Oberverwaltungsgericht NRW, 5 B 839/12

G r ü n d e :

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

I. Soweit die Beschwerde gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hinsichtlich Nummern 2. und 5. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. April 2012 gerichtet ist, genügt sie bereits nicht den gesetzlichen Darlegungsanforderungen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO). Danach muss die Beschwerdebegründung unter anderem die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Dies erfordert, dass die Beschwerde mit schlüssigen Gegenargumenten auf die entscheidungstragenden Gründe des erstinstanzlichen Beschlusses eingeht. Dabei hat sie sich an der Begründungsstruktur der angegriffenen Entscheidung zu orientieren; sofern das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt hat, muss das Beschwerdevorbringen die genannten Anforderungen mit Blick auf jeden dieser Gründe erfüllen. Das ist vorliegend nicht der Fall. Die Beschwerde verhält sich nicht zu der eigenständig tragenden Erwägung des Verwaltungsgerichts, hinsichtlich der in Nummer 2. der Ordnungsverfügung geforderten Vorlage eines geotechnischen Gutachtens über die Standsicherheit der Böschung nach Abschluss der Sanierungsmaßnahmen sei die Eilbedürftigkeit der Maßnahme von vornherein nicht erkennbar. Dieser Darlegungsmangel erfasst auch die diesbezügliche Androhung von Zwangsmitteln in Nummer 5. der Ordnungsverfügung.

II. Soweit das Verwaltungsgericht dem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz gegen Nummern 1. und 4. der angegriffenen Ordnungsverfügung stattgegeben hat, ist die Beschwerde unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, das Aussetzungsinteresse des Antragstellers überwiege das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung in Nummer 1. der Verfügung, den Böschungsabschnitt 2 seines Grundstücks in F. , Gemarkung F. , Flur 39, Flurstück 585 (T. ) standsicher herzustellen, sowie der hierauf bezogenen Zwangsmittelandrohung (Nummer 4. der Ordnungsverfügung). Zur Begründung hat es maßgeblich darauf abgestellt, die Rechtmäßigkeit dieser Anordnung sei wegen der damit verbundenen außerordentlich hohen Kostenbelastung für den Antragsteller unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit problematisch.

Das hiergegen gerichtete Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt keine Aufhebung oder Änderung dieser Entscheidung.

1. Die – hier in Rede stehende – Zustandshaftung des Eigentümers findet ihren rechtfertigenden Grund in seiner Einwirkungsmöglichkeit auf die gefahrverursachende Sache sowie in der Möglichkeit zu ihrer wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung. Um der Anerkennung des Privateigentums und seiner Sozialpflichtigkeit gleichermaßen Rechnung zu tragen, bedarf das Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt werden kann, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von Verfassungs wegen einer Begrenzung auf das zumutbare Maß. Diese Begrenzung ist Aufgabe der Behörden und Gerichte im Rahmen der Auslegung und Anwendung der die Verantwortlichkeit und die Kostenpflicht begründenden Vorschriften, solange der Gesetzgeber, dem nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums obliegt, die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit nicht ausdrücklich geregelt hat. Dem Eigentümer können als Folge der Sozialbindung des Eigentums Anordnungen zur Gefahrenabwehr nur insoweit zuzumuten sein, als der finanzielle Aufwand hierfür den Verkehrswert des Grundstücks nach Gefahrenbeseitigung nicht übersteigt. Wird der Verkehrswert von den Kosten überschritten, entfällt nämlich in der Regel das − durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte − Interesse des Eigentümers an einem künftigen privatnützigen Gebrauch des Grundstücks. Eine diese Grenzen überschreitende Belastung kann insbesondere dann unzumutbar sein, wenn die Gefahr, die von dem Grundstück ausgeht, aus Naturereignissen, aus der Allgemeinheit zuzurechnenden Ursachen oder von nicht nutzungsberechtigten Dritten herrührt. Demgegenüber kann eine Kostenbelastung, die den Verkehrswert des Grundstücks übersteigt, zumutbar sein, wenn der Eigentümer das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen hat oder wenn Risikoumstände beim Erwerb des Grundstücks erkennbar waren bzw. im Verlauf der Nutzung hätten erkannt werden können. Allerdings ist es dem Eigentümer nicht zumutbar, unbegrenzt für Gefahren einzustehen, das heißt auch mit Vermögen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem gefahrdrohenden Grundstück steht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 − 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 −, BVerfGE 102, 1, 19 ff. (= juris, Rn. 54 ff.); OVG NRW, Beschluss vom 3. März 2010 – 5 B 66/10 –, NJW 2010, 1988.

Ergibt sich nach diesen Maßstäben, dass die Kostenbelastung wegen fehlender Zumutbarkeit von Verfassungs wegen begrenzt ist, muss die Verwaltung auch über die Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden. Sind der Verwaltung die Gründe der Unzumutbarkeit im Zeitpunkt der Sanierungsanordnung nicht oder nicht vollständig bekannt, so dass über die Kostentragung zu diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend entschieden werden kann, ist die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung zu verbinden. Ein Eigentümer kann nämlich die Entscheidung, ob er die seine Zustandsverantwortlichkeit aktualisierende Sanierungsanordnung hinnehmen oder anfechten will, sinnvoll nur treffen, wenn er weiß, ob er unbegrenzt mit den Kosten belastet wird oder mit welcher Kostenbelastung er höchstens zu rechnen hat.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000− 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 −, BVerfGE 102, 1, 24 (= juris, Rn. 65).

2. Ausgehend davon ist die nicht unter den Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung gestellte Sanierungsanordnung in Nummer 1. der Verfügung wegen eines Ermessensfehlers offensichtlich rechtswidrig. Die Ordnungsverfügung und die aktenkundigen Ermittlungen der Antragsgegnerin lassen auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens nicht hinreichend sicher erkennen, dass die dem Antragsteller aufgegebene Sanierungsmaßnahme diesem zumutbar ist. Die Antragsgegnerin hätte die für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit erheblichen Umstände vor Erlass der Verfügung genauer klären und die Kostenbelastung des Antragstellers ggf. entsprechend begrenzen müssen. Soweit dies nicht möglich war, hätte sie die Sanierungsanordnung unter den Vorbehalt einer gesonderten Entscheidung über die Kostentragung stellen müssen.

a) Entgegen der Auffassung der Beschwerde reichen die Darlegungen der Antragsgegnerin im Verwaltungsverfahren nicht aus, um auszuschließen, dass die Kosten für die Herstellung der Standsicherheit der betroffenen Böschung den Verkehrswert des Grundstücks übersteigen. Auf beiden Seiten der Vergleichsbetrachtung bestehen vielmehr erhebliche Unsicherheiten:

aa) Die Einschätzung der Antragsgegnerin, der Verkehrswert des Grundstücks nach der Sanierung belaufe sich auf 194.141,30 Euro, ist nicht hinreichend belastbar. Ihr liegt soweit ersichtlich kein auf das konkrete Grundstück bezogenes Verkehrswertgutachten des Gutachterausschusses zu Grunde (vgl. z.B. § 193 Abs. 1 Nr. 2 BauGB). Die überschlägige Wertermittlung der Antragsgegnerin beruht vielmehr allein auf den vom Gutachterausschuss des Kreises N. ermittelten Bodenrichtwerten (§§ 193 Abs. 5 Satz 1, 196 BauGB). Der Bodenrichtwert beläuft sich für den überwiegenden Teil des insgesamt 11.626 m² großen Grundstücks auf 3,80 Euro je Quadratmeter (Ackerland). Für einen Teil des Flurstücks im nördlichen, straßenseitigen Bereich, den die Antragsgegnerin ohne nähere Begründung mit einem Drittel angenommen hat, ist er auf 85 Euro je Quadratmeter festgesetzt. Das entspricht dem örtlichen Wertniveau für erschließungsbeitragsfreie baureife Grundstücke (Gewerbenutzung, mittlere Lage). Hierauf hat die Antragsgegnerin einen – der Höhe nach nicht näher begründeten – Abschlag von 50% vorgenommen. Dieser soll der Tatsache Rechnung tragen, dass das Grundstück auf Grund der schwierigen topographischen Voraussetzungen kostenträchtig hergerichtet werden muss, bevor baufertiges Land vorliegt.

Inwieweit diese Annahmen auf fachkundigem Sachverstand beruhen, ist nicht erkennbar. Sie sind aus sich heraus auch nicht hinreichend nachvollziehbar. Bodenrichtwerte sind lediglich durchschnittliche Lagewerte für den Boden von Gebieten, die nach Art und Maß weitgehend übereinstimmende Lage- und Nutzungsverhältnisse aufweisen (§ 196 Abs. 1 BauGB). Sie stellen allenfalls einen Orientierungswert bei der Ermittlung des Verkehrswerts dar und machen die Erstellung eines Gutachtens jedenfalls dann nicht entbehrlich, wenn das zu bewertende Grundstück – wie hier – rechtlich und tatsächlich vom Gebietsdurchschnitt abweicht.

Vgl. Kleiber, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band V, Stand: 1. September 2012, § 196 Rn. 10, 30, 53, sowie Dieterich/Voß, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 193 Rn. 7 und Rn. 123, siehe auch Obererer Gutachterausschuss für Grundstückswerte im Land NRW (www.boris.nrw.de).

Davon, dass es sich um baureifes Land, d.h. Bauland, handelt, geht die Antragsgegnerin selbst nicht aus. Der aktenkundige Sachverhalt rechtfertigt auch nicht ohne Weiteres die Annahme, bei einem Teil des Grundstücks handele es sich um Bauerwartungsland. Bauerwartungsland sind Flächen, die nach ihren weiteren Grundstücksmerkmalen insbesondere dem Stand der Bauleitplanung und der sonstigen städtebaulichen Entwicklung des Gebietes, eine bauliche Nutzung auf Grund konkreter Tatsachen mit hinreichender Sicherheit erwarten lassen (§ 5 Abs. 2 der Verordnung über die Grundsätze für die Ermittlung der Verkehrswerte von Grundstücken (Immobilienwertermittlungsverordnung – ImmoWertV). Dabei sind alle das Grundstück prägenden Umstände tatsächlicher und rechtlicher Art zu berücksichtigen. Für eine künftig mögliche Bebaubarkeit sprechen bei dem betroffenen nördlichen Teil des Flurstücks 585 zwar die Ausweisung dieses Bereichs als Gewerbegebiet im Flächennutzungsplan, die unmittelbare Nähe von erschlossenem Gewerbegebiet nördlich der Straße T. , das nach den unbestrittenen Angaben der Antragsgegnerin bereits geäußerte Interesse von Gewerbebetrieben an einer dortigen Ansiedlung sowie – mit Abstrichen – die Bewertung des Bereichs als Flächenpotenzial für Gewerbe im Stadtentwicklungskonzept. Darin wird indes auch auf die schwierigen topographischen Bedingungen hingewiesen, die zu der städtebaulichen Bewertung lediglich als "bedingt geeignet" geführt haben (vgl. ). Gerade vor diesem Hintergrund sind keine konkreten Tatsachen ersichtlich, nach denen mit einer zeitnahen Aufstellung eines Bebauungsplans gerechnet werden kann.

Mangels fundierter Darlegungen der Antragsgegnerin ist jedoch selbst bei Zugrundelegung von Bauerwartungsland nicht erkennbar, ob der Abschlag auf baureifes Land mit 50% ausreichend bemessen ist. Er müsste insoweit unter anderem den ungünstigen topographischen Bedingungen gerade im nördlichen Bereich des Grundstücks sowie der sanierungsbedingt zu erwartenden Verkleinerung der nutzbaren Grundstücksfläche hinreichend Rechnung tragen. Vor allem aber lassen die Ausführungen der Antragsgegnerin nicht erkennen, ob sie die bislang eingeschränkten rechtlichen Möglichkeiten einer Bebauung des im Außenbereich gelegenen Grundstücks (vgl. § 35 BauGB) gesehen und abschlagsweise berücksichtigt hat. Die Wartezeit und die Unsicherheit, ob das Land auch in rechtlicher Hinsicht durch Aufstellung eines Bebauungsplans Baureife erlangen wird, sind wertbeeinflussende Faktoren, die zu bewerten und den Wert baureifen Landes mindernd in Ansatz zu bringen sind.

Vgl. zum Ganzen Dieterich, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, a. a. O., § 194 Rn. 67, 69, 72, 75 ff.

bb) Die dem Verkehrswert nach Sanierung gegenüberzustellenden Sanierungskosten sind bislang ebenfalls nicht hinreichend verlässlich ermittelt worden. Die Antragsgegnerin geht in der angefochtenen Ordnungsverfügung von rund 120.000 Euro aus, ohne allerdings die Kosten für den Antragsteller auf diesen Wert zu begrenzen. Eine konkrete Kostenschätzung liegt bislang lediglich für die Abflachung aller vier – nicht ausschließlich auf dem Flurstück 585 befindlichen – Böschungsabschnitte vor. Insoweit legt die mit den Baugrund- und Standsicherheitsuntersuchungen (im Folgenden: Gutachten) beauftragte D. D1. GmbH in ihrer orientierenden Kostenschätzung einen Betrag von etwa 111.250 Euro zuzüglich Mehrwertsteuer zugrunde. Darauf findet sich ein handschriftlicher Vermerk eines Mitarbeiters der Antragsgegnerin, wonach bei einer Sanierung nur des zweiten Böschungsabschnitts ein Abschlag von etwa 30.000 Euro vorzunehmen sei. Ausgehend hiervon ergäben sich einschließlich der Mehrwertsteuer Kosten von rund 100.000 Euro. Hinzu kommen nach Angaben der Gutachter Kosten für begleitende Ingenieurleistungen (z.B. Planungsaufgaben, Bauüberwachung oder Fachbauleitung), die noch nicht näher eingegrenzt wurden.

Dass die Gesamtkosten der Maßnahme den noch nicht hinreichend genau ermittelten Verkehrswert des Grundstücks übersteigen könnten, lässt sich aber vor allem deshalb nicht sicher ausschließen, weil etwaige Kosten für Rückbau und Verfüllungsarbeiten an der im Bereich der Böschung auf dem klägerischen Grundstück festgestellten untertägigen Luftschutzstollenanlage in der Schätzung nicht berücksichtigt worden sind. Im Gutachten der D. D1. GmbH und deren ergänzender Stellungnahme vom 1. Juni 2012 ist ausdrücklich festgehalten, auch hieraus könne sich eine Gefahr für die Standsicherheit der Böschung ergeben: Es handele sich um einen untertägigen Hohlraum, der mutmaßlich im Bereich der Böschungsabschnitte 1 und 2 und des dahinterliegenden Hangs zu verorten sei. Über dessen Ausbau und Zustand lägen aktuell kaum Informationen vor. Die Lage des vermuteten Zugangs zur Anlage sei bekannt. Eine Gefährdung durch Bodeneinbrüche/Erdfälle in Verbindung mit weiteren möglichen Geländerutschungen oder mit Baumstürzen sei aktuell nicht auszuschließen. Die Gutachter haben dabei deutlich gemacht, dass die Herstellung der Standsicherheit auch einen Rückbau bzw. eine Verfüllung der bestehenden böschungsseitigen Luftschutzstollenanlage erfordern kann. Bei einem Abtrag der bestehenden Böschung werde der Stollen vermutlich mitbetroffen. Dabei könne diese Problematik mitberücksichtigt werden. Insoweit können auf den Antragsteller weitere erhebliche Kosten zukommen, deren Umfang bisher unbekannt ist. Zu derartigen Maßnahmen ist er nach der angefochtenen Ordnungsverfügung auch verpflichtet, soweit sich diese für die Herstellung der Standsicherheit der Böschung als erforderlich erweisen. Die in der Verfügung im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen sind nicht als abschließend zu verstehen, da dem Antragsteller das Ziel einer standsicheren Herstellung des Böschungsabschnitts 2 aufgegeben ist (vgl. Nummern 1. und 2. der Ordnungsverfügung).

b) Dass die Voraussetzungen erfüllt sind, unter denen einem Grundstückseigentümer eine Kostenbelastung über den Verkehrswert des sanierten Grundstücks hinaus zumutbar ist –

vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 − 1 BvR 242/91, 1 BvR 315/99 −, BVerfGE 102, 1, 21 f. (= juris, Rn. 59 ff.) –

macht die Beschwerde selbst nicht geltend. Auch aus dem Aktenvermerk vom 5. April 2012 geht nicht hervor, dass die Antragsgegnerin geprüft und bewertet hätte, ob der Antragsteller etwa das Risiko der entstandenen Gefahr bewusst in Kauf genommen oder vor erkennbaren Risikoumständen die Augen verschlossen und hieraus ggf. Vorteile erzielt hat.

3. Für das weitere Vorgehen weist der Senat ergänzend darauf hin, dass bislang nicht verlässlich geklärt ist, ob sich die Gefahrenlage durch eine weniger aufwendige Sanierung, wie sie vom Antragsteller angeboten worden ist, wenigstens auf absehbare Zeit beheben lässt. Eine darüber hinausgehende dauerhafte Sanierung kann im Wege der Gefahrenabwehr dem Antragsteller voraussichtlich nicht aufgegeben werden und ist deshalb auch nicht Voraussetzung für die Anerkennung eines angebotenen Austauschmittels.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG. Der Senat orientiert sich dabei an den in der Ordnungsverfügung selbst angegebenen voraussichtlichen Gesamtkosten der angeordneten Maßnahmen in Höhe von 120.000 Euro. Da es sich um ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes handelt, ist dieser Wert zu halbieren.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.