Oberverwaltungsgericht NRW, 16 B 245/13

Gründe:

Zu den Aufgaben der Antragsgegnerin gehört die Überprüfung der Einhaltung von fahrgastrechtlichen Normen der Verordnung (EG) 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste. Im Zusammenhang mit der Gewährung von Fahrpreisentschädigungen erklärte sich die Deutsche Bahn AG im März 2010 bereit, eine dreiminütige Kulanzregel einzuführen, der zufolge Verspätungen zwischen 57-59 min mit einem 25-prozentigen und zwischen 117-119 min mit einem 50-prozentigen Entschädigungsbetrag zu begleichen seien. Dieser Erklärung waren Beschwerden von Reisenden bei der Antragsgegnerin vorausgegangen, deren Entschädigungsanträge durch das Servicecenter Fahrgastrechte mit der Begründung abgelehnt worden waren, die Höhe der Verspätung habe unter 60 bzw. unter 120 min gelegen. Im November 2012 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die dreiminütige Kulanzregel bei der Entschädigungsberechnung nicht angewendet wird, wenn nichtbundeseigene Eisenbahnen auf dem Reiseweg des Kunden beteiligt waren. Ferner stellte die Antragsgegnerin fest, dass im Jahr 2012 insgesamt 237 Entschädigungsanträge abgelehnt worden waren, weil wahrscheinlich eine Verspätung von 57,58 oder 59 min vorgelegen habe. Im Dezember 2012 erbat die Antragsgegnerin die Übersendung der Entschädigungs- und Erstattungsvorgänge, die im Jahr 2012 mit einer Verspätung von 59 min abgelehnt worden waren.

Mit Bescheid vom 16. Januar 2013 gab die Antragsgegnerin der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, ihr die Entschädigungs- und Erstattungsanträge, die durch das Servicecenter Fahrgastrechte im Jahr 2012 abgelehnt wurden, sowie die Kontaktdaten der Antragsteller in Kopie zukommen zu lassen (Ziff. 1); ferner drohte sie der Antragstellerin ein Zwangsgeld in Höhe von 2000 € an, falls die geforderten Unterlagen nicht bis zum 28. Januar 2013 vorliegen sollten (Ziff. 2). Ausweislich der Bescheidgründe betraf das Auskunftsersuchen die Anträge, bei denen die DB AG oder die DB Regio AG als Beförderer aufgetreten war. Im Aussetzungsverfahren hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den angefochtenen Bescheid wiederhergestellt, soweit die Maßnahme die Vorlage von Unterlagen über Vorgänge betroffen hat, bei denen nicht Fahrkarten der Antragstellerin, sondern der DB-Regio AG ausgestellt worden waren; im Übrigen hat das Verwaltungsgericht den Aussetzungsantrag abgelehnt. Mit Widerspruchsbescheid vom 15. März 2013 änderte die Antragsgegnerin den Ausgangsbescheid teilweise ab und gab der Antragstellerin auf, ihr sämtliche vom Servicecenter Fahrgastrechte bearbeiteten Vorgänge, die im Jahr 2012 mit einer Verspätung von 59 min abgelehnt worden, vorzulegen. Gegen den Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben und Beschwerde gegen den insoweit ablehnenden Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegt.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet.

Soweit das Verwaltungsgericht den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt hat, ist diese Entscheidung im Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe zu überprüfen, rechtlich aber nicht zu beanstanden.

Ziff. 1 des angefochtenen Bescheids vom 16. Januar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. März 2013 erweist sich bei summarischer Prüfung als rechtmäßig. Das Auskunftsbegehren der Antragsgegnerin gründet sich auf § 5a Abs. 5 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG). Danach haben die nach § 5 Abs. 2 AEG Verpflichteten der Antragsgegnerin alle für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte zu erteilen. Die nach § 5 Abs. 2 AEG bestimmten Adressaten sind diejenigen, die durch die in § 5 Abs. 1 AEG genannten Vorschriften verpflichtet werden; nach der hier einschlägigen Nr. 2 der Norm überwacht die Eisenbahnaufsicht die Beachtung des Rechts der Europäischen Gemeinschaften oder der Europäischen Union, soweit es Gegenstände dieses Gesetzes oder die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 betrifft. Schließlich sind die Eisenbahnaufsichtsbehörden nach § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG befugt, die für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte ohne besonderen Anlass durch vollstreckbaren Auskunftsbescheid einzufordern.

So BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 ‑ 6 C 39.10 -, BVerwGE 141, 243 = juris.

Die aufgeführten Voraussetzungen sind bei summarischer Prüfung erfüllt.

Es bedarf der von der Antragstellerin angeforderten Unterlagen, um zu prüfen, ob die Bearbeitung der Entschädigungsanträge durch die DB Dialog GmbH den Vorgaben des Art. 17 VO(EG) Nr. 1371/2007 entspricht. Die Klärung dieser Frage dient auch dem Ziel, mögliche künftige Verstöße zu vermeiden. Nach Art. 17 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 kann ein Fahrgast, ohne das Recht auf Beförderung zu verlieren, bei Verspätungen vom Eisenbahnunternehmen eine Fahrpreisentschädigung verlangen, wenn er zwischen dem auf der Fahrkarte angegebenen Abfahrts- und Zielort eine Verspätung erleidet, für die keine Fahrpreiserstattung nach Art. 16 der Verordnung erfolgt ist. Die Interpretation dieser Vorschrift und insbesondere der Merkmale „Eisenbahnunternehmen“ und „Fahrkarte“ ergibt, dass das den Beförderungsvertrag abschließende und die Fahrkarte ausstellende Eisenbahnunternehmen auch dann zur Gewährung von Verspätungsentschädigungen verpflichtet ist, wenn die Verspätung in einer Beförderungskette von einem anderen Eisenbahnunternehmen verursacht wurde.

Die Beurteilung der aufgeworfenen Rechtsfrage orientiert sich nach Auffassung des Senats allein an der unionsrechtlichen Maßgabe der VO (EG) Nr. 1371/2007 und nicht auch an nationalen Bestimmungen zum Schuldrecht. Der Senat wertet die einschlägige Verordnung als ein in sich abgeschlossenes Regelungssystem, das einer Ergänzung durch nationale Rechtsvorschriften nicht bedarf. Im Unterschied zum Vollzug von Unionsrecht, bei dem grundsätzlich die Verfahrens- und Prozessordnungen der Mitgliedstaaten Anwendung finden (Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten),

vgl. Kahl, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 4 EUV Rn. 61; Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, Kommentar zur VwGO, Stand: August 2012, Vorbemerkung § 80 Rn. 18,

besteht die Notwendigkeit der Anwendung von materiellen nationalen Bestimmungen hier nicht. Anderenfalls würde das jeweilige nationale Schuldrecht die Reichweite der Fahrgastrechte bestimmen können. Es kommt also nicht darauf an, welches Eisenbahnunternehmen letztlich die Verspätung verursacht hat. Entscheidend ist nach Art. 17 VO (EG) Nr. 1371/2007, welches Eisenbahnunternehmen den Beförderungsvertrag abgeschlossen und die Fahrkarte ausgegeben hat.

Bei der Auslegung von Vorschriften des Unionsrechts sind nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehören, verfolgt werden.

Etwa EuGH, Urteil vom 22. November 2012 – C-136/11 (Westbahn Management GmbH/ÖBB Infrastruktur AG) -, NVwZ 2013, 355, 356, Rn. 33.

Die mit der VO (EG) Nr. 1371/2007 verfolgten Ziele sind in ihren Erwägungsgründen genannt. So wird in ihrem ersten Erwägungsgrund darauf hingewiesen, dass es im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik wichtig ist, die Nutzerrechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr zu schützen und die Qualität und Effektivität der Schienenpersonenverkehrsdienste zu verbessern. Aus den Erwägungsgründen 2 und 3 geht hervor, dass ein hohes Verbraucherschutzniveau erreicht werden soll und dass der Fahrgast als schwächere Partei eines Beförderungsvertrags geschützt werden muss.

EuGH, Urteil vom 22. November 2012 – C-136/11 (Westbahn Management GmbH/ÖBB Infrastruktur AG) -, a.a.O. Rn. 34.

Im Licht dieser Ziele ist Art. 17 VO (EG) Nr. 1371/2007 auszulegen.

Aus einzelnen Begriffsbestimmungen in Art. 3 VO (EG) Nr. 1371/2007 lassen sich zudem weitere Kriterien für die Auslegung des Art. 17 VO (EG) Nr. 1371/2007 ableiten. Nach Nr. 8 dieser Norm ist der Beförderungsvertrag ein Vertrag über die entgeltliche oder unentgeltliche Beförderung zwischen einem Eisenbahnunternehmen oder einem Fahrkartenverkäufer und dem Fahrgast über die Durchführung einer oder mehrerer Beförderungsleistungen. Auch bei einer Beförderungskette, also wenn die Eisenbahnfahrt aus aufeinanderfolgenden Teilstrecken besteht und unterschiedliche Eisenbahnunternehmen jeweils eine Teilleistung erbringen, dürfte im Sinne der Art. 3 Nr. 8 VO (EG) Nr. 1371/2007 nur ein Beförderungsgeschehen anzunehmen sein. In Nr. 2 wird zudem der „Beförderer“ näher bestimmt, der das vertragliche Eisenbahnunternehmen ist, mit dem der Fahrgast den Beförderungsvertrag geschlossen hat, oder eine Reihe aufeinanderfolgende Eisenbahnunternehmen, die auf der Grundlage dieses Vertrags haften. Diese Definition zeigt, dass die Verordnung bei dem Mitwirken von mehreren Eisenbahnunternehmen von einem einheitlichen Beförderungssachverhalt ausgeht. Dabei dient nach Art. 6 Abs. 3 Anhang I Titel II VO (EG) Nr. 1371/2007 der Beförderungsausweis bis zum Beweis des Gegenteils als Nachweis für den Abschluss und den Inhalt des Beförderungsvertrags. Stellt das Eisenbahnunternehmen also einen Fahrschein aus, ist entsprechend dem selbst gewählten Dokument davon auszugehen, dass es Beförderer für die gesamte Strecke ist. Art. 3 Nr. 10 VO (EG) Nr. 1371/2007 weist im Hinblick auf die Definition der „Durchgangsfahrkarte“ (eine oder mehrere Fahrkarten, die einen Beförderungsvertrag für aufeinanderfolgende durch ein oder mehrere Eisenbahnunternehmen erbracht Eisenbahnverkehrsdienste belegen) darauf hin, dass ein einheitlicher Beförderungsvorgang bei der Erbringung von Verkehrsleistungen durch unterschiedliche Eisenbahnunternehmen gegeben ist.

Ebenfalls lassen im Hinblick auf eine Fahrpreisentschädigung der 1. Erwägungsgrund der Verordnung, der den Schutz der Nutzerrechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr ausdrücklich anspricht, und der bereits erwähnte 3. Erwägungsgrund den weiteren Sinn und Zweck der Verordnung erkennbar werden, den Fahrgast durch eine einfach anwendbare Entschädigungsvorschrift zu schützen und ihn nicht auf mühsame Ermittlungen dazu zu verweisen, mit welchem Eisenbahnunternehmen in der Beförderungskette ein Beförderungsvertrag abgeschlossen worden ist. Auch der unionsrechtliche Grundsatz des effet utile ist zu berücksichtigen. Daher ist die Fahrpreisentschädigungsregelung so auszulegen, dass Fahrgäste im Wege praktischer Wirksamkeit der Norm angemessen geschützt werden.

Zur Anwendung dieses Grundsatzes im Eisenbahnrecht vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2011 ‑ 6 C 39.10 -, a.a.O. = juris Rn. 29, und vom 18. Mai 2010 ‑ 3 C 21.09 - BVerwGE 137, 58 = juris Rn. 28.

Schließlich kommt hinzu, dass die in Art. 17 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 genannten Verspätungszeiten sich nicht nur durch die Verspätung des Zugs eines Eisenbahnunternehmens ergeben können, sondern einzelne Verspätungen zu einer nach Art. 17 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007 beachtlichen Gesamtverspätung anwachsen können. Da auch bei einer Beförderungskette eine Beförderung zwischen dem auf der Fahrkarte angegebenen Abfahrts- und Zielort in Rede steht, ist für eine Ermittlung von Verspätungsursachen, die die Frage klärt, gegen wen der Anspruch auf Fahrpreisentschädigung zu richten ist, kein Raum.

Dabei bleibt hier die Frage unbehandelt, wie ein Ausgleich zwischen den Eisenbahnunternehmen, die an einer Beförderungskette beteiligt sind, im Innenverhältnis zu erfolgen hat. Den Schutz der Fahrgäste bei beachtlichen Verspätungen berührt diese Frage nicht. Gleichfalls bedarf es keiner weiteren Erörterung, ob der Anspruch auf Fahrpreisentschädigung nicht nur gegen das die Fahrkarte ausstellende Eisenbahnunternehmen geltend gemacht werden kann oder auch gegen das andere Eisenbahnunternehmen, dass die Verspätung verursacht hat.

Dahinstehen kann mithin, ob das den Beförderungsvertrag abschließende Eisenbahnunternehmen bei einer Beförderungskette für andere Eisenbahnunternehmen etwa als deren Stellvertreter einen Beförderungsvertrag abgeschlossen hat, so dass nach dem nationalen Schuldrecht möglicherweise mehrere Beförderungsverträge mit dem Fahrgast abgeschlossen worden sind. Dass, wie die Antragstellerin geltend macht, der Beförderungskette entsprechend viele Beförderungsverträge zu Grunde liegen, wirkt sich auf die Beurteilung, ob eine Fahrpreisentschädigung zu gewähren ist, nicht aus. Aus der maßgeblichen Sicht des Fahrgastes stellt sich die Beförderung als einheitliches Geschehen dar, so dass für eine Aufteilung in einzelne Beförderungsleistungen der jeweiligen Eisenbahnunternehmen kein Raum ist.

Da diese auf die VO (EG) Nr. 1371/2007 abhebende Sichtweise sich auf der Grundlage einer im Aussetzungsverfahren nur möglichen summarischen Prüfung und Auslegung der Verordnung ergibt, mag im Hauptsacheverfahren Raum für eine weitergehende Prüfung sein. Ob Anlass bestehen kann, Fragen zur Auslegung der VO (EG) Nr. 1371/2007 durch ein Vorabentscheidungsverfahren bei dem Europäischen Gerichtshof (Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) klären zu lassen, kann derzeit nicht beurteilt werden.

Soweit die Antragstellerin Bedenken dergestalt geltend macht, Datenschutzinteressen der die Fahrpreisentschädigung beantragenden Personen stünden der verlangten Auskunft der Antragsgegnerin entgegen, kann die Beschwerde gleichfalls keinen Erfolg haben. Zu Recht weist die Antragsgegnerin auf § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) hin, wonach ohne Mitwirkung des Betroffenen personenbezogene Daten erhoben werden dürfen, wenn die zu erfüllende Verwaltungsaufgabe ihrer Art nach oder der Geschäftszweck eine Erhebung bei anderen Personen oder Stellen erforderlich macht (Buchst. a) oder die Erhebung bei Betroffenen einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würde (Buchst. b) und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt werden. Diese Voraussetzungen dürften bei summarischer Prüfung vorliegen. Die streitbefangene Auskunftsmaßnahme kann nur gegenüber der Antragstellerin ergehen, weil nur sie über die Daten der die Fahrpreisentschädigung begehrenden Personen verfügt, zudem würde die Erhebung bei den Betroffenen in welcher Art auch immer (etwa durch Anzeigen in Zeitungen) einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordern und schließlich sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass überwiegende schutzwürdige Interessen der Betroffenen den Auskünften entgegenstehen könnten, vielmehr die Ermittlungen durch die Antragsgegnerin dem jeweiligen Interesse der Betroffenen entspricht, eine Fahrpreisentschädigung zu erhalten.

Gleichfalls führt das Vorbringen der Antragstellerin, die verlangten Auskünfte seien nicht erforderlich, die Beschwerde nicht zum Erfolg. Aus den obigen Ausführungen folgt, dass die Entschädigungspflicht auch dann besteht, wenn andere als das die Fahrkarte ausstellende Eisenbahnunternehmen die Verspätung bewirkt haben. Desgleichen kommt es hier nicht darauf an, ob die Kulanzregel der Antragstellerin, bei Verspätungen von 57-59 min zu entschädigen, auch für nicht DB-eigene Eisenbahnunternehmen gilt. Denn der Auskunftsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids gibt der Antragstellerin auf, die Vorgänge vorzulegen, die im Jahr 2012 mit einer Verspätung von 59 min abgelehnt wurden. Gerade in diesen Fällen ist die Vorlage der Unterlagen geboten, um feststellen zu können, ob Messungenauigkeiten zu einer falschen Verspätungszeit geführt haben.

Nach alledem erweist sich der Auskunftsbescheid nicht nur als voraussichtlich rechtmäßig, sondern es besteht auch ein besonderes Interesse an der Vollziehung des Bescheids. In Rede steht die Prüfung, ob die Voraussetzungen für Fahrpreisschädigungen wegen Verspätungen in einem unteren dreistelligen Bereich für das Jahr 2012 vorliegen. Der sich für die Antragstellerin ergebende Verwaltungsaufwand zur Sichtung und Übersendung der Vorgänge ist dem öffentlichen Interesse und dem privaten Interesse der betroffenen Fahrgäste an der Klärung der Anspruchsvoraussetzungen nachrangig. Auch wenn sich wider Erwarten im Hauptsacheverfahren der Auskunftsbescheid als fehlerhaft erweisen sollte, wäre der Nachteil für die Antragstellerin marginal und von ihr hinzunehmen. Demgegenüber steht das Interesse der der Antragsgegnerin und der betroffenen Fahrgäste an einer schnellen Aufklärung des Sachverhalts. Allein aufgrund des Zeitablaufs dürften Befragungen der betroffenen Fahrgäste zu den erlittenen Verspätungen schwieriger werden, so dass eine rasche Klärung der Sachverhalte geboten ist. Ein Zuwarten bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens würde die Chancen der betroffenen Fahrgäste auf eine Fahrpreisentschädigung unter Umständen zunichtemachen.

Da die Antragstellerin die Vollziehung der weiteren Regelungen in dem angefochtenen Ausgangsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids mit der Beschwerde nicht angreift, erübrigt sich ein Eingehen auf die Frage der Rechtmäßigkeit dieser Regelungen und ihrer Vollziehung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).