Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 606/11

G r ü n d e

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg. Denn diese Gründe liegen auf der Grundlage der maßgeblichen (fristgerechten) Darlegungen zur Begründung des Antrags nicht vor.

1. Es bestehen zunächst keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 186, 194.

In Anwendung dieser Grundsätze kann die begehrte Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht erfolgen.

Der Kläger wendet gegen das Urteil im Wesentlichen ein, seine Nichtberücksichtigung bei der Beförderungsauswahl 2006 habe gegen eine – für die Präsidien der Bundespolizei als verbindlich anzusehende – Organisationsgrundentscheidung des Bundesministeriums des Innern (BMI) in Gestalt des Kassenanschlags 2006 (Zweckbindung bestimmter Beförderungsstellen für den IT-Bereich) verstoßen. Das Verwaltungsgericht habe die insoweit einschlägigen Bestimmungen fehlerhaft ausgelegt. Diese Auslegung widerspreche im Übrigen der ständigen Praxis in anderen Bundespolizeipräsidien/-direktionen. Von daher sei seine Nichtberücksichtigung bei der Auswahl auch mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Dieses Vorbringen vermag auch mit seinen vertiefenden Ausführungen eine Fehlerhaftigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht schlüssig aufzuzeigen.

Das Antragsvorbringen stellt zunächst nicht den Ausgangspunkt der rechtlichen Bewertung des Falles durch das Verwaltungsgericht in Frage, wonach öffentliche Ämter nach Maßgabe des Grundsatzes der Bestenauslese (Leistungsgrundsatzes) zu besetzen sind und dieser Grundsatz durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet ist, also nicht zur Disposition der Verwaltung steht. Dass sich der Kläger bei Einbeziehung aller Verwaltungsbeamtinnen und ‑beamten der Besoldungsgruppe A 10 in den Qualifikationsvergleich (wie in dem Auswahlverfahren 2006 im Geschäftsbereich des Bundespolizeipräsidiums West geschehen) als einer der vier Leistungsstärksten im Jahre 2006 für eine Beförderung nach A 11 durchgesetzt hätte, wird von ihm nicht geltend gemacht und lässt sich auch sonst nicht feststellen.

Im Fokus steht hier vielmehr, ob die Beamten des IT-Bereichs, zu denen der Kläger zählt, im Rahmen des Qualifikationsvergleichs getrennt von den übrigen Beamten gleichen Statusamtes hätten betrachtet werden müssen. Dass solches zur Gewährleistung der Bestenauslese im Sinne des Art. 33 Abs. 2 GG geboten gewesen wäre, deutet der Kläger zwar (mit) an, lässt sich aber objektiv nicht hinreichend nachvollziehen. Insbesondere der Vortrag, dass sich der IT-Bereich wesentlich aus sog. "Seiteneinsteigern" besonderer Fachrichtung ohne die übliche allgemeine Laufbahnausbildung zusammensetze, legt für sich genommen nicht nahe, dass diese fachlich offenbar besonders qualifizierten Beamten bei Einbeziehung in einen Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsvergleich mit den übrigen Beamten gleichen Statusamtes (als Gruppe) erkennbar "den Kürzeren ziehen" würden, hierdurch ungerechtfertigt benachteiligt wären und deswegen – gewissermaßen als Korrektiv – einer gesonderten Betrachtung ihrer Qualifikation mit eigenständigem "Ranking" und eigenständiger Besetzung speziell für sie bestimmter Stellen bedürften. Auch die in der Antragsbegründung angesprochene unterschiedliche Art der Tätigkeit, welche nach Auffassung des Klägers die Vergleichbarkeit der jeweiligen dienstlichen Beurteilungen ausschließe, lässt ein Bedürfnis dahin, zur Gewährleistung sachgerechter Bestenauslese zwingend zwei eigenständige Auswahlverfahren (IT-Bereich, sonstige Beamte) durchzuführen, in diesem Zusammenhang nicht hervortreten. Denn dienstliche Beurteilungen sind wesentlich an den (abstrakten) Anforderungen des jeweils innegehabten Statusamtes und nicht an den Anforderungen der konkret wahrgenommenen Aufgaben und Funktionen zu orientieren. Dies gilt zumal dann, wenn– wie hier – Beförderungsämter an Beamte auf ihren Dienstposten vergeben werden/wurden. Anders als bei der Neubesetzung von (Beförderungs-)Dienstposten auf Grundlage der Ausschreibung eines besonderen Anforderungsprofils ist dann nämlich nicht die (spezielle) Eignung gerade für die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe zu beurteilen. Der vom Antragsteller mit dem Zulassungsantrag weiterhin angesprochene Anreiz "lukrativer Aufstiegsmöglichkeiten", welche fachlich qualifizierten "Seiteneinsteigern" geboten werden sollten, vermag gemessen an Art. 33 Abs. 2 GG erst recht keine Sonderbehandlung dieser Beamtengruppe zu rechtfertigen.

Dies zugrunde gelegt, betrifft die Frage, ob für die Beamten des IT-Bereichs der Bundespolizei aus dem Gesamtpool der ausgebrachten Beförderungsstellen ein bestimmter Stellenanteil exklusiv vorbehalten wird bzw. vorzubehalten ist, (noch) den Bereich der Bewirtschaftung und Verteilung haushaltsrechtlich bereitgestellter Beförderungsstellen, welcher der an den Grundsätzen des Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlentscheidung vorgelagert ist. Maßstab hierfür ist eine Organisationsentscheidung des Dienstherrn. Diese muss sich selbst nicht an den Maßstäben des Art. 33 Abs. 2 GG messen lassen. In ihren etwaigen Bezügen zum Bewerberauswahlverfahren unterliegt sie allenfalls einer eng begrenzten gerichtlichen Kontrolle, nämlich darauf hin, ob die Zuweisung der Stellen willkürlich bzw. rechtsmissbräuchlich erfolgt ist oder ob mit ihr die eigentliche Auswahlentscheidung schon vorweggenommen wird.

Vgl. statt vieler (zuletzt) Senatsbeschluss vom 15. März 2013 – 1 B 133/13 –, juris, Rn. 56 ff. = NRWE, m.w.N.

Wie das Verwaltungsgericht auf Seiten 6 unten/7 oben des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, werden (im Übrigen) von Organisationsentscheidungen dieser Art subjektive Rechte der potentiellen Bewerber und insbesondere deren Bewerbungsverfahrensanspruch nicht berührt, weil die Ausbringung (und Verteilung) von Planstellen grundsätzlich allein im öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben erfolgt.

Vgl. hierzu – zugleich mit Blick darauf, dass es dann auch an einer Grundlage für einen Anspruch des Beamten auf fehlerfreie Ausübung des Organisationsermessens fehlt –, auch BVerwG, Beschluss vom 5. November 2012 – 2 VR 1.12 -, juris, Rn. 17 bis 19.

Dem ist das Zulassungsvorbringen im Grundsätzlichen nicht entgegengetreten. Konsequenterweise hätte es dann aber auch eines – hier ebenso fehlenden – Eingehens darauf bedurft, ob und ggf. inwieweit sich der Kläger überhaupt auf eine eigene subjektive Rechtsstellung berufen kann, soweit er im Klage- und Berufungszulassungsverfahren die objektive Einhaltung bestehender Organisationsregelungen über die Verteilung bzw. Zweckbindung von Beförderungsplanstellen als Grundlage seines Beförderungs- und Schadensersatzbegehrens (wie selbstverständlich) voraussetzt und insofern zentral lediglich die zutreffende Auslegung des für einschlägig erachteten ministeriellen Erlasses thematisiert.

Auch dessen ungeachtet vermag das Zulassungsvorbringen aber die erstrebte Berufungszulassung nicht zu rechtfertigen. Es enthält keine Argumente von Gewicht, welche die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung der Inhalte der hier in Rede stehenden Organisationsentscheidung als erkennbar fehlerhaft erscheinen ließe. Dabei hält der Kläger anscheinend eine "volle" Überprüfung der Auslegung ministerieller Verwaltungsvorschriften oder Weisungen auf ihre Richtigkeit hin für möglich. Ist aber nach dem oben Ausgeführten die gerichtliche Kontrolle der Organisationsentscheidung über die Ausbringung und Verteilung von Beförderungsstellen bereits als solche (im Kern) auf eine Willkürkontrolle beschränkt, muss Entsprechendes auch für die Auslegung diesbezüglicher ministerieller Vorgaben durch nachgeordnete Behörden gelten, die den Dienstherrn im Bewerbungsverfahren sowie im vorgelagerten Verfahren zur Ausbringung der Beförderungsstellen repräsentieren. Dies berücksichtigend hat das Bundespolizeipräsidium West den Inhalt des Erlasses des BMI vom 4. Dezember 2006 nicht in einer sachlich unvertretbaren, ja willkürlichen Weise ausgelegt oder verstanden. Die Gegenargumente des Antragstellers lassen jedenfalls die Vertretbarkeit dieser vom Verwaltungsgericht geteilten Auslegung nicht entfallen.

Geht es um die Auslegung von Erlassen oder sonstigen Verwaltungsvorschriften, so ist anerkanntermaßen nicht – jedenfalls nicht in erster Linie – deren Wortlaut, Systematik etc., sondern die vom Vorschriftengeber gebilligte oder auch nur geduldete tatsächliche Verwaltungspraxis der entscheidungsbefugten Stelle maßgeblich. Der Antragsteller hat mit dem Zulassungsvorbringen nicht aufgezeigt, dass das Grenzschutzpräsidium West die hier interessierende Ziffer 3.12 des Erlasses in anderen, unter entsprechenden Vorgaben und Voraussetzungen durchgeführten Beförderungsverfahren abweichend ausgelegt und praktiziert hätte. Er hat auch nicht dargetan, dass das Ministerium als Vorschriftengeber die betreffende Auslegung beanstandet bzw. nicht geduldet hätte.

Abgesehen davon wäre das Verständnis, welches der Kläger aus dem Inhalt des Erlasses u.a. für die Verbindlichkeit der dortigen Vorgaben ableitet, auch bei einer Orientierung an objektiven Auslegungskriterien nicht zwingend. Das hat schon das Verwaltungsgericht auf Seite 7 der Begründung seines Urteils nachvollziehbar verdeutlicht (unmittelbare Verbindlichkeit der Planstellenaufteilung nur für Ärzte und Lehrer, im Übrigen lediglich Anweisung zur Sicherstellung von Beförderungen im IT-Bereich "nach einer angemessenen Frist"). Dabei wären die einzelnen Formulierungen unter Ziffer 3.12 des Erlasses im Übrigen nicht nur isoliert, sondern im Zusammenhang zu betrachten (Vorhaltung besonderer zweckgebundener Stellen wohl nur mit Blick auf einen tatsächlichen Beförderungsbedarf nach angemessener Frist seit der letzten Beförderung). Schließlich wäre auch die vorangegangene Entwicklung wie die bewusste Aufgabe der besonderen Ausweisung von Planstellen für den IT-Bereich ab dem Jahre 2006 und das Ergebnis der am 7. Dezember 2005 im BMI erfolgten Erörterung der Personalplanung 2006 (Perspektivplanung der IT-Kräfte in eigener Verantwortung der Präsidien) angemessen mit zu würdigen, soweit der in Rede stehende Erlass, was hier vertretbar angenommen werden kann, nicht erkennbar Abweichendes geregelt hat.

Soweit demgegenüber der Kläger meint, schon der Wortlaut ("Mindestmaß", "zweckgebunden") deute notwendigerweise auf eine beabsichtigte Verbindlichkeit der Vorgabe auch betreffend den IT-Bereich hin, kann dem nicht gefolgt werden. Es ist in diesem Zusammenhang vom Erlassgeber nicht einmal klar zum Ausdruck gebracht worden, dass bezogen auf jede einzelne Besoldungsgruppe mindestens eine Beförderungsplanstelle für Beschäftigte des IT-Bereichs zweckgebunden sein solle. Insofern vermögen auch die Ausführungen in der Antragsbegründungsschrift, im Falle des Klägers gehe es nicht um das "Wie", sondern um das "Ob" der Verwendung der Planstellen für die IT-Kräfte und Letzteres sei nicht zur Disposition der Bundespolizeipräsidien/-direktionen gestellt worden, jedenfalls nicht in einer sich aufdrängenden, eine willkürliche Handhabung in Bezug auf die gerügte Praxis verdeutlichenden Weise zu überzeugen.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG, soweit er sich darauf bezieht, in anderen Präsidien der Bundespolizei sei gemäß dem Kassenanschlag tatsächlich jeweils eine Stelle für den IT-Bereich verwandt worden. Denn zum einen hat die Beklagte hierzu darauf verwiesen, dass die damit angesprochenen Sachverhalte mit demjenigen des Klägers nicht hinreichend vergleichbar gewesen seien. Zum anderen kommt es hierauf nicht einmal an. So hat die jeweils für ihren Zuständigkeitsbereich entscheidende Stelle – gerade auch in (vertretbarer) Auslegung und Anwendung von sog. "Innenrecht" der Verwaltung – lediglich darauf zu achten, dass bei den von ihr zu verantwortenden Entscheidungen der Gleichbehandlungsgrundsatz gebührend beachtet wird. Eine divergierende Verwaltungspraxis unterschiedlicher Träger öffentlicher Gewalt verletzt Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 6. November 2012– 5 A 2.12 –, juris, Rn. 17, m.w.N.

Das gilt jedenfalls solange, wie ein übergeordneter Verwaltungsträger das Vorgehen einer Behörde nicht beanstandet und nicht (im Wege der Klarstellung seiner allgemeinen Vorgaben) auf eine einheitliche Verwaltungspraxis hingewirkt hat. Solches lässt sich hier aber – wie schon ausgeführt –nicht feststellen.

2. Die begehrte Berufungszulassung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO erfolgen. Denn die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen und/oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne dieses Zulassungsgrundes auf.

So können die Erfolgsaussichten des angestrebten Rechtsmittels mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Richtigkeitszweifel nicht schon als offen bezeichnet werden. Lässt sich dies aber – jedenfalls summarisch – bereits im Zulassungsverfahren hinreichend beurteilen, so ist in dem entscheidungserheblichen Zusammenhang auch keine (hier vom Kläger angenommene) besondere Komplexität der Sache in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht gegeben, jedenfalls keine solche, welche im konkreten Fall die Zulassung der Berufung rechtfertigen könnte.

3. Schließlich liegt auch der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht vor bzw. wurde er nicht hinreichend dargelegt.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.

Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011 – 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 m. w. N. = NRWE, Rn. 32.

Die vom Kläger zunächst aufgeworfene Rechtsfrage,

ob eine Organisationsgrundentscheidung des Ministeriums mittels Kassenanschlag dahingehend, je eine Beförderungsstelle für einen Bereich zweckgebunden zu verwenden, eine verbindliche Regelung für die einzelnen die Beförderungsentscheidungen vornehmenden Organisationseinheiten (hier: Präsidien/Direktionen) darstellt oder ob diesen noch ein eigener Spielraum verbleibt,

ist nicht grundsätzlich klärungsfähig. Denn sie entzieht sich einer verallgemeinernden Beantwortung mit Bedeutung über den Einzelfall hinaus. Es bedarf insoweit vielmehr einer gezielten Betrachtung und Auslegung der jeweils getroffenen Organisationsentscheidung unter Berücksichtigung aller möglicherweise relevanten Begleitumstände. Dabei kommt es – namentlich auch mit Blick auf eine mögliche Bindung der Verwaltung im Außenrechtsverhältnis – für die Auslegung nicht auf den Wortlaut, sondern auf die (vom Vorschriftengeber gebilligte bzw. zumindest geduldete) Handhabung in der Praxis an, die ebenfalls nur im Einzelfall festgestellt werden kann (vgl. oben, 1.). Abgesehen davon hat der Kläger die Entscheidungserheblichkeit der Frage insofern nicht aufgezeigt, als ein Bezug zu seiner subjektiven Rechtsstellung für einen Erfolg in dem angestrebten Rechtsmittelverfahren erforderlich ist.

Die in diesem Zusammenhang weiter aufgeworfene Frage,

ob die einzelnen Präsidien den Kassenanschlag unterschiedlich umsetzen dürfen,

wäre in dem vom Kläger angestrebten Berufungsverfahren voraussichtlich nicht (in dieser Allgemeinheit) zu klären. Denn selbst unterstellt, sie wäre zu verneinen, ergäbe sich daraus noch nichts Zwingendes in Richtung auf die Beurteilung, ob die hier – soweit überhaupt – nur interessierende Umsetzung durch das Grenzschutzpräsidium West fehlerhaft gewesen ist. Gerade das ist hier im Übrigen sehr fraglich (siehe oben unter 1.).

Was die ferner aufgeworfene

grundsätzliche Frage der Rechtmäßigkeit der Vergabe von Planstellen "zweckgebunden" für besondere Fachrichtungen

betrifft, ist diese viel zu weit und allgemein gefasst, um eine mögliche Bedeutung im Rahmen der Entscheidung des Verfahrens des Klägers auch nur im Ansatz hervortreten zu lassen. Dazu fehlt es auch im Übrigen an den erforderlichen Erläuterungen.

Die schließlich noch angesprochene

grundsätzliche Bedeutung unter dem Gesichtspunkt, dass die Bundespolizeidirektionen den Kassenanschlag weiterhin unterschiedlich auslegen,

soll – soweit ersichtlich – keine weitere Rechtsfrage bezeichnen, sondern der Begründung eines tatsächlich bestehenden Klärungsbedarfs für eine oder mehrere der zuvor aufgeworfenen Fragen dienen. Selbst einen solchen Klärungsbedarf unterstellt, müsste aber gerade das vorliegende Verfahren Gelegenheit geben, ihm zu entsprechen. Hierzu müsste die gerügte Handhabung nicht nur objektiv rechtswidrig sein, sondern sie müsste auch die subjektive Rechtsstellung des Klägers nachvollziehbar verletzt haben (können). Das zeigt aber die Zulassungsbegründung – wie schon mehrfach angesprochen – nicht hinreichend auf und ist auch sonst nicht wahrscheinlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).