, 339 (juris Rn. 31). Strenger Vagedes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2011, § 5 Rn. 9: Hiernach soll zur Landwirtschaft (nur) unter ergänzender Heranziehung des § 201 BauGB überhaupt die auf eigener Futtergrundlage betriebene Tierhaltung gehören.

Dafür, dass die in § 4 Abs. 1 Nr. 7 NSG-VO verwendete Begrifflichkeit mit Blick auf die Zulässigkeit baulicher Anlagen im Naturschutzgebiet großzügiger ausgelegt werden sollte, als dies im naturschutzrechtlichen Zusammenhang üblicherweise geschieht, liegen keine Anhaltspunkte vor. Nähere inhaltliche Festlegungen zu einem abweichenden Begriffsverständnis lassen sich weder dem Wortlaut noch der Systematik der NSG-VO entnehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und orientiert sich an Nr. 1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327). Der danach im Hauptsacheverfahren auf 15.000,00 Euro festzusetzende Streitwert ist mit Blick auf die Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens entsprechend Nr. 1.5 des Streitwertkataloges auf die Hälfte zu reduzieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).