Oberverwaltungsgericht NRW, Wahlanfechtung

Gründe

Die Antragstellerin unterhält eine Feuerwache mit sieben hauptamtlichen Kräften, die in 24 Stunden-Schichten die Einsatzbereitschaft und Leitung der Feuerwehr sicherstellen. Zusätzlich sind in der Feuerwache sechs Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr im Bereitschaftsdienst tätig und werden entsprechend vergütet. Im Übrigen werden die Aufgaben des abwehrenden Brandschutzes von den ehrenamtlichen Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr wahrgenommen. Im Frühjahr 2011 hatte die Freiwillige Feuerwehr der Stadt knapp 300 Mitglieder. Leiter der Freiwilligen Feuerwehr ist der als stellvertretende Leiter der Feuerwache bei der Antragstellerin tätige Beschäftigte V. E. .

Im Januar 2012 forderte der für die Personalratswahl bestellte Wahlvorstand die Antragstellerin auf, ihm Name, Geburtsjahr und Adresse aller Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr zu übermitteln, da diese seit der LPVG-Novelle 2011 Beschäftigte der Dienststelle und deshalb in das Wählerverzeichnis aufzunehmen seien. Dies lehnte die Antragstellerin unter Hinweis darauf ab, dass es den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr an der Beschäftigteneigenschaft fehle.

Daraufhin suchte der Wahlvorstand um vorläufigen Rechtsschutz nach. Mit Beschluss vom 30. März 2012 ‑ 16 L 92/12.PVL ‑ gab die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts der Antragstellerin im Wege der einstweiligen Verfügung auf, dem Wahlvorstand binnen einer Woche nach Zustellung des Beschlusses Name, Vorname, Geburtsdatum, Anschrift und Eintrittsdatum der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr bekannt zu geben.

Nachdem die Antragstellerin dieser Verpflichtung nachgekommen war, wurden alle Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr in das Wählerverzeichnis aufgenommen. Auf der Grundlage dieses Wählerverzeichnisses fand am 24. Mai 2012 die Personalratswahl statt. Am 25. Mai 2012 gab der Wahlvorstand das Wahlergebnis bekannt.

Am 8. Juni 2012 hat die Antragstellerin das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren zur Anfechtung der durchgeführten Personalratswahl eingeleitet. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen angeführt: Die Wahl sei für ungültig zu erklären, da die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr zu Unrecht ins Wählerverzeichnis aufgenommen worden seien. Diese seien keine Beschäftigten der Dienststelle und deshalb nicht wahlberechtigt. Insbesondere zählten sie nicht zu dem in § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW genannten Kreis der Personen, die in der Dienststelle weisungsgebunden tätig seien. Sie seien lediglich ehrenamtlich tätig und gegenüber der Antragstellerin auch nicht weisungsgebunden. Ihre Weisungen erhielten sie allein von dem Leiter der Freiwilligen Feuerwehr.

Die Antragstellerin hat beantragt,

die am 24. Mai 2012 durchgeführte Wahl des Personalrats für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Die Übertragung der Aufgabe des Feuerschutzes als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung bedeute, dass die Antragstellerin den Feuerschutz nicht vollständig auf die Freiwillige Feuerwehr delegieren dürfe, sondern in der Lage sein müsse, notfalls selbst steuernd in die Erledigung der Aufgabe einzugreifen. Daher müsse sie gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr weisungsbefugt sein mit der Folge, dass diese als Beschäftigte der Dienststelle anzusehen seien.

Mit Beschluss vom 30. August 2012 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts die Wahl des Personalrats vom 24. Mai 2012 für ungültig erklärt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Der zulässige Wahlanfechtungsantrag sei begründet, da bei der durchgeführten Wahl gegen die zu den wesentlichen Vorschriften des Wahlrechts zählende Bestimmung des § 10 Abs. 1 LPVG NRW verstoßen worden sei. Danach seien nur Beschäftigte wahlberechtigt. Dazu zählten die vom Wahlvorstand als wahlberechtigt eingestuften Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr aber nicht. Aus § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW könnten sie keine Beschäftigteneigenschaft ableiten, weil sie weder in einem Beamten- noch in einem Arbeitnehmerverhältnis zur Antragstellerin stünden. Die Herleitung einer Beschäftigteneigenschaft aus § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW scheitere daran, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr nicht in der Dienststelle weisungsgebunden tätig seien. Ihr weisungsbefugter Vorgesetzter sei nicht der Dienststellenleiter, sondern der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr. Dessen Befugnis zur Aufnahme, Beförderung und Entlassung von Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr leite sich nicht aus der der Antragstellerin obliegenden Brandschutzaufgabe ab, sondern sei ihm vom Gesetz selbst übertragen. Aufgrund dessen sei seine Weisungsbefugnis nicht der Antragstellerin zuzurechnen. Die Wahrnehmung des Brandschutzes als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung ändere daran nichts, weil es sich insoweit nur um eine staatsorganisatorische Zuordnung der Aufgabe handele, die für das rechtliche Verhältnis der zur Aufgabenerfüllung herangezogenen Personen zu der Gemeinde ohne Bedeutung sei. Von einem Beschäftigungsverhältnis im Sinne des LPVG NRW könne auch deshalb keine Rede sein, weil es immer in der eigenen Entscheidung des einzelnen Mitglieds der Freiwilligen Feuerwehr liege, inwieweit es sich der Ausbildung unterziehe und sich bei einem konkreten Einsatz zur Verfügung stelle.

Gegen diesen Beschluss hat der Beteiligte Beschwerde eingelegt. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Mit der LPVG-Novelle 2011 habe der Gesetzgeber den Missstand beseitigen wollen, dass Beschäftigte nicht unter den Schutzbereich des LPVG NRW fielen, obwohl sie in der Dienststelle tätig seien und an deren Aufgabenerfüllung mitwirkten. Deshalb sehe § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW nunmehr als alleinige Voraussetzung für die Begründung einer Beschäftigteneigenschaft die Weisungsgebundenheit vor. Eine solche bestehe bei den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr. Entgegen der Auffassung der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen sei nicht der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr, sondern der Dienststellenleiter deren Vorgesetzter im Sinne der personalvertretungsrechtlich erforderlichen Weisungsgebundenheit. Bei der in § 12 Abs. 1 FSHG enthaltenen Regelung, nach der der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr Vorgesetzter der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr sei, handele es sich lediglich um eine interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Dienststelle. Die Freiwillige Feuerwehr stelle eine Institution dar, derer sich die Antragstellerin bediene, um die ihr nach dem Gesetz zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Dies erfordere es, dass auch ein Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr bestehen müsse. Die Antragstellerin müsse vorgeben können, zu welcher Zeit an welchem Ort welche Aufgaben im Sinne des FSHG zu erfüllen seien. Deshalb sei es auch gar nicht möglich, die Leitung der Freiwilligen Feuerwehr, durch die die Dienststelle ihre Aufgaben wahrnehme, an Dienststellenexterne zu übertragen. Aufgrund dessen leite der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr auch sein Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr von der Antragstellerin ab. Das Weisungsrecht der Antragstellerin zur Erfüllung ihrer Aufgaben gehe im Besonderen aus § 26 FSHG hervor, der die Leitung der Abwehrmaßnahmen zum Inhalt habe. Im Rahmen der Leitung der Maßnahmen durch einen von der Gemeinde bestellten Einsatzleiter werde das Weisungsrecht gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr wahrgenommen. Dem Vorliegen der Beschäftigteneigenschaft stehe die Freiwilligkeit der Leistungen der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr nicht entgegen. Sofern sie gegen ihre Dienstverpflichtung verstießen, stehe ihrem Vorgesetzten eine Disziplinarbefugnis zu, die dieser ausüben könne. Nichts anderes gelte aber für die unstreitig als Beschäftigte anzusehenden Beamten und Arbeitnehmer. Dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr für ihre Tätigkeit keine Gegenleistung erhielten, sei für das Vorliegen der Beschäftigteneigenschaft ohne Bedeutung. Es liege auch eine ausreichende tatsächliche Eingliederung in die Dienststelle vor. Die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr seien tatsächlich in der Dienststelle tätig, nähmen an der Aufgabenerfüllung der Dienststelle teil und unterlägen auch dem Direktionsrecht des Dienststellenleiters. Auf eine tatsächliche Einbindung in die Dienststelle komme es nicht an. Ebenso sei die Frage der Häufigkeit des Einsatzes der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr ohne Relevanz. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Beschäftigungsverhältnissen geringfügiger und vorübergehender Natur stehe dem Vorliegen einer Beschäftigteneigenschaft nicht entgegen.

Der Beteiligte beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und den Antrag abzulehnen.

Die Antragstellerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und wiederholt und vertieft ihre erstinstanzlichen Ausführungen. Ergänzend führt sie im Wesentlichen an: Die Einfügung des Satzes 2 in § 5 Abs. 1 LPVG NRW durch die LPVG-Novelle 2011 finde ihre Basis in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage der Beschäftigteneigenschaft von DRK-Schwestern und sei lediglich klarstellender Natur. Ausgehend davon mangele es bei den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr an einer weisungsgebundenen Tätigkeit, weil sie ein Ehrenamt ausübten, das von mehreren, sich von einer weisungsgebundenen Tätigkeit abgrenzenden Besonderheiten gekennzeichnet sei. Nach der eindeutigen Gesetzeslage sei nicht der Dienststellenleiter Vorgesetzter der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr. Vielmehr habe der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr die Vorgesetztenstellung inne. Diese sich aus dem FSHG ergebende Zuständigkeitsverteilung sei nicht als interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Dienststelle zu sehen. Die Freiwilligen Feuerwehren würden nicht von den Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne unterhalten, da die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehren primär nicht in einem Arbeitsverhältnis zu der jeweiligen Gemeinde, sondern zu einem anderen Arbeitgeber stünden. Gerade der Umstand, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr selbständig und vor allem freiwillig bestimmten, ob sie sich in den Dienst versetzten, spräche gegen das Vorliegen einer Weisungsgebundenheit. Der Umstand, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr keine Gegenleistung für ihre Tätigkeit erhielten, sei deshalb relevant, weil sich gerade daraus ihr selbst und freiwillig bestimmtes Recht der Versetzung in den Dienst ableite. Den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr mangele es auch an einer ausreichenden tatsächlichen Eingliederung in die Dienststelle. Es fehle ihnen an einer räumlichen Einbeziehung in den Dienststellenbetrieb, an einer Unterstellung unter die äußere Ordnung der Dienststelle und an der Einbindung in den Arbeitsalltag der sonstigen Beschäftigten. Sie unterlägen keinerlei Abstimmungsprozessen mit anderen Beschäftigten. Der novellierte Beschäftigtenbegriff im LPVG NRW stelle ausdrücklich und gewollt auf die Weisungsgebundenheit und grundsätzlich nicht auf die Mitwirkung an der Aufgabenerledigung der Dienststelle ab. Auch die Vorschrift des § 26 FSHG erlaube nicht die Subsumtion der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr unter den Beschäftigtenbegriff nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten zum vorliegenden Verfahren und zum Verfahren 16 L 92/12.PVL (VG Aachen) sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragstellerin Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Beteiligten hat keinen Erfolg.

Der Antrag des Antragstellers, die am 24. Mai 2012 durchgeführte Wahl des Personalrats für ungültig zu erklären, ist begründet.

Nach § 22 Abs. 1 LPVG NRW ist eine Wahlanfechtung begründet ‑ und damit eine durchgeführte Wahl für ungültig zu erklären ‑, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.

Diese Voraussetzungen liegen für die am 24. Mai 2012 durchgeführte Wahl des Personalrats vor. Bei der Wahl ist gegen eine wesentliche Vorschrift über das Wahlrecht verstoßen worden. Ein solcher Verstoß besteht darin, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr, soweit diese ‑ was vorliegend allein in Rede steht ‑ nicht in der Feuerwache der Antragstellerin im Bereitschaftsdienst tätig sind und entsprechend vergütet werden,

vgl. zu dieser Personengruppe OVG NRW, Beschluss vom 27. Oktober 1999 ‑ 1 A 5193/97.PVL ‑, PersR 2000, 117 = PersV 2000, 419 = ZTR 2000, 187,

als Wahlberechtigte behandelt worden sind.

Nach § 10 Abs. 1 LPVG NRW sind alle Beschäftigten wahlberechtigt, die am Wahltage das 18. Lebensjahr vollendet haben. Die Wahlberechtigung setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Beschäftigteneigenschaft und die Dienststellenzugehörigkeit voraus. Die Beschäftigteneigenschaft bestimmt sich nach § 5 LPVG NRW. Dienststellenzugehörig ist der Beschäftigte, der in die Dienststelle eingegliedert ist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2013 ‑ 6 PB 17.12 ‑, juris, vom 20. November 2012 ‑ 6 PB 14.12 ‑, PersR 2013, 88 = ZTR 2013, 108, vom 3. November 2011 ‑ 6 P 14.10 ‑, Buchholz 251.91 § 68 SächsPersVG Nr. 1 = PersR 2012, 74 = PersV 2012, 176 = ZfPR 2012, 2 = ZTR 2012, 247, vom 14. Dezember 2009 ‑ 6 P 16.08 ‑, BVerwGE 135, 384 = Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 4 = PersR 2010, 249 = PersV 2010, 220, und vom 26. November 2008 ‑ 6 P 7.08 ‑, BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 = PersR 2009, 267 = PersV 2009, 138 = ZfPR 2009, 38.

Den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr fehlt es sowohl an der Beschäftigteneigenschaft als auch an der Dienststellenzugehörigkeit. Denn beide Tatbestandsmerkmale knüpfen an dieselbe Voraussetzung ‑ nämlich der Eingliederung in die Dienststelle (im Sinne der Ausübung einer weisungsgebundenen Tätigkeit) ‑ an, die bei den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr aber nicht vorliegt.

Ein Beschäftigter ist in die Dienststelle eingegliedert, wenn er dort nach Weisungen des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2013 ‑ 6 PB 17.12 ‑, a. a. O., vom 20. November 2012 ‑ 6 PB 14.12 ‑, a. a. O., vom 3. November 2011 ‑ 6 P 14.10 ‑, a. a. O., und vom 14. Dezember 2009 ‑ 6 P 16.08 ‑, a. a. O.

Dabei ist die Eingliederung maßgeblich geprägt durch das Weisungsrecht der Dienststelle, dem eine entsprechende Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenübersteht.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2002 ‑ 6 P 8.01 ‑, BVerwGE 116, 242 = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4 = NVwZ 2003, 101 = PersR 2002, 434 = RiA 2003, 85 = ZBR 2003, 168 = ZfPR 2002, 260 = ZTR 2002, 551, vom 27. August 1997 ‑ 6 P 7.95 ‑, PersR 1998, 22 = ZfPR 1998, 82 = ZTR 1998, 233, vom 6. September 1995 ‑ 6 P 9.93 ‑, BVerwGE 99, 214 = Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 4 = DÖV 1996, 467 = DVBl. 1996, 505 = NVwZ 1997, 82 = PersR 1996, 118 = PersV 1996, 258 = ZfPR 1996, 47 = ZTR 1996, 281, und vom 15. März 1994 ‑ 6 P 24.92 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 89 = PersR 1994, 288 = PersV 1995, 26 = ZfPR 1994, 112.

Eine Eingliederung setzt voraus, dass die betroffene Person gemeinsam mit den in der Dienststelle schon tätigen Beschäftigten eine Tätigkeit zu verrichten hat, die ihrer Art nach weisungsgebunden ist, der Verwirklichung des arbeitstechnischen Zwecks der Dienststelle dient und daher von der Dienststelle organisiert werden muss. Die Person muss so in die Arbeitsorganisation integriert sein, dass die Dienststelle das für ein Arbeitsverhältnis typische Weisungsrecht innehat und die Entscheidung über den Arbeitseinsatz auch nach Zeit und Ort trifft. Das für eine Eingliederung maßgebliche Weisungsrecht ist im Wesentlichen personenbezogen, ablauf- und verfahrensorientiert. Es beinhaltet insbesondere Anleitungen zur Vorgehensweise und weiterhin zur Motivation des Mitarbeiters.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2003 ‑ 6 P 8.02 ‑, Buchholz 251.4 § 87 HmbPersVG Nr. 2 = PersR 2004, 148 = ZfPR 2003, 259.

An diese das Merkmal der Eingliederung kennzeichnenden Umstände knüpft auch der Beschäftigtenbegriff nach § 5 LPVG NRW in seiner heutigen Fassung an.

Beschäftigte im Sinne des LPVG NRW sind nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW die Beamten, die Arbeitnehmer und die arbeitnehmerähnlichen Personen im Sinne des § 12 a des Tarifvertragsgesetzes der in § 1 bezeichneten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts einschließlich der Personen, die sich in der Berufsausbildung befinden. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW sind auch diejenigen Beschäftigte im Sinne des Gesetzes, die in der Dienststelle weisungsgebunden tätig sind oder der Dienstaufsicht unterliegen, unabhängig davon, ob ein Arbeits- oder Dienstverhältnis zur Dienststelle besteht.

Seine heutige Fassung hat § 5 Abs. 1 LPVG NRW erst durch das Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes und des WDR-Gesetzes vom 5. Juli 2011 (GV. NRW. S. 348) ‑ LPVG-Novelle 2011 ‑, erhalten, mit dem neben einer Anpassung an die geschlechtergerechte Sprache zum einen der in Satz 1 genannte Personenkreis um die Gruppe der arbeitnehmerähnlichen Personen im Sinne des § 12 a des Tarifvertragsgesetzes erweitert und zum anderen der Satz 2 neu in das Gesetz aufgenommen wurde.

Zur Ermittlung des Regelungsgehalts des § 5 Abs. 1 LPVG NRW in seiner heutigen Fassung ist das Verständnis des Beschäftigtenbegriffs in der Zeit bis zur LPVG-Novelle 2011 näher in den Blick zu nehmen.

Seit der grundlegenden Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 12. März 1987

- GemS-OGB, Beschluss vom 12. März 1987 ‑ GmS-OGB 6/86 ‑, BVerwGE 77, 370 = BGHZ 100, 277 = DB 1987, 1792 = MDR 1987, 905 = NJW 1987, 2571 = PersR 1987, 263 = PersV 1987, 263 = ZTR 1987, 286 -

war allgemein sowohl für den Geltungsbereich des LPVG NRW als auch für denjenigen des BPersVG davon ausgegangen worden, dass "Beschäftigter im öffentlichen Dienst" im Grundsatz nur derjenige ist, der persönlich auf der Grundlage eines Beamtenverhältnisses, eines Beschäftigungsverhältnisses, das nach dem in Betracht kommenden besonderen Tarif- oder Dienstordnungsrecht begründet worden ist, oder eines Berufsausbildungsverhältnisses in eine Dienststelle, einen Betrieb der öffentlichen Hand oder eine sonstige öffentliche Einrichtung eingegliedert ist, und der durch seine Tätigkeit an der Erfüllung der dieser Einrichtung gestellten öffentlichen Aufgabe mitwirkt oder sich im Rahmen einer Berufsausbildung auf eine solche Mitwirkung vorbereitet. Danach setzte die Beschäftigteneigenschaft vom Grundsatz her das Vorliegen von zwei Bedingungen voraus: Zum ersten musste die betroffene Personen in einem Beamten- oder Arbeitnehmerverhältnis zur Dienststelle bestehen. Zum zweiten musste die betroffene Person an der Aufgabenerfüllung ihrer Dienststelle mitwirken und in die Dienststelle eingegliedert sein, wobei die Eingliederung im Wesentlichen kennzeichnet ist durch ein Weisungsrecht der Dienststelle, verbunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und damit korrespondierend eine Weisungsgebundenheit des Dienstleistenden, verbunden mit entsprechenden Schutzrechten.

Im Laufe der Zeit seit der Entscheidung des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes kam es im Bereich des Arbeitslebens aber zu vielfältigen Veränderungen. Insbesondere traten verstärkt Konstellationen auf, in denen Personen in das Arbeitsleben der Dienststelle eingebunden waren, aber nicht in einem Beamten- oder Arbeitnehmerverhältnis zur Dienststelle standen. Da auch für diese Personengruppen ein Bedürfnis gesehen wurden, dem Schutz des LPVG NRW unterstellt zu werden, entschied sich der Gesetzgeber mit der LPVG-Novelle 2011 zur Erweiterung des in § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW genannten Personenkreises um die Gruppe der arbeitnehmerähnlichen Personen im Sinne des § 12 a des Tarifvertragsgesetzes und zur Aufnahme des Satzes 2 in § 5 Abs. 1 LPVG NRW. Diese gesetzgeberische Zielrichtung erschließt sich aus den Gesetzesmaterialien: Die Neufassung des § 5 Abs. 1 LPVG NRW geht zurück auf die Beschlussempfehlung des Innenausschuss (LT-Drucks. 15/2218). Nach der Begründung des ‑ vom Innenausschuss angenommenen ‑ Änderungsantrags der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT-Drucks. 15/1644) sollten durch die Ausweitung des Beschäftigtenbegriffs auch arbeitnehmerähnliche Personen nach dem Tarifvertragsgesetz und Beschäftigte wie beispielsweise Leiharbeitnehmer nach dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz unter diesen Begriff fallen.

Aus diesem Befund ist abzuleiten, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 5 Abs. 1 LPVG NRW keinen vollständig neuen Beschäftigtenbegriff schaffen wollte. Vielmehr sollte die Beschäftigteneigenschaft (lediglich) nicht mehr von der Voraussetzung abhängig sein, dass die betroffene Person in einem Beamten- oder Arbeitnehmerverhältnis zur Dienststelle steht. Dies hat auch im Wortlaut des Gesetzes seinen Niederschlag gefunden. Denn der Halbsatz 2 des § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW betont ausdrücklich, die Beschäftigteneigenschaft sei "unabhängig davon, ob ein Arbeits- oder Dienstverhältnis zur Dienststelle besteht".

Dass der Gesetzgeber über den Verzicht auf das Erfordernis des Bestehens eines Beamten- oder Arbeitnehmerverhältnisses zur Dienststelle hinaus keine weiteren Änderungen an dem herkömmlichen Verständnis des Beschäftigtenbegriffs vornehmen wollte, belegt auch der Umstand, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW für die Beschäftigteneigenschaft darauf abstellt, dass die betroffene Person in der Dienststelle weisungsgebunden tätig ist oder der Dienstaufsicht unterliegt. Denn gerade diese Tatbestandsmerkmale sind ‑ wie bereits oben im Zusammenhang mit der Frage der Dienststellenzugehörigkeit dargestellt ‑ die maßgeblichen Kriterien für das Vorliegen einer Eingliederung in die Dienststelle, die auch schon vor der Aufnahme des § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW in das Gesetz Voraussetzung für das Vorliegen einer Beschäftigteneigenschaft war.

Der letztgenannte Gesichtspunkt führt für die Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW zu Folgendem: Für die Beantwortung der Frage, ob eine Person in der Dienststelle weisungsgebunden tätig ist oder der Dienstaufsicht unterliegt, kann auf die Kriterien zurückgegriffen werden, die für die Frage einer Eingliederung in die Dienststelle entwickelt worden sind. In der Konsequenz bedeutet dies, dass der bislang in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für das Vorliegen einer Wahlberechtigung vorgenommenen Unterscheidung zwischen der Beschäftigteneigenschaft und der Dienststellenzugehörigkeit für den Anwendungsbereich des LPVG NRW seit der Änderung des § 5 Abs. 1 LPVG NRW durch die LPVG-Novelle 2011 keine Bedeutung mehr zukommt, weil beide Merkmale an dieselbe Voraussetzung anknüpfen, nämlich an das Vorliegen einer Eingliederung in die Dienststelle, die im Wesentlichen durch ein Weisungsrecht der Dienststelle und eine entsprechende Weisungsgebundenheit der betroffenen Person gekennzeichnet ist.

Seine Bestätigung findet dieses Ergebnis in dem Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales vom 6. März 2012 ‑ 25 - 42.05.05 - 5 ‑ (Personalvertretungsrecht ‑ Hinweise zu den Wahlen zu den Personalvertretungen). Entgegen der Auffassung des Beteiligten ist diesem Erlass nicht zu entnehmen, dass die tatsächliche Einbindung in die Dienststelle nicht mehr maßgeblich sein soll. Vielmehr findet sich dort die gegenteilige Aussage. Denn dort heißt es zu der Neuregelung des § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW, der Gesetzgeber habe "damit deutlich gemacht, dass nunmehr nicht mehr das Vorliegen einer rechtlichen Bindung, sondern die Frage der tatsächlichen Eingliederung in der Dienststelle maßgeblich ist".

Auf der Grundlage dieser Anforderungen kann nicht festgestellt werden, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr in die Dienststelle eingegliedert (im Sinne der Ausübung einer weisungsgebundenen Tätigkeit) sind.

Die Freiwillige Feuerwehr verfügt nach dem Regelungsgefüge des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung ‑ FSHG ‑ im Verhältnis zur Antragstellerin über eine im vorliegenden Zusammenhang relevante Eigenständigkeit. Diese kommt schon dadurch zum Ausdruck, dass die Freiwillige Feuerwehr nicht von dem Bürgermeister der Antragstellerin als Dienststellenleiter, sondern von einem auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 FSHG nach besonderen Verfahrensvorschriften bestellten Wehrführer geleitet wird. Diesem Wehrführer obliegt nach § 12 Abs. 1 Halbsatz 1 FSHG insbesondere, die ehrenamtlichen Angehörigen der Feuerwehr aufzunehmen, zu befördern und zu entlassen. Zugleich ist er gemäß § 12 Abs. 1 Halbsatz 2 FSHG deren Vorgesetzter. Bereits diese Bestimmungen machen deutlich, dass die Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr einen gegenüber der Antragstellerin selbständigen Personalkörper darstellen.

Diese Selbständigkeit kennzeichnet auch das Verhältnis der einzelnen Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr zur Antragstellerin. Der für die Antragstellerin als Dienst-stellenleiter handelnde Bürgermeister hat gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr keine "Personalhoheit" im Sinne der Wahrnehmung einer Arbeitgeberfunktion inne. Insbesondere fehlt es ihm an einem Weisungsrecht im oben dargestellten Sinne. Ihm steht es nicht zu, über den Einsatz der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr auch nach Zeit und Ort oder über die Art und den Inhalt der konkreten Aufgabenwahrnehmung zu entscheiden. Das Weisungsrecht und die damit verbundenen Befugnisse liegen vielmehr allein bei dem Wehrführer der Freiwilligen Feuerwehr. Allein er entscheidet über den Einsatz der einzelnen Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr. Dem entspricht es, dass es der Wehrführer ist, der den Alarm- und Ausrückplan erstellt hat, nach dem sich bei einer Meldung über die Notfallrufnummer die weitere Verfahrensweise und der Ablauf des konkreten Einsatzes richten.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten handelt es sich bei der Bestimmung der Vorgesetzteneigenschaft für den Wehrführer der Freiwilligen Feuerwehr in § 12 Abs. 1 Halbsatz 2 FSHG nicht lediglich um eine interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb der Dienststelle. Der Beteiligte weist in diesem Zusammenhang zwar zutreffend darauf hin, dass die Antragstellerin die Aufgaben nach dem FSHG als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrnimmt (vgl. § 4 FSHG). Dies erlaubt aber nicht die vom Beteiligten gezogene Schlussfolgerung, dass deshalb für die Antragstellerin auch ein dahingehendes Weisungsrecht bestehen muss, den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr vorzugeben, zu welcher Zeit an welchem Ort welche Aufgabe sie zu erfüllen haben. Die gesetzliche Kennzeichnung einer der Gemeinde übertragenen Aufgabe als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung betrifft im Kern allein das Verhältnis zwischen der Gemeinde und deren Aufsichtsbehörde und damit ausschließlich eine staatsorganisatorische Frage. Davon unberührt bleibt die Frage, wie die Gemeinde eine ihr obliegende Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung konkret wahrnimmt. Dazu ist es im vorliegenden Zusammenhang nicht zwingend erforderlich, dass eine Gemeinde, wenn sie ‑ wie hier die Antragstellerin ‑ die Aufgaben nach dem FSHG durch die Unterhaltung einer Freiwilligen Feuerwehr wahrnimmt, unmittelbar weisungsbefugt gegenüber jedem einzelnen Mitglied der Freiwilligen Feuerwehr ist. Vielmehr reicht es aus, dass ‑ wie es das gesetzliche Regelungskonzept in §§ 12 und 13 FSHG vorsieht ‑ eine solche Weisungsbefugnis allein dem Leiter der Freiwilligen Feuerwehr zusteht. Es ist nicht ersichtlich, dass auf diese Weise eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung nicht gewährleistet wäre.

Es kann auch nicht, wie der Beteiligte meint, davon ausgegangen werden, dass sich das Weisungsrecht des Leiters des Freiwilligen Feuerwehr von dem Bürgermeister der Antragstellerin als Dienststellenleiter ableitet. Vielmehr findet das Weisungsrecht seine Grundlage unmittelbar in den gesetzlichen Regelungen in §§ 12 und 13 FSHG.

Auch die Vorschrift des § 26 FSHG führt zu keinem anderen Ergebnis. Dort ist vorgesehen, dass bei der Erfüllung der Aufgaben nach § 1 Abs. 1 FSHG der von der Gemeinde bestellte Einsatzleiter die Abwehrmaßnahmen leitet. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass ein Weisungsrecht der Antragstellerin gegenüber den Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr besteht. Die in § 26 FSHG vorgesehene Bestellung eines Einsatzleiters durch die Gemeinde erfolgt im Rahmen der nach § 22 Abs. 1 Satz 1 FSHG unter anderem aufzustellenden Einsatzpläne. Mit der Bestellung des Einsatzleiters ist aber noch nicht die Begründung eines der Gemeinde zustehenden Weisungsrechts gegenüber den einzelnen Mitgliedern der Freiwilligen Feuerwehr verbunden. Dieses leitet der jeweilige Einsatzleiter vielmehr von dem Leiter der Freiwilligen Feuerwehr ab.

Die fehlende Eingliederung der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr kommt schließlich auch dadurch zum Ausdruck, dass sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in keinerlei Kontakt zu dem bei der Antragstellerin tätigen Personalkörper treten. Deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie ihre Arbeiten im Rahmen der Arbeitsorganisation der Antragstellerin verrichten.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten führt die fehlende Eingliederung der Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr nicht dazu, dass der Leiter der Freiwilligen Feuerwehr eine eigenständige Dienststelle im Sinne von § 1 Abs. 1 LPVG NRW leitet. Der Begriff der Dienststelle ist in § 1 Abs. 2 LPVG NRW gesetzlich definiert. Danach stellt die Freiwillige Feuerwehr aber offensichtlich keine Dienststelle dar. Dies hat zur Folge, dass dort auch keine Personalvertretung nach LPVG NRW zu bilden ist.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen. Insbesondere wirft das Verfahren keine entscheidungserhebliche Frage von grundsätzlicher Bedeutung auf. Zwar ist die Vorschrift des § 5 Abs. 1 LPVG NRW mit der LPVG-Novelle 2011 neu gefasst worden. Bei der Anwendung dieser Bestimmung auf den zu entscheidenden Sachverhalt werden aber keine entscheidungserheblichen Rechtsfragen aufgeworfen, die nicht schon anhand des Wortlauts des Gesetzes und auf der Grundlage der bisher vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantwortet werden könnten. Insbesondere sind die abstrakten Voraussetzungen für das Vorliegen einer Eingliederung in die Dienststelle und damit auch für die Annahme der Ausübung einer weisungsgebundenen Tätigkeit im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW höchstrichterlich geklärt.

Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 2092/12.PVL