1

Gründe:

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I.

3

Die Antragstellerin ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Sie be­treibt den Rangierbahnhof Ingolstadt-Nord, der vornehmlich im Zusammenhang mit Transporten für das nahe gelegene Werk der B.    AG benutzt wird. Sowohl das Ei­senbahnverkehrsunternehmen DB Schenker Rail Deutschland AG (im Folgenden: DBSR) als auch der Konkurrent I.    U.              T.   GmbH (im Folgenden: I1.    ) haben für die Netzfahrplanperiode 2012/2013 (9. Dezember 2012 bis 14. De­zember 2013) bezüglich Gleis 40, das seit Jahren von der DBSR genutzt wird, Nut­zungs­wünsche angemeldet. Für den Fall zeit­gleicher, nicht miteinander zu vereinba­render Nutzungen sehen die Nutzungsbedin­gungen für die Serviceeinrichtungen der Antragstellerin, Besonderer Teil (im Folgen­den: NBS-BT 2013) zunächst ein Koordi­nie­rungsverfahren vor (Ziffer 3.3.1.1). Kommt – wie hier – eine Einigung im Koordinie­rungsverfahren nicht zustande, be­rücksichtigt die Antragstellerin nach Ziffer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 die Anmeldungen in folgender Reihenfolge:

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a)     Anmeldungen, die notwendige Folge einer Zugtrasse sind und der in Ziffer 1.1. NBS (BT) ausgewiesenen Primärfunktion entsprechen, wird Vorrang gewährt. Der ZB hat auf Anfrage der DB Netz AG anhand seines Betriebs­programms gegenüber der DB Netz AG darzulegen, dass die Nutzung notwendige Folge einer vereinbarten Zugtrasse ist;

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b)     Ist eine Entscheidung nach Maßgabe von vorstehender lit. a) nicht mög­lich, wird Anmeldungen Vorrang gewährt, sofern sie der in Ziffer 1.1. NBS (BT) ausgewiesenen Primärfunktion entsprechen;

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c)     Ist eine Entscheidung nach Maßgabe von vorstehender lit. b) nicht mög­lich, werden die Entgelte für den jeweils angemeldeten Nutzungszeitraum innerhalb der Netzfahrplanperiode der betreffenden Serviceeinrichtung oder Teilen der Serviceeinrichtung mit derselben Primärfunktion gegen­übergestellt und derjenigen Anmeldung Vorrang eingeräumt, für die das höhere Entgelt zu erzielen ist;

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d)     Ist eine Entscheidung nach Maßgabe von vorstehender lit. c) nicht möglich, wird die DB Netz AG die ZB auffordern, ihr innerhalb von fünf Werktagen ein Nutzungsentgelt anzubieten, das über dem Nutzungsentgelt liegt, wel­ches auf der Grundlage der jeweils gültigen Liste der Entgelte für Service­einrichtungen der DB Netz AG zu zahlen wäre. Dem Angebot wird Vorrang gewährt, das den höchsten Umsatz in der Netzfahrplanperiode erzielt.

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Die Antragstellerin teilte der Antragsgegnerin mit, sie beabsichtige den Antrag der I1.    nach Ziffer 3.3.1.2 lit. c) NBS-BT 2013 abzulehnen. Mit den Anmeldungen der DB SR für Gleise mit der Primärfunktion „Zugbildung/-auflösung“ könne ein höheres Regelentgelt erzielt werden (371.913,60 Euro statt 9.726,42 Euro). Dem widersprach die Antragsgegnerin durch Bescheid vom 18. Oktober 2012 gemäß § 14e Abs. 1 Nr. 1 AEG und verpflichtete die Antragstellerin, über den Zu­gangsantrag der I1.    neu zu entscheiden. Die beabsichtigte Entscheidung ver­stoße gegen § 10 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 6 EIBV, weil der I1.    durch falsche An­wendung von Ziffer 3.3.1.2 lit. c) NBS-BT 2013 die Chance genommen werde, sich im Höchstpreisverfahren nach Ziffer 3.3.1.2 lit. d) NBS-BT 2013 durchzusetzen. Die Antragstellerin dürfe nur die Nut­zungsentgelte für Gleis 40 vergleichen, nicht hinge­gen zu Gunsten der DB SR alle weiteren von dieser für die Netzfahrplanperiode an­gemeldeten Gleise im Bahn­hof Ingolstadt Nord mit derselben Primärfunktion hinzurechnen. Dadurch werde auch das Recht der I1.    auf diskri­minierungsfreien Zugang gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG und § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV verletzt.

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Hiergegen erhob die Antragstellerin Widerspruch. Ihren Antrag, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 23. Oktober 2012 gegen den Bescheid der An­tragsgegnerin vom 18. Oktober 2012 anzuordnen, hat das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 14. November 2012 abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentli­chen ausgeführt: Die Auslegung der Antragstellerin, wonach die Summe der Anmel­dungen des einen Zugangspetenten der Summe der Anmeldungen des anderen Zu­gangspetenten mit derselben Primärfunktion gegenüberzustellen sei, sei mit dem Wortlaut von Nr. 3.3.1.2 lit. c) NBS-BT 2013 nicht vereinbar und verstoße gegen das Diskriminierungsgebot des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG. Das Verständnis der Antrag­stellerin führe zum einen dazu, dass ohne sachliche Rechtfertigung nicht konfliktbe­haftete beantragte Leistungen bei der Lösung des Konflikts mit einbezogen würden, und begründe zum anderen eine umfassende und sachlich nicht begründete Bevor­zugung von Großkunden, die diskriminierend wirke. Dagegen hat die Antragstellerin Beschwerde erhoben.

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II.

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Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Regelung der Vollzie­hung zu Recht abgelehnt. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass der angegrif­fene Bescheid vom 18. Oktober 2012 bei summarischer Prüfung rechtmäßig ist. Nach § 14e Abs. 1 Nr. 1 AEG kann die Regulierungsbehörde nach Eingang einer Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 1, 3 und 5  innerhalb von zehn Arbeitstagen der be­absichtigten Entscheidung widersprechen, soweit diese nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entspricht. Diese Vo­raussetzungen sind bei vorläufiger Einschätzung gegeben.

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Die beabsichtigte Ablehnung des Zugangsantrags der I1.    verstößt gegen § 10 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. § 4 Abs. 6 Satz 2, 1. HS Eisenbahninfrastruktur-Benutzungs­verordnung (EIBV). Die Antragstellerin hat sich nicht an die Vorgaben der für sie ver­bindlichen Klausel 3.3.1.2 NBS-BT 2013 gehalten, sondern sie in einer fehlerhaften Auslegung angewandt.

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Hier liegen für das Gleis 40 zwei Anmeldungen über nicht miteinander zu vereinba­rende durchgehende jährliche Nutzungen (ohne weitere Zusatzausstattung) vor, die – das wird mit der Beschwerde nicht bestritten – jeweils notwendige Folge einer Zugtrasse sind und beide der Primärfunktion „Zugbildung/-auflösung“ entsprechen, wie sie Ziffer 1.1 NBS-BT 2013 in Verbindung mit dem Dokument „Gleise in Service­einrich­tungen“ (www.dbnetze.de/serviceeinrichtungen) vorsieht. Im Koordinierungs­verfah­ren nach Ziffer 3.3.1.1 NBS-BT 2013 kam eine einvernehmliche Lösung nicht zu­stande. Dementsprechend sind die Anmeldungen nach der in Ziffer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 genannten Rangfolge zu berücksichtigen. Da eine Entscheidung nach Maß­gabe von lit. a, mit dem die einzige zwingende gesetzliche Vorgabe für das Ent­scheidungsverfahren (vgl. § 10 Abs. 6 Nr. 1 EIBV) umgesetzt wird, und lit. b unstrei­tig nicht möglich ist, kommt lit. c zum Zuge. Danach werden die Entgelte für den je­weils angemeldeten Nut­zungszeitraum innerhalb der Netzfahrplanperiode der be­treffenden Serviceeinrich­tung oder Teilen der Serviceeinrichtung mit derselben Pri­märfunktion gegen­über ge­stellt und derjenigen Anmeldung Vorrang eingeräumt, für die das höhere Entgelt zu erzielen ist.

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Diese Bestimmung ist, wie die Antragsgegnerin zutreffend angenommen hat, dahin­gehend auszulegen, dass die Nutzungsentgelte gegenüberzustellen sind, die von der DB SR und der I1.    nach der Liste der Entgelte für Serviceeinrichtungen der An­tragstellerin für die jeweils beantragte Nutzung von Gleis 40 zu zahlen sind. Entgelte für weiter beantragte, nicht konfliktbehaftete Nutzungen mit derselben Primärfunktion (hier: etwa für die nur von der DB SR beantragten Gleise 1, 2 und 8) müssen beim Regelentgeltvergleich unberücksichtigt bleiben.

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Nutzungsbedingungen sind Allgemeine Geschäftsbedingungen im Sinne des § 305 Abs. 1 BGB.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, BVerwGE 140, 359.

18

Allgemeine Geschäftsbedingungen sind nach ihrem objektiven Inhalt und typischen Sinn einheitlich so auszulegen, wie sie von verständigen und redlichen Vertragspart­nern unter Abwägung der Interessen der normalerweise beteiligten Verkehrskreise verstanden werden. Dabei sind die Verständnismöglichkeiten des durchschnittlichen Vertragspartners des Verwenders zugrunde zu legen.

19

St. Rspr., vgl. nur BGH, Urteile vom 21. Oktober 2009 - VIII ZR 244/08, NJW 2010, 293, und vom 24. März 2010 - VIII ZR 122/08, NJW-RR 2010, 1436.

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Das bedeutet hier, dass sich die verständige Würdigung an dem sachkundigen Adressatenkreis der Nutzungsbedingungen zu orientieren hat.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 – 13 A 2557/09 -, DVBl. 2010, 1173.

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Wegen der Informationsfunktion der Nutzungsbedingungen ist ferner maßgeblich auf den Klauselwortlaut abzustellen, mit der Folge, dass eine ein­schränkende bzw. gel­tungserhaltende Auslegung nur zulässig ist, wenn sie einen eindeutigen Anhalt im Wortlaut findet.

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BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 ‑, a. a. O., Rn. 41 und 54.

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Ist der Wortlaut offen oder unklar, kommt hiervon ausgehend eine Auslegung nach Systematik oder Sinn und Zweck der Klausel zur Bestimmung ihres Regelungsge­halts grundsätzlich nicht in Betracht.

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Der Wortlaut der Klausel 3.3.1.2 lit. c NBS-BT 2013 ist – jedenfalls für den vorliegen­den Fall – eindeutig.

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Gegenüberzustellen sind die Entgelte „der betreffenden Serviceeinrichtung oder Teilen der Serviceeinrichtung“ – sprachlich korrekt: „oder der betreffenden Teile der Serviceeinrichtung“. Damit ist ein Vergleich der Entgelte gefordert, die vom jeweiligen Antragsteller für die vom Konflikt betroffene Infrastruktur zu zahlen wären. Hier be­trifft der Nutzungskonflikt nicht eine ganze Serviceeinrichtung, sondern Gleis 40 als Teil des Rangierbahnhofs Ingolstadt-Nord, der gemäß § 2 Abs. 3c Nr. 4 AEG Ser­viceeinrichtung ist. Weitere Anmeldungen für andere Teile dieser Serviceeinrichtung (etwa die Gleise 1, 2 und 8), die mangels konkurrierender Nutzungsanträge befriedigt werden können, sind nicht betroffen, weil sie nicht Gegenstand des Konfliktlösungs­verfahrens nach Ziff. 3.3.1.2 sind. Dieses betrifft nach § 10 Abs. 5 EIBV, Ziffer 3.3.1.1 NBS-BT 2013 lediglich Anmeldungen über zeitgleiche, nicht miteinander zu vereinba­rende Nutzungen. Auch das Höchstpreisverfahren nach Ziffer. 3.3.1.2 lit. d NBS-BT 2013 ist allein für die vom Nutzungskonflikt betroffene Infrastruktur durchzuführen.

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Weiter ist nach 3.3.1.2 lit. c NBS-BT 2013 „derjenigen Anmeldung Vorrang“ einzu­räumen, für die das hö­here Entgelt zu erzielen ist. Dies bezeichnet lediglich die kon­fliktbehaftete Anmel­dung, weil allein diese sich im Entscheidungsverfahren nach Zif­fer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 befindet und ansonsten für eine Vorranggewährung kein Raum ist. Die – vom ersten Halbsatz sowie lit. a und b. in Ziffer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 abweichende – Ver­wendung des Singulars „Anmeldung“ kann hingegen wohl nicht generell, d. h. über den vorliegenden Fall eines einzelnen konfliktbehafte­ten Teils hinaus, für eine gleisscharfe Betrachtung angeführt werden. Die Anmeldung ist nach der Definition in Ziffer 2 lit. b NBS-AT 2013, Ziffer 3.1.1 NBS-BT 2013 ein An­trag auf Abgabe eines Angebots zum Abschluss eines Einzelnutzungsvertrags für Serviceein­richtungen (ENV-SE). Eine nähere Konkretisierung des Begriffs der An­meldung für Serviceeinrichtungen, die - wie der vorliegende Rangierbahnhof - aus mehreren Tei­len bestehen, nehmen die Nutzungsbedingungen nicht vor. Die Formu­lierung „Teilen der Serviceeinrichtung mit derselben Primärfunktion“ (= „der betref­fenden Teile der Serviceeinrichtung mit derselben Primärfunktion“) spricht allerdings für eine Zusam­menrechnung der Entgelte, wenn – anders als hier – für mehrere Teile der Service­einrichtung mit derselben Primärfunktion konkurrierende Anmeldun­gen vorliegen. Hier dürfte der Begriff „Anmeldung“, auch wenn das Anmeldeformular nach Anlage 3.1 NBS-BT 2013 nur die Anmeldung für jeweils ein Gleis vorsieht und das im Inter­net bereitgestellte Sammelformular wohl eher der Verfahrensvereinfa­chung dient, auch Anträge für mehrere Gleise einer Serviceeinrichtung umfassen. Eine solche Betrachtung verleiht dem Zusatz „mit derselben Primärfunktion“, der eine Orientie­rung an dem Hauptnutzungszweck des jeweiligen Gleises bezweckt, nicht nur den von der Antragstellerin geforderten eigenständigen Regelungsgehalt. Sie ent­spricht auch der Regelungssystematik des § 9 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 EIBV, an die Ziffer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 ersichtlich angelehnt ist.

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Die – dem durchschnittlichen, sachkundigen Zugangspetenten vertraute – Rege­lungssystematik des § 9 EIBV lässt sich hier ebenfalls für eine Konfliktlösung anfüh­ren, die für den Entgeltvergleich lediglich die konfliktbehafteten Teile der Serviceein­richtung heranzieht. An das in § 9 Abs. 3 bis 6 EIBV geregelte Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren für Schie­nenwege, das vergleichbar Ziffer 3.3.1.2 lit. c und d NBS-BT 2013 für gleichrangige Nutzungen einen Regelent­geltvergleich (§ 9 Abs. 5 EIBV) und bei Gleichstand ein Höchstpreisverfahren (§ 9 Abs. 6 EIBV) vorsieht, hat die Antragstellerin mit ihren insoweit neu gefassten Nutzungsbedingungen für Ser­viceeinrichtungen erkenn­bar angeknüpft.

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Hat die Antragstellerin danach durch fehlerhafte Anwendung der Klausel eisen­bahn­rechtswidrig gehandelt, kann offen bleiben, ob sie damit zugleich das Diskriminie­rungsgebot (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV), hier anwendbar in der Konkretisierung des § 10 Abs. 3 Satz 2 EIBV,

30

vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 14. August 2012 - 13 B 598/12 und 13 B 600/12 -, juris,

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verletzt hat. Der Senat weist jedoch darauf hin, dass bei summarischer Prüfung we­der die von der Antragstellerin ge­nannten wirtschaftlichen Gesichtspunkte – nament­lich die Bevorzugung von Groß­kunden bzw. des größten Nutzers einer Serviceein­richtung zum Erhalt von deren Betriebskonzept sowie zur bestmöglichen Auslastung der Infrastruktur der Antragstellerin – noch das weiter angeführte Ziel, im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG ein attraktives Verkehrsangebot auf der Schiene zu gewähr­leisten, die Ungleichbehandlung rechtfertigen dürften. Es ist schon nicht erkennbar, dass die Durchführung des Regelentgeltvergleichs lediglich für die konfliktbehafteten Gleise im Allgemeinen oder jedenfalls im Fall von DB SR dazu führt, dass der Groß­kunde seine Anmeldungen für weitere Teile der Serviceein­richtung mit derselben Primärnutzung zurückzieht. Zum einen ist auf dieser Stufe offen, wer im noch durch­zuführen­den Höchstpreisverfahren obsiegt – und damit hier, ob DB SR das langjäh­rig genutzte Gleis 40 „verliert“. Zum anderen begründet die beabsichtigte Nutzung von mehreren Gleisen mit derselben Primärfunktion nicht zwingend einen wirtschaft­lichen Zusammenhang oder eine einheitliche Systemnut­zung; selbst wenn letzteres hier der Fall sein sollte, bleibt jedenfalls gänzlich unge­wiss, ob eine Umstellung des Betriebsprogramms nicht in Betracht kommt. Es ist deshalb auch reine Spekulation, dass die richtige Anwendung der Ziffer 3.3.1.2 NBS-BT 2013 zu einer Abwanderung des Verkehrs auf die Straße führt. Unabhängig da­von ist eine Lösung von Nutzungs­konflikten in einem regulierten, sich entwickelnden Markt, bei der langjährig ausge­übte Betriebskonzepte arrivierter (konzernverbunde­ner) Unternehmen als „gesetzt“ gelten und neu hinzutretende kleinere Konkurrenten wegen des geringeren Anmel­devolumens im Konfliktfall keine Chance bekommen, sich im vorgesehenen Höchst­preisverfahren durch­zusetzen, mit dem Recht auf gleichberechtigten, diskriminie­rungsfreien Zugang für alle Zugangsberechtigten schwerlich in Einklang zu bringen.

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Die Beschwerdebegründung zeigt schließlich keine Ermessensfehler auf. Die An­tragstellerin meint, die Antragsgegnerin habe ihr Entschließungsermessen fehlerhaft ausgeübt, weil die I1.    Gleis 40 nicht zwingend benötige, sondern nur den Nut­zungskomfort verbessern wolle. Dem ist unabhängig davon nicht zu folgen, ob die erst nach der Widerspruchsentscheidung erfolgte Mitteilung der I1.    vom 12. Okto­ber 2012, „mit der Bestellung von Gleis 202 wären zusammen mit den angemeldeten Trassen des Netzfahrplans zumindest die Bemühungen zum Erhalt des Status Quo darstellbar“, hier überhaupt berücksichtigungsfähig ist. Liegen Anträge über zeitglei­che, miteinander nicht zu vereinbarende Nutzungen vor, die notwendige Folge einer Zugtrasse sind und noch dazu der ausgewiesenen Primärfunktion entsprechen, und wird der Konflikt zwischen den deshalb grundsätzlich gleichrangigen Bedarfen eisen­bahnrechtswidrig entschieden, ist es nicht Sache der Antrags­gegnerin, im Rahmen ihres Entschließungsermessens die Dringlichkeit der jeweiligen Nutzungsanträge zu bewerten. Betriebskonzepte dürften im Übrigen aus wett­bewerblichen Gesichts­punkten vielfach schon nicht offengelegt werden und die An­tragsgegnerin dürfte für die Bewertung auch nicht hinreichend sachkun­dig sein. Jedenfalls ist die Bedeutung einer Anmeldung für den Zugangsberechtigten, die schon im Rahmen des – auf der Stufe von Ziffer 3.3.1.2 lit. c und d NBS-BT 2013 – rein monetär ausgerichteten Kon­fliktlösungsverfahrens nicht zu gewichten ist, kein zwingend zu beachtender Ermes­sensgesichtspunkt. Die Antragsgegnerin hat im Übrigen die In­teressen der DB SR in ihre Ermessensausübung einbezogen, ohne dass insoweit Fehler erkennbar wären.

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Entgegen der Auffassung der Antragstellerin musste die Antragsgegnerin auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit abwarten, ob die I1.    einen Antrag auf nach­trägliche Überprüfung nach § 14f Abs. 2 AEG stellt. Vielmehr stehen die nicht an­tragsgebundenen Regulierungsbefugnisse nach § 14e und § 14f AEG grundsätz­lich gleichrangig nebeneinander.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Juni 2012 – 13 B 291/12 -, N&R 2012, 240, und vom 20. August 2009 – 13 B 922/09 -, DVBl. 2009, 1312.

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Schließlich ist es nicht ermessensfeh­lerhaft, dass die Antragsgegnerin die Antrag­stellerin zur Neuentscheidung über den Antrag der I1.    verpflichtet hat. Ob, wie geltend gemacht, hinreichende Anhaltspunkte für eine ein­vernehmliche Lösung be­stehen, kann offen bleiben. Jedenfalls wird die Antrags­geg­nerin dadurch nicht daran gehindert, der Antragstellerin die erneute Durchführung des bisher eisenbahnrechts­widrig vorgenommenen Entscheidungsverfahrens nach Klausel 3.3.1.2 NBS-BT 2013 aufzugeben. Damit ist das Verfahren lediglich an dem Punkt fortzuführen, an dem es bisher zu Unrecht beendet worden ist, d. h. wegen Gleichstand nach lit. c nunmehr mit dem Höchstpreisverfahren nach lit. d. Das in Ziffer 3.3.1.1 NBS-BT 2013 vorge­sehene Koordinierungsverfahren ist hingegen abge­schlossen. Dass dieses nicht ei­senbahnrechtskonform durchgeführt worden ist, macht die Antragstellerin nicht gel­tend. Dem erneuten Eintritt in dieses Verfahren steht im Übrigen der Beschleuni­gungsgedanke entgegen, der in der hierfür vorgese­henen Verhandlungsdauer von 14 Tagen (vgl. § 10 Abs. 5 Satz 2 EIBV sowie Ziffer 3.3.1.1 Satz 2 NBS-BT 2013) zum Ausdruck kommt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

38

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.