Oberverwaltungsgericht NRW, 19 A 160/12

Tatbestand:

Die klagenden Eltern begehren die Aufnahme ihrer 2001 geborenen Kinder in den bilingualen Zweig des Städtischen D. -Gymnasiums in E. -O1. zum nächstmöglichen Zeitpunkt. Sie wohnen in N. oder L1. .

Das D. -Gymnasium erteilt in den Sekundarstufen I und II Unterricht in einem bilingualen Bildungsgang in englischer Sprache, den es in der Sekundarstufe I mit Methoden der Montessori-Pädagogik kombiniert. Die Beigeladene hat es dreizügig errichtet. In den vorangegangenen Schuljahren bildete es mehrfach vier oder sogar fünf Eingangsklassen. Die Zahl der Anmeldungen sank von 188 im Schuljahr 2007/2008 auf 90 im Schuljahr 2009/2010. Im gleichen Zeitraum stieg der Anteil der bilingualen Klassen in der Sekundarstufe I von 18 auf 21 von insgesamt 24 Klassen. Die Anmeldezahl für einen Regelunterricht sank derart, dass die Schulleiterin keine Regelklasse als Eingangsklasse mehr bilden konnte. Bei Informationsveranstaltungen vor Beginn des Anmeldeverfahrens für das Schuljahr 2011/2012 erklärte der stellvertretende Schulleiter StD M1. gegenüber interessierten Eltern von Grundschülern, das besondere Schulprofil habe zu einem mit 21,9 % hohen Anteil auswärtiger Schüler geführt. Auch im kommenden Schuljahr könne die Schule voraussichtlich Kinder aus umliegenden Gemeinden aufnehmen. Es sei Kapazität für vier Eingangsklassen vorhanden. Entsprechende Aussagen enthielt der Internetauftritt des Gymnasiums.

Zwischen dem 14. und dem 17. Februar 2011 meldeten die Kläger ihre Kinder für die Aufnahme in die 5. Klasse des bilingualen Zweigs des D. -Gymnasiums im Schuljahr 2011/2012 an. Insgesamt meldeten Eltern 117 Kinder am D. -Gymnasium an, davon 3 für den Regelunterricht. 24 Anmeldungen betrafen Kinder aus umliegenden Gemeinden, davon 21 aus N. .

In der Koordinierungssitzung der Schulaufsicht mit den Schulleitungen der E1. Gymnasien und der Beigeladenen als Schulträger am 14. März 2011 forderte diese die Schulleiter auf, Anmeldungen auswärtiger Schüler mit Ausnahme von Geschwisterkindern grundsätzlich abzulehnen. Die N1. Gymnasien benötigten dringend ihre „eigenen“ Schüler. Eine für die Koordinierungssitzung gefertigte tabellarische Übersicht der Beigeladenen über die stadtweiten Anmeldezahlen sah für das D. -Gymnasium vier Eingangsklassen vor. Ihr ist der handschriftliche Zusatz „3+1 Zug (nur wenn eine Regelklasse!)“ beigefügt.

Gegen diese Aufforderung wandten sich die Schulleiterinnen des D. -Gymnasiums und eines anderen Gymnasiums mit Schreiben vom 16. und 18. März 2011, gerichtet an die Schulaufsicht sowie an das Schulverwaltungsamt und den Oberbürgermeister der Beigeladenen. Die Gemeindezugehörigkeit gehöre nicht zu den zulässigen Aufnahmekriterien. Die Aufforderung verstoße zudem gegen die Vereinbarung aller Schulleiter vom 22. Februar 2011, dass die Unterbringung E1. Schüler lediglich Priorität habe vor der Aufnahme auswärtiger Schüler. Diese Vereinbarung hätten sie den N1. Eltern im Vorfeld und im Anmeldeverfahren mitgeteilt, diese hätten sie auch akzeptiert. Die Koordinierungssitzung habe gezeigt, dass bei entsprechender Nutzung der Aufnahmekapazitäten alle E1. Kinder in E. verbleiben könnten. Gänzlich unverständlich und benachteiligend sei, dass die Aufforderung explizit lediglich an die beiden P1. Gymnasien ergangen sei.

Mit Verfügung vom 17. März 2011 erteilte die Bezirksregierung der Schulleiterin des D. -Gymnasiums die „Weisung“, Aufnahmewünsche gemeindefremder Kinder dürfe sie ausnahmsweise nur noch insoweit berücksichtigen, als Geschwisterkinder die Schule bereits besuchen. Richte sie drei Eingangsklassen ein, dürfe sie diese ausnahmsweise für diesen Aufnahmejahrgang alle bilingual bilden. Bilde sie vier Eingangsklassen, müsse sie eine Klasse nicht-bilingual einrichten. Der in der Koordinierungssitzung mitgeteilte Beschluss der Beigeladenen, die Aufnahmewünsche der Eltern aus N. nicht zu berücksichtigen, sei nach § 46 Abs. 5 SchulG NRW nicht zu beanstanden. Ausnahmen hiervon würden nicht zugelassen.

Die Beigeladene teilte der Schulleiterin unter dem 11. April 2011 mit, die gesamtstädtischen Kapazitäten an den Gymnasien reichten für eine Aufnahme auswärtiger Schüler nicht aus. Bis zum Schuljahresbeginn würden noch weitere Anmeldungen zur 5. Klasse der Gymnasien erwartet. Die Kritik der Schulleiterin am Entscheidungsverfahren sei nicht nachzuvollziehen. Bereits frühzeitig im Januar 2011 habe sie den Schulleitungen explizit den Hinweis gegeben, dass eine Aufnahme gemeindefremder Kinder nur dann erfolgen könne, wenn gesamtstädtisch auch freie Kapazitäten an den Gymnasien vorhanden seien.

Die Schulleiterin richtete drei Eingangsklassen ein und bestimmte deren Klassenfrequenz mit jeweils 32 Kindern. Nach dem Kriterium Geschwisterkind nahm sie 26 Kinder auf, davon 5 aus N. . Die restlichen 70 Plätze vergab sie nach dem Kriterium Schulweg ausschließlich an Kinder mit Meldeanschrift aus E. , davon 3, deren Eltern sich während des Anmeldeverfahrens von N. nach E. umgemeldet hatten. Die Eltern von 6 Kindern, davon 5 aus E. , nahmen ihre Aufnahmeanträge zurück, nachdem die Schulleiterin sie telefonisch informiert hatte, sie könne nur drei Eingangsklassen bilden. Den Eltern von 14 Kindern aus N. , L1. und X. erteilte sie unter dem 28. März 2011 Ablehnungsbescheide. Sie gab an, auf Anweisung der Bezirksregierung könne das angemeldete Kind aus Kapazitätsgründen nicht aufgenommen werden und dürften Aufnahmewünsche gemeindefremder Kinder nicht mehr berücksichtigt werden. Im Schuljahr 2011/2012 könnten als Ausnahmeregelung Geschwisterkinder aufgenommen werden.

Die von den Klägern am 4. April 2011 erhobenen Widersprüche wies die Bezirksregierung E. mit acht Widerspruchsbescheiden vom 9. Mai 2011 zurück. Darin heißt es, der Schulträger habe bei der Koordinierungssitzung im Einvernehmen mit der Bezirksregierung festgelegt, dass das D. -Gymnasium drei bilinguale Eingangsklassen erhalte. Von der Möglichkeit, eine vierte Klasse einzurichten, habe die Schule keinen Gebrauch gemacht. Zudem habe der Schulträger verbindlich festgelegt, dass an den Gymnasien in E. die Aufnahme gemeindefremder Kinder nicht möglich sei.

Ihre am 26. Mai 2011 erhobenen Klagen und zugleich gestellten Eilanträge richteten die Kläger zunächst gegen die Beigeladene. Sie beantragten jeweils, die Beigeladene zur Schulaufnahme, hilfsweise zur Einrichtung einer vierten Eingangsklasse, weiter hilfsweise zur Neubescheidung ihrer Aufnahmeanträge zu verpflichten. Durch Beschlüsse vom 31. Mai 2011 lehnte das Verwaltungsgericht die Eilanträge mit der Begründung ab, die Begehren seien gegen das beklagte Land zu richten. Am 3. Juni 2011 stellten die Kläger inhaltsgleiche Eilanträge gegen das beklagte Land und benannten dieses in allen Hauptsacheverfahren als zusätzlichen Beklagten. Die Eilanträge blieben ebenfalls erfolglos (VG-Beschlüsse vom 24. Juni 2011, Senatsbeschluss 19 B 849/11 vom 26. Juli 2011, NWVBl. 2012, 32). Mit am 26. Oktober 2011 eingegangenen Schriftsätzen haben die Kläger in allen Klageverfahren erklärt, nur noch ihren zweiten Hilfsantrag gegen das beklagte Land weiterverfolgen zu wollen.

Zur Begründung haben die Kläger im Wesentlichen geltend gemacht, sie hätten ihre Kinder im Vertrauen auf die Angaben der Schule vor Beginn des Anmeldeverfahrens angemeldet, vier Eingangsklassen bilden und voraussichtlich auch auswärtige Kinder aufnehmen zu können. Diesen Vertrauenstatbestand habe die Beigeladene ohne Vorankündigung nach Abschluss des Anmeldeverfahrens beseitigt. Für die Abweisung ihrer Kinder allein wegen ihres auswärtigen Wohnsitzes gebe es keine Rechtsgrundlage.

Die Kläger haben beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide der Schulleiterin des Städtischen D. -Gymnasiums E. vom 28. März 2011 und der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E. vom 9. Mai 2011 zu verpflichten, ihre Anträge vom 14. bis 17. Februar 2011 auf Aufnahme ihrer Kinder K. I. , T. T1. , L. K1. , G. K. T2. , M. S. von Q. , K2. O. , D1. K3. F. S1. und F1. P. F2. in den bilingualen Zweig dieses Gymnasiums unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Das beklagte Land hat lediglich in den Eilverfahren die Ablehnung der gestellten Anträge beantragt. Es hat die Behauptung der Kläger als unzutreffend bezeichnet, die Bezirksregierung habe die Schule angewiesen, gemeindefremde Kinder abzulehnen. Die Beigeladene habe auch rein räumlich gesehen keinerlei Spielraum für eine Erhöhung der Zügigkeit. Es sei ein Grundsatz der Bezirksregierung, dass bei besonderen Profilen auch immer mindestens eine Klasse regulär geführt werden müsse. Die letztmalige ausnahmsweise Genehmigung von drei bilingualen Klassen sei das äußerste Entgegenkommen gegenüber den Eltern.

Die im erstinstanzlichen Verfahren anfangs als Beklagte geführte Beigeladene hat mitgeteilt, sie habe im Rahmen ihrer Schulentwicklungsplanung 2010 festgelegt, dass das D. -Gymnasium ab dem Schuljahr 2011/2012 in Anpassung an die Raumkapazitäten eine Dreizügigkeit einzuhalten habe. Seine Raumkapazität sei bereits jetzt ausgeschöpft. Mit der Einführung von G 8 habe sich die durchschnittliche Wochenstundenzahl pro Klasse in jedem Jahrgang um eine Wochenstunde erhöht. Auch für die Übermittagsbetreuung müsse sie die erforderliche Infrastruktur zur Verfügung stellen.

Mit den angefochtenen Gerichtsbescheiden hat das Verwaltungsgericht das jeweilige Verfahren im Umfang der teilweisen Klagerücknahme eingestellt, die Klagen im jeweils aufrecht erhaltenen Umfang abgewiesen und die Grundsatzberufung zugelassen. Aus § 46 Abs. 5 SchulG NRW folge im Umkehrschluss, dass der Wohnort des Schülers ein zulässiges Aufnahmekriterium sei, wenn er die gewünschte Schulform an seinem Wohnort besuchen könne. Dies sei hier der Fall. Damit sei das Recht auf Wahl der gewünschten Schulform gewährleistet.

Die Berufungen der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 7. November 2012 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Die Kläger rügen den vom Verwaltungsgericht gezogenen Umkehrschluss als unzutreffend. Weder der Schulträger noch die Schulaufsichtsbehörde dürfe der Schulleitung vorgeben, welche Auswahlkriterien sie heranziehe. Auch die Rahmensetzungskompetenz des Schulträgers rechtfertige eine solche Anordnung nicht. Diese beziehe sich nur auf äußere Schulangelegenheiten, wozu die Schulaufnahme nicht gehöre.

Die Kläger beantragen,

die angefochtenen Gerichtsbescheide zu ändern und nach den letzten erstinstanzlichen Klageanträgen zu erkennen.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es hält an seiner Auffassung fest, der Schulträger dürfe die Gemeindezugehörigkeit als Rahmenfestlegung verbindlich vorgeben. Sie sei auch als Auswahlkriterium zulässig. Das ergebe ein Umkehrschluss aus § 46 Abs. 5 SchulG NRW. Die Vorschrift begründe eine Aufnahmepflicht „nur“ in dem geregelten Konfliktfall. Außerhalb dieses Falles sei die Heranziehung des Kriteriums der Gemeindezugehörigkeit für den Gesetzgeber selbstverständlich zulässig gewesen, wenn auswärtige Schüler in ihrer Wohnsitzgemeinde eine Schule der gewünschten Schulform besuchen könnten. Gesetzessystematisch seien kommunale Schulträger nur für ein in ihrem Gebiet bestehendes Schulbedürfnis zu deren Errichtung und Fortführung verpflichtet. Das gelte auch für die Schulentwicklungsplanung. Im Grundsatz sei keine Kommune verpflichtet, in ihren Planungen Schüler aus Nachbargemeinden zu berücksichtigen. Im Übrigen hielten die hier betroffenen Nachbarstädte jeweils ein bedarfsgerechtes Gymnasialangebot für die im Gemeindegebiet wohnhaften Schüler vor. Aus der Regelung über Schuleinzugsbereiche ergebe sich nichts Gegenteiliges. Deren Zweck sei die Steuerung gemeindeinterner Schülerströme, nicht aber die Abgrenzung zu benachbarten Kommunen.

Durch Beschluss vom 18. Februar 2013 hat der Senat die Stadt als Schulträger beigeladen. Die Beigeladene stellt keinen Berufungsantrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 19 A 153-159/12, 19 B 849-850/11 und 19 B 852-855/11 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E. und der Beigeladenen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat hat das Beklagtenrubrum nach Maßgabe der aktuellen Fassung des Vertretungserlasses NRW umgestellt (MBl. NRW. 2012 S. 59). Das Land wird in inneren Schulangelegenheiten im Sinne des § 3 Abs. 1 SchulG NRW nicht mehr durch das Ministerium vertreten, sondern im vorliegenden Einzelfall ausnahmsweise durch die Bezirksregierung als Schulaufsichtsbehörde. Diese hat mit Schriftsatz vom 20. Juni 2011 sinngemäß die gerichtliche Vertretung des D. -Gymnasiums übernommen (Nr. 3.2 Satz 3 des Vertretungserlasses NRW), welches anderenfalls selbst vertretungsberechtigt für das Land wäre (Nr. 3.1 des Vertretungserlasses NRW).

Der Senat musste die Stadt E. als Schulträger nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beiladen, weil die Entscheidung auch ihr gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Im vorliegenden besonderen Einzelfall streiten die Beteiligten unter anderem über deren Aufforderung an die Schulleiter der E1. Gymnasien, gemeindefremde Kinder abzulehnen, sofern nicht ein Geschwisterkind die gewünschte Schule bereits besucht. Die Schulaufsicht sieht darin eine nach § 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW verbindliche Anordnung des Schulträgers insbesondere auch gegenüber der Schulleiterin des D. -Gymnasiums.

Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Unrecht abgewiesen. Ihre Streitgegenstände sind seit den teilweisen Klagerücknahmen im erstinstanzlichen Verfahren nur noch die Anträge der Kläger auf Neubescheidung ihrer Schulaufnahmeanträge. Die Neubescheidungsanträge hat das Verwaltungsgericht zu Unrecht abgewiesen. Sie sind zulässig (A.) und begründet (B.).

A. Die aufrecht erhaltenen Neubescheidungsanträge sind als Verpflichtungsklagen nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere besteht das Rechtsschutzbedürfnis der Kläger für die begehrte Neubescheidung auch nach dem Ablauf des Schuljahres 2011/2012 fort. Sie begehren die Schulaufnahme ihrer Kinder erklärtermaßen auch über den 31. Juli 2012 hinaus, weil sie für sie einen Unterricht nach der am D. -Gymnasium angebotenen seltenen Kombination aus Montessori-Pädagogik und bilingualem Unterricht wünschen. Ihr Neubescheidungsanspruch hat sich auch nicht durch Zeitablauf erledigt. Insbesondere ist die Aufnahme ihrer Kinder in das D. -Gymnasium durch den Ablauf des Schuljahres 2011/2012 nicht unmöglich geworden.

Vgl. zum Anspruch auf Studienplatzzulassung nach Ablauf des Semesters BVerwG, Urteil vom 22. Juni 1973 ‑ VII C 7.71 ‑, BVerwGE 42, 296, juris, Rdn. 16.

Vielmehr kann der Schulleiter die Kinder der Kläger, nachdem sie im abgelaufenen Schuljahr 2011/2012 erfolgreich die 5. Klasse eines anderen Gymnasiums besucht haben, nunmehr in eine 6. Klasse des D. -Gymnasiums aufnehmen.

Das Aufnahmebegehren der Kläger hat sich auch nicht durch vollständige Vergabe aller verfügbaren Schülerplätze erledigt. Denn die Schulleiterin hat, wie noch auszuführen sein wird, die Aufnahmekapazität des D. -Gymnasiums im Aufnahmeverfahren 2011/2012 nicht ausgeschöpft.

B. Die Neubescheidungsanträge sind auch begründet. Die Ablehnungsbescheide der Schulleiterin des Städtischen D. -Gymnasiums E. vom 28. März 2011 sind in der Gestalt der Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E. vom 9. Mai 2011 rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Senat kann das beklagte Land nur nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zur erneuten Bescheidung der Schulaufnahmeanträge der Kläger zum Schuljahr 2011/2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichten. Eine Verpflichtung zur Schulaufnahme nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist ihm verwehrt, weil die Kläger ihre Klageanträge schon erstinstanzlich auf einen Ausspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO beschränkt haben (§ 88 VwGO).

Anspruchsgrundlage für den Neubescheidungsanspruch der Kläger ist § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Diese Vorschrift ist auf den vorliegenden Fall in der bis heute fortgeltenden Fassung des Art. 1 Nr. 29 Buchstabe a) des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 27. Juni 2006 anzuwenden (GV. NRW. S. 278). Diese Fassung war auch für das Schulaufnahmeverfahren zum Schuljahr 2011/ 2012 maßgeblich. Nach § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW entscheidet die Schulleiterin oder der Schulleiter (im Folgenden: Schulleiter) über die Aufnahme der Schülerin oder des Schülers (im Folgenden: Schüler) in die Schule innerhalb des vom Schulträger hierfür festgelegten Rahmens, insbesondere der Zahl der Parallelklassen pro Jahrgang. Die Aufnahme in eine Schule kann abgelehnt werden, wenn ihre Aufnahmekapazität erschöpft ist (Abs. 2 Satz 1). Besondere Aufnahmevoraussetzungen und Aufnahmeverfahren für einzelne Schulstufen oder Schulformen sowie Aufnahmekriterien bei einem Anmeldeüberhang können in der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnung geregelt werden (Abs. 2 Satz 2).

§ 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ist eine Ermessensermächtigung. Die Vorschrift ermächtigt den Schulleiter, nach Ermessen über die Aufnahme des Schülers zu entscheiden, wenn bestimmte tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt sind. Das ergibt sich aus ihrem Wortlaut „entscheidet“ sowie aus dem Fehlen einer gesetzlich zwingend normierten Aufnahmeverpflichtung des Schulleiters. Auch unterscheidet § 46 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW zwischen „Aufnahmevoraussetzungen“ und „Aufnahmekriterien“. Mit diesem Begriffspaar deutet schon das Gesetz selbst an, dass die Schulaufnahme einerseits von tatbestandlichen Voraussetzungen abhängen kann, die zwingend erfüllt sein müssen, und der Schulleiter andererseits insbesondere bei einem Anmeldeüberhang nach seinem Ermessen Auswahlkriterien heranziehen kann, nach denen er über die Aufnahme des Schülers entscheidet. Dementsprechend hat der Senat § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW und dessen Vorgängervorschrift in § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW auch in seiner bisherigen Rechtsprechung stets als Ermessensermächtigung angesehen.

OVG NRW, Urteil vom 18. August 2010 ‑ 19 A 1211/09 ‑, juris, Rdn. 31; Beschluss vom 30. Juni 2009 ‑ 19 B 801/09 ‑, juris, Rdn. 4 f.; Beschluss vom 3. September 2004 ‑ 19 B 1915/04 ‑, juris, Rdn. 3, 7; ebenso VG Münster, Urteil vom 22. August 2011 ‑ 1 K 1175/11 ‑, juris, Rdn. 15; VG Aachen, Beschluss vom 3. September 2010 ‑ 9 L 310/10 ‑, juris, Rdn. 9 ff.; VG E. , Urteil vom 2. Dezember 2009 ‑ 18 K 3898/09 ‑, juris, Rdn. 24; VG Köln, Urteil vom 5. November 2008 ‑ 10 K 4030/08 ‑, juris, Rdn. 23; Bülter, Das Aufnahmeverfahren gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO auf der Grundlage der Rechtsprechung des OVG NRW, NWVBl. 2003, 449 (451); vgl. auch Jehkul, in: Jehkul u. a., Schulgesetz NRW, Stand: 9. Lieferung September 2012, § 46, Erl. 5.3.

Als tatbestandliche Voraussetzung der einzelnen Schulaufnahmeentscheidung des Schulleiters wirkt sich zunächst die Einhaltung („innerhalb“) des „vom Schulträger hierfür festgelegten Rahmens, insbesondere der Zahl der Parallelklassen pro Jahrgang“ aus. Im Sprachgebrauch des § 46 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW ist dieses Merkmal der Rahmenfestlegung des Schulträgers in § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW eine allgemeine Aufnahmevoraussetzung. Im Gegensatz zu den in jener Vorschrift erwähnten besonderen Aufnahmevoraussetzungen gilt sie unabhängig von Schulstufen und Schulformen. Der Schulleiter ist an eine Rahmenfestlegung des Schulträgers zwingend gebunden (§ 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW). Er kann sich nicht unter Berufung auf ihm vorrangig erscheinende Ermessenserwägungen über sie hinwegsetzen. Diese Bindung des Schulleiters unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung. Die Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO gelten nicht.

Ermessen für seine Entscheidung über die Aufnahme eines einzelnen Schülers ist dem Schulleiter eröffnet, soweit rechtmäßige und damit wirksame Rahmenfestlegungen des Schulträgers diese ermöglichen. Der Schulleiter hat sein Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§§ 2 Abs. 3 Nr. 3, 40 VwVfG NRW). Soweit der Schulleiter nach Ermessen über die Schulaufnahme entscheidet, ist die gerichtliche Überprüfung nach § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkt.

Der objektiven Pflicht des Schulleiters zu pflichtgemäßer Ermessensausübung korrespondiert subjektiv-rechtlich ein Anspruch des Schülers und seiner Eltern auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Denn der Zweck des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW besteht vorrangig darin, möglichst weitgehend dem Grundrecht des Schülers aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW, Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG auf Erziehung und Bildung sowie dem Grundrecht der Eltern aus Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV NRW, Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG Rechnung zu tragen, die Erziehung und Bildung ihres Kindes zu bestimmen. Diese Grundrechte umfassen das Recht auf Zugang zum öffentlichen Bildungswesen unter zumutbaren Bedingungen sowie das Recht, den schulischen Bildungsweg und damit auch die Schulform frei zu wählen.

OVG NRW, Beschluss vom 3. September 2004, a. a. O., Rdn. 4; Beschluss vom 29. Mai 2002 ‑ 19 A 2357/00 ‑, NVwZ-RR 2003, 566, juris, Rdn. 13; VG Münster, Urteil vom 22. August 2011 ‑ 1 K 1175/11 ‑, juris, Rdn. 24; Füssel, in: Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 375 f.; Niehues/Rux, Schulrecht, 4. Aufl. 2006, Rdn. 607 m. w. N.; Bülter, a. a. O., S. 451.

Ferner sind nach Art. 10 Abs. 1 Satz 4 LV NRW für die Aufnahme in eine Schule Anlage und Neigung des Kindes maßgebend, nicht die wirtschaftliche Lage und die gesellschaftliche Stellung der Eltern. Auch einfachgesetzlich hat jeder junge Mensch nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ohne Rücksicht auf seine wirtschaftliche Lage und Herkunft und sein Geschlecht ein Recht auf schulische Bildung, Erziehung und individuelle Förderung. Der Zugang zur schulischen Bildung steht jedem Schüler nach Lernbereitschaft und Leistungsfähigkeit offen (Abs. 2 Satz 2). Die Schule achtet das Erziehungsrecht der Eltern (§ 2 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW).

Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Zugang zum öffentlichen Bildungswesen unter zumutbaren Bedingungen schließt auch das Recht, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften aus den bestehenden öffentlichen Schulen die konkrete einzelne Schule auszuwählen, die das Kind besuchen soll, jedenfalls dann grundsätzlich ein, wenn die gewählte konkrete Schule ein besonderes pädagogisches Profil aufweist. Für Grundschüler konkretisiert § 46 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW auch einfachgesetzlich diesen Zugangsanspruch als einen solchen auf Aufnahme in „die seiner Wohnung nächstgelegene Grundschule der gewünschten Schulart in seiner Gemeinde“. Auch § 41 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW knüpft an dieses Recht auf Wahl der konkreten einzelnen Schule an, indem er bestimmt, dass die Eltern ihr schulpflichtiges Kind „bei der Schule“ anmelden. Der VerfGH NRW hat es ausdrücklich der Entscheidung der Fachgerichte überlassen, ob im Einzelfall „ausnahmsweise eine Beeinträchtigung des Elternrechts vorliegen kann“, wenn „etwa bei einer besonderen Ausrichtung der gewählten Schule“ als Folge der Koordinierung eine „Zuweisung zu einer anderen als der gewünschten Schule innerhalb der gewählten Schulform“ erfolgt.

VerfGH NRW, Urteil vom 24. August 1993 ‑ 13/92 ‑, OVGE 43, 266, juris, Rdn. 29; zum Recht auf Wahl der konkreten einzelnen Schule BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1984 ‑ 1 BvR 1204/83 ‑, NVwZ 1984, 781 (Schulsprengel Bremen); OVG NRW, Beschluss vom 29. Mai 2002, a. a. O., Rdn. 16 (zu § 7 Abs. 8 SchpflG NRW); Niehues/Rux, a. a. O., Rdn. 607 m. w. N.; Füssel, a. a. O., S. 387 (Tz. 18.221); ders., NVwZ 1984, 775.

Hierzu steht nicht im Widerspruch, dass der Senat in Eilentscheidungen wiederholt formuliert hat, die verfassungsrechtliche Schulformwahlfreiheit beinhalte grundsätzlich nicht die freie Wahl einer bestimmten Schule innerhalb derselben Schulform.

OVG NRW, Beschluss vom 7. Januar 2005 ‑ 19 B 2375/04 ‑, juris, Rdn. 6 m. w. Nachw.; ebenso VG Münster, a. a. O., Rdn. 26.

Diese Aussage war auf die Reichweite der Schulformwahlfreiheit beschränkt, enthielt hingegen, zumal im Eilverfahren, keine abschließende Eingrenzung derjenigen Rechtspositionen, welche sich allgemein aus dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Zugang zum öffentlichen Bildungswesen unter zumutbaren Bedingungen ergeben.

Auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über den Aufnahmeantrag nach § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ist der Anspruch insbesondere bei einem Anmeldeüberhang beschränkt. Ein solcher schließt für jeden angemeldeten Schüler einen strikten Schulaufnahmeanspruch aus (§ 46 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW). Weder die Schulformwahlfreiheit noch erst recht das Recht auf Wahl der konkreten einzelnen Schule haben verfassungsrechtlich regelmäßig ein Gewicht, welches in diesem Fall den Gesichtspunkt der Kapazitätserschöpfung zurückdrängen könnte. Denn sie finden prinzipiell ihre Grenzen im staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag aus Art. 10, 12 LV NRW, Art. 7 Abs. 1 GG zur Organisation des Schulwesens wie auch in den prinzipiell gleichrangigen Grundrechten anderer Eltern und Schüler. Das Recht auf Wahl der konkreten einzelnen Schule hat im Vergleich zur Schulformwahlfreiheit regelmäßig deutlich geringeres Gewicht. Gegenläufige Belange wie die Kapazitätserschöpfung an der gewählten konkreten einzelnen Schule können es leichter zurückdrängen als diese.

Ein Anspruch des einzelnen Schülers auf Aufnahme in eine bestimmte Schule kann sich aus den genannten Grundrechten nur dann ergeben, wenn das Ermessen des Schulleiters im Einzelfall auf diese Entscheidung reduziert ist.

OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Juli 2011 ‑ 19 B 718/11 ‑ und vom 29. September 2003 ‑ 19 B 1923/03 ‑, juris, Rdn. 3 ff.

Nach diesen Maßstäben hat die Schulleiterin des D. -Gymnasiums die Schulaufnahmeanträge der Kläger zu Unrecht abgelehnt. Der Aufnahme ihrer Kinder in eine bilingual unterrichtete Eingangsklasse steht weder eine Erschöpfung der Aufnahmekapazität des Gymnasiums nach § 46 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW entgegen (I.) noch rechtfertigen die Organisation des bilingualen Unterrichts (II.) oder der Wohnort der Familien außerhalb des Stadtgebietes der Beigeladenen die Ablehnung ihrer Aufnahmeanträge (III.). Das Neubescheidungsermessen des Schulleiters ist auf eine Aufnahme der Kinder der Kläger in den bilingualen Zweig des D. -Gymnasiums reduziert (IV.).

I. Die Aufnahmekapazität des D. -Gymnasiums im Schuljahr 2011/2012 betrug 120 Schülerplätze (vier Eingangsklassen zu je 30 Schülerplätzen). Diese Aufnahmekapazität, die für die Aufnahme aller 117 angemeldeten Schüler ausreichte, hat die Schulleiterin nicht ausgeschöpft, weil sie auf der Grundlage der „Weisung“ der Schulaufsicht vom 17. März 2011 nur drei Eingangsklassen gebildet und nur 96 Schüler aufgenommen hat (drei Eingangsklassen zu je 32 Schülern).

Die Aufnahmekapazität einer Schule im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW errechnet sich grundsätzlich aus der für diese festgelegten Zahl der Parallelklassen pro Jahrgang im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW (jahrgangsübergreifende Zügigkeit), multipliziert mit dem maßgeblichen Klassenbildungswert nach § 6 der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 SchulG NRW. Für das Aufnahmeverfahren zum Schuljahr 2011/2012 ist diese Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung vom 13. Juli 2010 anzuwenden (VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW, GV. NRW. S. 421). In der Sekundarstufe I eines Gymnasiums ergibt sich der maßgebliche Klassenbildungswert aus § 6 Abs. 5 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW. Danach kann bei bis zu drei Parallelklassen pro Jahrgang die Bandbreite 26 bis 30 in den Klassen 5 um bis zu zwei Schüler überschritten werden, ab vier Parallelklassen pro Jahrgang kann die Bandbreite 27 bis 29 um einen Schüler überschritten werden (§ 6 Abs. 5 Satz 2 Buchstabe a) Satz 2, Buchstabe b) Satz 1 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW). Können an Schulen der Sekundarstufe I aufgrund der Anmeldungen Klassen nicht innerhalb der Bandbreiten gebildet werden, so koordiniert die Schulaufsichtsbehörde die Entscheidung der Schulleitungen über die Aufnahme unter Beteiligung des Schulträgers (§ 6 Abs. 6 Satz 2 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW, seit 4. Januar 2013: § 6 Abs. 7 Satz 2 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW, Änderungsverordnung vom 10. Dezember 2012, GV. NRW. 2013, S. 2). Der Schulträger entscheidet im Rahmen seiner Verantwortung für die Organisation des örtlichen Schulwesens, an welchen Schulen die erforderlichen Eingangsklassen gebildet werden (§ 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW).

Mit der Organisationsentscheidung nach § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW kann der Schulträger die Zahl der Eingangsklassen für ein einzelnes Schuljahr auch abweichend von der jahrgangsübergreifenden Zügigkeit bestimmen. Der Zweck dieser Organisationsentscheidung besteht darin, den Schulträgeraufgaben auch im Rahmen der Koordinierung der Aufnahmeentscheidungen im Sinne des § 6 Abs. 6 Satz 2 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW durch die Schulaufsicht angemessen Rechnung zu tragen. Die Zwecke dieser Koordinierung wiederum können für den konkreten Aufnahmejahrgang eine Abweichung von der jahrgangsübergreifenden Zügigkeit rechtfertigen und gebieten. Die Koordinierung dient dazu, Schulleitern eine Klassenbildung im Rahmen der Klassenbildungswerte zu ermöglichen, Anmeldeüberhänge auszugleichen sowie möglichst viele Aufnahmewünsche an der gewünschten Schule (nicht nur an einer Schule der Schulform) zu erfüllen (Nrn. 6.6.2 und 6.6.4 der Verwaltungsvorschriften zur VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW (AVO-Richtlinien 2011/2012 – AVO-RL, zuletzt geändert durch Runderlass vom 15. Juni 2007, ABl. NRW. S. 369)). Eine strenge Bindung des Schulträgers an die jahrgangsübergreifend festgelegte Zügigkeit wäre mit diesen Zwecken unvereinbar. Auch der Wortlaut des § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW bietet hierfür keine Grundlage.

Zum Zweck der Koordinierung vgl. VerfGH NRW, a. a. O., Rdn. 28.

Die Organisationsentscheidung des Schulträgers nach § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW über die Bildung der erforderlichen Eingangsklassen an einer konkreten Schule ist eine Rahmenfestlegung im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Rahmenfestlegungen in diesem Sinn sind alle Anordnungen des Schulträgers, welche er auf der Grundlage schulorganisationsrechtlicher Aufgabenzuweisungsnormen mit unmittelbarer Auswirkung auf die Schulaufnahme trifft („hierfür“ festgelegt). Mit dem Begriff der Rahmenfestlegung nimmt § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW lediglich Bezug auf anderweitig im Schulrecht normierte Aufgabenzuweisungen an den Schulträger. Dazu gehören insbesondere diejenigen in den §§ 78 ff. SchulG NRW, welche die Errichtung, Organisation, Verwaltungsführung und Unterhaltung der Schule betreffen und welche man herkömmlich als äußere Schulangelegenheiten bezeichnet.

OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2011 ‑ 19 B 14/11 ‑, NWVBl. 2011, 270, juris, Rdn. 6; Urteil vom 24. Januar 2006 ‑ 15 A 378/04 ‑, NWVBl. 2006, 269, juris, Rdn. 24.

Hingegen enthält § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW nicht selbst eine Aufgabenzuweisung an den Schulträger, Rahmenfestlegungen zu treffen. Das ergibt sich einmal schon aus der Unbestimmtheit des Begriffs „Rahmen“, vor allem aber aus einem systematischen Rückschluss aus § 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW. Nach dieser Vorschrift sind die Anordnungen des Schulträgers „in seinem Aufgabenbereich“ für den Schulleiter verbindlich. Mit den §§ 78 ff. SchulG NRW einerseits sowie § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW und anderen Vorschriften andererseits grenzt das Gesetz die Aufgabenbereiche von Schulträger und Schulleiter voneinander ab, die man herkömmlich als äußere und innere Schulangelegenheiten bezeichnet. Diese Abgrenzung markiert zugleich die Trennlinie zwischen kommunaler und staatlicher Aufgabenwahrnehmung im Schulbereich. Nur die Schule und der Schulleiter nehmen in ihrem Kompetenzbereich Aufgaben des Landes aus dem staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrag wahr und unterliegen dabei der staatlichen Schulaufsicht (Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LV NRW, Art. 7 Abs. 1 GG).

Vgl. zu Letzterem OVG NRW, Beschluss vom 14. Januar 2011, a. a. O., Rdn. 5.

Ein von dem im Schulrecht sonst festgelegten Aufgabenbereich des Schulträgers losgelöster Kompetenztitel zur Rahmenfestlegung im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW höbe die Aufgabenverteilung zwischen Schulträger und Schulleiter in der Sache vollständig auf, weil er jeglicher inhaltlicher Begrenzung ermangelte.

So auch OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2006, a. a. O., Rdn. 24 bis 27.

Auch § 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW nimmt mit der Formulierung „in seinem Aufgabenbereich“ den anderweitig schulrechtlich bestimmten Aufgabenbereich des Schulträgers in Bezug, ohne selbst Aufgabenzuweisungsnorm zu sein. Sein Regelungsgehalt beschränkt sich darauf, eine Anordnung des Schulträgers, welche dieser auf der Grundlage einer anderweitigen schulorganisationsrechtlichen Aufgabenzuweisungsnorm getroffen hat, gegenüber dem Schulleiter mit Verbindlichkeit auszustatten. Entsprechendes gilt für § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. In diesem Sinn konkretisiert der Senat frühere Äußerungen des erkennenden Gerichts zur entsprechenden Frage auf der Grundlage des bis zum 31. Juli 2005 geltenden Rechts.

OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2006, a. a. O., Rdn. 21, 24 bis 27.

Dieses Verständnis des Begriffs der Rahmenfestlegung im Sinn des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift.

Gesetzentwurf der Landesregierung zum 2. SchulRÄndG, LT-Drs. 14/1572 vom 28. März 2006, S. 92; Gesetzentwurf der Landesregierung zum 8. SchulRÄndG, LT-Drs. 16/815 vom 4. September 2012, S. 40 f.

Zu den Rahmenfestlegungen des Schulträgers in seinem Aufgabenbereich gehört zunächst die in § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ausdrücklich hervorgehobene jahrgangsübergreifende Zügigkeit, zu deren Festlegung ihn § 81 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW als Teil der erstmaligen Errichtung einer Schule oder als deren nachträgliche Änderung ermächtigt.

So zur bis 2005 geltenden Rechtslage: OVG NRW, Beschlüsse vom 2. September 1994 ‑ 19 B 2055/94 ‑, S. 3 des Beschlussabdrucks, und vom 17. August 1992 ‑ 19 B 3241/92 ‑, juris, Rdn. 6; Bülter, a. a. O., S. 449 f.

Weiter gehören dazu die Festlegung der Schulgrößen nach den §§ 81 Abs. 1 Satz 2, 82 SchulG NRW, die in § 81 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW aufgezählten weiteren Schulerrichtungs- und Schuländerungsentscheidungen des Schulträgers, die Bildung von Schuleinzugsbereichen nach § 84 Abs. 1 SchulG NRW sowie die Zustimmung zur Einrichtung gemeinsamen Unterrichts und integrativer Lerngruppen nach § 20 Abs. 7 und 8 SchulG NRW. Auch die hier in Rede stehende Entscheidung des Schulträgers über erforderliche Eingangsklassen zur Bildung möglichst gleich starker Klassen in Schulen derselben Schulform in seinem Gebiet nach § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW ist eine Rahmenfestlegung im Sinn des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, weil sie zu seinem Aufgabenbereich gehört und sich unmittelbar auf die Schulaufnahme auswirkt. Seit dem 22. November 2012 gehört dazu schließlich auch die Festlegung der kommunalen Klassenrichtzahl für Grundschulen nach § 46 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW (8. Schulrechtsänderungsgesetz vom 13. November 2012, GV. NRW. S. 514).

Im vorliegenden Fall hat die Beigeladene als Rahmen für die Schulaufnahme am D. -Gymnasium zum Schuljahr 2011/2012 festgelegt, dass die Schule vier Eingangsklassen bilden darf. Zugleich hat die Beigeladene damit, wie auch in vorangegangenen Schuljahren, eine Überschreitung der allgemein bestimmten Dreizügigkeit des Gymnasiums auch für das Schuljahr 2011/2012 hingenommen. Die Organisationsentscheidung nach § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW mit diesem Inhalt hat die Beigeladene zur Überzeugung des Senats im Zusammenhang mit der Koordinierungssitzung vom 14. März 2011 getroffen. Indiz hierfür ist vor allem die tabellarische Übersicht über die stadtweiten Anmeldezahlen im Verwaltungsvorgang der Beigeladenen (Blatt 223 der Beiakte Heft 15). In der Spalte „Aufnahme 2011 in Zügen“ ist dort für das D. -Gymnasium eine „4“ eingetragen, was bedeutet, dass die Beigeladene bei der Vorbereitung auf die Sitzung für das Gymnasium vier Eingangsklassen vorgesehen hatte. Die Tabelle war die Grundlage für die Entscheidungen der Beigeladenen in der genannten Koordinierungssitzung. Das haben die Vertreter der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestätigt. Ebenso haben sie bestätigt, mit der Schulaufsicht zuvor telefonisch vereinbart zu haben, dass das D. -Gymnasium vier Eingangsklassen bilden darf („drei bilinguale Klassen und eine Regelklasse“).

Die Kapazitätsvorgabe von vier Eingangsklassen aus der Tabelle ist auch zur endgültigen Entscheidung der Beigeladenen im Sinne des § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW geworden. Denn ihre Vertreter haben in der Koordinierungssitzung uneingeschränkt an der genannten Vorgabe festgehalten. Die im Vorfeld getroffene telefonische Vereinbarung mit der Schulaufsicht haben sie in der Sitzung als nunmehr verbindlich bestätigt. Das ergibt sich aus dem handschriftlichen Zusatz „3+1 Zug (nur wenn eine Regelklasse!)“ in der genannten tabellarischen Übersicht. Dieser Zusatz ist als Übernahme der bereits telefonisch vorab getroffenen Vereinbarung zu verstehen, nicht hingegen als Reduzierung der genannten Kapazitätsvorgabe auf drei Eingangsklassen. Das ergibt sich aus der Weisung der Bezirksregierung vom 17. März 2011, die ebenfalls den Rückschluss zulässt, dass die Beigeladene die Bildung von vier Eingangsklassen zugelassen haben muss („Sollten für das kommende Schuljahr vier Eingangsklassen gebildet werden, kann ...“).

Die Entscheidung, dem D. -Gymnasium die Bildung einer vierten Eingangsklasse zu ermöglichen, hat die Beigeladene damit auch nicht lediglich unter der Bedingung getroffen, dass diese als Regelklasse auch tatsächlich zustande kommt. Denn das Gymnasium hätte mit den 3 Anmeldungen für eine Regelklasse eine solche Klasse als vierte Eingangsklasse nur bilden können, wenn die Bezirksregierung im Rahmen der Koordinierung zugleich auf eine Anmeldung weiterer, bisher an anderen Gymnasien mit Anmeldeüberhang angemeldeter Schüler hingewirkt hätte. Eine solche Koordinierungsmaßnahme hat die Bezirksregierung indessen, wie unten unter II. 1. noch näher auszuführen sein wird, erklärtermaßen unterlassen.

Die Organisationsentscheidung der Beigeladenen, am D. -Gymnasium zum Schuljahr 2011/2012 die Bildung von vier Eingangsklassen zuzulassen, war auch rechtmäßig und damit wirksam. Insbesondere kann der Senat ausschließen, dass die Schule damit ihre räumliche Kapazität oder die verfügbaren Sachmittel überschritten hätte. Denn die für die Schulleitung des D. -Gymnasiums Verantwortlichen haben vor, während und nach Abschluss des Anmeldeverfahrens immer wieder zum Ausdruck gebracht, dass Aufnahmekapazität für vier Eingangsklassen vorhanden sei. Diesen Aussagen misst der Senat besonderes Gewicht bei, weil bei den Verantwortlichen von hinreichender Kenntnis der schulräumlichen Situation auch mit Blick auf die Auswirkungen in den Folgejahren und höheren Jahrgangsstufen auszugehen ist.

Nichts Anderes ergibt sich aus der pauschalen gegenteiligen Behauptung der Beigeladenen und ihr folgend auch der Bezirksregierung im erstinstanzlichen Klageverfahren, die Raumkapazität sei bereits mit drei Eingangsklassen ausgeschöpft gewesen, weil sich die durchschnittliche Wochenstundenzahl pro Klasse und Jahrgangsstufe wegen G 8 um eine Stunde erhöht habe und auch die Übermittagsbetreuung hinzukomme. Dieser Einwand ist widersprüchlich und nach Überzeugung des Senats ausschließlich an dem Zweck orientiert, den rechtswidrigen Ausschluss gemeindefremder Kinder zu verteidigen. Wäre diese Argumentation tatsächlich stichhaltig, hätte die Beigeladene die Einrichtung einer vierten Eingangsklasse auch nicht als Regelklasse zugelassen. Denn mit der mit der Bezirksregierung verabredeten Vorgabe, die vierte Eingangsklasse müsse als Regelklasse geführt werden, setzte die Beigeladene gerade voraus, dass der Einrichtung einer vierten Eingangsklasse aus Gründen der Raumkapazität nichts entgegensteht. Zudem ist der Einwand unsubstantiiert. Er zeigt lediglich nachvollziehbar Gründe für verlängerten Wochenunterricht und für die Übermittagsbetreuung auf, nicht aber, dass beides an unzureichender Raumkapazität für die Einrichtung einer vierten Eingangsklasse gescheitert wäre.

In tatsächlicher Hinsicht bedurfte im Berufungsverfahren keiner abschließenden Klärung, ob die Vorgabe, das D. -Gymnasium dürfe nur dann vier Eingangsklassen bilden, wenn eine davon eine Regelklasse sei, von der Bezirksregierung oder von der Beigeladenen stammte. Denn die pädagogische Ausrichtung der vier Eingangsklassen (drei bilinguale Klassen und eine Regelklasse) ist im Ausgangspunkt kapazitätsneutral. Sie hat regelmäßig keinen Einfluss auf die Aufnahmekapazität des Gymnasiums im Sinne des § 46 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW und des § 1 Abs. 2 der Ausbildungs- und Prüfungsordnung Sekundarstufe I (APO-S I 2005) vom 29. April 2005 (GV. NRW. S. 546) in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c) der Änderungsverordnung vom 31. Januar 2007 (GV. NRW. S. 83), außer Kraft getreten mit Ablauf des 12. November 2012 (§ 47 Abs. 2 und 4 der aktuellen APO-S I vom 2. November 2012, GV. NRW. S. 488). Vielmehr betrifft diese Entscheidung eine Frage der Unterrichtsorganisation, die zu den inneren Schulangelegenheiten gehört (§ 4 Abs. 4 APO-S I 2005, Runderlass des MSW NRW „Bilingualer Unterricht in der Sekundarstufe I“ vom 15. April 2007 (ABl. NRW. S. 260)). Der Ausschluss der bilingualen Unterrichtsgestaltung in bestimmten Unterrichtsfächern ist eine Frage der organisatorischen Gestaltung des Unterrichts in Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrags der Schule. Im Sinne des § 91 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW handelt es sich um eine schulfachliche Angelegenheit, die einem schulfachlichen Mitglied der Schulaufsicht obliegt. Eine Entscheidungs- oder Mitwirkungsbefugnis des Schulträgers in dieser Frage sehen die schulrechtlichen Bestimmungen nicht vor. Eine solche ergibt sich insbesondere auch nicht aus § 9 Abs. 1 SchfkVO NRW. Diese Vorschrift behandelt Gymnasien mit einem bestimmten bilingualen Bildungsgang lediglich schülerfahrkostenrechtlich als eigenständig.

Selbst wenn die Beigeladene die Entscheidung getroffen hätte, die vierte Eingangsklasse müsse einer Regelklasse sein, ist diese Entscheidung unabhängig von der Frage der Aufnahmekapazität rechtswidrig und als Anordnung lediglich zwischen Behörden unwirksam. Sie lässt sich weder als Rahmenfestlegung im Sinn des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW noch als für den Schulleiter verbindliche Anordnung des Schulträgers nach § 59 Abs. 11 Satz 2 SchulG NRW rechtfertigen. Insbesondere findet sie ihre Rechtsgrundlage nicht in § 6 Abs. 6 Satz 3 VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW. Sie ist keine Entscheidung des Schulträgers im Rahmen seiner Verantwortung für die Organisation des örtlichen Schulwesens (äußere Schulangelegenheit), sondern, wie gesagt, eine pädagogische Entscheidung, welche die Unterrichtsorganisation betrifft (innere Schulangelegenheit). Die §§ 78 ff. SchulG NRW enthalten keine schulorganisationsrechtliche Aufgabenzuweisungsnorm an den Schulträger, nach welcher er darüber entscheiden dürfte, welche und wie viele Eingangsklassen an einer Schule bilingual oder als Regelklasse gebildet oder geführt werden. Das beklagte Land und die Beigeladene machen auch insbesondere nicht geltend, diese Entscheidung wegen einer erforderlichen Inanspruchnahme zusätzlicher Sachmittel oder schulischer Einrichtungen des D. -Gymnasiums getroffen zu haben. Vielmehr hat die Bezirksregierung ausschließlich schulfachliche Gründe für sie angeführt, die nach den Ausführungen der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat der schulaufsichtlichen Weisung vom 17. März 2011 zugrunde lagen.

II. Auch diese schulfachlichen Gründe für die Entscheidung der Schulaufsicht, an Schulen mit einem bilingualen Zweig stets eine Regelklasse vorzuhalten, und die darauf beruhende Weisung der Bezirksregierung vom 17. März 2011 rechtfertigen die Ablehnung der Schulaufnahmeanträge der Kläger nicht. Die genannte Weisung war rechtswidrig. Sie fand insbesondere keine Grundlage in § 86 Abs. 2 Nr. 1 SchulG NRW, wonach die Schulaufsicht insbesondere die Fachaufsicht über die Schulen umfasst, sich also auf die rechtmäßige und auf die zweckmäßige Aufgabenwahrnehmung erstreckt (§ 13 Abs. 1 LOG NRW). Der Senat kann offen lassen, ob und unter welchen Voraussetzungen es generell einen schulrechtlich legitimen Zweck darstellt, an einer Schule mit bilingualem Zweig zugleich immer mindestens eine Regelklasse vorzuhalten. Denn jedenfalls im Fall der Kläger war die auf diesen Zweck zielende Weisung vom 17. März 2011 unzulässig. Für das Schulaufnahmeverfahren 2011/2012 am D. -Gymnasium verfehlte sie nach Abschluss des Anmeldeverfahrens und der Koordinierung offenkundig diesen Zweck (1.). Zudem verletzte sie das schutzwürdige Vertrauen der betroffenen Eltern auf die Bildung von vier bilingualen Eingangsklassen (2.).

1. Die Schulaufsicht konnte den mit der Vorhaltung mindestens einer Regelklasse verfolgten Zweck am D. -Gymnasium für das Schuljahr 2011/2012 mit der Weisung vom 17. März 2011 offenkundig nicht erreichen. Das Gymnasium hätte mit den 3 Anmeldungen für eine Regelklasse eine solche Klasse als vierte Eingangsklasse, wie bereits ausgeführt, nur mit zusätzlichen Schülern bilden können, die bisher an anderen Gymnasien angemeldet waren. Eine Regelklasse setzte eine entsprechende Koordinierungsentscheidung der Bezirksregierung voraus, die diese unterlassen hat. Die Ungeeignetheit der Weisung vom 17. März 2011 ergibt sich aus diesem Unterlassen sowie der hierfür gegebenen Begründung, die Schulleiterin des D. -Gymnasiums habe sich „geweigert“, eine vierte Eingangsklasse als Regelklasse zu bilden. Diese Begründung, welche die Vertreter der Bezirksregierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat wiederholt haben, offenbart die Zweckverfehlung des Handelns der Bezirksregierung: Sie hat die „Weigerung“ der Schulleiterin akzeptiert, ohne zugleich auf die Anmeldung weiterer Regelschüler von anderen Gymnasien mit Anmeldeüberhang hinzuwirken und die Regelklasse gegebenenfalls mit fachaufsichtlichen Mitteln gegenüber der Schulleiterin durchzusetzen.

An der Ungeeignetheit der Weisung vom 17. März 2011 ändert auch der Einwand der Bezirksregierung nichts, sie habe die Schulleiterin des D. -Gymnasiums in den Vorjahren wiederholt auf die Notwendigkeit mindestens einer Regelklasse hingewiesen. Dieser Einwand bestätigt lediglich die ohnehin selbstverständliche Annahme, dass der Schulaufsicht die Verteilung von bilingualen Klassen und Regelklassen am D. -Gymnasium bekannt war. In diesem Fall war es der Schulaufsicht aber seit Jahren möglich und zumutbar, die in Rede stehende schulfachliche Vorgabe mit schulaufsichtlichen Mitteln durchzusetzen und noch bei der Koordinierung 2011 darauf hinzuwirken, dass an anderen Gymnasien mit Anmeldeüberhang angemeldete Schüler zur Aufnahme in eine ‑ verbindlich einzurichtende ‑ Regelklasse des D. -Gymnasiums zugeteilt würden.

2. Die Weisung vom 17. März 2011 verstößt zudem gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die an bilingualem Unterricht mit Montessori-Pädagogik interessierten Eltern und deren Kinder konnten schutzwürdig darauf vertrauen, dass das D. -Gymnasium im Schuljahr 2011/2012 vier bilinguale Eingangsklassen einrichten werde, in die es auch Kinder aus den umliegenden Gemeinden aufnehme.

Darauf haben die Kläger zunächst einmal tatsächlich vertraut. Das entnimmt der Senat aus den glaubhaften eidesstattlichen Versicherungen, die sie in ihren jeweiligen Verfahren vorgelegt haben. Danach haben sie ihr Vertrauen insbesondere auch auf den Umstand gegründet, dass das D. -Gymnasium in den Vorjahren zur Befriedigung der großen Nachfrage nach bilingualem Unterricht entsprechend dem spezifischen Schulprofil wiederholt mehr als drei bilinguale Eingangsklassen eingerichtet hatte. Die Kläger haben ihr Vertrauen auch betätigt, indem sie ihre Kinder, diese Praxis der Schule vor Augen, bei Bedarf vier bilinguale Eingangsklassen einzurichten, am D. -Gymnasium zur Schulaufnahme angemeldet sowie sich und ihre Kinder darauf eingestellt haben, eine Schulaufnahme in einer der vier einzurichtenden bilingualen Eingangsklassen zu erreichen. Für eine Schulaufnahme aller für bilingualen Unterricht angemeldeten Schüler hat sich, für die Kläger erkennbar, auch die Schulleiterin nachdrücklich eingesetzt.

Das Vertrauen der Kläger ist auch schutzwürdig. Es genießt zunächst den verfassungsrechtlichen Schutz des Elternrechts aus Art. 6 Satz 2 GG, das, wie oben bereits ausgeführt, jedenfalls bei Vorliegen einer besonderen pädagogischen Prägung auch das Wahlrecht der Eltern in Bezug auf die konkrete einzelne Schule umfasst. Zudem war sowohl der Schulaufsicht als auch der Beigeladenen bekannt, wie viele bilinguale Eingangsklassen (und wie wenige Regelklassen) das D. -Gymnasium in den vergangenen Jahren gebildet hatte. Ebenso war insbesondere der Schulaufsicht bekannt, dass das Gymnasium vor Beginn des Anmeldeverfahrens 2011/2012 gegenüber den Klägern und anderen Eltern öffentlich mit der Ankündigung geworben hatte, voraussichtlich vier bilinguale Eingangsklassen bilden zu können. Die Schulaufsicht hatte die Möglichkeit, diese Außendarstellung der Schule ebenfalls schon frühzeitig vor Beginn des Anmeldeverfahrens 2011/2012 mit klaren Anweisungen und gegebenenfalls auch mit fachaufsichtlichen Mitteln zu korrigieren, um ihre Forderung nach Bildung einer Regelklasse durchzusetzen und ein hiervon abweichendes Vertrauen von Eltern und Schülern gar nicht erst entstehen zu lassen. Von dieser Möglichkeit hat die Schulaufsicht keinen Gebrauch gemacht.

Mit ihrer Weisung vom 17. März 2011 hat die Bezirksregierung das danach schutzwürdige Vertrauen von Schülern und Eltern verletzt. Die Weisung war ursächlich für die Entscheidung der Schulleiterin, entgegen ihrer erklärten ursprünglichen Absicht nun doch keine vierte bilinguale Eingangsklasse einzurichten. Nur aus diesem Grund hat sie von der Bildung einer vierten bilingualen Eingangsklasse abgesehen, wenn man den weiteren Ablehnungsgrund fehlender Gemeindezugehörigkeit als rechtswidrig außer Betracht lässt (dazu unten III.). Ohne die Weisung konnte sie bei 114 Anmeldungen für bilingualen Unterricht unter Einhaltung der verbindlichen Klassenbildungswerte vier Eingangsklassen einrichten, nämlich zwei mit je 28 Schülern und zwei mit je 29 Schülern. Diese Klassenstärken lagen innerhalb der Bandbreite von 27 bis 29 gemäß § 6 Abs. 5 Buchstabe b) VO 2010 zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW.

Das schutzwürdige Vertrauen der Kläger hat im vorliegenden Fall schließlich auch Vorrang vor der schulfachlichen Forderung der oberen Schulaufsichtsbehörde, an einer Schule mit bilingualem Zweig mindestens eine Regelklasse vorzuhalten. Für das hier streitige Aufnahmeverfahren 2011/2012 hat diese Forderung schon wegen der Zweckverfehlung der Weisung vom 17. März 2011 von vornherein kein Gewicht. Zudem bestand in den vorangegangenen Schuljahren allenfalls ein geringfügiges Bedürfnis, eine Regelklasse für die Zwecke vorzuhalten, welche die Vertreter der Bezirksregierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Einzelnen bezeichnet haben. Dies zeigt der Anteil der bilingualen Klassen an der Gesamtzahl der Klassen der Sekundarstufe I des Gymnasiums. Ab dem Schuljahr 2007/2008 stieg der Anteil der bilingualen Klassen auf 21 von insgesamt 24 Klassen und betrug 18 von 19 Klassen im Schuljahr 2010/2011. Die Anmeldezahlen für einen Regelunterricht waren soweit gesunken, dass die Schulleiterin aus den am D. -Gymnasium angemeldeten Schülern keine Regelklassen als Eingangsklassen bilden konnte. Dies war auch im hier strittigen Schuljahr der Fall. Angesichts dieser realen Verhältnisse war das Bestreben der Schulaufsicht, für das Schuljahr 2011/2012 eine Regelklasse nach Abschluss der Anmeldeverfahren zu bilden, gegenüber dem Interesse und dem Vertrauensschutz der Eltern nachrangig, die ihre Kinder für den bilingualen Unterricht angemeldet hatten.

III. Auch der Wohnort der Kläger außerhalb des Gemeindegebietes der Beigeladenen rechtfertigt die Ablehnung ihrer Aufnahmeanträge nicht. Die Forderung der Beigeladenen als Schulträger, auswärtige Kinder abzulehnen, sofern sie kein Geschwisterkind am D. -Gymnasium haben, ist nicht als Rahmenfestlegung im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW für den Schulleiter verbindlich (1.). Er darf diesen Gesichtspunkt darüber hinaus auch außerhalb eines Anmeldeüberhangs nicht als Grund für eine ablehnende Ermessensentscheidung über den Aufnahmeantrag heranziehen (2.). Als Auswahlkriterium bei einem Anmeldeüberhang steht die Gemeindezugehörigkeit ohnehin nicht zur Verfügung (3.).

1. Die Forderung der Beigeladenen an die Schulleiterin des D. -Gymnasiums, die Schulaufnahme von der Gemeindezugehörigkeit abhängig zu machen, ist keine zulässige Rahmenfestlegung des Schulträgers im Sinne des § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Eine Rahmenfestlegung ist nach dem oben Ausgeführten eine Anordnung des Schulträgers auf der Grundlage der ihm eingeräumten schulorganisationsrechtlichen Kompetenzen in den §§ 78 ff. SchulG NRW. Eine Anordnung des Schulträgers an den Schulleiter, die Schulaufnahme von der Gemeindezugehörigkeit des Schülers abhängig zu machen, findet im Schulorganisationsrecht keine Grundlage.

Im Gegenteil schließt § 84 SchulG NRW eine solche Anordnung sogar aus. In der Fassung des 4. Schulrechtsänderungsgesetzes vom 21. Dezember 2010 (GV. NRW. S. 691) bestimmt Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift, dass der Schulträger für jede öffentliche Schule durch Rechtsverordnung ein räumlich abgegrenztes Gebiet als Schuleinzugsbereich bilden kann. Eine Schule kann die Aufnahme eines Schülers ablehnen, wenn er nicht im Schuleinzugsbereich wohnt und keinen wichtigen Grund für den Besuch der Schule darlegt (Satz 2). § 46 Abs. 4 und 5 bleibt unberührt (Satz 3). Die Schule ist vom Schulträger bei der Festlegung von Schuleinzugsbereichen rechtzeitig zu beteiligen (§ 76 Sätze 2 und 3 Nr. 3 SchulG NRW).

Mit einer von § 84 SchulG NRW losgelösten Anordnung an den Schulleiter, die Schulaufnahme von der Gemeindezugehörigkeit des Schülers abhängig zu machen, unterliefe der Schulträger in unzulässiger Weise die der Transparenz dienenden besonderen Anforderungen des § 84 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Dazu gehören sowohl die Form der Rechtsverordnung in dieser Vorschrift als auch das Beteiligungsrecht der Schule aus § 76 Sätze 2 und 3 Nr. 3 SchulG NRW. Außerdem ginge die Ausschlusswirkung einer derartigen Anordnung über diejenige eines förmlich gebildeten Schuleinzugsbereichs in § 84 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW hinaus. Auch einen gemeindefremden Schüler, der einen wichtigen Grund für den Besuch der Schule darlegt, dürfte der Schulleiter nicht aufnehmen, ohne gegen die verbindliche Rahmenfestlegung des Schulträgers zu verstoßen. Dies hat das erkennende Gericht schon mehrfach entschieden.

OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2011, ‑ 19 B 849/11 ‑,NWVBl. 2012, 32, juris, Rdn. 8; Urteil vom 24. Januar 2006, a. a. O., Rdn. 28; ebenso Jehkul, a. a. O., § 46, Erl. 2.3 („Mit internen Verwaltungsbestimmungen kann die Verpflichtung zum Erlass einer Rechtsverordnung nicht umgangen werden.“).

Die hiergegen gerichteten Einwände der Beigeladenen und der Bezirksregierung greifen nicht durch. Insbesondere ergibt sich kein durchgreifendes Gegenargument aus § 78 Abs. 4 Satz 2 SchulG NRW, der die Errichtungs- und Fortführungspflicht der kommunalen Schulträger für öffentliche Schulen an ein Bedürfnis dafür „in ihrem Gebiet“ knüpft. Mit dieser Formulierung nimmt das Gesetz lediglich auf die Selbstverständlichkeit Rücksicht, dass sich die Verbandskompetenz eines jeden kommunalen Schulträgers nur auf sein Gebiet im Sinne der §§ 15, 16 GO NRW erstrecken kann. Sie rechtfertigt hingegen nicht die Annahme, die genannte Schulträgerpflicht erstrecke sich auch in personenbezogener Hinsicht ausschließlich auf Schüler mit Wohnsitz im Gemeindegebiet.

Vielmehr kann diese Pflicht auch aus einem Schulbedürfnis gemeindefremder Schüler heraus entstehen. Das ergibt sich aus der Bedürfnisdefinition in § 78 Abs. 4 Satz 3 SchulG NRW. Danach besteht ein Bedürfnis, wenn die Schule im Rahmen der Schulentwicklungsplanung erforderlich ist, damit das Bildungsangebot der Schulform „in zumutbarer Entfernung“ wahrgenommen werden kann. Diese Bedürfnisdefinition lässt erkennen, dass der Bedürfnisbegriff an das Einzugsgebiet einer zu errichtenden oder fortzuführenden Schule anknüpft, welches auch über das Gemeindegebiet hinausreichen kann. Folgerichtig kann auch ein grenzüberschreitendes Schulbedürfnis entstehen, wenn neben gemeindeangehörigen Eltern auch gemeindefremde Eltern für ihr Kind die Errichtung oder Fortführung einer Schule einer bestimmten Schulform wünschen (gebietsübergreifendes Bedürfnis, § 78 Abs. 6 Satz 1 SchulG NRW). Auch § 78 Abs. 5 SchulG NRW hebt hervor, dass bei der Feststellung des Bedürfnisses die Entwicklung des Schüleraufkommens und der Wille der Eltern zu berücksichtigen sind. Die Vorschrift enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass daneben auch Gemeindegrenzen bei der Feststellung des Bedürfnisses zu berücksichtigen sind. Ist die Schule jenseits der Gemeindegrenze für die gemeindefremden Eltern erforderlich, damit ihr Kind das Bildungsangebot der Schulform „in zumutbarer Entfernung“ wahrnehmen kann, so beeinflusst auch ihr Schulwunsch das Bedürfnis im Sinne des § 78 Abs. 4 Satz 3 SchulG NRW. Nicht selten sind Schulträger sogar auf einpendelnde Schüler aus Nachbargemeinden angewiesen, um eine Schule errichten oder fortführen zu können.

Vgl. dazu VG Münster, Urteil vom 7. November 2003 ‑ 1 K 1526/02 ‑, juris, Rdn. 50 f. (Johann-Conrad-Schlaun-Schule Nordkirchen).

Dieses Verständnis des § 78 Abs. 4 Satz 2 SchulG NRW findet seine Bestätigung in § 78 Abs. 6 Satz 1 SchulG NRW. Nach dieser Vorschrift sind die Gemeinden und Kreise, soweit eine Verpflichtung nach Abs. 4 nicht besteht, berechtigt, Schulen zu errichten und fortzuführen, wenn ein gebietsübergreifendes Bedürfnis besteht und ein geordneter Schulbetrieb gewährleistet ist. Die Bestimmung bestätigt ausdrücklich, dass ein Bedürfnis im Sinne des § 78 Abs. 4 Satz 3 SchulG NRW auch gebietsübergreifend entstehen kann. Ob dieses zu einer Errichtungs- und Fortführungspflicht nach Abs. 4 Satz 2 oder lediglich zu einem Errichtungs- und Fortführungsrecht nach Abs. 6 Satz 1 führt, hängt ausschließlich von der Erforderlichkeit im Sinne des Abs. 4 Satz 3 ab, das Bildungsangebot der Schulform „in zumutbarer Entfernung“ wahrzunehmen.

Bestätigung findet das dargelegte Verständnis des § 78 Abs. 4 Satz 2 SchulG NRW weiter in den zahlreichen Formen interkommunalen Zusammenwirkens, welche die schulorganisationsrechtlichen Vorschriften vorsehen und zum Teil vorschreiben. Insbesondere für die Schulentwicklungsplanung betont der Gesetzgeber besonders deren gebietsübergreifende Zielsetzung. In § 80 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW bestimmt er, dass die Schulentwicklungsplanung nach Maßgabe des Bedürfnisses (§ 78 Abs. 4) der Sicherung eines gleichmäßigen und alle Schulformen und Schularten umfassenden Bildungs- und Abschlussangebots „in allen Landesteilen“ dient. Mit Rücksicht auf diese Zielsetzung haben Schulträger für ihren Bereich eine mit den Planungen benachbarter Schulträger abgestimmte, gegebenenfalls sogar gemeinsame Schulentwicklungsplanung zu betreiben (§ 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 SchulG NRW). Bei der Planung von Schulen und Schulstandorten haben sie das Angebot anderer Schulträger zu berücksichtigen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW) und in enger Zusammenarbeit und gegenseitiger Rücksichtnahme auf ein regional ausgewogenes, vielfältiges und umfassendes Angebot zu achten und benachbarte Schulträger rechtzeitig anzuhören, die durch die Planungen in ihren Rechten betroffen sein können (§ 80 Abs. 2 Satz 2 SchulG NRW). Auch für die Pflichterfüllung als Schulträger sieht § 78 Abs. 4 Satz 4, Abs. 8 Sätze 1 und 2 SchulG NRW mehrere verschiedene Formen der Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und Gemeindeverbänden vor (Schulverbände, Übertragung der Schulträgeraufgaben durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung, ersatzweise Errichtungs- und Fortführungspflicht der Kreise).

Zur grenzüberschreitenden Funktion der Schulentwicklungsplanung: VG Münster, Urteil vom 7. November 2003, a. a. O., Rdn. 57.

Schließlich belegt auch die Entstehungsgeschichte des SchulG NRW eindeutig, dass der Gesetzgeber wie selbstverständlich von der Möglichkeit des Entstehens gebietsübergreifender Schulbedürfnisse ausgegangen ist und ihnen wegen der finanziellen Auswirkungen auch eine durchaus erhebliche praktische Relevanz beigemessen hat. Im Entwurf des SchulG NRW sah § 98 nämlich ursprünglich vor, dass die Schulträger nach § 78 Abs. 1 bis 4, 6 und 8 für die auswärtigen Schüler eine „Gastschülerpauschale“ von entsprechenden anderen Schulträgern verlangen können, in deren Gebiet die Schüler ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt haben. Durch die neue Regelung sollten Schulträger die Möglichkeit erhalten, für jeden auswärtigen Schüler eine pauschale Kostenbeteiligung des jeweils zuständigen auswärtigen Schulträgers zu verlangen. In diese „Gastschülerpauschale“ sollte der Mehraufwand des Schulträgers bei seinen Personalausgaben sowie dem sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand einfließen.

Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 13/5394 vom 5. Mai 2004, S. 58, 85, 116.

Die „Gastschülerpauschale“ scheiterte im Gesetzgebungsverfahren am Widerstand der kommunalen Spitzenverbände. Diese hatten geltend gemacht, es stünden erhebliche Beträge auf dem Spiel, insbesondere bei den Schülerfahrkosten, die für manche Kommune den Unterschied zwischen ordentlicher Haushaltsführung, Haushaltssicherung oder sogar vorläufiger Haushaltsführung ausmachen könnten. Umso mehr sei es aus systematischen Gründen jedoch geboten, an der Ausschließlichkeit des interkommunalen Finanzausgleichs im GFG NRW festzuhalten, der bestimmte Bedarfssituationen unter anderem über den Schüleransatz berücksichtige. Ein Vollkostenausgleich im SchulG NRW für einpendelnde Schüler mache den Schüleransatz im GFG NRW entbehrlich und verursache zudem einen beträchtlichen verwaltungsmäßigen Ermittlungsaufwand. Mit den bestehenden Ungerechtigkeiten und Fehlentwicklungen im GFG NRW könne man leben.

Ausschuss für Schule und Weiterbildung, Ausschussprotokoll 13/1291 vom 9. Juli 2004, S. 3, 5, 7, 9 – 12; Beschlussempfehlung und Bericht vom 10. Dezember 2004, S. 98.

Weiter kann die Beigeladene kein durchgreifendes Gegenargument daraus herleiten, dass § 8 Abs. 2 GO NRW den kommunalrechtlichen Benutzungsanspruch für gemeindliche Einrichtungen im Rahmen des geltenden Rechts auf „alle Einwohner einer Gemeinde“ erstreckt, damit also nur denjenigen erfasst, der „in der Gemeinde wohnt“ (§ 21 Abs. 1 GO NRW). Denn § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 SchulG NRW geht jenen allgemeinen kommunalrechtlichen Vorschriften als schulrechtliche Spezialregelung vor. Sie erweitert den Rechtskreis gerade für Kinder, die infolge ihres Wohnsitzes nicht schon nach §§ 8 Abs. 2, 21 Abs. 1 GO NRW als Einwohner berechtigt sind, die gewünschte kommunale Schule als öffentliche Einrichtung zu nutzen.

100

So zu § 5 Abs. 2 Satz 1 ASchO NRW: OVG NRW, Urteil vom 24. Januar 2006, a. a. O., Rdn. 30; Beschluss vom 28. Mai 2002 ‑ 19 B 1145/01 ‑, NWVBl. 2003, 269, juris, Rdn. 13; VG Münster, Urteil vom 7. November 2003, a. a. O., Rdn. 80, 82.

101

Schließlich zwingt auch die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 78 LV NRW, Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu der Annahme, ein kommunaler Schulträger müsse berechtigt sein, die Schülerschaft der von ihm getragenen Schulen auf Gemeindeeinwohner zu beschränken. Soweit in der Erstreckung der Schulentwicklungsplanung und des Bedürfnisbegriffs auf auswärtige Schüleraufkommen und einer sich daraus etwa ergebenden finanziellen Mehrbelastung ein Eingriff in die kommunale Finanzhoheit der Gemeinden liegt, ist dieser durch die Befugnis des Staates zur Organisation des Schulwesens aus Art. 10, 12 LV NRW, Art. 7 Abs. 1 GG gerechtfertigt. Beim interkommunalen Finanzausgleich im Gemeindefinanzierungsrecht hat der Gesetzgeber dieser finanziellen Mehrbelastung Rechnung getragen, indem er die Schülerzahl in den Schüleransatz nach den §§ 8 Abs. 4, 27 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2011 ‑ GFG NRW 2011 ‑ vom 18. Mai 2011 (GV. NRW. S. 259) eingerechnet und auch die Verteilung der Mittel für die Schulpauschale/Bildungspauschale nach § 17 GFG NRW 2011 auf der Basis der Schülerzahl vorgenommen hat. Diese Form der Berücksichtigung der finanziellen Zusatzbelastung durch auswärtige Schüler ist verfassungsrechtlich umso weniger zu beanstanden, als der Gesetzgeber sie nach dem vorstehend Ausgeführten anlässlich des Gesetzgebungsverfahrens zum SchulG NRW gerade auf Wunsch der kommunalen Spitzenverbände beibehalten hat.

102

2. Die Schulleiterin des D. -Gymnasiums durfte die Aufnahme der Kinder der Kläger auch nicht nach ihrem Ermessen an deren Gemeindezugehörigkeit knüpfen. Die Weisung der Bezirksregierung ist auch insoweit rechtswidrig, als sie auf diese Ermessensvorgabe zielt. Auch wenn kein Anmeldeüberhang vorliegt, hat der Schulleiter Aufnahmeermessen. Er darf die Schulaufnahme etwa von einer verbindlichen Verständigung mit den Eltern über wechselseitige Rechte und Pflichten in Erziehungsfragen abhängig machen, sofern und soweit diese eine hinreichende Grundlage in den schulrechtlichen Vorschriften finden. Dazu gehört etwa das Einverständnis muslimischer Eltern mit der Teilnahme ihrer Tochter am koedukativen Schwimmunterricht.

103

OVG NRW, Urteil vom 18. August 2010, a. a. O., Rdn. 31; Beschluss vom 30. Juni 2009, a. a. O., Rdn. 4 f.

104

Die Gemeindezugehörigkeit zählt nicht zu den Gründen, die in diesem Sinn eine ermessensgerechte Ablehnung der Schulaufnahme rechtfertigen können. Sie findet keine hinreichende Grundlage in den schulrechtlichen Vorschriften. Mit ihr könnte der Schulleiter ebenso wie der Schulträger selbst die besonderen Anforderungen des § 84 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW an die Bildung von Schuleinzugsbereichen unterlaufen (s. dazu oben 1.).

105

Entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Bezirksregierung ergibt sich insbesondere nicht aus § 46 Abs. 5 SchulG NRW, dass der Schulleiter die Schulaufnahme an die Gemeindezugehörigkeit des angemeldeten Kindes knüpfen darf. Nach dieser Vorschrift darf Schülern, die in ihrer Gemeinde eine Schule der gewünschten Schulform nicht besuchen können, die Aufnahme in eine Schule einer anderen Gemeinde nicht deshalb verweigert werden, weil die Eltern dort nicht wohnen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 2 APO-S I in der Fassung des Art. 1 Nr. 2 Buchstabe c) der Änderungsverordnung vom 31. Januar 2007 (APO-S I 2007, GV. NRW. S. 83) dürfen die Aufnahmekriterien in Satz 1 Nr. 5 (Schulwege) und Satz 1 Nr. 6 (Besuch einer Schule in der Nähe der zuletzt besuchten Grundschule) nicht herangezogen werden, wenn Schüler angemeldet worden sind, die in ihrer Gemeinde eine Schule der gewünschten Schulform nicht besuchen können (§ 46 Abs. 5 SchulG NRW).

106

§ 46 Abs. 5 SchulG NRW normiert ein relatives, nämlich auf die Aufnahmekriterien in den Nrn. 5 und 6 beschränktes Aufnahmeverweigerungsverbot („darf ... nicht ... verweigert werden“). Mit ihm verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, auswärtige Schüler in Bezug auf diese Aufnahmekriterien den gemeindeansässigen Schülern gleichzustellen, sofern die auswärtige Wohnsitzgemeinde keine Schule der gewünschten Schulform anbietet. Er wollte damit die Schulformwahlfreiheit auswärtiger Eltern stärken. Für sie ist § 46 Abs. 5 SchulG NRW noch günstiger als die bis 2005 geltende Vorgängervorschrift in § 28 Abs. 2 Satz 1 SchVG NRW. Diese erfasste nur „Schüler, deren Schulbesuch in ihrer Gemeinde nicht gewährleistet ist.“

107

Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 13/5394 vom 5. Mai 2004, S. 101; VG Münster, Urteil vom 18. Juli 2006 ‑ 1 K 840/06 ‑, juris, Rdn. 49; Minten, in: Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch NRW, Stand: Februar 2013, § 46, Rdn. 12.

108

Hingegen vermittelt § 46 Abs. 5 SchulG NRW einem auswärtigen Schüler keinen strikten Aufnahmeanspruch an der Schule seiner Wahl. Denn zur Gleichstellung mit gemeindeansässigen Schülern gehört auch, dass die Vorschrift ihn ebenso wenig wie jene vor einer aus anderen Aufnahmekriterien gerechtfertigten Ablehnung des für ihn gestellten Aufnahmeantrags schützt.

109

OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2011 ‑ 19 B 722/11 ‑, NWVBl. 2012, 30, juris, Rdn. 4.

110

Mit ihrer anderslautenden Auslegung verkehren die Beigeladene und die Bezirksregierung den Zweck des § 46 Abs. 5 SchulG NRW, auswärtige Schüler den gemeindeansässigen Schülern gleichzustellen, in sein Gegenteil. Sie interpretieren die Vorschrift entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut von einem Aufnahmeverweigerungsverbot in einen Aufnahmeverweigerungsgrund um. Ebenso unzutreffend ist ihre Begründung, der Gesetzgeber sei „wie selbstverständlich“ von einer Schulträgerbefugnis zur Ablehnung auswärtiger Schüler ausgegangen und habe hiervon nur für den in § 46 Abs. 5 SchulG NRW geregelten Fall eine Ausnahme gemacht. Diese Auffassung ist verfassungsrechtlich unhaltbar, weil sie dem Vorbehalt des Gesetzes widerspricht. Hiermit unvereinbar ist die Konstruktion ungeschriebener Ablehnungsgründe, mit denen ein Eingriff in die oben genannten Grundrechte von Eltern und Schülern gerechtfertigt werden soll. Aus guten Gründen des Vorbehalts des Gesetzes sind Aufnahmevoraussetzungen und Aufnahmekriterien sowie Schuleinzugsbereiche detailliert gesetzes- und verordnungsrechtlich geregelt. Auch die vorstehend bereits dargestellte Diskussion um die „Gastschülerpauschale“ im Gesetzgebungsverfahren zum SchulG NRW belegt, dass der Landesgesetzgeber gerade das Gegenteil der hier behaupteten Schulträgerbefugnis zugrunde gelegt hat.

111

Aus § 46 Abs. 5 SchulG NRW lässt sich schließlich auch nicht im Wege eines Umkehrschlusses auf den hier als selbstverständlich behaupteten gesetzgeberischen Ausgangspunkt rückschließen. Ein Umkehrschluss ist nur dann gerechtfertigt und geboten, wenn die Anwendung der üblichen Methoden der Gesetzesauslegung ergibt, dass der Gesetzgeber für einen ungeregelt gebliebenen Sachverhalt eine gegenteilige oder bestimmte andere Rechtsfolge anordnen wollte als die, die er für den geregelten Sachverhalt angeordnet hat. Hingegen genügt nicht, dass der Gesetzgeber den fraglichen Sachverhalt ungeregelt gelassen hat, denn hierfür kann er gute Gründe gehabt haben. Insbesondere gesetzessystematische Gründe können einem Umkehrschluss entgegenstehen.

112

Beispielhaft dazu BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2011 ‑ 6 C 39.10 ‑, BVerwGE 141, 243, juris, Rdn. 26, und vom 18. Juni 2009 ‑ 7 C 16.08 ‑, BVerwGE 134, 154, juris, Rdn. 23.

113

Hier hat der Landesgesetzgeber den Sachverhalt, dass ein auswärtiger Schüler in seiner Wohnsitzgemeinde eine Schule gleicher Schulform vorfindet, in § 46 Abs. 5 SchulG NRW ungeregelt gelassen, weil die Schulformwahlfreiheit seiner Eltern, die er mit dieser Vorschrift stärken wollte, in diesem Fall nicht betroffen ist. Daraus lässt sich nicht der Umkehrschluss ziehen, er habe eine Befugnis des Schulleiters angenommen, auswärtige Schüler wegen ihres Wohnsitzes von der Schulaufnahme generell auszuschließen, wenn die Voraussetzungen des § 46 Abs. 5 SchulG NRW nicht erfüllt sind. Diesem Rückschluss stehen, wie ausgeführt, Zweck, Systematik und Entstehungsgeschichte der Vorschrift entgegen. Insbesondere bezweckt die Vorschrift nicht zusätzlich, auch Belange des Schulträgers zu schützen. Denn über die Schulaufnahme entscheidet allein der Schulleiter in pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens.

114

Auch der für Schuleinzugsbereiche geltende, oben bereits zitierte § 84 Abs. 1 Satz 3 SchulG NRW rechtfertigt den genannten Umkehrschluss nicht. Unzutreffend ist insbesondere die Auffassung des Verwaltungsgerichts, § 46 Abs. 5 SchulG NRW sei „sonst“, also bei Ablehnung des Umkehrschlusses, „überflüssig“. Jene Vorschrift stellt unter anderem klar, dass das relative Aufnahmeverweigerungsverbot des § 46 Abs. 5 SchulG NRW für die von dieser Vorschrift begünstigten auswärtigen Schüler auch dann gilt, wenn der Schulträger einen Schuleinzugsbereich gebildet hat. Diese Klarstellungsfunktion hat die Vorschrift unabhängig von dem behaupteten Umkehrschluss.

115

Auf das weitere Argument der Beigeladenen und der Bezirksregierung, in den Tatbestand des § 46 Abs. 5 SchulG NRW sei ein „nur“ hineinzulesen, kommt es nicht an. Die Vorschrift begünstigt unabhängig von dieser Wortlautfrage ausschließlich Schüler, „die in ihrer Gemeinde eine Schule der gewünschten Schulform nicht besuchen können“. Der genannte Umkehrschluss lässt sich aus dieser Beschränkung der Vorschrift, wie gesagt, nicht ziehen.

116

3. Als Aufnahmekriterium bei einem Anmeldeüberhang durfte die Schulleiterin des D. -Gymnasiums die Gemeindezugehörigkeit schließlich ebenfalls nicht heranziehen. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 APO-S I 2007 berücksichtigt der Schulleiter bei der Entscheidung über die Aufnahme in die Schule Härtefälle und zieht im Übrigen eines oder mehrere der nachfolgend in den Nrn. 1 bis 7 aufgezählten Kriterien heran, wenn die Zahl der Anmeldungen die Aufnahmekapazität der Schule übersteigt. Für das Anmeldeverfahren 2011/2012 am D. -Gymnasium kam es auf diese Vorschrift nicht an, weil es keinen Anmeldeüberhang gab (s. oben zu I.). Davon abgesehen ist die Gemeindezugehörigkeit kein zulässiges Aufnahmekriterium im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 APO-S I 2007. Sie ist im Katalog der Vorschrift nicht als Aufnahmekriterium aufgeführt. Andere Aufnahmekriterien darf der Schulleiter nicht heranziehen, weil diese Vorschrift die zulässigen Aufnahmekriterien abschließend aufzählt.

117

OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 2011 ‑ 19 B 849/11 ‑, NWVBl. 2012, 32, juris, Rdn. 7.

118

IV. Für die Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO hat der Schulleiter des D. -Gymnasiums folgende Maßgaben zu beachten: Sein Aufnahmeermessen aus § 46 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ist im vorliegenden Fall zugunsten aller Kläger auf eine zwingende Pflicht zur nachträglichen Aufnahme ihrer acht Kinder in den bilingualen Zweig reduziert. Diese Ermessensreduzierung ergibt sich hier aus dem allgemeinen Folgenbeseitigungsanspruch, welchen die Kläger als Folge der Rechtswidrigkeit der Ablehnungsbescheide vom 28. März 2011 haben.

119

Zum Folgenbeseitigungsanspruch BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2011 ‑ 9 C 4.10 ‑, BVerwGE 140, 34, juris, Rdn. 18; Urteil vom 26. August 1993 ‑ 4 C 24.91 ‑, BVerwGE 94, 100, juris, Rdn. 24; OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2012 ‑ 19 A 1386/11 ‑, juris, Rdn. 63 ‑ 65 (Sanierungsgeld).

120

Dem Folgenbeseitigungsanspruch hat der Beklagte auch bei einer Neubescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO Rechnung zu tragen.

121

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 2010 ‑ 6 A 282/08 ‑, juris, Rdn. 86 bis 89; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 8. Juli 2011 ‑ OVG 10 N 72.08 ‑, juris, Rdn. 17; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., 2010, § 113, Rdn. 448.

122

Im Schulaufnahmeverfahren ist der Folgenbeseitigungsanspruch grundsätzlich darauf gerichtet, den Kläger und sein Kind so zu stellen, wie sie bei rechtmäßiger Durchführung dieses Verfahrens stünden. Hier hätte die rechtmäßige Durchführung des Schulaufnahmeverfahrens 2011/2012 am D. -Gymnasium zur Aufnahme aller acht Kinder der Kläger geführt. Denn die Schulleiterin hätte in diesem Fall entsprechend ihrer erklärten Absicht vier bilinguale Eingangsklassen gebildet und alle 114 für diesen Zweig angemeldeten Kinder aufgenommen.

123

Zur Erfüllung dieses Folgenbeseitigungsanspruchs darf der Schulleiter des D. -Gymnasiums eine vierte bilinguale Klasse nunmehr auch nachträglich in der Jahrgangsstufe 6 noch bilden. Die Klassenbildung richtet sich inzwischen nach § 6 Abs. 5 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW in der bereits zitierten, seit dem 4. Januar 2013 geltenden aktuellen Fassung. Danach kann in der Sekundarstufe I des Gymnasiums die Bandbreite 26 bis 30 ab vier Parallelklassen pro Jahrgang um einen Schüler unter- oder überschritten werden (§ 6 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW). Hiernach kann der Schulleiter die 8 Kinder der Kläger zusätzlich zu den derzeit in den drei 6. Klassen bilingual unterrichteten 31+31+32=94 Schülern aufnehmen und die sich dann ergebende Zahl von 102 Schülern auf zwei Klassen mit 26 und zwei Klassen mit 25 Schülern verteilen. Alternativ kann der Schulleiter die Kinder der Kläger nach seinem schulorganisatorischen und -fachlichen Ermessen aber auch auf die drei vorhandenen 6. Klassen verteilen. Bei bis zu drei Parallelklassen pro Jahrgang kann die Bandbreite 26 bis 30 um bis zu fünf Schüler überschritten werden (§ 6 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 Satz 1 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW).

124

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 155 Abs. 2 VwGO. Die Kläger tragen nach § 155 Abs. 2 VwGO ein Viertel der bis zum 26. Oktober 2011 entstandenen Kosten erster Instanz, weil sie ihre bis dahin auf Verpflichtung zur Schulaufnahme gerichtete Klage teilweise zurückgenommen haben und seitdem nur noch ihren Neubescheidungsanspruch weiterverfolgen. Der zurückgenommene Teil der Klagen hatte einen Anteil von einem Viertel am Gesamtstreitwert. Die verbleibenden drei Viertel der bis zum 26. Oktober 2011 entstandenen Kosten erster Instanz trägt das beklagte Land nach § 154 Abs. 1 VwGO, die nach dem 26. Oktober 2011 entstandenen Kosten erster und zweiter Instanz trägt es in vollem Umfang. Eine Beteiligung der Beigeladenen an den Kosten scheidet gemäß § 154 Abs. 3 VwGO aus, weil sie keinen Antrag gestellt hat.

125

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

126

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.