Oberverwaltungsgericht NRW, 2 A 2521/12

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die von dem Kläger vorgebrachten, für die Prüfung maßgeblichen Einwände(§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (1.) noch ergeben sie besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (2.).

1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 10. August 2011 zu verpflichten, dem Kläger den beantragten Bauvorbescheid für die Errichtung einer Getreidelagerhalle auf dem Grundstück Gemarkung I. -B. , Flur 1, Flurstück 90 [richtig: Flur 2, Flurstück 64], zu erteilen,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 10. August 2011 zu verpflichten,

eine Ausnahme vom Bauverbot gemäß Ziffer 3.2.3.1 a) des Landschaftsplans F. /T. für die Errichtung einer Getreidelagerhalle auf dem Grundstück Gemarkung I. -B. , Flur 1, Flurstück 90 [richtig: Flur 2, Flurstück 64], zu erteilen,

hilfsweise,

für dieses Bauvorhaben eine Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG vom Bauverbot gemäß Ziffer 3.2.3.1 a) des Landschaftsplans F. /T. zu erteilen,

im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, das streitgegenständliche privilegierte Außenbereichsvorhaben verstoße gegen die Darstellungen des Landschaftsplans F. /T. und damit gegen den Belang aus § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Es sei keine Ausnahme zuzulassen und auch keine Befreiung zu erteilen.

Die dagegen von dem Kläger erhobenen Einwände bleiben ohne Erfolg.

a) Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist grundsätzlich im Wege einer „nachvollziehenden Abwägung“ zu ermitteln, ob einem durch § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Vorhaben öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegenstehen.

Vgl. dazu BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2005

- 4 C 5.04 -, NVwZ 2005, 587 = juris Rn. 18, vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 = NVwZ 2002, 476 = juris Rn. 20, und vom 25. Oktober 1967 - IV C 86.66 -, BVerwGE 28, 148 = NJW 1986, 1105 = juris Rn. 12.

Privilegierte Vorhaben sind nicht an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben, sondern ihre Zulässigkeit vielmehr von der Einzelfallprüfung abhängig gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991

- 4 C 11.89 -, NVwZ-RR 1992, 401 = juris Rn. 31, vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 = NVwZ 1988, 54 = juris Rn. 22, und vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 = NVwZ 1984, 367 = juris Rn. 19.

Die unter § 35 Abs. 1 BauGB fallenden Vorhaben sind im Außenbereich gleichwohl bevorzugt zulässig. Dieser Vorzug wirkt sich in einem stärkeren Durchsetzungsvermögen gegenüber den von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belangen aus. Der Vorzug ist allerdings nicht von quantitativer Art in dem Sinne, dass in einem Verstoß gegen entgegenstehende öffentliche Belange (§ 35 Abs. 1 BauGB) ein im Vergleich zur Beeinträchtigung öffentlicher Belange (§ 35 Abs. 2 BauGB) höherer Grad der Verletzung zu sehen wäre. Kennzeichnend sind vielmehr Unterschiede im erforderlichen Abwägungsvorgang. Für die Anwendung des ersten und zweiten Absatzes von § 35 BauGB gilt übereinstimmend, dass es jeweils einer Abwägung zwischen dem beabsichtigten Vorhaben und den von ihm etwa berührten öffentlichen Belangen bedarf. Bei dieser Abwägung muss jedoch, darin unterscheiden sich die beiden Absätze, zugunsten der von § 35 Abs. 1 BauGB erfassten Vorhaben die ihnen vom Gesetz zuerkannte Privilegierung gebührend in Rechnung gestellt werden. Das hat zwar nicht immer, aber doch im Regelfall zur Folge, dass sich ein privilegiertes Vorhaben zu Lasten von öffentlichen Belangen und insofern zu Lasten der Allgemeinheit auch dann noch durchsetzen kann, wenn unter gleichen Voraussetzungen ein sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB wegen dieser von ihm beeinträchtigten öffentlichen Belange (schon) unzulässig ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 1975 - IV C 41.73 -, BVerwGE 48, 109 = NJW 1975, 2114 = juris Rn. 30, und vom 25. Oktober 1967 - IV C 86.66 -, BVerwGE 28, 148 = NJW 1986, 1105 = juris Rn. 12.

Im Einzelnen bestimmt sich das Gewicht sowohl der Privilegierung als auch das der öffentlichen Belange anhand einer Bewertung des Einzelfalles.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, NVwZ-RR 1992, 401= juris Rn. 31.

Von diesen Maßstäben hat auch das Verwaltungsgericht sich leiten lassen. Es hat das nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierte Vorhaben des Klägers mit dem entgegenstehenden Belang des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB - den Darstellungen des Landschaftsplans F. /T. , der das Vorhabengrundstück als Land-schaftsschutzgebiet mit prinzipiellem Bauverbot ausweist - abgeglichen. Dabei ist das Verwaltungsgericht auf die Wirksamkeit des Landschaftsplans F. /T. ebenso eingegangen wie darauf, dass die vorgesehene Getreidelagerhalle einen nicht hinnehmbaren Eingriff in die Landschaft darstelle. Entgegen der Auffassung des Zulassungsantrags hat es die damit von ihm vermisste einzelfallbezogene Abwägung - unter Berücksichtigung der im Ortstermin vom 15. Mai 2012 gewonnenen Eindrücke von der Örtlichkeit - geleistet.

Das Ergebnis dieser Abwägung ist auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht zu beanstanden.

b) Der Zulassungsantrag zeigt nicht auf, dass der am 27. September 1991 von dem Kreistag des Beklagten gemäß § 16 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes in der Fassung vom 26. Juni 1980 (GV. NRW. S. 734 - LG NW 1980) als Satzung beschlossene und am 10. Oktober 1992 öffentlich bekannt gemachte Landschaftsplan F. /T. an beachtlichen materiellen Mängeln leidet. Namentlich ergibt sich nichts Greifbares für einen Abwägungsfehler hinsichtlich der Landschaftsschutzgebietsausweisung nach § 21 LG NW 1980 betreffend die von dem Zulassungsantrag angesprochene Fläche östlich der C. Straße und westlich des Weges T1. , in der das Vorhabengrundstück situiert ist.

Der Zulassungsantrag sagt selbst richtig, dass es im Normsetzungsermessen des naturschutzrechtlichen Normgebers liegt, ob er Flächen etwa in ein Landschaftsschutzgebiet einbezieht. Dieses Normsetzungsermessen ist in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzerinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt. Danach kann es zulässig sein, auch intensiv land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen in Landschaftsschutzgebiete einzugliedern, wenn der mit der Festsetzung des Landschaftsschutzgebiets verfolgte Schutzzweck dies rechtfertigt, beispielsweise, wenn offene, zusammenhängende Grünlandbereiche für das Landschaftsbild erhalten werden sollen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2007

- 7 BN 1.07 -, juris Rn. 7, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 -, BVerwGE 119, 312 = BRS 66 Nr. 58 = juris Rn. 13.

Ausgehend davon lässt der Zulassungsantrag nicht hervortreten, dass die Festsetzung des von ihm angesprochenen Bereichs, dem auch das Vorhabengrundstück angehört, als Landschaftsschutzgebiet im Landschaftsplan F. /T. abwägungsfehlerhaft ist. Der Landschaftsplan verfolgt hier das „Entwicklungsziel 1 - Erhaltung einer mit naturnahen Lebensräumen oder natürlichen Landschaftselementen reich oder vielfältig ausgestatteten Landschaft“. Diese Zielsetzung ist von § 21 a) und b) LG NW 1980 gedeckt, wonach Landschaftsschutzgebiete u. a. festgesetzt werden, soweit dies zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter bzw. wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbilds gerechtfertigt ist. Mit § 21 a) und b) LG NW 1980 konform gehen auch die in Nr. 3.2.2 des Landschaftsplans bezeichneten Schutzzwecke des Land-schaftsschutzgebiets. Danach erfolgt die Festsetzung des Landschaftsschutzgebiets zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts in einem durch Siedlung, Landwirtschaft und Verkehr, Gewerbe und Erholung stark beanspruchten Landschaftsraum (a), zur Erhaltung der Nutzungsfähigkeit der Naturgüter (b), zur Erhaltung des für das S. Hügelland typischen, vielfältig strukturierten Landschaftsbilds (c) und zur Erhaltung der Erholungseignung der Landschaft in einem dicht besiedelten Raum (d).

Dass der Normgeber - der Beklagte - sich bei der Festlegung desEntwicklungsziels 1 für verschiedene Landschaftsräume und in den Bestimmungen der Nr. 3.2 des Landschaftsplans für das Landschaftsschutzgebiet abwägend mit den widerstreitenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Nutzungsinteressen der Grundstückseigentümer befasst hat, belegen sowohl der Erläuterungsbericht (siehe dort S. 10 f.) als auch das detaillierte Regel-Ausnahme-Regelungskonzept der Nr. 3.2. Der Erläuterungsbericht erklärt, dass die Räume mit dem Entwicklungsziel „Erhaltung“ belegt würden, die im ökologischen Beitrag als schutzwürdig ermittelt worden seien. Er benennt diese Räume im Einzelnen und erläutert ausdrücklich, dass es dem Landschaftsplan nicht um eine „Konservierung“ der Landschaft gehe. Vielmehr stünden - was ein weiteres Zeichen für eine abgewogene Landschaftsschutzgebietsausweisung ist - ergänzende, anreichernde Anlagen oder Anpflanzungen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Biotopstruktur dem Entwicklungsziel 1 nicht entgegen. Sie dienten der Landschaft insofern, als durch sie die Funktion des Naturhaushalts und das Landschaftsbild verbessert würden. Darüber hinaus stellt der Landschaftsplan in Nr. 3.2.3 zwar bestimmte (Bau-)Verbote für Landschaftsschutzgebiete auf, öffnet sich aber zugleich für Ausnahmen (vgl. Nr. 3.2.3.1 a) und b) und lässt verschiedene Handlungen oder bauliche Anlagen von der Schutzgebietsausweisung unberührt (vgl. dazu Nr. 3.2.3.1 a) ff.). Dies unterstreicht den umfassenden Interessenausgleich, den der Landschaftsplan anstrebt.

Ausweislich der Niederschrift über seine Sitzung vom 27. September 1991 hat sich überdies der Kreistag mit den in der zugehörigen Beschlussvorlage ausgewerteten Bedenken und Anregungen zu der Landschaftsplanaufstellung abwägerisch befasst und über diese beschlossen. Bei dieser Beschlussfassung ging es nicht zuletzt auch um die Reichweite und Abgrenzung des Landschaftsschutzgebiets, bei der der Kreistag der Einschätzung des ökologischen Fachbeitrags gefolgt ist, der u. a. die Fläche östlich der C. Straße und westlich der Straße T1. als schutzwürdigen Hangbereich des S. Hügellandes und als botanisch wertvolles Gebiet kategorisiert hat.

Diese im Rahmen des Normsetzungsermessens des Beklagten liegende Qualifizierung stellt der Zulassungsantrag ebenso wenig wie die Abwägungsentscheidung im Übrigen durchgreifend in Frage. Er setzt sich weder mit der Abwägungsentscheidung des Kreistags noch mit dem Inhalt des ökologischen Fachbeitrags im Einzelnen auseinander, sondern wirft lediglich die allgemeine Frage nach der Schutzwürdigkeit dieses Gebiets und die alternative Möglichkeit der Einrichtung einer Pufferzone zum sich östlich unmittelbar anschließenden I. Moor auf, die lediglich ca. 250 m nach Westen reichen könne und zum Schutz der Landschaft ausreichend sei. Dass man das Landschaftsschutzgebiet möglicherweise auch anders rechtmäßig hätte zuschneiden können, bedeutet jedoch für sich genommen noch nicht, dass die tatsächlich beschlossene Schutzzone abwägungsfehlerhaft wäre.

c) Es ist nach dem Zulassungsvorbringen im Weiteren nicht ernstlich zweifelhaft, dass das streitgegenständliche Vorhaben dem Entwicklungsziel 1 in Verbindung mitNr. 3.2.2, Nr. 3.2.3, Nr. 3.2.3.1 a) des Landschaftsplans F. /T. widerspricht und ihm mithin § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB als öffentlicher Belang entgegensteht.

Nr. 3.2.3 des Landschaftsplans schreibt vor, dass nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen alle Handlungen verboten sind, die den Charakter des Land-schaftsschutzgebiets verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Daran anschließend ist es gemäß Nr. 3.2.3.1 a) verboten, bauliche Anlagen im Sinne der Bauordnung NRW im Landschaftsschutzgebiet zu errichten, auch wenn dies keiner Genehmigung bedarf.

Das Verwaltungsgericht hat, wie sich anhand der in der Akte abgelegten Fotos, Luftbilder und Karten ohne Weiteres nachvollziehen lässt, überzeugend begründet, dass das beantragte Vorhaben des Klägers diesen Verbotstatbestand erfüllt. Auf der Basis seiner Wahrnehmungen aus dem Ortstermin vom 15. Mai 2012 hat das Verwaltungsgericht argumentiert, dass eine Bebauung östlich der C. Straße ein für das S. Hügelland typisches, vielfältig strukturiertes Landschaftsbild bestehend aus bäuerlich geprägter geschlossener Ortslage mit umliegender Feldflur dauerhaft beeinträchtigen und die Erholungseignung in diesem dicht besiedelten Raum weiter negativ beeinflussen würde. Dies gelte nicht zuletzt im Hinblick auf die Nähe zum I. Moor, das unter Naturschutz stehe und ein bedeutendes Naherholungsziel darstelle. Die Errichtung des vorgesehenen landwirtschaftlichen Zweckbaus würde zu einer weiteren Zersiedelung der Landschaft beitragen, die mit der Zweckbestimmung eines Landschaftsschutzgebiets nicht vereinbar wäre. Dabei müsse man auch den Vorbildcharakter einer derartigen Zulassung berücksichtigen. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass auch die Inhaber anderer auf der Westseite der C. Straße gelegener Hofstellen einen entsprechenden Erweiterungsbedarf auf der Ostseite der C. Straße geltend machen würden.

Dem setzt der Zulassungsantrag nichts Substantielles entgegen.

Der von dem Verwaltungsgericht dargestellte Konflikt der geplanten Getreidelagerhalle mit dem Erhaltungsziel 1 und dem in Nr. 3.2.2 des Landschaftsplans formulierten Schutzzweck entfällt nicht dadurch, dass das Landschaftsschutzgebiet nur ca. 350 m weiter westlich mit der Gemeindegrenze der Stadt T. endet. Auch wenn die benachbarte Stadt N. im Anschluss kein Landschaftsschutzgebiet vorhält, müssen die Vorgaben des Landschaftsplans F. /T. innerhalb seines Geltungsbereichs beachtet werden. Da die Stadt N. sich nicht mehr im Kreis I1. befindet, sondern in Niedersachsen, liegt die Bewertung des dortigen Naturraums im Normsetzungsermessen eines anderen Normgebers. Rückschlüsse auf den Inhalt und die Anwendung des Landschaftsplans F. /T. lässt dessen Verhalten nicht zu. Genauso wenig ist es von Belang, ob ca. 300 m südlich des Vorhabenstandorts kein Landschaftsschutzgebiet besteht.

Es ist weiterhin nicht zweifelhaft, dass die Getreidelagerhalle erstmals eine bauliche Anlage in die von dem Verwaltungsgericht betrachtete freie Feldflur östlich der C. Straße hineintragen würde, die sich derzeit deutlich von der relativ dichten Bebauung westlich der C. Straße absetzt. Die C. Straße erscheint als die städtebauliche Zäsur, als die das Verwaltungsgericht sie angesehen hat. Die Luftbilder und die im Ortstermin am 15. Mai 2012 gemachten Fotos unterstreichen den Eindruck einer unbebauten Weite östlich der C. Straße, die sich dem Betrachter bietet, wenn er von einem Standort westlich der C. Straße in Richtung I. Moor blickt. Ein optischer Bezug der projektierten Getreidelagerhalle zu der landwirtschaftlichen Hofstelle des Klägers wird durch die trennende Wirkung der C. Straße und die damit einhergehende bisherige scharfe Unterscheidung zwischen bebauter Fläche westlich und unbebauter Fläche östlich von ihr erkennbar zerschnitten. Durch das Vorhaben des Klägers würde solchermaßen ein Zersiedelungsvorgang in Gang gesetzt, der die Überzeugungskraft einer Ablehnung etwaiger zukünftiger Bauwünsche in diesem Bereich schwächen würde. Die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Getreidelagerhalle würde damit die Gefahr in sich bergen, dass das Landschaftsbild zwischen C. Straße und T1. in seiner Nutzungsfähigkeit für die Naturgüter in Zukunft nicht mehr erhalten werden kann. Mögliche anderweitige Erweiterungskapazitäten der Betriebe C. Straße 281, 283, 287, 289, 291, schließen es nicht hinreichend aus, dass diese Betriebe oder ganz andere Nutzungsinteressen das Vorhaben des Klägers im Falle seiner Realisierung zum Anlass nehmen könnten, entsprechende Erweiterungsvorhaben an den Beklagten heranzutragen.

Dass der Landesbetrieb Straßen NRW für die Errichtung der Getreidelagerhalle und die Anlage einer Zufahrt zur C. Straße die erforderliche straßenrechtliche Zustimmung in Aussicht gestellt haben mag, ist für die bauplanungsrechtliche Prüfung des § 35 Abs. 3 Satz Nr. 2 BauGB irrelevant.

d) Der Zulassungsantrag macht zum Weiteren nicht deutlich, dass der Kläger einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme gemäß Nr. 3.2.3.1 a) des Landschaftsplans hat.

Nach dieser Vorschrift ist eine Ausnahme für ein Vorhaben u. a. im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zuzulassen, wenn es nach Standort und Gestaltung der Landschaft angepasst wird und der Schutzzweck nicht entgegensteht.

Aus den obigen Ausführungen folgt, dass das Verwaltungsgericht diese Ausnahmevoraussetzungen zu Recht verneint hat. Die betriebliche Situation des Klägers und sein Potential an Erweiterungsflächen vermögen einen Ausnahmeanspruch aus sich heraus nicht auszufüllen. Dieser Anspruch knüpft an das konkrete Vorhaben an und setzt nur dieses in einen für die Zulassung einer Ausnahme maßgeblichen landschaftsschutzrechtlichen Kontext.

e) Der Zulassungsantrag legt schließlich keine Befreiungslage nach § 67 Abs. 1 BNatSchG dar. Spezifische Einwände zu dieser Norm, die über das sonstige Zulassungsvorbringen hinausgingen, bringt er nicht vor.

2. Die Berufung ist nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.

Dies wäre nur dann der Fall, wenn die Angriffe des Klägers gegen die Tatsachenfeststellungen oder die rechtlichen Würdigungen, auf denen das angefochtene Urteil beruht, begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gäben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären ließen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Dass der Ausgang des Rechtsstreits in dem vorgenannten Sinn offen ist, lässt sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens aus den unter 1. genannten Gründen nicht feststellen. Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten wirft die Sache auch ansonsten nicht auf. Die aufgeworfenen Fragestellungen lassen sich, soweit sie im zugrunde liegenden Fall entscheidungserheblich sind, - wie gezeigt - ohne Weiteres im Zulassungsverfahren beantworten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).