Oberverwaltungsgericht NRW, 4 A 1288/12

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks X.-----straße 96 in L. . Das Grundstück ist mit einem Dreifamilienhaus (vormals Hotel) bebaut. Es liegt im Bereich des Sanierungsgebietes L. -Altstadt.

Unter dem 1. Oktober 2008 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Gewährung einer Zuwendung nach den "Richtlinien der Stadt L. über die Förderung von attraktivitätssteigernden, zentrenstärkenden Maßnahmen im privaten Bereich im Sanierungsgebiet L. -Altstadt - Förderrichtlinien für das Sanierungsgebiet L. -Altstadt -" (Förderrichtlinien) für die beabsichtigten Maßnahmen "Herrichtung und Gestaltung der Außenwände, des Daches und der Einfriedung". Hinsichtlich des Umfangs der Sanierungsarbeiten ist vermerkt, dass die Außenwände eine Fläche von 315 qm hätten, für das Dach ein Umfang "nach Absprache" und für die Einfriedung von ca. 70 qm vorgesehen sei. Im Antrag erklärte der Kläger u. a., dass mit der Durchführung der Maßnahmen vor der Bewilligung nicht begonnen wurde/wird bzw. die Maßnahme noch nicht abgeschlossen ist.

Am gleichen Tage beantragte der Kläger zudem bei der Beklagten, eine „Vorabgenehmigung“ für die äußeren Sanierungsarbeiten. Dies betreffe die Dachhaut und die Wandflächen der Fassaden. Grund hierfür sei, dass weitere Folgeschäden durch das undichte Dach vermieden werden sollten; das für diese Arbeiten erforderliche Standgerüst könne dann kostensparend zur Sanierung der Fassaden genutzt werden. Unter dem 23. Oktober 2008 reichte der Kläger eine Nachkalkulation für die Fassadendämmung ein.

Eine am 27. Oktober 2008 nach einer Ortsbesichtigung erfolgte Vorprüfung der Beklagten ergab, dass der Antrag des Klägers dem Grunde nach förderfähig sei, für eine endgültige Entscheidung aber noch Unterlagen fehlten. Mit Schreiben vom gleichen Tag forderte die Beklagte vom Kläger aktuelle Bauzeichnungen für die herzurichtenden Flächen nebst einer Flächenberechnung sowie die Vorlage aktueller Fotos des Objektes.

Mit Antwortschreiben vom 30. Oktober 2008 legte der Kläger "die ausstehenden Unterlagen" vor. Hierbei handelte es sich im Wesentlichen um Fotos des zu sanierenden Gebäudes und "kommentierte Bauzeichnungen“, aus denen sich Art und Umfang der zur Förderung gestellten Arbeiten ergeben sollten.

Unter dem 5. November 2008 teilte die Beklagte dem Kläger daraufhin Folgendes mit:

"Hiermit teile ich Ihnen mit, dass ein vorzeitiger Beginn der Maßnahmen (nur) am Dach des Gebäudes X.-----straße 96 im vorliegenden Fall förderungsschädlich ist. Mit der Fassadensanierung einschließlich Wärmedämmung ist bis zur Erteilung einer Baugenehmigung abzuwarten. Ich weise Sie darauf hin, dass die geplante Wärmedämmung nicht Bestandteil des hier vorliegenden Bauantrages ist und Sie diesbezüglich noch einen Nachtrag zum Bauantrag einreichen müssen, der die geplante Wärmedämmung der Fassade darstellt.

Außerdem weise ich darauf hin, dass die von mir am 27. Oktober 2008 nachgeforderten Unterlagen zu Ihrem Förderantrag noch nicht vollständig sind. Zur Bearbeitung des Antrags benötige ich noch die Flächenberechnungen der geplanten Sanierungsmaßnahmen, jeweils für die Fassaden und das Dach auf der Grundlage der Fassadenansichten und der Dachaufsicht.

...

Eine Entscheidung über Ihren Förderantrag und über weitere notwendige Genehmigungen ergibt sich aus diesem Schreiben nicht."

Die Baugenehmigung für die geplanten Umbauarbeiten einschließlich Fassade erteilte die Beklagte am 13. November 2008.

In einem Schreiben vom 29. Januar 2009 der E. T. - und H. mbH (E1. ) als Sanierungstreuhänder der T. L. heißt es sodann u. a.:

"Wir nehmen Bezug auf die in der Vergangenheit mit Ihnen geführten Telefonate bezüglich der angedachten Modernisierungsmaßnahmen an dem Gebäude X.-----straße 96.

Nach uns vorliegenden Informationen haben Sie für die anstehenden Dach-, Fenster- und Fassadenarbeiten bereits eine Vereinbarung gemäß den Richtlinien der T. L. über die Förderung von attraktivitätssteigernden Maßnahmen im privaten Bereich (Förderrichtlinien für das Sanierungsgebiet "L. -Altstadt") abgeschlossen.

Darüber hinaus wollten Sie umfangreiche Innenausbaumaßnahmen vornehmen ........... Wie in den Telefonaten bereits erwähnt, ist in diesem Fall vorab eine Vereinbarung über die Durchführung von Modernisierungs- und/oder Instandsetzungsmaßnahmen abzuschließen.

...

Inwieweit eine solche Modernisierungsvereinbarung bereits abgeschlossen worden ist, entzieht sich unserer Kenntnis. Wir möchten hiermit vorsorglich nochmals ausdrücklich darauf hinweisen, dass vor Abschluss einer solchen Vereinbarung mit den Baumaßnahmen keineswegs begonnen werden darf."

Mit an die Beklagte gerichtetem Schreiben vom 19. Februar 2009 überreichte der Kläger per Fax unter Ankündigung der Nachsendung der Originalunterlagen incl. einer Kalkulation einen von ihm unterzeichneten, inhaltlich nicht näher konkretisierten Antrag auf Erteilung einer Bescheinigung nach den §§ 7, 11 a, 52 und 82 EStG für die Sanierungsmaßnahmen. Die angekündigten Originalunterlagen finden sich in den überreichten Akten nicht. Eine Reaktion oder Bearbeitung seitens der Beklagten erfolgte nach Aktenlage nicht.

Mit Einschreiben vom 2. Juli 2009 teilte der Kläger der Beklagten Folgendes mit:

"Zum 19. Februar 2009 habe ich meine Vereinbarung mit der T. L. zum Bezuschussungsverfahren der T. L. zur Förderung der Sanierung der Außenbereiche und der steuerlichen Förderung des Innenausbaus meines Hauses unterschrieben zugeschickt. Gemäß verschiedenen Telefonaten mit Ihnen und Herrn Q. sind soweit die Voraussetzungen geschaffen, die baulichen Maßnahmen nun zu beginnen. Falls Einwände Ihrerseits bestehen bitte ich Sie bis zum 24. Juli 2009 sich zu melden, ansonsten gehe ich von dem vereinbarungsgemäßen Beginn der Baumaßnahmen bzw. deren Förderung durch die T. L. aus."

Im September 2009 begann der Kläger mit vorbereitenden Maßnahmen für den Beginn der Sanierung, u. a. wurden eine vorgelagerte Lagerhalle und ein Carport abgerissen. Einem Antrag zur Absenkung des Bordsteins wurde stattgegeben; hierzu erließ die Beklagte am 12. Oktober 2009 einen Kostenbescheid. Anfang Oktober 2009 stellte der Kläger bei der Beklagten einen Antrag zur Erlaubnis eines Gerüstaufbau zwecks Durchführung der Fassaden- und Dacharbeiten. Die Genehmigung der Beklagten datiert vom 12. Oktober 2009. Am 26. Oktober 2009 erging zudem ein Kostenbescheid wegen des Abbaus und der Versetzung von Straßenschildern, die im Zusammenhang mit dem Gerüstaufbau erforderlich geworden waren. Die Fassadenarbeiten selbst begannen noch im Herbst 2009.

Infolge weiterer Korrespondenz der E1. mit dem Kläger hinsichtlich der von diesem geplanten Innenarbeiten sowie der Installation einer Solaranlage wandte sich die E1. unter dem 12. Januar 2010 an die Klägerin. Dieses Schreiben enthält folgenden Absatz:

"In diesem Zusammenhang haben wir Herrn L1. auch noch einmal auf die Gestaltung der Fassade/Dach etc. angesprochen. In der Auflistung über die privaten Maßnahmen ist unter der Antragsnummer 13/2008 erwähnt, dass der Antragsteller am 2. Oktober 2008 entsprechende Unterlagen eingereicht hat. Inwieweit ein Bewilligungsbescheid auf der Basis der eingereichten Unterlagen erteilt worden ist, entzieht sich unserer Kenntnis (nach Aussage von Herrn L1. ist ihm ein solcher Bewilligungsbescheid erteilt worden)???"

Hierauf teilte die Beklagte mit Schreiben vom 29. Januar 2010 der E1. mit, der Kläger habe offenbar mit der Baumaßnahme bereits begonnen. Der Abschluss einer Modernisierungs- und Instandsetzungsvereinbarung nach § 177 BauGB sei daher nicht mehr möglich. Gleiches gelte für die beantragte Förderung der Dach- und Fassadensanierung nach den städtischen Richtlinien.

Mit Bescheid vom 10. Mai 2010 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Zuschussgewährung für die Dachsanierung am Gebäude X.-----straße 96 ab. Es sei kürzlich festgestellt worden, dass der Kläger mit der Baumaßnahme bereits angefangen habe. Nach Ziffer 4.1 der Förderrichtlinien würden Maßnahmen nicht gefördert, wenn mit deren Durchführung bereits vor der Bewilligung begonnen worden sei. Die beantragte Förderung könne somit nicht erfolgen. Eine frühere Entscheidung über den Antrag sei nicht möglich gewesen, da die mit Zwischennachricht vom 5. November 2008 erbetenen Unterlagen vom Kläger nicht eingereicht worden seien.

Mit seiner am 11. Juni 2010 erhobenen Klage begehrt der Kläger die Neubescheidung seines Förderantrages. Er habe zwar vor Bescheidung dieses Antrages mit den Bauarbeiten begonnen, sei dabei jedoch davon ausgegangen, dass die Beklagte in den vorzeitigen Maßnahmebeginn eingewilligt habe. Die allein wegen des vorzeitigen Baubeginns erfolgte Ablehnung trotz Vorliegens der Fördervoraussetzungen lasse schwerwiegende Ermessensfehler erkennen. Die Beklagte habe eine einzelfallbezogene Ausnahme nicht erwogen. Auch habe sie die Regelung nach § 25 VwVfG nicht beachtet und den Kläger insbesondere nicht darauf hingewiesen, dass ein vorzeitiger Maßnahmebeginn auch im konkreten Fall förderschädlich sei. Die in dem Schreiben vom 5. November 2008 angeforderten noch ausstehenden Unterlagen habe er spätestens am 19. Februar 2009 bei der Beklagten eingereicht. Deshalb und angesichts verschiedener Telefonate mit der Beklagten und der E1. sei er davon ausgegangen, dass ein Beginn der Baumaßnahmen einer Förderung nicht mehr entgegen stehe. Durch sein Schreiben vom 2. Juli 2009 habe er das gegenüber der Beklagten auch unzweideutig zum Ausdruck gebracht. Hierauf habe sie unter Verletzung ihrer Hinweispflicht indes nicht reagiert. Hinzu komme, dass ihr Schreiben vom 5. November 2008 für den Kläger missverständlich gewesen sei.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 10. Mai 2010 zu verpflichten, über seinen Antrag mit der Antragsnummer 13/2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Kläger habe mit den Baumaßnahmen vor einer Entscheidung über die Förderung begonnen. Damit sei er aus dem Kreis der Förderfähigen ausgeschieden. Im Laufe des Verfahrens sei er auch mehrfach auf die Schädlichkeit eines vorzeitigen Baubeginns hingewiesen worden. Auf Unkenntnis könne er sich daher nicht berufen. Ein Verstoß gegen Beratungs- und Auskunftspflichten sei nicht zu erkennen, auf das Schreiben des Klägers vom 2. Juli 2009 habe sie nicht reagieren müssen.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 19. April 2012 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ein Anspruch auf Förderung sei nach den Förderrichtlinien ausgeschlossen. Ermessensfehler oder ein Verstoß gegen Art. 3 GG seien nicht zu erkennen. Der Kläger habe gewusst, dass ein vorzeitiger Baubeginn förderschädlich sei. Es sei nicht ersichtlich und auch nicht substantiiert dargelegt, dass die Beklagte trotz vorzeitigen Maßnahmebeginns in der Vergangenheit Förderanträge positiv beschieden habe. Eine Einwilligung der Beklagten im Sinne von Nr. 1.3.1 VV zu § 44 LHO sei nicht festzustellen. Sie habe vielmehr mit den Schreiben vom 27. Oktober 2008 und 5. November 2008 deutlich gemacht, dass zur weiteren Antragsbearbeitung noch Unterlagen erforderlich seien und über einen vorzeitigen Maßnahmebeginn erst nach Eingang der vollständigen Unterlagen entschieden werden könne; ein vorzeitiger Beginn der Maßnahmen am Dach sei ausdrücklich als förderschädlich bezeichnet worden. Zudem sei der Kläger aufgefordert worden, mit der Fassadensanierung bis zur Erteilung einer Baugenehmigung zuzuwarten. Zwar hätten diese Schreiben nicht mit der "wünschenswerten Klarheit" zu dem Begehren des Klägers auf förderungsrechtliche Einwilligung Stellung genommen. Eine solche Zustimmung habe der Kläger ihnen aber in keinem Fall entnehmen können. Hinsichtlich der Dachsanierung sei dies sogar ausdrücklich verneint worden. Ein Verstoß gegen § 25 VwVfG NRW sei ebenfalls nicht festzustellen. Der Kläger sei wiederholt auf die Förderschädlichkeit des vorzeitigen Maßnahmebeginns hingewiesen worden. Angesichts dessen könne er sich auch nicht darauf berufen, durch sein Schreiben vom 2. Juli 2009 und die Nichtreaktion der Beklagten sei ein schutzwürdiges Vertrauen auf die Förderunschädlichkeit des vorzeitigen Baubeginns geweckt worden. Der Kläger habe gewusst, dass für den vorzeitigen Maßnahmebeginn eine Einwilligung der Beklagten erforderlich gewesen sei.

Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht sei von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Es habe letztlich verkannt, dass er unter dem 1. Oktober 2008 zwei Anträge gestellt habe, zum einen den Förderantrag und zum anderen den Antrag auf Bewilligung des vorzeitigen Maßnahmebeginns für Dach und Fassade. Im vorliegenden Fall komme es allein darauf an, wie Letzterer behandelt worden sei. Insofern sei dem Schreiben vom 5. November 2008 bei verständiger Würdigung zu entnehmen, dass nach Erteilung einer Baugenehmigung zumindest mit der Fassadensanierung einschließlich Wärmedämmung habe begonnen werden dürfen. Im Zusammenhang folge zugleich, dass jedenfalls nicht klar geworden sei, dass dann noch die Dachsanierung hätte zurückgestellt werden müssen. Denn die Beklagte habe ausdrücklich den vorzeitigen Beginn der Maßnahme nur am Dach des Gebäudes als förderungsschädlich eingestuft. Soweit die Beklagte im zweiten Absatz dieses Schreibens noch Unterlagen nachgefordert habe, beziehe sich dies dem Wortlaut nach eindeutig auf den Förderantrag selbst und nicht mehr auf den vorzeitigen Maßnahmebeginn. Das gelte auch für den letzten Absatz des Schreibens. Nehme man hinzu, dass der Kläger im Februar 2009 die ausstehenden Masseermittlungen in den Hausbriefkasten der Beklagten persönlich eingeworfen habe, habe er spätestens dann davon ausgehen dürfen, die von der Beklagten mitgeteilten Voraussetzungen für die Unschädlichkeit eines vorzeitigen Maßnahmebeginns lägen vor. Vor diesem Hintergrund sei auch das Schreiben vom 2. Juli 2009 zu verstehen. Der Kläger habe darin seine Auffassung noch einmal klar zum Ausdruck gebracht. Wenn die Beklagte diese nicht geteilt habe, hätte sie zumindest den Kläger umgehend auf seinen aus ihrer Sicht bestehenden Irrtum hinweisen müssen. In diesem Zusammenhang komme § 25 VwVfG NRW Bedeutung zu. Das Verwaltungsgericht sei zwar zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger gewusst habe, dass grundsätzlich ein vorzeitiger Maßnahmebeginn förderschädlich sei. Hierauf komme es jedoch nicht an. Denn er habe nach dieser Vorgeschichte von einer Einwilligung der Beklagten ausgehen dürfen. Dieses Verständnis habe er in seinem Schreiben vom 2. Juli 2009 der Beklagten auch offen gelegt. Hieran habe sich der Beratungsbedarf angeknüpft. Soweit die Beklagte im Berufungsverfahren vortrage, der Kläger habe eine nicht zulässige Fassadengestaltung eigenmächtig gewählt und sich insgesamt so verhalten, dass er seine Vorstellungen ohne Absprache mit der Beklagten habe durchsetzen können, treffe dies nicht zu. Er habe der Beklagten sogar ein entsprechendes Muster zur Verfügung gestellt.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln 16 K 3613/10 vom 19. April 2012 und unter Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 10. Mai 2010 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers mit der Antragsnummer 13/2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden;

hilfsweise unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln 16 K 3618/10 vom 19. April 2012 festzustellen, dass es die Beklagte rechtswidrig unterlassen hat, den Kläger darauf hinzuweisen, dass ihr Schreiben vom 5. November 2008 nicht als förderungsunschädliche Erteilung des Einverständnisses mit einem vorzeitigen Beginn der Maßnahme, der Sanierung des Objekts X.-----straße 96 in 53639 L. , zu verstehen war.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Bereits der erste Satz des Schreibens vom 5. November 2008 sei unmissverständlich. Zur Verdeutlichung der getroffenen Aussage möge man in Gedanken das Wort "auch" vor das Wort "nur" setzen. Die ersten beiden Sätze im Bescheid der Beklagten vom 5. November 2008 könnten im Übrigen nicht isoliert vom übrigen Schreiben gelesen werden könnten. In dem weitergehenden Bescheid werde im zweiten Absatz eindeutig angeführt, dass die Unterlagen für den Förderantrag noch nicht vollständig seien. Ferner sei im dritten Absatz ausdrücklich auf die Einhaltung der Gestaltungssatzung L. verwiesen worden. Der Kläger habe indes weder die notwendigen Unterlagen für den Förderantrag vorgelegt noch die nach der Satzung erforderliche Abstimmung der Gestaltung mit der Beklagten vorgenommen. Die Beklagte hätte die vom Kläger gewählte Fassadenfarbe „zitronengelb“ nicht genehmigt. Schließlich sei im vierten Absatz des Bescheides noch einmal ausdrücklich klargestellt worden, dass dieser Bescheid keine Entscheidung enthalte. Die notwendigen, im genannten Schreiben nachgeforderten Unterlagen habe der Kläger bis heute nicht vorgelegt. Wenn er sie in einen Briefkasten der Beklagten eingeworfen hätte, so hätte es einem normalen Vorgehen entsprochen, sich in den folgenden Tagen bei der Beklagten zu erkundigen, ob nunmehr die erforderlichen Unterlagen vollständig seien. Darum habe sich der Kläger jedoch nicht gekümmert. Daraus und aus der Tatsache, dass er eine Fassadengestaltung gewählt habe, der die Beklagte nicht zugestimmt hätte, sei zu schließen, dass er bewusst vorzeitig mit den Baumaßnahmen begonnen habe, um sie in der von ihm gewünschten Weise verwirklichen zu können. Offenbar sei er davon ausgegangen, dass die Beklagte sich mit der von ihm gewählten Gestaltung abfinden werde und er auch noch im Nachhinein eine Förderung erhalte. Im Kontext des Verwaltungsverfahrens könne schlichtweg nicht argumentiert werden, der Kläger habe annehmen dürfen, dass es förderschädlich sein solle, mit dem Dach zu beginnen, dies aber nicht mehr der Fall sei, wenn mit Dach und Fassade begonnen würde. Dies gelte umso mehr, als der Kläger vorher selbst nur den vorzeitigen Beginn am Dach beantragt habe. Es gebe keinen Grund, warum die Verwaltung bei dem gestellten Antrag über das Beantragte hinaus, quasi automatisch auch noch die Fassadensanierung genehmigen solle. Der Kläger könne nicht glaubhaft machen, dass er nicht gewusst habe, dass ein vorzeitiger Baubeginn förderungsschädlich sei. Angeblich mehrdeutige Schreiben der Beklagten änderten hieran nichts. Dafür seien dem Kläger zu viele Schreiben, Formulare und Aussagen mit insoweit klarem Inhalt zugegangen. Selbst wenn all diese Schreiben entgegen der Auffassung der Beklagten missverständlich gewesen sein sollten, wäre es die Pflicht des Klägers gewesen, zumindest aber „gute Sitte“, nachzufragen, ob eine Aussage richtig verstanden wurde. Dies habe der Kläger jedoch zu keinem Zeitpunkt getan.

Der Senat hat die Sach- und Rechtslage mit den Beteiligten im Rahmen eines Erörterungstermins ausführlich erörtert. In diesem Termin haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung des Klägers, über die mit Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 87 Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig und begründet. Der Kläger hat den allein geltend gemachten Anspruch auf Neubescheidung seines Förderantrag vom 2. Oktober 2008. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 10. Mai 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Nach Ziff. 1.3 der Förderrichtlinien steht die Gewährung einer Zuwendung im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde, ein strikter Förderanspruch besteht nicht. Der Kläger kann indes verlangen, dass über seinen Antrag ermessenfehlerfrei entschieden wird. Diesen Anspruch hat die Beklagte verletzt. Sie durfte ihre Ablehnungsentscheidung aufgrund der Besonderheiten der vorliegenden Fallkonstellation nicht - wie geschehen - ausschließlich darauf stützen, der Kläger habe mit den zu fördernden Maßnahmen vorzeitig begonnen.

Im Grundsatz zu Recht ist die Beklagte dabei davon ausgegangen, dass der vorzeitige Beginn der Maßnahme nach Ziff. 4.1 der einschlägigen Förderrichtlinien einer Bewilligung der beantragten Förderung entgegensteht und ein Verstoß hiergegen grundsätzlich die Ablehnung eines Förderantrags allein trägt.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2012 - 4 A 1099/11 -; Beschluss vom 14. Juni 2010 - 4 A 2656/07 -.

Aufgrund der von ihr zu verantwortenden Antragsbearbeitung ist es der Beklagten hier jedoch verwehrt gewesen, sich auf diese Regelung zu berufen, weil sie in zurechenbarer Weise dem Kläger gegenüber den Eindruck erweckt hat, im Sinne von Ziff. 1.3.1 VV zu § 44 LHO mit einem Baubeginn vor der Entscheidung über den Förderantrag einverstanden gewesen zu sein, und zudem in erheblicher Weise gegen ihre Pflichten aus § 25 VwVfG verstoßen hat. Angesichts dessen stellt es sich als treuwidrig dar, dem Kläger den vorzeitigen Maßnahmebeginn entgegenzuhalten.

Im Hinblick auf den insoweit allein maßgeblichen Antrag auf vorzeitigen Maßnahmebeginn vom 2. Oktober 2008 hat die Beklagte bereits mit ihrem zumindest missverständlichen Schreiben vom 5. November 2008 hat die Beklagte im Hinblick auf diesen Antrag zurechenbar den Eindruck erweckt, einem vorzeitigen Maßnahmebeginn stehe jedenfalls nach Erteilung einer Baugenehmigung für die geplanten Umbauarbeiten förderrechtlich nichts mehr entgegen. Nach der eindeutig auf einen früheren Baubeginn bezogenen Formulierung des Schreibens „mit der Fassadensanierung … ist bis zur Erteilung einer Baugenehmigung zu warten“ lag zumindest bezüglich der Fassade ein Verständnis nahe, dass mit erfolgter Baugenehmigung, für die ein weitgehend vollständiger Bauantrag vorlag und die hier durch die Beklagte zu erteilen war, ein Baubeginn auch förderrechtlich unschädlich sein sollte. Die genannte Baugenehmigung erteilte die Beklagte dem Kläger bereits am 13. November 2008. Nimmt man hinzu, dass die Fassadenarbeiten nach dem Antrag des Klägers auf vorzeitigen Maßnahmebeginn vom 2. Oktober 2008 als Annex zu den Dachsanierungen ins Werk gesetzt werden sollten, ist das vom Kläger vertretene Verständnis des ersten Absatzes des Schreibens vom 5. November 2008 jedenfalls naheliegend, zumal die Beklagte selbst hervorgehoben hat, dass der Beginn nur der Dacharbeiten förderschädlich sei. Dies ergibt nur dann einen Sinn, wenn damit auch tatsächlich nur eine isolierte Maßnahme gemeint war.

Soweit die Beklagte in der Berufungserwiderung darauf hinweist, dieses Schreiben verstehe sich quasi von selbst in ihrem Sinne, wenn man vor die Worte „nur am Dach“ das Wort „auch" hinzudenke, mag dies zutreffen. Indes steht dieses Wort in dem tatsächlich an den Kläger gesandten Schreiben nicht. Aus sprachlichen Gründen ist es zudem fernliegend, in den ersten Satz eines Schreibens eine solche Ergänzung gedanklich hineinzulesen. Wäre dies gemeint gewesen, wäre es vielmehr notwendig gewesen, zunächst den Bezugsrahmen, in den sich das „auch“ einfügen sollte, darzustellen. Im Übrigen ist es nicht Aufgabe des Klägers (gewesen), Ergänzungen vorzunehmen, sondern Sache der Beklagten, sich klar und eindeutig auszudrücken.

Im Hinblick auf den Berufungsvortrag ist in diesem Zusammenhang zudem darauf hinzuweisen, dass die Behauptung der Beklagten, der Kläger habe von vornherein nur den vorzeitigen Maßnahmebeginn für Dacharbeiten beantragt, schlicht falsch ist. Der Antrag vom 2. Oktober 2008 ist vielmehr eindeutig sowohl auf die Fassaden- als auch auf die Dacharbeiten gerichtet. Sollte die Beklagte ihn tatsächlich nicht so zur Kenntnis genommen haben, spricht dies allenfalls dafür, dass der Antrag des Klägers nicht mit der gebotenen Sorgfalt bearbeitet wurde.

Hinzu kommt, dass der Kläger mit weiteren Einwänden gegen den vorzeitigen Beginn der Maßnahme jedenfalls nach Erteilung einer Baugenehmigung objektiv nicht rechnen musste. Unabhängig von der Frage, ob die vom Kläger am 30. Oktober 2008 eingereichten Bauzeichnungen nicht schon die von der Beklagten mit ihrem Schreiben vom 27. Oktober 2008 angeforderten Informationen enthielten, war es der Beklagten jedenfalls möglich, über die grundsätzliche Förderfähigkeit der Maßnahmen zu befinden. Dies bestätigt die von der Beklagten selbst nach einer Ortsbesichtigung vorgenommene „Vorprüfung des Förderantrags“, die mit der Feststellung der grundsätzlichen Förderfähigkeit des Vorhabens endete. Die noch ausstehenden Unterlagen betrafen allein den Umfang der möglichen Förderung, sie waren für die Frage der grundsätzlichen Förderfähigkeit und damit der Möglichkeit, einem vorzeitigen Maßnahmebeginn zuzustimmen, soweit ersichtlich unerheblich. Einer entsprechenden Entscheidung stand daher auch am 5. November 2008 objektiv nichts entgegen.

Einem solchen Verständnis steht schließlich auch der abschließende Satz des Schreibens, aus ihm ergebe sich keine Entscheidung über den Förderantrag und weitere notwendige Genehmigungen, nicht entgegen. Dies bezieht sich – wie insbesondere die beiden zwischenliegenden Absätze zeigen – im Kontext auf den vom Kläger gestellten Förderantrag selbst. Hier geht es indes allein um eine mögliche (bedingte) Zustimmung zu einem vorzeitigen Maßnahmebeginn, zu dem sich die Beklagte allein im ersten Absatz verhalten und insoweit alles Notwendige erklärt hatte. Im Übrigen spricht selbst die Beklagte von einem „Bescheid“, misst der Mitteilung damit offenbar selbst Regelungswirkung bei.

Vor diesem Hintergrund musste der Kläger dann das an ihn gerichtete Schreiben der E1. , die nach Aktenlage stets eng mit der Beklagten kooperierte, vom 29. Januar 2009 als Bestätigung seiner Auffassung verstehen, zumal dort wiederum (nur) in Bezug auf den Innenausbau auf das Problem vorzeitigen Beginns hingewiesen wurde. Es lässt im Übrigen erkennen, dass nicht nur beim Kläger der Eindruck entstanden ist, eine Förderung der Außenarbeiten sei bereits gewährt, jedenfalls aber nicht mehr abhängig vom Baubeginn. Dies kann nach Lage der Dinge und dem Inhalt des Schreibens nur auf dem Verhalten der Beklagten beruhen. Nur von ihr können die in dem Brief genannten „Informationen“ der E1. stammen, insofern sei eine Vereinbarung nach den Förderrichtlinien geschlossen worden. Jedenfalls belegt dies jedoch, dess sich selbst intern das zumindest ambivalente Verhalten der Beklagten fortgesetzt hat.

Diesen damit zurechenbaren Eindruck hat die Beklagte durch die weitere Führung des Verfahrens unter Verkennung des § 25 VwVfG NRW letztlich verstärkt, zumindest aber nicht korrigiert.

Zwar trifft der Einwand der Beklagten, es habe mehrere Hinweise auf die Förderschädlichkeit eines vorzeitigen Maßnahmebeginns gegeben, in dieser Allgemeinheit zu. Den vorgelegten Akten ist jedoch nicht zu entnehmen, dass in Bezug auf das hier konkret zur Förderung gestellte Vorhaben noch nach dem 5. November 2008 solche Klarstellungen erfolgt wären. Der Hinweis im Schreiben der E1. vom 29. Januar 2009 bezieht sich – entgegen dem Vortrag der Beklagten – ausdrücklich und allein auf die Innenarbeiten, die hier irrelevant sind. Abgesehen davon ersetzte dies nicht die notwendigen Beratung durch die Beklagte als Verfahrensverantwortlicher. Aus welchen Gründen auch immer hat die Beklagte indes die Verfahrensbearbeitung faktisch eingestellt. Reaktionen auf Eingaben oder Anfragen des Klägers finden sich in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht mehr, offenbar geführte Telefonate sind an keiner Stelle dokumentiert.

Vor dem Hintergrund des § 25 VwVfG NRW ist bereits nicht verständlich, warum die Beklagte auf den vom Kläger übersandten Vereinbarungsentwurf vom 19. Februar 2009 nicht reagiert hat. Ein Grund hierfür ist nicht ersichtlich, insbesondere hätte die lückenhafte Fassung des Entwurfs die Beklagte nicht daran gehindert, hier Konkretisierungen nachzufordern, wie sie dies zum Beginn des Verfahrens im Oktober/November 2008 auch getan hat. Dies lag um so näher, als nach ihrer Darstellung das angekündigte Original nebst Anlagen, die gerade auch die am 5. November 2008 nachgeforderten Unterlagen umfassen sollten, nicht eingegangen war. Die fehlende Reaktion der Beklagten setzt sich auch in der Bauakte fort, so findet sich auf die Mitteilung des Klägers zur geplanten Fassadengestaltung nebst Farbmustern keine Antwort, obwohl diese Gestaltung nach dem Berufungsvortrag nicht zustimmungsfähig gewesen sein soll.

Warum sich der Kläger, wie die Beklagte meint, nach dem nunmehr substantiiert dargelegten, von der Beklagten letztlich auch nicht mehr in Frage gestellten Einwurf der Flächenberechnungen am 19. Februar 2009 nach deren Eingang hätte erkundigen sollen, erschließt sich nicht. Er durfte ohne weiteres davon ausgehen, dass Dokumente, die er in den Hausbriefkasten geworfen hat, bei der Beklagten auch ordnungsgemäß zugeordnet werden. In diesem Fall konnten gerade keine Zugangsprobleme erwartet werden. Auch dieser Vortrag bestärkt vielmehr den Eindruck, die Beklagte versuche, in Verkennung ihrer Aufgaben die gesamte Verantwortung auf den Kläger abzuwälzen. Zudem bleibt offen, ob entsprechende Nachfragen in den nach Aktenlage vielen Telefonaten zwischen dem Kläger, der Beklagten und der E1. erfolgt sind. Vermerke über diese Telefonate befinden sich in keiner der vorgelegten Akten. Im Hinblick auf die in den Akten fehlenden Unterlagen hat der Senat auch keine begründeten Zweifel daran, dass die Schilderung des Klägers zutreffen kann. Denn die dem Senat vorgelegten Akten sind offenkundig unvollständig. Abgesehen von den fehlenden Telefonvermerken finden sich etwa die in der Klagebegründung genannten und dokumentierten Vorgänge (Anl. 3 und 4 der Klagebegründung vom 6. Juli 2011) in den auf die umfassende Verfügung vom 6. Juni 2013 vorgelegten Akten der Beklagten nicht. Gleiches gilt für den zusätzlichen Antrag auf Erweiterung der Hausdämmumg auf öffentlichen Grund aus dem Dezember 2009.

Vollends unverständlich ist indes, dass die Beklagte selbst auf die ausdrückliche Bitte um Klarstellung seitens des Klägers nicht (mehr) reagiert hat. Das insoweit eindeutige Schreiben vom 2. Juli 2009 hat die Beklagte nicht beantwortet, ein Grund hierfür ist bis heute weder vorgetragen noch ersichtlich. Im durchgeführten Erörterungstermin konnten die Vertreter der Beklagten lediglich Vermutungen hierzu anstellen, die allerdings den erhobenen Vorwurf, der Kläger habe etwas unterlassen, in keinem Fall begründen könnten. Das Versäumnis lag vielmehr offenkundig bei der Beklagten. In ihrer Diktion wäre es ihre Pflicht, zumindest aber „gute Sitte“ gewesen, die Anfrage wenigstens zu beantworten. Dies gilt um so mehr, als der Kläger seine Anfrage per Einschreiben an die Beklagte gesandt hatte. Es war für sie damit ohne weiteres erkennbar, dass er ihr ein besonderes Gewicht beigemessen hat und sicherstellen wollte, dass die Anfrage der Beklagten tatsächlich zugeht. Zudem lässt der Inhalt des Schreibens gerade erkennen, dass der Kläger von einer „Vereinbarung“ mit der Beklagten ausging. Auch dies hätte die Beklagte veranlassen müssen, zumindest diesen Eindruck aus der Welt zu schaffen.

Angesichts dessen ist insbesondere nicht verständlich, wie die Beklagte zu der Einschätzung gelangt, der Kläger habe seine Pflicht versäumt, bei Unklarheiten nachzufragen, ob er etwas richtig verstanden hat. Vielmehr konnte er aus dem Verhalten der Beklagten im Juli 2009 vor dem Hintergrund des Schreibens vom 5. November 2008 und seinem eigenen Schreiben vom 19. Februar 2009 nebst Anlagen nur den Schluss ziehen, das er eben nichts falsch verstanden hatte und die Beklagte die Förderung jedenfalls nicht daran scheitern lassen würde, dass er schon vor einem Zuwendungsbescheid mit den Bauarbeiten begann, um nicht weitere Schäden durch einen zweiten Winter zu erleiden.

In das Bild einer nicht ordnungsgemäßen Fallbearbeitung fügt sich schließlich, dass die Beklagte auch die Genehmigung zum Gerüstaufbau erteilte, ohne dies zum Anlass zu nehmen, den Kläger auf seinen aus Sicht der Beklagten bestehenden Irrtum hinsichtlich der Unschädlichkeit des Maßnahmebeginns wenigstens hinzuweisen.

Angesichts dessen ist der von der Beklagten erhobene Vorwurf, der Kläger habe seinen Willen ohne Rücksicht auf die Beklagte durchdrücken und sie vor vollendete Tatsachen stellen wollen, nach den vorliegenden Verwaltungsvorgängen insgesamt nicht nachzuvollziehen. Im Gegenteil ist nicht zu erkennen, dass der Kläger auch nur in einem Fall erkennbar Maßnahmen ins Werk gesetzt hätte, ohne die Beklagte hierüber zumindest zu informieren, wie es bei einem bewusst eigenmächtigen Vorgehen zu erwarten gewesen wäre.

Unabhängig davon kann die Ablehnung vor diesem Hintergrund schon deshalb keinen Bestand haben, weil sie jedenfalls ermessensfehlerhaft ist. Wie der Kläger zu Recht ausführt, kann eine Förderung wegen eines vorzeitigen Maßnahmebeginns abgelehnt werden, zwingend ist dies indes nach der VV zu § 44 LHO nicht. Wie bei jeder Ermessensentscheidung wäre es Aufgabe der Beklagten gewesen, alle entscheidungserheblichen Umstände zu ermitteln und in ihre Ermessensentscheidung angemessen einzustellen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. Oktober 2001 - 4 A 2240/99 - .

Das ist hier nicht der Fall gewesen. Die Beklagte hat an keiner Stelle die vorstehend dargelegten, besonderen Umstände berücksichtigt und angemessen gewürdigt. Insbesondere ist nicht ansatzweise zu erkennen, dass sie die Besonderheiten des Falles auch nur zur Kenntnis genommen, geschweige denn die Möglichkeit eigener Versäumnisse erwogen hätte. Im Gegenteil geht sie offenbar weiterhin - zu Unrecht - davon aus, alles richtig gemacht zu haben.

Andere Gründe, die eine Bewilligung der begehrten Zuwendung ausschlössen, sind nicht zu erkennen. Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang dem Kläger vorwirft, die Fassadengestaltung nicht mit ihr abgestimmt, sondern stattdessen eigenmächtig ein Farbmuster gewählt zu haben, dem sie niemals zugestimmt hätte, führt dies jedenfalls nicht zu einer zwingenden Ablehnung des Förderantrags. Zum einen trifft es nicht zu, dass der Kläger nicht versucht hätte, die Fassadengestaltung mit der Beklagten abzustimmen. Vielmehr hat er sowohl im Baugenehmigungs- also auch im Förderverfahren sogar Muster der beabsichtigten Farbgebung überreicht. Die Beklagte hat es lediglich versäumt, hierzu Stellung zu nehmen. Ohne dass es vor diesem Hintergrund darauf entscheidungserheblich ankäme, dürfte zum anderen die Gestaltungssatzung der Beklagten zumindest in diesem Punkt zu unbestimmt und schon deshalb ein Verstoß gegen solche Vorschriften zu verneinen sein. Soweit nach § 6 der Gestaltungssatzung Außenwände „hell“ zu streichen und „grelle Farben“ unzulässig sind, dürfte dies kaum hinreichend bestimmt sein. Insbesondere ist der Begriff der grellen Farbe nicht definiert und einer voraussehbaren objektiven Beurteilung unzugänglich. Unabhängig davon bleibt offen, was nach Auffassung der Beklagten an der gewählten Fassadenfarbe „zitronengelb“ nicht hell bzw. (zu) grell sein soll.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.