Oberverwaltungsgericht NRW, 1 B 921/12

G r ü n d e

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit welchem dieses die aufschiebende Wirkung der bei ihm anhängigen Klage (12 K 1950/12) der Antragstellerin gegen die Versetzungsverfügung der Antragsgegnerin vom 31. Januar 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2012 angeordnet hat, bleibt ohne Erfolg. Die von der Antragsgegnerin gegen diesen Beschluss (fristgerecht) dargelegten Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, soweit es um die begehrte Abänderung des Beschlusses geht, rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Eilantrag der Antragstellerin abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Entscheidung im Kern wie folgt begründet: Es sprächen weit überwiegende Gesichtspunkte für die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Bescheide, weil die dort niedergelegten Erwägungen nicht auf die nach § 28 Abs. 2 Fall 2 BBG i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2, Satz 2 PostPersRG erforderlichen dienstlichen – hier betriebswirtschaftlichen – Gründe führten. Nicht zureichend sei insoweit der (allein) angeführte Umstand, dass die Dienstherrenbefugnisse in Bezug auf Beamte, welche für eine Tätigkeit bei der "interServ Gesellschaft für Personal- und Beraterdienstleistungen mbH" (im Folgenden: interServ GmbH) beurlaubt seien, nach vollzogener Entflechtung der Deutschen Postbank AG aus dem Konzern Deutsche Post DHL von dem Unternehmen wahrgenommen werden sollten, das auf die Beschäftigungsgesellschaft des Beamten einen beherrschenden Einfluss habe, also von der Deutschen Post AG als Muttergesellschaft der interServ GmbH. Für das Beamtenverhältnis der nach § 13 SUrlV beurlaubten Antragstellerin sei nämlich unerheblich, wer Eigentümer dieser GmbH sei bzw. wer deren wirtschaftliche Ausrichtung bestimme. Denn das Rechtsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der interServ GmbH werde allein durch den Arbeitsvertrag bestimmt, während ihr Beamtenverhältnis insoweit ruhe. Dienstliche Gründe ergäben sich auch nicht mit Blick auf der Deutschen Postbank AG in dieser Situation verbleibende Dienstherrnbefugnisse (z.B. in Bezug auf Beförderungen oder Disziplinarmaßnahmen). Schließlich könnten dienstliche Gründe auch nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, dass nach einer künftigen Beendigung der Sonderbeurlaubung für eine amtsangemessene Beschäftigung des Betroffenen zu sorgen sei, etwa durch eine Zuweisung nach § 4 PostPersRG. Denn hier maßgeblich sei die Sachlage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides; zu diesem Zeitpunkt aber seien entsprechende Organisationsentscheidungen noch nicht geltend gemacht worden. Spreche nach alledem weit Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Versetzung, so seien im Rahmen der Interessenabwägung im Übrigen entsprechend gewichtige Gründe für einen Sofortvollzug nicht ersichtlich. Dies gelte insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Antragsgegnerin der zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der Sachlage durch neue Organisationsmaßnahmen Rechnung tragen könne.

Dem setzt die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.

Zutreffend und mit der Beschwerde auch nicht angegriffen ist zunächst der Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts, dass die in Rede stehende Maßnahme als (organisationsrechtliche) Versetzung i.S.d. § 28 Abs. 1 BBG an § 28 Abs. 2 BBG zu messen ist. Diese für Bundesbeamte allgemein geltenden Vorschriften finden gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 PostPersRG mangels anderer Bestimmung Anwendung auch auf die Beamten, die – wie die Antragstellerin – bei den als Aktiengesellschaften verfassten Postnachfolgeunternehmen beschäftigt und als solche Bundesbeamte sind (vgl. Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG, § 2 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 PostPersRG). Eine Versetzung ist nach der Legaldefinition des § 28 Abs. 1 BBG die auf Dauer angelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Dienststelle bei demselben oder einem anderen Dienstherrn; "Amt" im Sinne dieser Vorschrift ist das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne.

Zum Begriff der Versetzung vgl. etwa Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 7. Aufl. 2011, § 4 Rn. 2 und 7, und Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG, Stand: November 2012, BBG § 28 Rn. 6 und 14, jeweils m.w.N.

Bei Beamten der Postnachfolgeunternehmen, deren berufliche Tätigkeit (lediglich) als Dienst gilt (§ 4 Abs. 1 PostPersRG), tritt an die Stelle des neuen abstrakt-funktionellen Amtes der neue, ebenfalls abstrakt zu verstehende Aufgabenbereich und an die Stelle des Dienststellen- oder Behördenwechsels der Betriebswechsel.

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 6. Juli 2012 – 6 CS 12.365 –, juris, Rn. 11 m.w.N. zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Unter Berücksichtigung dieser Besonderheiten erfüllt die streitgegenständliche Maßnahme den Begriff der Versetzung. Sie zielt nämlich darauf ab, den abstrakten Aufgabenbereich der Antragstellerin als Posthauptsekretärin bei der Deutschen Postbank AG durch einen Aufgabenbereich als Posthauptsekretärin bei der Deutschen Post AG zu ersetzen.

Es spricht Überwiegendes dafür, dass die mithin vorliegende Versetzung, gegen deren formelle Rechtmäßigkeit keine Bedenken ersichtlich sind, materiell rechtswidrig ist; bereits vor diesem Hintergrund ist die vom Verwaltungsgericht im Übrigen angestellte Interessenabwägung nicht zu beanstanden.

Nach § 28 Abs. 2 BBG ist eine Versetzung – soweit hier von Interesse – aus dienstlichen Gründen ohne die Zustimmung der Beamtin oder der Beamten zulässig, wenn das Amt mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist wie das bisherige Amt und die Tätigkeit aufgrund der Vorbildung oder Berufsausbildung zumutbar ist. Es sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass es hier schon an (hinreichenden) dienstlichen Gründen i.S.d. § 28 Abs. 2 BBG fehlt.

Der Begriff der "dienstlichen Gründe" umfasst – seiner offensichtlichen Zweckrichtung entsprechend – die personellen Erfordernisse, die aus dem öffentlichen Interesse an einer sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwaltung folgen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 – 2 C 68.08 –, ZBR 2010, 45 = juris, Rn. 16; ferner Schnellenbach, a.a.O., § 4 Rn. 15, und Kugele, BBG, 1. Aufl. 2011, § 28 Rn. 27.

Solche Gründe können bei den privatrechtlich organisierten, im Wettbewerb stehenden Postnachfolgeunternehmen nur betriebswirtschaftliche Gründe sein, die sich aus den organisatorischen und personellen Strukturen des Unternehmens und deren beabsichtigter Weiterentwicklung ergeben.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 – 2 C 68.08 –, a.a.O.; einschränkend Lenders/Wehner/Weber, PostPersRG, 2006, § 4 Rn. 3, die bei der Versetzung eines Beamten von einem Postnachfolgeunternehmen zu einem anderem Postnachfolgeunternehmen bezogen auf die Feststellung des dienstlichen Bedürfnisses einen strengeren Maßstab als im öffentlichen Dienst für angezeigt halten und eine Versetzung, mit der sich die Aktiengesellschaft lediglich Kostenvorteile verschaffen will, für nicht statthaft erachten.

Der Begriff der – hier im vorgenannten Sinne zu verstehenden – "dienstlichen Gründe" ist ein gerichtlich voll nachprüfbarer unbestimmter Rechtsbegriff. Soweit allerdings der Dienstherr diesen unbestimmten Rechtsbegriff im Rahmen seines Organisationsrechts verwaltungspolitisch prägt, unterliegen die entsprechenden Vorgaben mit Blick auf die insoweit gegebene Beurteilungsprärogative nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle.

Vgl. Kugele, a.a.O., § 28 Rn. 27, m.w.N.

Maßgebender Zeitpunkt für die verwaltungsgerichtliche Beurteilung der Frage, ob dienstliche Gründe für eine Versetzung bestehen, sind die bei Erlass der Versetzungsverfügung vorliegenden Sachverhalte und Erwägungen, im Falle des – hier eingelegten – Widerspruchs die bis zum Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung gegebenen Umstände.

Vgl. statt aller: Lemhöfer, a.a.O., BBG § 28 Rn. 56.

In Anwendung dieser Grundsätze spricht hier ganz Überwiegendes dafür, dass im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2012 keine (hinreichenden) dienstlichen/betriebswirtschaftlichen Gründe für die streitige Versetzung vorgelegen haben; auch dem (berücksichtigungsfähigen ergänzenden) Vortrag der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren sind solche Gründe nicht zu entnehmen.

In den angefochtenen Verfügungen hat die Antragsgegnerin als dienstlichen Grund (nur) das Erfordernis behauptet, die Dienstherrenbefugnisse – z.B. die Befugnisse in Bezug auf Beurlaubungen, Nebentätigkeiten und disziplinare Sachverhalte – zukünftig von dem Postnachfolgenunternehmen Deutsche Post AG wahrnehmen zu lassen, weil (nur) dieses die wirtschaftliche Ausrichtung der interServ GmbH bestimmen und dadurch zugleich mittelbar Einfluss auf den Einsatz der Arbeitnehmer dieser GmbH nehmen könne; solche Einflussmöglichkeiten und ein entsprechendes Interesse habe die Deutsche Postbank AG nicht mehr. Mit der Beschwerdebegründung hat die Antragsgegnerin das dargelegte personalwirtschaftliche Interesse noch ergänzend dahin erläutert, dass es auch um Beförderungsentscheidungen und Beurteilungen gehe. Ferner hat sie auf Entscheidungen zweier Verwaltungsgerichte

– vgl. VG München. Beschluss vom 23. Februar 2012 – M 21 S 12.424 –, n.v., und VG Stuttgart, Urteile vom 11. Juni 2012 – 8 K 790/12 – und – 8 K 126/12 – (beide – nicht veröffentlichten – Urteile des VG Stuttgart sind nach Mitteilung der Antragsgegnerin rechtskräftig; zu dem Urteil 8 K 126/12 vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27. September 2012 – 4 S 1580/12 –, n.v.) –

hingewiesen. Diese haben ein nachvollziehbares dienstliches Interesse der Antragsgegnerin und nicht der Deutschen Postbank AG anerkannt, die derzeit noch sonderbeurlaubten Beamten schon während einer laufenden Beurlaubung zu derjenigen Aktiengesellschaft zu versetzen, in deren Tochterunternehmen diese Beamten gerade beschäftigt seien, weil bei einem Wegfall der Sonderbeurlaubung der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung mit gewisser Wahrscheinlichkeit nur unter Rückgriff auf das Instrument der Zuweisung nach § 4 Abs. 4 Satz 2 und 3 PostPersRG erfüllt werden könne; hierfür komme nur die Deutsche Post AG in Betracht.

Dies alles überzeugt auch bei Zugrundelegung einer im o.g. Sinne nur eingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht. Zunächst ist nicht nachvollziehbar dargelegt oder sonst ersichtlich, weshalb es für die Ausübung der Dienstherrenbefugnisse (bislang durch die Deutsche Postbank AG) erforderlich oder auch nur sinnvoll sein soll, dass die ausübende Aktiengesellschaft einen mittelbaren, nämlich gesellschaftsrechtlich vermittelten Einfluss auf die Gesellschaft hat, für welche ein sonderbeurlaubter Beamter – hier die Antragstellerin – im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung (im Falle der Antragstellerin: 12. März 2012) tätig war. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass eine Beurlaubung vom Dienst nach § 13 SUrlV nach allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen zur Folge hat, dass der Beamte für den betreffenden Zeitraum von der ihn grundsätzlich treffenden Pflicht zur Dienstleistung nebst den darauf jeweils bezogenen Einzelpflichten entbunden ist.

Vgl. BVerwG; Urteil vom 7. Juni 2000 – 1 D 4.99 –, BVerwGE 111, 231 = ZBR 2000, 387 = juris, Rn. 18 f.; Lemhöfer, a.a.O., BBG a.F. § 89 Rn. 48.

Dass es zumindest sinnvoll sein könnte, dem Dienstherrn oder der für ihn handelnden Aktiengesellschaft bezogen auf die Arbeitsleistung des Beamten, welcher zur Ausübung einer Arbeitstätigkeit bei einem privatrechtlichen Unternehmen beurlaubt ist und dort seinem Arbeitsvertrag entsprechend eingesetzt wird, die Möglichkeit einer (nur) mittelbaren Einflussnahme einzuräumen, erschließt sich jedenfalls ohne weitere – hier fehlende – Erläuterung nicht. Nichts anderes gilt insoweit, als die Ausübung solcher Befugnisse des Dienstherrn betroffen ist, welche diesem während der Beurlaubung verbleiben. Insoweit hat die Antragstellerin mit ihrem Schriftsatz vom 29. August 2012 (Seite 7) unwidersprochen darauf hingewiesen, dass die Deutsche Postbank AG unproblematisch im Jahr 2007 erstmals Sonderbeurlaubungen ausgesprochen, diese turnusgemäß verlängert sowie die verbleibenden Dienstherrenbefugnisse wahrgenommen hat, obwohl sie schon seit 2003 (genau: seit der mit Wirkung vom 1. November 2003 erfolgten Übernahme der zuvor von der Deutschen Postbank AG vollständig gehaltenen Anteile an der interServ GmbH durch die Deutsche Post Beteiligungen Holding GmbH) keinerlei Einfluss mehr auf die interServ GmbH hat.

Es ist auch nicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich diese Bewertung angesichts der vollzogenen Entflechtung der Deutschen Postbank AG aus dem Konzern Deutsche Post DHL durch die bis Ende Februar 2012 erfolgte Übernahme von mehr als 90 Prozent der Anteile der Deutschen Postbank AG durch die Deutsche Bank AG ändern könnte. Denn dieser Wechsel der Mehrheitsgesellschafter lässt den Fortbestand der Deutschen Postbank AG als Postnachfolgeunternehmen und damit die grundgesetzliche Pflicht zur Weiterbeschäftigung ihrer Beamten sowie deren Status unberührt; nichts anderes kann dementsprechend für die erforderliche Ausübung von Dienstherrenbefugnissen gelten.

So schon VG Arnsberg, Beschluss vom 13. Juli 2012 – 13 L 456/12 –, n.v. (BA S. 5).

Ob das unter Hinweis auf die bereits zitierte Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte München und Stuttgart erfolgte Beschwerdevorbringen überzeugt, es sei zweckmäßig, die in Rede stehende Versetzung schon im Vorfeld einer zur Erfüllung des Beschäftigungsanspruchs ggf. tatsächlich erforderlich werdenden Zuweisung vorzunehmen, muss nicht entschieden werden. Denn die Antragsgegnerin hat solche Gründe der Vorsorge bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung nicht ansatzweise ins Feld geführt und ist deshalb gehindert, diese nun im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren noch nachzuschieben. Unabhängig davon erschließt es sich ohne weitere – hier fehlende – Erläuterung auch nicht, weshalb im Falle einer – ggf. auch vorzeitigen – Beendigung der Sonderbeurlaubung und Tätigkeit der Antragstellerin für die interServ GmbH eine etwa erforderlich werdende Zuweisung der Antragstellerin zu einem geeigneten Beschäftigungsunternehmen nicht auch durch die Deutsche Postbank AG (zu einem ihrer Tochterunternehmen) vorgenommen werden könnte, sofern diese nicht schon selbst eine geeignete Beschäftigung anbieten kann. Sofern in der Argumentation der angeführten Verwaltungsgerichte mitschwingen sollte, dass eine Zuweisung gerade zur interServ GmbH in Rede stehen könnte, dürfte es sich im Übrigen mit Blick auf die bei dieser Argumentation vorausgesetzte Beendigung von Beurlaubung und Arbeitsvertrag gerade in Bezug auf diese GmbH um eine allenfalls theoretisch denkbare Fallgestaltung handeln. Dies wird hier ohne Weiteres dadurch deutlich, dass nach dem Ende der Beurlaubung keineswegs eine Zuweisung zur interServ GmbH in Rede gestanden hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.