Oberverwaltungsgericht NRW, Abfallrecht

Gründe

Die Beschwerde hat Erfolg.

Der angegriffene Beschluss ist zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin ist zu entsprechen, weil die von der Antragstellerin mit der Beschwerde innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgebrachten Gründe die entscheidungstragenden Erwägungen der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung durchgreifend in Frage stellen und sich der angegriffene Beschluss auch nicht aus anderen Gründen als (im Ergebnis) richtig erweist.

Im Hinblick auf die mit der angefochtenen Ordnungsverfügung unter Nr. 1 verfügte Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen - im Folgenden zusammenfassend als Alttextilien bezeichnet - durch die Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht seine im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulasten der Antragstellerin ausgefallene Interessenabwägung damit begründet, dass fast alles für die Rechtmäßigkeit der Untersagung spreche, weil gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG öffentliche Interessen der Sammlung der Antragstellerin entgegenstünden. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei gefährdet, weil Abfälle von der Sammlung der Antragstellerin erfasst würden, deren Entsorgung ein vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragter Dritter wahrnehme (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) und zudem die Gebührenstabilität gefährdet sei (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG).

Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde jedenfalls und zunächst insoweit Durchgreifendes entgegen, als nach dem Beschwerdevorbringen nicht von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung, soweit sie, wie vom Verwaltungsgericht angenommen, auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG gestützt ist, ausgegangen werden kann und dementsprechend das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht bereits deshalb zurückzustehen hat.

Hinsichtlich der sowohl von der Antragsgegnerin als auch vom Verwaltungsgericht herangezogenen Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sind mit der Beschwerdebegründung sowie in der dort in Bezug genommenen Rechtsprechung

- vgl. insbesondere VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 -, juris, m. w. N. -

ernst zu nehmende Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit einer uneingeschränkten Anwendung dieser Regelung mit europäischem Recht dargetan worden. Diese Bedenken knüpfen vor allem daran an, dass die in § 17 Abs. 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht vor dem Hintergrund der europarechtlichen Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit einer Rechtfertigung bedarf und das Vorliegen einer solchen jedenfalls zweifelhaft erscheint, wenn in einem dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entsprechenden Fall - Erfassung von Abfällen durch eine gewerbliche Sammlung, deren Entsorgung bereits der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte (hier die B. GmbH & Co. KG) wahrnimmt - eine konkrete Prüfung des Vorliegens einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG oder einer wesentlichen Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht mehr stattfindet oder stattzufinden braucht. Nach der Beschwerdebegründung stellen sich in diesem Zusammenhang zahlreiche komplexe Rechtsfragen, deren Beantwortung den Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sprengen würde. Allerdings haben die geltend gemachten Bedenken hinsichtlich einer uneingeschränkten Heranziehung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein solches Gewicht, dass im Rahmen der vorliegenden Entscheidung jedenfalls von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung, soweit sie auf den zuvor genannten Vorschriften beruht, nicht ausgegangen werden kann.

Soweit (allein) das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG als (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Eine sachgerechte Prüfung, ob sich der (niederschwellige) Ansatz des Verwaltungsgerichts, bereits eine Beeinflussung der Gebühren als Gefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anzusehen, vor dem zuvor angesprochenen Hintergrund einer europarechtlichen Rechtfertigungsbedürftigkeit der in § 17 Abs. 1 KrWG geregelten Überlassungspflicht als zutreffend erweist, kann aufgrund der Komplexität der damit im Zusammenhang stehenden Fragen wiederum nicht im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens vorgenommen werden. Ansonsten fehlen bisher hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme einer Gefährdung der Gebührenstabilität des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Dieser hat in seiner Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG keinerlei Ausführungen zu den von ihm erhobenen Gebühren gemacht, so dass auf dieser Grundlage noch nicht einmal beurteilt werden kann, ob sich das Auftreten von Mindermengen bei der von ihm Drittbeauftragten aufgrund der Sammlung der Antragstellerin überhaupt auf die Gebühren auswirkt. Zwar soll dies nach einer Stellungnahme der Drittbeauftragten der Fall sein, weil die von ihr erwirtschafteten Erlöse "vollständig in die Gebührenkalkulation der Abfallentsorgung" der Antragsgegnerin (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) einfließen. Aufgrund dieser eher dürftigen Information lässt sich die Frage einer Gefährdung der Gebührenstabilität nicht beantworten. Im Übrigen dürften selbst bei den vom Verwaltungsgericht angenommenen Einnahmeausfällen (der Drittbeauftragten) von 20.000,00 € relevante, die Annahme einer Gefährdung der Gebührenstabilität rechtfertigende Auswirkungen bei dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedenfalls nicht auf der Hand liegen,

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 30. Mai 2011- 20 B 1502/10 -, DVBl. 2011, 964,

insbesondere wenn man davon ausgeht, dass keine gesonderten Gebühren für die Entsorgung von Alttextilien erhoben werden und dementsprechend die von der Drittbeauftragten an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abgeführten Erlöse ins Verhältnis zu den über Gebühren zu refinanzierenden Gesamtkosten der Abfallentsorgung zu setzen sind.

Der Umstand, dass die Antragstellerin mithin mit ihrem Beschwerdevorbringen den die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragenden Gesichtspunkt, die Sammlungsuntersagung sei auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG offensichtlich rechtmäßig, durchgreifend in Frage gestellt hat, reicht für sich allein noch nicht, den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin zu entsprechen. Vielmehr bedarf es darüber hinaus der Feststellung, dass sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht aus anderen Gründen als (im Ergebnis) richtig erweist. Bei dieser Prüfung ist das Oberverwaltungsgericht nicht darauf beschränkt, allein die vorgebrachten Gründe zu berücksichtigen. Vielmehr ist ihm - auch mit Blick auf den in § 144 Abs. 4 VwGO zum Ausdruck kommenden Gedanken - eine von der Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO losgelöste Prüfung eröffnet, ob dem Begehren der Antragstellerin anhand der für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geltenden allgemeinen Maßstäbe zu entsprechen ist.

Ausgehend von diesen Erwägungen kann nicht festgestellt werden, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus anderen Gründen im Ergebnis zutrifft.

Der angegriffene Beschluss ist nicht deshalb als richtig anzusehen, weil die angefochtene Sammlungsuntersagung auf der Grundlage einer anderen als der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Rechtsgrundlage offensichtlich rechtmäßig ist.

Insbesondere lässt sich eine offensichtliche Rechtmäßigkeit der verfügten Untersagung nicht auf der Grundlage § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG feststellen, wenn man die der Sammlung der Antragstellerin möglicherweise entgegenstehenden öffentlichen Interessen ausschließlich über § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG bestimmt, also die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG aus den vorstehenden Gründen unberücksichtigt lässt. Bei der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung liegen keine konkreten und hinreichenden Anhaltspunkte dafür vor, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder der von ihm beauftragten Dritten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG (offensichtlich) gefährdet ist. Entsprechendes gilt für eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG.

Das Anzeigeverfahren nach § 18 KrWG dient ganz wesentlich dazu, der insoweit zuständigen unteren Umweltschutzbehörde die Prüfung zu ermöglichen, ob der gewerblichen Sammlung die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 KrWG entgegensteht, was vom Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG abhängt. Diese Voraussetzungen werden, was die im zweiten Halbsatz der Nr. 4 genannten öffentlichen Interessen anbelangt, durch § 17 Abs. 3 KrWG konkretisiert. Soweit es um eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG oder, eine solche wiederum konkretisierend, um eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG geht, ist auch in Ansehung von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG in erster Linie der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zur Auskunft und Einschätzung berufen, was sich nicht zuletzt an der Regelung in § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG festmachen lässt. Denn es ist davon auszugehen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zunächst einmal dieser selbst am besten beurteilen kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Alt. 1 KrWG und einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und der Organisationsverantwortung gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Alt. 2 KrWG. Steht eine Gefährdung oder wesentliche Beeinträchtigung eines Drittbeauftragten in Rede, ist mit Blick darauf, dass § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG lediglich eine Aufforderung zur Stellungnahme an den öffentlich-rechtlichen Funktionsträger vorsieht, davon auszugehen, dass sich dieser gegebenenfalls für und im Sinne des Drittbeauftragten zu äußern hat und äußert, was angesichts des bestehenden "Auftragsverhältnisses" auch naheliegend erscheint.

Dies vorausgeschickt kann der im Anzeigeverfahren abgegebenen Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Konkretes entnommen werden, was darauf hindeuten könnte, dass öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 Satz 1 oder 2 KrWG der Sammlung der Antragstellerin entgegenstehen. Soweit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger allein unter Berufung darauf, dass die Sammlung der Antragstellerin in Konkurrenz zu dem von der Drittbeauftragten eingerichteten Rücknahmesystem tritt oder getreten ist, von einer Beeinträchtigung der "Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit" der Drittbeauftragten ausgeht, erscheint das - vorbehaltlich der gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren vorzunehmenden Konkretisierung der in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe - zu dürftig, um entgegenstehende öffentliche Interessen im Sinne der zuletzt genannten Norm darzutun. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Stellungnahme der Drittbeauftragten, die über § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG hinaus im Anzeigeverfahren ebenfalls um Äußerung gebeten wurde. Soweit diese zusammenfassend "wesentliche Beeinträchtigungen der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers" sieht oder geltend macht, geben die übrigen Ausführungen in ihrer Stellungnahme nichts Diesbezügliches her, zumal sich nicht erschließt, warum sich die Drittbeauftragte zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers geäußert hat (und nicht zu einer Beeinträchtigung ihrer selbst). Der weitere Hinweis der Drittbeauftragten auf die Gebührenrelevanz der von ihr erzielten Erlöse ist im Übrigen zu pauschal, um das Vorliegen der Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG auch nur ansatzweise beurteilen zu können.

Die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung enthält ebenfalls nichts, was unabhängig von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Annahme rechtfertigen könnte, dass die Voraussetzungen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 oder 2 KrWG offensichtlich vorliegen. Entsprechendes gilt für das Vorbringen der Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Beschwerdeerwiderung. Ihre dortigen Hinweise, dass für ihr Gebiet zwanzig (Anlage zum Schreiben vom 18. März 2013) oder sechzehn (Schreiben vom 17. Juni 2013) gewerbliche Alttextiliensammlungen angezeigt worden seien und die angezeigte Sammelmenge insgesamt die von der Drittbeauftragten im Jahr 2011 gesammelte Menge (815 t) bei weitem übersteige, geben für die Annahme einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit oder einer wesentlichen Beeinträchtigung schon deshalb nichts Hinreichendes her, weil unklar bleibt, ob es sich bei den angezeigten Sammlungen um solche im Sinne von § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG (sog. Bestandssammlungen) handelt oder nicht. Handelte es sich um Bestandssammlungen, wären diese bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes parallel und in Konkurrenz zum Sammlungssystem der Drittbeauftragten betrieben worden, was mit Blick auf § 18 Abs. 7 KrWG erhöhten Rechtfertigungsaufwand erfordern würde, um nunmehr eine Gefährdung oder eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG anzunehmen. Auch dürfte schwerlich mit einer Gefährdung der Gebührenstabilität argumentiert werden können, wenn bereits in der Vergangenheit die Gebühren in Ansehung der gewerblichen Sammlungen oder jedenfalls unter Berücksichtigung der von diesen faktisch erfassten Sammelmengen kalkuliert wurden oder werden mussten. Aber auch dann, wenn es sich bei den angezeigten Sammlungen sämtlich nicht um Bestandssammlungen handeln sollte, rechtfertigt die angezeigte (maximale) Sammelmenge nicht ohne weiteres die Annahme einer Gefährdung oder wesentlichen Beeinträchtigung der Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG. Zum einen dürfte die angezeigte Sammelmenge kein wesentliches Beurteilungskriterium darstellen, weil die Antragsgegnerin selbst anscheinend davon ausgeht, dass sich die angezeigte Menge in ihrem Gebiet ohnehin nicht realisieren lässt. Zum anderen ist selbst dann, wenn man mit der Antragsgegnerin davon ausgeht, dass sich die Jahressammelmenge nicht wesentlich steigern lässt, keinesfalls gewiss, dass die gewerblichen Sammlungen der Drittbeauftragten wesentliche Mengen an Alttextilien "entziehen" werden. Denn die Antragsgegnerin weist selbst darauf hin, dass die Drittbeauftragte ein flächendeckendes und komfortables Sammlungssystem in Gestalt fußläufig erreichbarer Container errichtet hat. Angesichts dessen kann unabhängig davon, ob ins Gewicht fallende Sammelmindermengen als funktionsgefährdend oder wesentlich beeinträchtigend qualifiziert werden können, jedenfalls nicht offensichtlich davon ausgegangen werden, dass es überhaupt zu erheblichen Sammelmindermengen des etablierten Systems der Drittbeauftragten kommt, wenn gewerbliche Containersammlungen hinzutreten. Denn auf den ersten Blick erscheint es wenig wahrscheinlich, dass ein etabliertes, für jeden Bürger sogar fußläufig erreichbares Sammelsystem mittels Containern nur deshalb (oder dadurch) wesentlich an Akzeptanz (in Gestalt der eingeworfenen Menge an Alttextilien) verliert, weil (dass) gewerbliche Sammler weitere Container aufstellen.

Mit Blick auf die sinngemäß in der Ordnungsverfügung zum Ausdruck kommende Auffassung der Antragsgegnerin, die Sammlungsanzeige der Antragstellerin sei wegen fehlender Angaben zu den Containerstellplätzen unvollständig, ist darauf hinzuweisen, dass bei einer lediglich unvollständigen Anzeige der zuvor bereits behandelte § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung nicht in Betracht kommen dürfte. Angesichts der einschneidenden Wirkungen einer (vollständigen) Sammlungsuntersagung für den betroffenen Gewerbetreibenden sprechen gewichtige Gründe dafür, dass eine Untersagung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG die (positive) Feststellung durch die zuständige Behörde voraussetzt, dass ohne die Untersagung die Erfüllung oder Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht gewährleistet ist, also bei Durchführung der Sammlung entweder keine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung erfolgt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) oder überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung entgegenstehen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG). Es kann dahinstehen, ob die Kenntnis der genauen Containerstandorte, selbst wenn diese unter "Ausmaß" gemäß § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zu subsumieren sein sollten, zur Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlich ist.

Vgl. dazu VG Würzburg, Beschlüsse vom 11. Oktober 2012 - W 4 S 12.820 - und vom 16. Oktober 2012 - W 4 S 12.833 -; VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 - Au 6 K 12.1415 -, jeweils juris.

Selbst wenn dies zu bejahen wäre, führte das Fehlen von Angaben zu den Containerstandorten lediglich dazu, dass eine entsprechende Prüfung nicht vorgenommen werden könnte. Die Nichtprüfbarkeit des Vorliegens der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dürfte jedoch nicht mit dem Nichtvorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden können.

Die Sammlungsuntersagung erweist sich ferner nicht auf der Grundlage von § 62 KrWG als (offensichtlich) rechtmäßig. Unabhängig davon, ob im Fall einer unvollständigen Sammlungsanzeige eine Untersagung der Sammlung gemäß § 62 KrWG in Betracht kommt und ob die Anzeige der Antragstellerin etwa wegen Nichtangabe der genauen Containerstandorte unvollständig ist, stehen Entscheidungen nach § 62 KrWG im Ermessen der Behörde. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin eine Ermessensentscheidung auf der Grundlage der zuvor genannten Vorschrift treffen wollte und getroffen hat, lassen sich der angefochtenen Verfügung nicht entnehmen.

Schließlich erweist sich die Sammlungsuntersagung bei summarischer Prüfung auch nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als (offensichtlich) rechtmäßig.

Vom Grundsatz her dürfte § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung bedürfen. Da eine Untersagung auf der zuvor genannten Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte,

vgl. in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,

spricht Einiges dafür, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen. Vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen.

Andererseits dürfte es vom Ansatz her aber nicht zu beanstanden sein, dass die Antragsgegnerin nach ihrer im Beschwerdeverfahren nachgeschobenen Begründung Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin daraus abgeleitet hat, dass diese verantwortlich handelnd durch ihren ehemaligen Geschäftsführer vor allem häufig durch unerlaubte Sondernutzungen "aufgefallen" ist, weil Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum aufgestellt wurden.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen dürfte allerdings kein Anlass bestehen, die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-)Zuverlässigkeit allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren und damit in gewisser Weise einzuschränken, weil insbesondere Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften, die hier bei der unerlaubten Containeraufstellung im öffentlichen Straßenraum in Rede stehen, von der zuletzt genannten Norm nicht erfasst werden dürften. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick hatte, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in § 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für die Sammlung verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Daher mögen die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben.

Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist hier aber auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird, das Aufstellen von Containern (der Antragstellerin) unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient und es gerade dabei oder dadurch zu den erwähnten straßenrechtlichen Verstößen - sowie darüber hinaus wohl zur unberechtigten Inanspruchnahme von Privatgrundstücken - gekommen ist.

Auch der Ansatz der Antragsgegnerin, (durchgreifende) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann anzunehmen, wenn systematisch Sammelbehälter im öffentlichen Verkehrsraum ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt werden, dürfte nicht zu beanstanden sein. Allerdings muss ein systematisches und massives Fehlverhalten in diesem Sinne feststehen und es muss ferner bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der Durchführung der Sammlung ebenfalls zu gewichtigen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften, also zu unerlaubten Sondernutzungen, kommen wird. Letzteres dürfte allerdings bei systematischen und massiven Verstößen in der Vergangenheit in der Regel angenommen werden können. Die solchermaßen konkretisierten (verschärften) Anforderungen für die Annahme durchgreifender Bedenken gegen die Zuverlässigkeit gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dürften zum einen deshalb erforderlich sein, weil unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit Blick auf die Art. 12, 14 GG die (vollständige) Untersagung einer gewerblichen Sammlung nur als letztes Mittel in Betracht kommen dürfte. Zum anderen dürften vom Grundsatz her andere Mittel als eine vollständige Sammlungsuntersagung zur Verfügung stehen, um gegen unerlaubt im öffentlichen Verkehrsraum aufgestellte Container vorzugehen.

Hiervon ausgehend fehlt es derzeit an einer ausreichenden Grundlage, auf welche bei der in diesem Verfahren gebotenen Prüfungstiefe die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens in dem zuvor bezeichneten Sinne und einer hinreichend gewichtigen Gefahr des Eintritts unerlaubter Sondernutzungen bei Durchführung der Sammlung gestützt werden kann. Zwar gibt es eine Vielzahl von Hinweisen auf unerlaubte Sondernutzungen, die durchaus die Annahme eines systematischen Fehlverhaltens nahelegen. Allerdings ist dem Beschwerdegericht aus anderen von der Antragstellerin geführten Beschwerdeverfahren bekannt, dass diese sich in zahlreichen Kommunen um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Sammelcontainern bemüht hat, was möglicherweise indiziert, dass sie das Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum jedenfalls nicht (mehr) systematisch außer Acht lässt. In diesem Zusammenhang dürfte auch eine Rolle spielen, dass die Antragstellerin- während des Beschwerdeverfahrens - ihren (alten ehemaligen) Geschäftsführer abberufen hat, so dass dessen (unterstelltes) Fehlverhalten in Gestalt unerlaubter Sondernutzungen jedenfalls zukünftig nicht mehr ohne weiteres der Antragstellerin zugerechnet und entgegengehalten werden kann. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Gefahr zukünftiger unerlaubter Sondernutzungen im Gebiet der Antragsgegnerin ohnehin deshalb nicht bestehen dürfte, weil nach ihrem eigenen Vortrag in ihrem Zuständigkeitsbereich das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien ohne Sondernutzungserlaubnis zulässig ist.

Kann der angegriffene Beschluss nach den vorstehenden Ausführungen auch nicht deshalb als im Ergebnis richtig angesehen werden, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung auf der Grundlage einer anderen Ermächtigungsgrundlage als offensichtlich rechtmäßig erweist, ist vor der Prüfung, ob die verwaltungsgerichtliche Entscheidung aufgrund einer allgemeinen, von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs der Antragstellerin in der Hauptsache losgelösten Interessenabwägung im Ergebnis richtig ist, zunächst zu prüfen, ob das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht bereits deshalb als vorrangig zu bewerten ist, weil sich die Untersagungsverfügung bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig darstellt. Denn nach den für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO Satz 1 geltenden allgemeinen Maßstäben bedarf es im Fall eines offensichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts keiner von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache losgelösten Interessenabwägung mehr, weil an der Vollziehung eines (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakts kein öffentliches Interesse bestehen kann und sich schon deshalb das private Aussetzungsinteresse durchsetzen muss. Indes kann auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens bei summarischer Prüfung eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung nicht festgestellt werden. Dies ergibt sich bereits aus den vorstehenden Ausführungen, nach denen eine abschließende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG erst im Hauptsacheverfahren möglich erscheint, allerdings aber auch nicht offensichtlich ausgeschlossen werden kann, dass sich- gegebenenfalls auf der Basis weiterer Ermittlungen - hinreichende Anhaltspunkte für entgegenstehende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG ergeben.

Sind danach die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs der Antragstellerin in der Hauptsache, also ihrer Klage, als offen anzusehen und bedarf es dementsprechend einer von den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs losgelösten Interessenabwägung, führt auch diese nicht dazu, dass sich der angegriffene Beschluss als im Ergebnis richtig erweist. Denn die allgemeine Interessenabwägung fällt zugunsten der Antragstellerin aus.

Wird die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit jedenfalls vorübergehend ein Sammeln verwehrt, tritt auf ihrer Seite eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung ein, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit, die sie jedenfalls nach ihren Angaben im Rahmen des Anzeigeverfahrens, denen die Antragsgegnerin jedenfalls nicht grundsätzlich entgegengetreten ist, bereits bei Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 ausgeübt hat, fällt in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG. Dies gilt unabhängig davon, ob durch die Untersagung eine Existenzgefährdung der Antragstellerin eintritt sowie in welchem Umfang ihr während der Dauer der Untersagung Einnahmen (unwiederbringlich) verloren gehen und bereits getätigte Investitionen, etwa für die Anmietung von Containerstellplätzen, sich als nutzlos erweisen.

Ausgehend von einer ins Gewicht fallenden grundrechtlichen Beeinträchtigung der Antragstellerin lässt sich eine vergleichbar starke Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den umgekehrten Fall, dass die Vollziehung der Untersagung ausgesetzt wird und die Antragstellerin dementsprechend vorläufig weitersammeln kann, sich im Hauptsacheverfahren die Untersagung jedoch als rechtmäßig erweist, nicht feststellen.

Soweit die öffentlichen Interessen dadurch beeinträchtigt würden, dass ein (unterstellt) "Unzuverlässiger" (vorübergehend) eine Sammlung durchgeführt hat, gibt das allein für die Annahme einer schwerwiegenden Beeinträchtigung öffentlicher Interessen nichts her. Da eine Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit kein Selbstzweck ist, sondern in erster Linie dem Schutz der öffentlichen Interessen dient, die im Fall der Tätigkeit des Unzuverlässigen beeinträchtigt werden, hängt der Schweregrad der Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen vor allem davon ab, welche öffentlichen-rechtlichen Vorschriften aufgrund der Tätigkeit eines unzuverlässigen Sammlers voraussichtlich beeinträchtigt oder gefährdet werden.

Im Fall der Antragstellerin stehen insbesondere Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften in Rede. Mit solchen kann hier jedoch kein (überwiegendes) Gewicht des öffentlichen Vollzugsinteresses hinsichtlich der Untersagung begründet werden, weil Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften in Gestalt unerlaubter Sondernutzungen mangels Erlaubnispflichtigkeit des Aufstellens von Sammelcontainern für Alttextilien im Gebiet der Antragsgegnerin nicht zu befürchten sein dürften. Mit Blick darauf kann offen gelassen werden, ob die Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorschriften des Straßenrechts im Verhältnis zu der Beeinträchtigung der grundrechtlich geschützten Interessen der Antragstellerin überhaupt als gleich- oder höhergewichtig angesehen werden könnte. Im Übrigen bedeutete die Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung nicht, dass die (unterstellte) Beeinträchtigung öffentlich-rechtlicher Interessen in Gestalt von Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften (unerlaubte Sondernutzungen) in der Weise feststünde, dass sie von der Antragsgegnerin hinzunehmen wäre. Vielmehr wäre die Antragsgegnerin im Fall der Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung nicht gehindert, gegen unerlaubte Sondernutzungen der Antragstellerin auf straßenrechtlicher Grundlage einzuschreiten.

Anhaltspunkte dafür, dass die öffentlichen Interessen in Gestalt der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung von Abfällen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG beeinträchtigt wären, liegen nicht vor.

Soweit die Antragsgegnerin in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung auf das Erfordernis der Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten (öffentlich-rechtlichen) Abfallentsorgung hingewiesen hat, handelt es sich zwar um ein öffentliches Gut von hoher Bedeutung, das im Fall seiner Beeinträchtigung den öffentlichen Vollzugsinteressen maßgebliches Gewicht verleihen würde. Indes liegen nach den vorstehenden Ausführungen konkrete Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder der von ihm Drittbeauftragten gerade nicht vor, und zwar einschließlich des Aspekts der Gebührenstabilität. Gleiches gilt für eine wesentliche Beeinträchtigung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG. Darüber hinaus erscheint es unwahrscheinlich, dass Wirkungen der in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG bezeichneten Art bereits aufgrund einer im Rahmen dieser Interessenabwägung zu unterstellenden lediglich vorübergehenden Sammlungstätigkeit der Antragstellerin eintreten. Schließlich dürfte selbst dann, wenn man von (deutlich) beeinträchtigten öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 KrWG ausgeht, das Gewicht dieser Beeinträchtigung nach dem in § 18 Abs. 7 KrWG zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken hier als deutlich reduziert anzusehen sein. Denn die Antragstellerin hat nach ihrem Vortrag im Anzeigeverfahren bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Alttextilien im Gebiet der Antragsgegnerin gesammelt. Vorbehaltlich eines diesbezüglich noch von der Antragstellerin zu erbringenden Nachweises, auch was den Umfang der vor dem 1. Juni 2012 betriebenen Sammlung anbelangt, liegen derzeit keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das Nebeneinander der Sammlungen der Antragstellerin und der Drittbeauftragten in der Vergangenheit zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Drittbeauftragten geführt hat. Dass insoweit, also für die Vergangenheit, die wohl als gesetzliche Vermutung anzusehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zur Anwendung kommen kann, erscheint unabhängig von den zuvor angesprochenen europarechtlichen Bedenken gegen eine uneingeschränkte Heranziehung dieser Regelung eher fernliegend. Weiterhin dürften die Materialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz keinen Anhaltspunkt für die Annahme enthalten, dass die Anwendung der Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG gerade von der Nachweisführung gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 KrW-/AbfG im Zeitraum vor dem 1. Juni 2012 abhängen soll, zumal nicht ausgeschlossen ist, dass der entsprechende Nachweis auch nachträglich noch geführt werden kann.

Ist nach den vorstehenden Ausführungen eine Aussetzung der Vollziehung der Untersagungsverfügung geboten, d. h. insoweit die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin wiederherzustellen, gilt Entsprechendes für die Zwangsgeldandrohung unter Nr. 2 der angefochtenen Verfügung, die an die Untersagung anknüpft.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dass sich die zuvor genannte Menge mit den derzeit wohl acht im Gebiet der Antragsgegnerin aufgestellten Containern nicht erreichen lässt, ist für die Beurteilung des erwarteten Jahresgewinns, der von der erwarteten Jahressammelmenge abhängt, unerheblich. Dementsprechend ergibt sich auf der Grundlage von 100 t bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird, und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 20.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.

Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 122/13