Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1355/11

G r ü n d e

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Antrag hat keinen Erfolg. Dabei erfüllt das Zulassungsvorbringen im Wesentlichen schon nicht die Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Im Übrigen liegen die genannten Zulassungsgründe auf der Grundlage der maßgeblichen (fristgerechten) Darlegungen auch nicht vor.

1. Die Berufung kann nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Ist die aufgeworfene Frage eine Rechtsfrage, so ist ihre Klärungsbedürftigkeit nicht schon allein deshalb zu bejahen, weil sie bislang nicht obergerichtlich oder höchstrichterlich entschieden ist. Nach der Zielsetzung des Zulassungsrechts ist vielmehr Voraussetzung, dass aus Gründen der Einheit oder Fortentwicklung des Rechts eine obergerichtliche oder höchstrichterliche Entscheidung geboten ist. Die Klärungsbedürftigkeit fehlt deshalb, wenn sich die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lässt.

Vgl. Beschluss des Senats vom 13. Oktober 2011– 1 A 1925/09 –, juris, Rn. 31 m. w. N. = NRWE, Rn. 32.

Das Zulassungsvorbringen wird diesen Anforderungen weitgehend schon auf der Darlegungsebene nicht gerecht, vermag den Zulassungsgrund aber auch sonst nicht durchgreifend zu stützen. Die Klägerin wirft mit Schriftsatz vom 15. Juni 2011 als grundsätzlich klärungsbedürftig zum einen die Frage auf,

"ob die Neufassung von § 4 Abs. 2 lit b BVO nunmehr nicht gegen höherrangiges Recht verstößt und damit rechtsunwirksam ist".

Zum anderen gehe es um die

"Zulässigkeit der Rückwirkung der neuen VO".

Die erste aufgeworfene Rechtsfrage ist so weit und allgemein formuliert, dass sie nicht den Konkretisierungsgrad aufweist, um die erforderliche Prüfung ihrer Klärungsbedürftigkeit sowie Klärungsfähigkeit (Entscheidungserheblichkeit) aus sich heraus zu ermöglichen. In Bezug auf den zweiten Gesichtspunkt fehlt es ganz an der Ausformulierung einer Frage, sondern es wird lediglich eine Rechtsthematik schlagwortartig angesprochen. Schon dies verfehlt die oben genannten Darlegungsvoraussetzungen. Aber selbst dann, wenn man die zur Begründung angeführten Argumente der Klägerin als Erläuterung des (konkreten) Inhalts der von ihr für grundsätzlich erachteten Fragen versteht und insofern mit heranzieht, reicht das Vorbringen nicht aus, um darzutun, dass die Voraussetzungen für eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO insgesamt vorliegen. Im Einzelnen:

a) Was die beanstandete Rückwirkung der vorliegend zur Anwendung kommenden Fassung der Beihilfenverordnung Nordrhein-Westfalen (BVO NRW) vom 5. November 2009, GV. NRW. S. 602, betrifft, fehlt es vollständig an einer zumindest in Grundzügen notwendig gewesenen Befassung mit denjenigen Rechtsgrundsätzen des höherrangigen Rechts und ihren Voraussetzungen, aus denen die Klägerin die angenommene Unzulässigkeit/Rechtsunwirksamkeit der Rückwirkung herleiten will. Nur im Wege einer solchen erläuternden Einbeziehung insoweit ggf. schon bestehender und anerkannter Rechtsgrundsätze (des Verfassungsrechts) ließe sich aber letztlich auch aufzeigen, ob und inwieweit diesbezüglich überhaupt noch ein weiterer Klärungsbedarf grundsätzlicher Art besteht, der für die hier in Rede stehende Rechtsverordnung die Möglichkeit ausschließt, die Frage der Zulässigkeit ihrer Rückwirkung auf der Grundlage der bereits vorhandenen allgemeinen Rechtsgrundsätze abschließend zu beurteilen.

Mit dem Zulassungsvorbringen wird, was die Rückwirkungsproblematik betrifft, der Fokus statt dessen – und auch dies nur schlaglichtartig – lediglich auf einen bestimmten Einzelaspekt gelenkt. Das betrifft den Umstand, dass die in Rede stehende Neuregelung (so nach dem Zulassungsvorbringen die Auffassung der bisher mit der Frage befassten Gerichte) "für die Betroffenen nur Vorteile bringe". Dieser Umstand, den die Klägerin als solchen – übrigens nur für den (Einzel-)Fall der hier konkret zur Überprüfung stehende Verordnung – in Abrede stellt, hätte zum näheren Verständnis einem rechtlichen Rahmen zugeordnet werden müssen. Nur anhand dessen hätte sich ggf. aufzeigen sowie (vom Gericht) nachvollziehen lassen, ob es diesbezüglich noch grundsätzlichen Klärungsbedarf zusätzlich zu den gesetzliche Rückwirkungsverbote betreffend bereits geltenden allgemeinen Grundsätzen und Voraussetzungen gibt, auf den es zugleich für die Entscheidung des vorliegenden Falles ankommt.

Davon abgesehen greift das Vorbringen zu der nach Auffassung der Klägerin fehlenden Vorteilhaftigkeit der hier in Rede stehenden beihilferechtlichen Neuregelung auch inhaltlich zu kurz. Es geht nicht darauf ein, woran sich der angesprochene Vergleich der Rechtslage (Verbesserung oder Verschlechterung) zu orientieren hat, wenn bestimmte Leistungsbegrenzungen einer Vorgängerfassung der Beihilfeverordnung von der Rechtsprechung wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht für unwirksam erachtet worden waren und der Verordnungsgeber darauf in der Weise reagiert hat, dass die einschlägigen Normen (ggf. wie hier im Rahmen einer Gesamtnovelle) neu gefasst wurden. Insoweit hätte sich gemessen am Gebot der Rechtsstaatlichkeit und dem sich daraus ableitenden Vertrauensschutz insbesondere die Frage gestellt, worauf sich das vor rückwirkenden Gesetzesänderungen ggf. schützende Vertrauen der Normadressaten richtet. Dabei geht es vor allem darum, ob dieses Vertrauen Schutz zwingend auch in die Richtung vermittelt, dass vom Vorschriftengeber als rechtswidrig erkannte Vorschriften nicht rückwirkend durch solche Normen ersetzt werden, die neu an die Stelle der unwirksamen Vorschriften treten, ohne deren Inhalt zu "verschärfen". Es versteht sich jedenfalls nicht von selbst, dass dem Vorschriftengeber ein solches Handeln generell schon deswegen verwehrt wäre, weil infolge der Unwirksamkeit der alten Regelungen übergangsweise in dem einschlägigen Zusammenhang keine einschlägigen Leistungsbeschränkungen gegolten haben und insoweit die Rechtslage für die Betroffenen besonders "günstig" gewesen ist. Es ist eher so, dass die Normadressaten gerade in Anbetracht der Ungültigkeit von leistungsbeschränkenden Regelungen (prinzipiell) jederzeit mit deren Ersetzung durch neues, freilich nunmehr den rechtlichen Maßstäben genügendes Recht rechnen müssen.

b) Einen materiell-rechtlichen Verstoß der Neuregelung gegen höherrangiges Recht sieht die Klägerin im Kern in der festzustellenden Ungleichbehandlung nach früherem Beihilferecht unterschiedslos anerkannt gewesener Indikationen bei der Regelung der Beihilfefähigkeit einer Implantatbehandlung nach dem hier zur Anwendung kommenden (neuen) nordrhein-westfälischen Beihilferecht. Anders als die nicht beidseitig überkronte Einzelzahnlücke habe etwa die vorliegend interessierende Freiendlücke im Rahmen des § 4 Abs. 2 lit. b BVO NRW 2009 keine Berücksichtigung gefunden. Diese Ungleichbehandlung, nämlich das "rein willkürliche Herausgreifen einiger weniger Indikationen aus der Vielzahl gleichgelagerter Fälle", verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG und sei auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn schwerlich zu vereinbaren.

Das hierzu näher Ausgeführte vermag die Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO schon deswegen nicht zu rechtfertigen, weil nicht darauf eingegangen wird, inwieweit die Prüfung einer Verletzung des Gleichheitssatzes in dem angeführten Zusammenhang (konkrete) Rechtsfragen – und ggf. welche – aufwirft, die grundsätzlicher Natur und zugleich bisher noch nicht ausreichend geklärt sind. Abgesehen davon wird aber auch die behauptete Verletzung von Art. 3 GG schon nicht schlüssig dargetan. Die (sinngemäße) Behauptung, bei der Einzelzahnlücke und der Freiendlücke handele es sich um "absolut vergleichbar(e)" Sachverhalte, in Bezug auf deren Regelung der Beihilfegeber keinen gestaltenden Differenzierungsspielraum habe, hat die Klägerin nicht in einer Weise begründet, die zu einer näheren Prüfung Anlass geben könnte. Dabei lässt sich schon die Grundannahme, es lägen wesentlich gleiche Sachverhalte vor, nicht hinreichend nachvollziehen. Denn gewisse Unterschiede liegen insoweit auf der Hand. Während es bei der Indikation "Einzelzahnlücke" namentlich darum geht, Eingriffe in gesunden, noch originären Zahnbestand bei gleich zwei Nachbarzähnen zu vermeiden, ist bei einer Freiendsituation, bei der zu einer Seite hin ein Nachbarzahn von vornherein fehlt, eine vergleichbare Sachlage erkennbar nicht gegeben. Im Übrigen hat die Klägerin ihre Behauptung, im Rahmen der neuen Beihilfeverordnung sei mit der Wiedereinfügung lediglich der Indikation "Einzelzahnlücke" – im Verhältnis zu den sonst in Betracht kommenden, allerdings ausgesparten Indikationen – letztlich "willkürlich" verfahren worden, auch nicht weiter spezifiziert.

Inwieweit durch die behauptete Ungleichbehandlung zugleich die Fürsorgepflicht des Dienstherrn verletzt worden sein soll, legt das Antragsvorbringen nicht dar. Stellt man die Ausführungen zu der bei der Klägerin verbleibenden finanziellen Eigenbelastung (Schriftsatz vom 15. Juni 2011, Seite 3, am Ende) mit in jenen Zusammenhang, lässt dies weder eine allgemein klärungsbedürftige Rechtsfrage hervortreten noch weckt es Zweifel in Richtung auf eine etwaige generelle Fürsorgepflichtwidrigkeit der für die Beihilfefähigkeit bei Implantatversorgung getroffenen Regelungen. Abgesehen davon, dass es mit Blick auf die vom Dienstherrn bei fehlender Indikation für die Implantatversorgung gewährten Pauschale an einer hinreichenden rechtlichen Auseinandersetzung fehlt, trifft die Auffassung der Klägerin, für die Höhe der Belastung sei allein auf den Rechnungsbetrag abzustellen, nicht zu. Denn sinngemäß erstrebt die Klägerin die Einbeziehung der Indikation "Freiendlücke" in die beihilferechtlich anerkannten Indikationen. Davon ausgehend ist es aber konsequent, wenn das Verwaltungsgericht seine Vergleichsberechnung an der Mehrleistung an Beihilfe orientiert hat, welche die Klägerin in diesem Fall erhalten hätte. Hierzu sind auch die sonstigen beihilferechtlichen Bestimmungen – etwa zum Steigerungssatz und dessen ausreichender ärztlicher Begründung sowie allgemein zum beihilfefähigen Aufwand – wie geschehen mit zu betrachten.

2. Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden. Denn das Zulassungsvorbringen zeigt ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nicht auf. Dies geschieht weder durch den Schriftsatz vom 8. Juni 2011, der sich ohne jede ansatzweise Vertiefung nur ganz kursorisch mit der Rechtslage und der angenommenen Unrichtigkeit des erstinstanzlichen Urteils befasst, noch durch den weiteren (ebenfalls fristgerechten) Schriftsatz vom 15. Juni 2011. Selbst zu Gunsten der Klägerin unterstellt, das Vorbringen in dem letztgenannten Schriftsatz beziehe sich nicht nur auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, sondern solle ergänzend auch die schon mit dem erstgenannten Schriftsatz geltenden gemachten ernstlichen Richtigkeitszweifel weiter stützen und vertiefen, vermag dies dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. etwa Beschluss des Senats vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 a Rn. 186, 194.

In Anwendung dieser Grundsätze ist es der Klägerin nicht gelungen, die Richtigkeit des angefochtenen Urteils mit schlüssigen Argumenten ernstlich in Frage zu stellen. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat hierzu auf seine Ausführungen unter 1. dieses Beschlusses Bezug, aus denen sich das bereits mit ergibt.

Ob das angefochtene Urteil möglicherweise im Ergebnis auch deshalb richtig ist, weil es hier vor Klageerhebung an der (positiven) Vorabanerkennung der beabsichtigten Behandlungsmaßnahme nach § 4 Abs. 2 Buchstabe b Satz 6 BVO NRW gefehlt hat,

vgl. allgemein hierzu sowie zur Frage der etwaigen Entbehrlichkeit nach § 13 Abs. 9 Satz 1 BVO NRW Senatsbeschluss vom 5. Februar 2013 – 1 A 522/12 –, juris, Rn. 6 ff. = NRWE,

bedarf demnach keiner Befassung mehr.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung gemäß den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).