1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Sie betreibt Schienenwege und Serviceeinrichtungen. Nach einer Vielzahl von Gesprächen teilte sie der Bundesnetzagentur mit Schreiben vom 20. Oktober 2009 – während eines laufenden Verfahrens nach § 14c AEG – schließlich förmlich gemäß § 14d AEG mit, sie beabsichtige die Änderung ihrer Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) sowie der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS). Sie wolle das bisherige sogenannte netzzugangsrelevante betrieblich-technische Regelwerk, das neben konzerninternen Anweisungen an die Mitarbeiter der Klägerin vor allem eine Vielzahl von Informationen und Vorgaben an die Zugangsberechtigten enthält, in ein betrieblich-technisches und ein netzzugangsrelevantes Regelwerk aufteilen. Ersteres, den größten Teil der Bestimmungen umfassend, solle aus Anlage 2 der SNB sowie Anlage 3 der NBS herausgenommen werden. In der jeweiligen Anlage verbleiben sollten als netzzugangsrelevantes Regelwerk unter anderem Bestimmungen zum Notfallmanagement/ Brandschutz (Nr. 123), zum Trassenmanagement (402), zur Verwendbarkeit und Leistungsfähigkeit der Triebfahrzeuge (491) und zum technischen Netzzugang für Fahrzeuge (810). Das – herausgenommene – betrieblich-technische Regelwerk umfasst mehrere tausend Seiten und beinhaltet unter anderem folgende Richtlinien bzw. Module daraus: 301 („Signalbuch“), 408 („Züge fahren und Rangieren“; sog. Fahrdienstvorschrift), 420 („Betriebszentralen DB Netz AG“, Koordination der Zugbewegungen), 436 („Zugleitbetrieb“), 437 („Signalisierter Zugleitbetrieb“), 458 („Außergewöhnliche Transporte“), 465 („Betrieb auf Steilstrecken; Besondere Vorschriften über das Bremsen“), 481 („Bahnbetrieb; Telekommunikationsanlagen bedienen“), 482 („Signalanlagen bedienen“) und 492 („Triebfahrzeuge führen“).

3

Ferner sollten die in Anlage 4 der SNB aufgelisteten „Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken – Zusammenstellung“ aus den SNB herausgenommen werden. Hier sind bisher Vereinbarungen für bestimmte, im Einzelnen bezeichnete grenzüberschreitende Strecken genannt. Ferner sind zuständige Stellen angegeben, bei denen diese bestellt werden können und bearbeitet werden. Anlage 4 solle nunmehr die „Karten für die Infrastrukturmerkmale 2011“ enthalten.

4

Ziffer 2.3.4 Abs. 1 der SNB solle wie folgt gefasst werden:

5

„Netzzugangsrelevantes Regelwerk

6

Netzzugangsrelevantes Regelwerk ergibt sich aus diesen SNB sowie aus Anlage 2. Es wird grundsätzlich einmal jährlich im Rahmen des SNB-Prozesses aktualisiert. Sicherheitsrelevante Regelungen werden auch fortlaufend aktualisiert, soweit sie, z.B. aufgrund von Verpflichtungen nach Maßgabe des Eisenbahnrechts, insbesondere in Form von Entscheidungen des Eisenbahnbundesamtes als Aufsichtsbehörde erforderlich werden.

7

Betrieblich-technisches Regelwerk

8

Für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur der DB Netz AG gelten die Bestimmungen des betrieblich-technischen Regelwerks. Diese finden Sie im Internet im Downloadbereich „Netzzugang/-nutzung“ unter „Weitere Informationen“. Sie sind nicht Bestandteil dieser SNB.

9

Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken

10

Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken sind im Internet im Downloadbereich „Netzzugang/-nutzung zusammengestellt. Sie sind nicht Bestandteil dieser SNB.“

11

In Ziffern 3.4.2.3 und 8.4.7.3 der SNB solle folgender Absatz angefügt werden:

12

„Die Beschreibung „Fahren und Bauen“ kann auf Grund künftig vorgesehener Prozessoptimierungen unterjährig geändert werden. Die Änderungen werden spätestens einen Monat vor In-Kraft-Treten nach § 4 Abs. 1 EIBV veröffentlicht. Zusätzlich wird die DB Netz AG ihre Kunden über die Änderungen durch Kundenanschreiben informieren.“

13

Die Bundesnetzagentur leitete daraufhin ein Vorabprüfungsverfahren nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG ein und widersprach durch Bescheid vom 17. November 2009 den beabsichtigten Änderungen der SNB und NBS nach Maßgabe der Ziffern 1 bis 4 des Bescheidtenors. Mit Ziffer 1 widersprach sie der Änderung der Anlage 2 der SNB hinsichtlich der Herausnahme von im Einzelnen bezeichneten betrieblich-technischen Richtlinien bzw. Richtlinienmodulen – soweit sie nicht Gesetzestext wiedergäben. In Ziffer 2 wurde der beabsichtigten Änderung der Anlage 4 der SNB insoweit widersprochen, als dass Inhalte, die gemäß § 4 Abs. 1 und 2, Anlage 2 EIBV, § 14 Abs. 6 AEG unter Beachtung der Rechtsauffassung der Beklagten Pflichtinhalte der SNB sein müssten, herausgenommen würden. Ferner widersprach die Bundesnetzagentur in Ziffer 3 der Änderung der Ziffern 2.3.4, 3.4.2.3 und 8.4.7.3 der SNB, hinsichtlich der beabsichtigten Änderung der Ziffer 2.3.4 Abs. 1 insoweit, als dass es sich bei den Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken unter Beachtung der Rechtsauffassung der Beklagten um Inhalte handele, die gemäß § 4 Abs. 1 und 2, Anlage 2 EIBV, § 14 Abs. 6 AEG als Pflichtinhalte der SNB anzusehen seien, hinsichtlich der beabsichtigten Änderung der Ziffern 3.4.2.3 und 8.4.7.3 jeweils insoweit, als dass nach dem Link ein letzter Absatz eingefügt werden solle. Mit Ziffer 4 wurde den Änderungen der Anlage 3 der NBS hinsichtlich der Herausnahme der Regelwerke bzw. Regelwerksteile aus den NBS im gleichen Umfang wie im Tenor zu Ziffer 1 widersprochen.

14

In der ausführlichen Begründung, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, erläuterte die Bundesnetzagentur zu jeder Richtlinie bzw. jedem Modul im Einzelnen, warum sie bzw. es Pflichtinhalt sei, und stellte – auch unter Einbeziehung der Stellungnahmen von Zugangsberechtigten und Verbänden – jeweils umfangreiche Ermessenserwägungen an. Im Wesentlichen führte sie aus, das betrieblich-technische Regelwerk gehöre zu den Pflichtinhalten der SNB gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. EIBV, weil es sich um Angaben zur Art des Schienenweges und um Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg im Sinne der Anlage 2 EIBV handele. Zugangsbedingungen in diesem Sinne seien Rechte und Pflichten der Zugangsberechtigten, die sie für die Planung ihres Verkehrs und damit für betriebswirtschaftliche Entscheidungen vor der Trassenbestellung kennen müssten. Hier seien sechs Fallgruppen zu bilden: Investitionsplanung des Personals und der Sachmittel, Schulung und Fortbildung des Personals, organisatorische Planung, Beteiligung des Betriebsrats, Planung der Trassen hinsichtlich der Durchführbarkeit mit vorhandenem Personal und Fahrzeugen sowie bezüglich der Kosten (z.B. Energiekosten, Dauer der Fahrt). Die betrieblich-technischen Regelwerke seien überdies Pflichtinhalt nach § 14 Abs. 6 AEG, da sie der Betriebssicherheit dienten, und nach § 4 Abs. 2 Satz 1 2. Alt. EIBV, da sie als einseitig von der Klägerin verbindlich vorgegebene Pflichten der Eisenbahnverkehrsunternehmen Allgemeine Geschäftsbedingungen seien. Die Einbeziehung der betrieblich-technischen Regelwerke sei geboten, weil Informationsvorsprünge der konzerninternen Eisenbahnverkehrsunternehmen und deren Mitwirkungsmöglichkeiten in konzerninternen Gremien nivelliert werden sollten; konzernexterne Unternehmen sollten wenigstens über die Stellungnahme nach § 4 Abs. 4 EIBV Einfluss auf die Änderung der Richtlinien nehmen können. Die Zugangsberechtigten müssten zur Planung ihrer Verkehre von den technischen, betrieblichen und rechtlichen Vorgaben Kenntnis haben, um etwa feststellen zu können, ob ein Umbau der Fahrzeuge erforderlich sei, ihr Personal die geeignete Kenntnis besitze oder eine Fortbildungsmaßnahme erforderlich sei und wie angesichts der Risikoverteilung zwischen der Klägerin und ihnen die Transportverträge mit ihren Kunden zu gestalten seien. Es sei auch sicherzustellen, dass Allgemeine Geschäftsbedingungen nicht außerhalb des Jahresrhythmus des SNB-Änderungsprozesses nach § 4 EIBV geändert würden und so die Zugangsberechtigten keine ausreichende Vorbereitungszeit für die Anpassung ihrer unternehmerischen Abläufe erhielten. Demgegenüber wögen die Nachteile der Klägerin deutlich geringer. Sie habe Flexibilisierungsmöglichkeiten durch eine Platzhalterlösung und sie könne Änderungen aufgrund von Sicherheitserfordernissen, die durch das Eisenbahnbundesamt verlangt würden, auch unterjährig vornehmen. Zusätzliche Flexibilität gewähre § 4 Abs. 7 EIBV bei unwesentlichen Änderungen. Zudem plane sie nach ihren eigenen Angaben mindestens 24 Monate Vorlaufzeit für Änderungen ein.

15

Hinsichtlich Ziffer 4 des Bescheidtenors führte die Bundesnetzagentur zur Begründung aus, die Herausnahme des betrieblich-technischen Regelwerks aus den NBS verstoße gegen § 14 Abs. 6 AEG und gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV. Anlage 4 der NBS führe betrieblich-technische Regelwerke auf wie in den SNB, die wegen ihrer Zugangsrelevanz Pflichtinhalt der Nutzungsbedingungen nach § 10 EIBV seien. Eine einheitliche rechtliche Betrachtung sei bereits deshalb geboten, weil das Regelwerk die Eisenbahninfrastruktur der Klägerin im Ganzen erfasse und überdies in einem exakten Gleichklang für Schienenwege sowie für Serviceeinrichtungen zur Anwendung komme. Daran müsse die Klägerin sich festhalten lassen.

16

Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 23. November 2009 Widerspruch. Mit Beschluss vom 18. Dezember 2009 - 18 L 1846/09 - lehnte das Verwaltungsgericht Köln die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ab. Im Beschwerdeverfahren ordnete der Senat mit Beschluss vom 2. März 2010 - 13 B 10/10 - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs an. Durch Widerspruchsbescheid vom 9. April 2010 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.

17

Die Klägerin hat am 6. Mai 2010 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, es sei zwischen netzzugangsrelevanten und betrieblich-technischen Regelwerken zu differenzieren. Das netzzugangsrelevante, in die Nutzungsbedingungen aufzunehmende Regelwerk umfasse nur die Voraussetzungen für den eigentlichen Zugang zur Infrastruktur. Das betrieblich-technische Regelwerk beziehe sich demgegenüber auf Regelungen, die die Durchführung des Verkehrs und damit die Abwicklung bzw. Vollziehung des Vertragsverhältnisses beträfen. Es gehöre zu den für die Durchführung des Verkehrs erforderlichen Informationen und sei den Zugangsberechtigten diskriminierungsfrei und kostenlos als Pflichtleistung im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 EIBV i.V.m. Anlage 1 Nr. 1 d EIBV sowie aufgrund vertraglicher Nebenpflichten zur Verfügung zu stellen. Änderungen des betrieblich-technischen Regelwerks könnten über ein Informations- oder Stellungnahmeverfahren erfolgen, ohne dass eine Bindung an das strenge Änderungsregime des § 4 Abs. 4 EIBV bestünde, das für die Umsetzung gesetzlicher Sicherheitsnormen nicht geeignet sei.

18

Die Klägerin hat beantragt,

19

den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 17. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. April 2010 mit Ausnahme von Ziffer 3, zweiter und dritter Unterpunkt (betreffend die Einfügung eines letzten Absatzes in Ziffern 3.4.2.3. und 8.4.7.3) aufzuheben.

20

Die Beklagte hat beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Zur Begründung hat sie ausgeführt, die betrieblich-technischen Regelwerke gehörten als der Betriebssicherheit dienende Bestimmungen zum Inhalt der in § 14 Abs. 6 AEG genannten sonstigen Nutzungsbedingungen. Sie seien darüber hinaus nach § 4 Abs. 2 EIBV Pflichtinhalt der SNB, da sie Allgemeine Geschäftsbedingungen für die Benutzung von Zugtrassen darstellten. Sie seien Vertragsbedingungen im Sinne des § 305 Abs. 1 BGB und verlören ihre Qualität als Allgemeine Geschäftsbedingungen nicht dadurch, dass sie teilweise auf gesetzliche Vorgaben zurückzuführen und deshalb nicht disponibel seien. Die Bestimmungen gingen weit über die gesetzlichen Vorgaben und den Stand der Technik hinaus. Auch seien die betrieblich-technischen Regelwerke in weiten Teilen – obwohl durch gesetzliche Vorgaben beeinflusst – aufgrund von Umsetzungsspielräumen unterschiedlich gestaltbar. Ferner verstoße die Herausnahme aus den SNB gegen § 4 Abs. 1 und 2 i.V.m. Anlage 2 EIBV, da weite Teile der betrieblich-technischen Regelwerke sich sowohl zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg als auch zur Zuweisung von Schienenwegkapazität verhielten.

23

Das Verwaltungsgericht hat durch auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2012 ergangenes Urteil vom 18. Mai 2012 Ziffer 4 des Bescheids vom 17. November 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. April 2010 aufgehoben und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, das betrieblich-technische Regelwerk sei Pflichtinhalt der SNB. Es handele sich um SNB im engeren Sinne, da ein weiter Zugangsbegriff zugrunde zu legen sei. Jedenfalls seien die Richtlinien sonstige Allgemeine Geschäftsbedingungen und damit SNB im weiteren Sinne. Das gelte auch für die Zusatzbestimmungen für den grenzüberschreitenden Zugverkehr. Die Ziffern 2 und 3 seien aus den Gründen des angefochtenen Bescheids rechtmäßig; sie enthielten zugangsrelevante Teile und von der Klägerin einseitig aufgestellte Verhaltenspflichten der Eisenbahnverkehrsunternehmen. Ziffer 4 sei rechtswidrig, da die Bundesnetzagentur zu Unrecht davon ausgehe, dass für die NBS im Wesentlichen die gleichen rechtlichen Erwägungen gälten wie für die SNB und deshalb die Ermessenserwägungen auf eine fehlerhafte Grundannahme stütze. Die Anforderungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV lägen aber unterhalb denen des § 4 Abs. 2 EIBV.

24

Die Beteiligten haben jeweils die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Durch Beschluss vom 28. September 2012 - 13 B 1016/12 - hat der Senat auf Antrag der Klägerin gemäß § 80b Abs. 2 VwGO angeordnet, dass die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ziffern 1 bis 3 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 17. November 2009 fortdauert.

25

Die Klägerin führt zur Begründung ihrer Berufung aus, die betrieblich-technischen Regelwerke seien nicht Pflichtinhalt nach § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Anlage 2 EIBV, da ihnen die Zugangsrelevanz fehle. Die Zugangsbedingungen, d.h. die für den Netzzugang maßgeblichen Vertragsinhalte (Anlage 2 zur EIBV) seien zu unterscheiden von den für die Durchführung des Verkehrs auf dem Schienennetz erforderlichen Informationen (Anlage 1 zur EIBV), die die praktische Betriebsabwicklung unter technischen, betrieblichen und sicherheitsrelevanten Aspekten regelten und lediglich die Vollziehung des bestehenden Zugangsvertragsverhältnisses beträfen. Es gehe um technisch-betriebliche Prämissen des Bahnverkehrs, die sich aus dessen Sachgesetzlichkeiten, aus Sicherheitsanforderungen, dem Erfordernis der Festlegung einer betrieblichen Übung, dem Stand der Technik oder rechtlichen Sicherheitsanforderungen ergäben. Die betrieblich-technischen Regelwerke seien auch keine Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV. Es handele sich nicht um Vertragsbedingungen, da sie als Sicherheitsbestimmungen nicht disponibel seien. Sie seien auch nicht von der Klägerin gestellt, da sie nur rechtliche Verpflichtungen umsetzten, den unternehmensunabhängigen Stand der Technik festlegten und das Ergebnis eines jahrelangen Abstimmungsprozesses seien. Selbst wenn man sie zivilrechtlich als Allgemeine Geschäftsbedingungen einordne, seien sie aber keine solchen i.S.v. § 4 Abs. 2 EIBV, da diese Bestimmung eng auszulegen sei. Sie bezeichne nur ein spezifisches Regelungskonvolut, das sich konkret auf den Trassenzugang und die hierfür maßgeblichen Vertragsbestandteile beziehe. Bei weiter Auslegung wären die Definition von Pflichtinhalten der SNB in Anlage 2 und die Spezialbestimmungen der EIBV ferner systematisch sinnlos und der Begriff der SNB verlöre jegliche Konturen. § 14 Abs. 6 AEG treffe für den Inhalt der SNB keine Regelung, sondern bestimme nur die Inhalte des Trassennutzungsvertrags im Allgemeinen.

26

Im Übrigen sei das Vorabprüfungsverfahren nach §§ 14d, 14e AEG für das betrieblich-technische Regelwerk ungeeignet und werde der technischen Komplexität der Regelungen nicht gerecht. Es eigne sich nicht für die aufwendige Prüfung betrieblich-technischer Regeln, die in großen Teilen auf gesetzlichen Betriebs- oder Sicherheitsbestimmungen beruhten, den Stand der Technik wiedergäben und teilweise in der Abstimmung mit einer Vielzahl von Akteuren – Eisenbahnunternehmen, Verbänden und Behörden wie etwa dem Eisenbahn-Bundesamt – entwickelt würden. Der Beklagten – als der für den diskriminierungsfreien Netzzugang zuständigen Behörde – fehlten die personellen und sachlichen Mittel, eine an eisenbahnbetrieblichen oder sicherheitsfachlichen Kriterien orientierte Bewertung von Änderungen des Regelwerks innerhalb der gesetzlichen Frist von vier Wochen vorzunehmen.

27

Die Argumentation der Beklagten zu Ziffer 4 des Bescheidtenors sei bereits im Ausgangspunkt verfehlt, weil sie die unterschiedlichen regulatorischen Anforderungen an Schienenwege und Serviceeinrichtungen verkenne, die nicht durch einen einheitlichen Zugangsbegriff nivelliert werden könnten. Die inhaltlichen Mindestvorgaben für SNB und NBS unterschieden sich. Insbesondere könnten nicht – unter Hinweis auf die Informations- und Transparenzfunktion von Nutzungsbedingungen – die Anforderungen des § 4 Abs. 2 EIBV in § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV hineingelesen werden. Das betrieblich-technische Regelwerk sei auch keine wesentliche Zugangsvoraussetzung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Diese verlange lediglich Transparenz hinsichtlich der wesentlichen Voraussetzungen für den Zugang und das Leistungsangebot, nicht aber ein vollständiges Bild über sämtliche Regelungen, die in irgendeiner Weise für den Zugang oder gar die Durchführung der Nutzung von Bedeutung seien.

28

Die Klägerin beantragt,

29

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. April 2012 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen

30

sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

31

Die Beklagte beantragt,

32

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. April 2012 zu ändern und die Klage auch bezüglich Ziffer 4 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 17. November 2009 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 9. April 2010 abzuweisen

33

sowie die Berufung der Klägerin zurückzuweisen.

34

Die Beklagte ist der Auffassung, die Berufung der Klägerin zu den Ziffern 2 und 3 des Bescheids sei bereits unzulässig, weil die Begründung sich allein auf die Anordnung in Ziffer 1 beziehe. Die Berufung zu Ziffer 1 sei unbegründet. Die Regelungen des betrieblich-technischen Regelwerks seien Zugangsbedingungen gemäß § 4 Abs. 2 i.V.m. Anlage 2 Nr. 1 EIBV (SNB im engeren Sinne). Sie wiesen einen unmittelbaren Bezug zur Planung und Durchführung von Eisenbahnverkehren auf und hätten damit unmittelbare Relevanz für die betriebswirtschaftliche Entscheidung des Eisenbahnverkehrsunternehmens, die Zugangsrechte auszuüben. Die von der Klägerin geforderte Differenzierung zwischen dem eigentlichen Zugang und der Durchführung des Verkehrs finde im Eisenbahnrecht keine Stütze. Es gelte ein einheitlicher, weiter Zugangsbegriff. Eine enge Auslegung des Zugangsbegriffs widerspreche zudem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen, den Wettbewerb auf der Schiene zu fördern, sowie der Informationsfunktion der SNB. Die Regelungen des betrieblich-technischen Regelwerks seien auch Allgemeine Geschäftsbedingungen für die Benutzung der Zugtrassen im Sinne vom § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV (SNB im weiteren Sinne). Sobald eine Vertragspartei Bedingungen stelle, die nicht unmittelbar in der Übernahme hoheitlicher Regelungen, sondern etwa in der Ausgestaltung gesetzlicher Regelungen bestünden, handele es sich um Vertragsbedingungen. Die Abstimmung mit anderen Stellen stehe der Einordnung als Allgemeine Geschäftsbedingungen ebenfalls nicht entgegen, die Durchführung eines Stellungnahmeverfahrens begründe keine Dispositionsbefugnis der Zugangsberechtigten über die im betrieblich-technischen Regelwerk festgelegten Bedingungen des Zugangs. Auch das Interesse der Klägerin an der Verbindlichkeit des Regelwerks spreche für die Einordnung als Allgemeine Geschäftsbedingungen.

35

Der Widerspruch sei auch ermessensfehlerfrei. Der Gegenstand der behördlichen Vorabprüfung bestimme sich nicht nach dem Inhalt von Regelungen, die Einschränkung der Prüfung erfolge über den Maßstab der Vorabkontrolle. Die Anwendung des von der Klägerin entwickelten Stellungnahmeverfahrens weiche vom gesetzlichen Instrumentarium ab, sei disponibel und deshalb keine Alternative. Schließlich sei in dringenden Fällen auch eine unterjährige Änderung des betrieblich-technischen Regelwerks möglich.

36

Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht Ziffer 4 des Bescheids aufgehoben. SNB und NBS unterschieden sich hinsichtlich ihrer Regelungstiefe und den Anforderungen an ihren (Pflicht-)Inhalt nicht wesentlich. Insbesondere folgten aus dem fehlenden Verweis auf § 4 Abs. 2 EIBV in § 10 Abs. 1 EIBV keine geringeren Anforderungen. Das betrieblich-technische Regelwerk bestimme im Sinne des § 10 Abs. 1 EIBV wesentliche Voraussetzungen für den Zugang zu den Serviceeinrichtungen und den Erhalt der dort angebotenen Leistungen. Die Zugangsberechtigten müssten sich ein vollständiges Bild über die Zugangsvoraussetzungen machen können. Mache die Klägerin die Einhaltung der Regelungen des betrieblich-technischen Regelwerks zur Voraussetzung für die Nutzung der Infrastruktur, gehörten sie zu den Pflichtinhalten von NBS. Hiervon ausgehend sei auch die vom Verwaltungsgericht gerügte Ermessensausübung fehlerfrei. Die Klägerin müsse sich zudem daran festhalten lassen, dass sie ein einheitliches Regelwerk für Schienenwege und Serviceeinrichtungen zur Voraussetzung der Zugangsgewährung mache. Ferner seien originär auf die NBS zugeschnittene Ermessenserwägungen angestellt worden. Auch habe das Verwaltungsgericht nicht aus einer falschen Maßstabsbildung auf Tatbestandsseite auf einen Ermessensfehler schließen dürfen.

37

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

38

Entscheidungsgründe:

39

Die Berufung der Klägerin ist teilweise unzulässig (A.) und im Übrigen unbegründet (B.). Die Berufung der Beklagten ist zulässig, aber unbegründet (C.).

40

A. Die Berufung der Klägerin ist unzulässig, soweit sie sich auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu den Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Bescheids bezieht. Insoweit fehlt es an der nach § 124a Abs. 3 VwGO erforderlichen Berufungsbegründung. Nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die Begründung neben einem bestimmten Antrag die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung enthalten (Berufungsgründe). Bei mehreren Streitgegenständen oder mehreren angefochtenen Teilen eines teilbaren Streitgegenstands muss grundsätzlich für jeden Teil eine Begründung gegeben werden, es sei denn, es wird eine den gesamten Streitgegenstand erfassende Rüge erhoben oder die Entscheidung über den einen Gegenstand hängt von der Entscheidung über den anderen notwendig ab.

41

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage 2011, § 124a Rn. 35; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage 2010, § 124a Rn. 113 f.

42

Daran fehlt es hier.

43

Der angegriffene Bescheid besteht aus mehreren Widersprüchen der Bundesnetzagentur, die ohne Weiteres teilbar sind. Gegenstand von Ziffer 1 ist die Herausnahme des betrieblich-technischen Regelwerks aus den SNB. Ziffer 2 bezieht sich auf die Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken. Allein diese sind auch Gegenstand des Widerspruchs in Ziffer 3 des Bescheids, der insbesondere nicht den 2. Unterabsatz der Ziffer 2.3.4 Abs. 1 der SNB zum betrieblich-technischen Regelwerk erfasst (vgl. auch Seite 101 des Bescheids vom 17. November 2009).

44

Der Begründungsschriftsatz vom 27. August 2012 enthält zwar den erstinstanzlichen Anfechtungsantrag, der neben der Ziffer 1 auch die Ziffern 2 und 3 (1. Teil) des Bescheidtenors umfasst. Die Begründung verhält sich aber nur zum betrieblich-technischen Regelwerk, nicht zu der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu den Ziffern 2 und 3. Schon im ersten Satz der Vorbemerkungen, mit denen die Berufungsbegründung zusammengefasst wird, heißt es: „Gegenstand des vorliegenden Berufungsverfahrens ist eine Korrektur bei der Zuordnung des sog. betrieblich-technischen Regelwerks zu den Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) sowie den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) der Klägerin.“ Die Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken werden lediglich in der Sachverhaltsschilderung (Seite 12 des Schriftsatzes) sowie in der Wiedergabe des erstinstanzlichen Urteils (Seite 14) kurz erwähnt, nicht aber in den Vorbemerkungen sowie in der eigentlichen Berufungsbegründung („D. Berufungsgründe“, ab Seite 15). Hiervon ausgehend fehlt jegliche Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu den Ziffern 2 und 3 des Bescheids.

45

Die Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken sind angesichts der eindeutigen Terminologie der Klägerin, die in der beabsichtigten Neufassung von Ziffer 2.3.4 Abs. 1 SNB zum Ausdruck kommt und an der sich die Beklagte orientiert hat, auch nicht dem betrieblich-technischen Regelwerk zuzurechnen. Ferner lässt sich mit dessen rechtlicher Einordnung noch nicht die Frage beantworten, ob die Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken ebenfalls Pflichtinhalt von SNB sind, so dass mit der Berufungsbegründung der Klägerin zu Ziffer 1 des Bescheids nicht – im Sinne einer den gesamten Streitgegenstand erfassenden Rüge – zugleich die Entscheidung zu den Ziffern 2 und 3 infrage gestellt werden kann. Dies folgt schon daraus, dass die Zusatzbestimmungen jeweils nur bestimmte Strecken erfassen und auf bestehende Verträge verweisen – z. B. Vereinbarungen der Klägerin mit ausländischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen über die Verknüpfung der Infrastruktur –, während das betrieblich-technische Regelwerk von der Klägerin aufgestellt wird. Auch das Verwaltungsgericht hat in seinen Entscheidungsgründen zu den Ziffern 2 und 3 nicht auf die Ausführungen zu Ziffer 1 verwiesen. Zwar hat es bezüglich der Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken im Ergebnis ebenfalls angenommen, es handele sich entweder um SNB im engeren Sinne oder aber um sonstige Allgemeine Geschäftsbedingungen. Zur Begründung hat es allerdings nicht auf seine vorstehenden Ausführungen, sondern auf die der Bundesnetzagentur im Bescheid vom 17. November 2009 Bezug genommen. Dort wird im Einzelnen begründet, woraus sich die Zugangsrelevanz sowie der AGB-Charakter der Zusatzbestimmungen für grenzüberschreitende Bahnstrecken ergäben.

46

B. Die hinsichtlich der erstinstanzlichen Entscheidung zu Ziffer 1 zulässige Berufung der Klägerin ist unbegründet.

47

Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht die Klage abgewiesen. Der angefochtene Bescheid der Bundesnetzagentur vom 17. November 2009 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 9. April 2010 ist hinsichtlich Ziffer 1 rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

48

I. Rechtsgrundlage ist § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG. Nach dieser Vorschrift kann die Regulierungsbehörde nach Eingang einer Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG innerhalb von vier Wochen der beabsichtigten Neufassung oder Änderung von SNB widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen.

49

II. Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Entgegen der Ansicht der Klägerin genügt Ziffer 1 des Bescheidtenors auch insoweit dem Bestimmtheitsgrundsatz des § 37 VwVfG, als die Bundesnetzagentur der beabsichtigten Herausnahme der Regelwerke aus den SNB widersprochen hat, „soweit sie nicht Gesetzestext wiedergeben“. Die Klägerin kann ohne Weiteres erkennen, was damit geregelt worden ist und von ihr gefordert wird: Die Bundesnetzagentur wollte in der Art einer salvatorischen Klausel von ihrem Widerspruch etwaige, von ihr nicht aufgefundene und deshalb auch nicht näher bezeichnete Bestimmungen ausnehmen, die die Klägerin aus materiellen Gesetzen – sei es nationaler oder europarechtlicher Herkunft – wörtlich übernommen hat.

50

III. Der Widerspruch der Bundesnetzagentur in Ziffer 1 ist auch materiell rechtmäßig.

51

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG sind erfüllt. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 20. Oktober 2009 gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG mitgeteilt, das betrieblich-technische Regelwerk – wie auch aus der neu gefassten Ziffer 2.3.4 Abs. 1 SNB ersichtlich – aus Anlage 2 der SNB herausnehmen zu wollen. Dies entspricht im von der Bundesnetzagentur im Bescheid benannten Umfang nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur, weil die in Ziffer 1 des Bescheids genannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule Pflichtinhalt der SNB sind.

52

a. Das ergibt sich allerdings nicht aus § 14 Abs. 6 AEG. Nach dieser Vorschrift sind Einzelheiten des Zugangs, insbesondere hinsichtlich des Zeitpunktes und der Dauer der Nutzung, sowie das zu entrichtende Entgelt und die sonstigen Nutzungsbedingungen einschließlich die der Betriebssicherheit dienenden Bestimmungen zwischen den Zugangsberechtigten nach Maßgabe der in Absatz 1 genannten Rechtsverordnung zu vereinbaren.

53

Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die von der Bundesnetzagentur benannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule (alle) der Betriebssicherheit dienende Bestimmungen im Sinne dieser Vorschrift sind. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, verstößt die Neufassung der SNB nicht gegen § 14 Abs. 6 AEG. Der Senat hält nach erneuter Würdigung an seiner bereits im Eilverfahren geäußerten Auffassung fest, dass die Vorschrift den Pflichtinhalt von SNB nicht bestimmt, sondern der Gesetzgeber es dem Verordnungsgeber überlassen hat, diesen Aspekt des Zugangs zur Eisenbahninfrastruktur zu regeln.

54

OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2010 – 13 B 10/10 -, juris, Rn. 5; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 – 13 A 2557/09 -, DVBl. 2010, 1173 = juris, Rn. 79.

55

§ 14 Abs. 6 AEG enthält nur Vorgaben dazu, dass Einzelheiten des Zugangs, das zu entrichtende Entgelt und die sonstigen Nutzungsbedingungen nach Maßgabe der Verordnung über den diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur und über die Grundsätze zur Erhebung von Entgelt für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur (Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) zu vereinbaren sind. In § 14 Abs. 6 AEG wird damit die Grundentscheidung des Gesetzgebers deutlich, dass das in § 14 Abs. 1 AEG verankerte Recht auf diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur zunächst ohne Einschaltung einer staatlichen Behörde, also auf Grund einer Vereinbarung zwischen dem verpflichteten und dem berechtigten Unternehmen erzielt werden soll. Es gilt das Primat des – privat-rechtlichen, allerdings öffentlich-rechtlich überformten – Vertrages.

56

Vgl. Gerstner, in: Hermes/Sellner, Beckscher AEG-Kommentar, 2006, § 14 Rn. 220; Kirchhartz, in: Ronellenfitsch/ Schweinsberg/ Henseler-Unger (Hrsg.), Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts XVIII, 2013, S. 59 (66); Kramer, in: Kunz (Hrsg.), Eisenbahnrecht, Stand: 25. EL 2009, § 14 AEG Rn. 48; s. auch BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, BVerwGE 140, 359 = juris, Rn. 27.

57

Zu den Vorgaben, die den Grundsatz des verhandelten Netzzugangs einschränken, zählt die nach § 26 Abs. 1 Nr. 6, 7 und Abs. 4 Nr. 1 AEG erlassene Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung, die das Zugangsrecht des § 14 Abs. 1 AEG näher ausformt. Allein sie bestimmt gemäß § 14 Abs. 6 AEG in ihrem § 4 Abs. 2 auch den (Pflicht-)Inhalt der SNB.

58

b. Die in Ziffer 1 des Bescheids genannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule des betrieblich-technischen Regelwerks sind aber nach § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV Pflichtinhalt der SNB. Nach dieser Vorschrift müssen die Schienennetz-Benutzungsbedingungen mindestens die in Anlage 2 festgelegten und die sonst nach dieser Verordnung vorgeschriebenen Angaben sowie die Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Benutzung der Zugtrassen enthalten.

59

aa. Es kann offenbleiben, ob die von der Bundesnetzagentur benannten Bestimmungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 1. Alt. EIBV i.V.m. Anlage 2 in den SNB enthalten sein müssen. Das Bundesverwaltungsgericht hat es in seiner Entscheidung zu den SNB 2008 für vertretbar gehalten, das von der Klausel 7.4.2 in Bezug genommene netzzugangsrelevante betrieblich-technische Regelwerk – dem die Klägerin damals auch noch die hier streitigen Richtlinien zuordnete – gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Anlage 2 EIBV dem Pflichtinhalt der SNB zuzuordnen. Diese vertretbare Auslegung der Klausel müsse sich die Klägerin unter Berücksichtigung der von den SNB zu erfüllenden Informationsfunktion entgegenhalten lassen.

60

BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 64.

61

Die Frage, ob es geboten ist, das betrieblich-technische Regelwerk in der geplanten, hier streitigen Neufassung der SNB als Pflichtinhalt nach diesen Bestimmungen einzuordnen, ist damit allerdings nicht beantwortet.

62

Hier kommt allenfalls Nr. 1 der Anlage 2 zur EIBV in Betracht, die inhaltlich Art. 3 Abs. 2 Satz 2, Anhang I Nr. 1 der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 (ABl. L 75, S. 29, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2007/58/EG, Abl. L 315, S. 44) entspricht. Danach müssen die SNB Angaben zur Art des Schienenwegs, der den Zugangsberechtigten zur Verfügung steht, sowie zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg enthalten.

63

Die in Ziffer 1 des Bescheids genannten Richtlinien und ‑module des betrieblich-technischen Regelwerks – oder jedenfalls einige von ihnen – könnten Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg im Sinne dieser Vorschrift sein. Der Senat hält an seiner bisherigen Auffassung, der Begriff des Zugangs in Anlage 2 Nr. 1 EIBV sei in einem engen Sinn als Ausdruck der Verpflichtung auszulegen, den eigentlichen Zugang zur Eisenbahninfrastruktur diskriminierungsfrei zu gewähren, während Regeln des laufenden Vertragsverhältnisses nicht der Regulierung im Wege der Vorabkontrolle unterfielen,

64

OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2010 – 13 B 10/10 -, juris, Rn. 9, sowie Urteil vom 17. Juni 2010 – 13 A 2557/09 -, a. a. O., juris, Rn. 91,

65

nicht weiter fest. Bedingungen für den Zugang sind aus Sicht der Zugangsberechtigten nicht nur die Regelungen, die die Zugangsgewährung an sich betreffen. Vielmehr hängt die Stellung von Zugangsanträgen und damit die Wahrnehmung von Zugangsrechten regelmäßig von weiteren Informationen und Bestimmungen ab, die sich, wie etwa technische und personelle Vorgaben oder haftungsrechtliche Regelungen, auf den bereits erfolgten Zugang beziehen. Selbst wenn Regelwerke für die Nutzung der Infrastruktur erst nach Einräumung des Netzzugangs für die Durchführung des Verkehrs auf dem Schienenweg gelten, kann die betriebswirtschaftliche Entscheidung, ob der Zugangsberechtigte einen Infrastrukturnutzungsvertrag mit dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen schließen möchte, auch von der Kenntnis dieser Regelwerke abhängen. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich aus den vom Netzbetreiber gestellten Anforderungen an Personal und Fahrzeuge ein zusätzlicher Aufwand ergibt.

66

Ein weites Verständnis des Begriffs der Zugangsbedingungen lässt sich mit der Informations- und Transparenzfunktion der Zugangsbedingungen begründen,

67

vgl. BVerwG, Urteile vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 25, 41, 64 und 68, sowie vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, NVwZ 2012, 1541 = juris, Rn. 22, 25, 27; OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, DVBl. 2013, 167 = juris, Rn. 66 ff.

68

und entspricht auch den europäischen Vorgaben. Nach Art. 2 lit. j) der Richtlinie 2001/14/EG bezeichnet der Ausdruck Schienennetz-Benutzungsbedingungen eine detaillierte Darlegung der allgemeinen Regeln, Fristen, Verfahren und Kriterien für die Entgelt- und Kapazitätszuweisungsregelungen; sie enthalten ferner die zusätzlichen Informationen, die für die Stellung von Anträgen auf Zuweisung von Fahrwegkapazität benötigt werden. Nach dem 5. Erwägungsgrund der Richtlinie sind alle für die Wahrnehmung der Zugangsrechte benötigten Informationen in den SNB zu veröffentlichen, um Transparenz und einen nichtdiskriminierenden Zugang zu den Eisenbahnfahrwegen für alle Eisenbahnunternehmen sicherzustellen.

69

Anlage 1 Nr. 1 lit. d) EIBV steht einem weiten Zugangsbegriff nicht entgegen. Danach umfassen die Pflichtleistungen des Betreibers der Schienenwege alle anderen Informationen, die zur Durchführung des Verkehrs, für den Kapazität zugewiesen wurde, erforderlich sind. Zum einen ist schon deshalb nicht systematisch zwischen den Informationen nach Anlage 1 Nr. 1 lit. d) und den Zugangsbedingungen nach Anlage 2 Nr. 1 EIBV zu trennen, weil die SNB nach § 4 Abs. 1 EIBV für die Erbringung der in Anlage 1 Nr. 1 genannten Leistungen zu erstellen sind. Zum anderen wird Anlage 1 Nr. 1 lit. d) EIBV nicht funktionslos, weil sich etwa kurzfristige Informationen im Sinne von Tatsachenmitteilungen darunter fassen lassen, die Einzelheiten der Nutzung des konkret zugewiesenen Schienenwegs betreffen (z.B. Informationen für konkrete Fahrten).

70

Um eine Uferlosigkeit zu vermeiden und rechtsstaatlichen Anforderungen wie dem Vorbehalt des Gesetzes bei der Eingriffsverwaltung sowie dem Bestimmtheitsgrundsatz zu genügen,

71

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2010 – 13 B 10/10 -, juris, und Urteil vom 17. Juni 2010 – 13 A 2557/09 -, a. a. O., juris, Rn. 83 ff.,

72

neigt der Senat allerdings dazu, nur die wesentlichen Zugangsbedingungen unter Anlage 2 Nr. 1 EIBV zu fassen.

73

So BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, a. a. O., juris, Rn. 22, zum für die NBS geltenden § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV.

74

Das könnten die Informationen und Bestimmungen sein, die für die betriebswirtschaftliche Entscheidung über die Geltendmachung des Zugangsanspruchs regelmäßig benötigt werden.

75

So der – gescheiterte – Gesetzentwurf zum Eisenbahnregulierungsgesetz, BR-Drs. 559/12 - § 10 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG, (ebenso § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG für NBS).

76

Bei der Entscheidung, welche Bedingungen in welcher Detailtiefe durch den Betreiber der Schienenwege in die SNB aufzunehmen sind, sind zudem die Interessen des Infrastrukturbetreibers sowie der Zugangsberechtigten gegeneinander abzuwägen und in einen schonenden Ausgleich zu bringen.

77

Vgl. Serong, N&R 2009, 108 (112).

78

Bei Anlegung eines solchen Maßstabs dürften jedenfalls die von der Bundesnetzagentur bezeichneten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule nicht als Zugangsbedingungen im Sinne der Anlage 2 Nr. 1 EIBV einzuordnen sein, die neben Begriffsbestimmungen nur reine Verhaltensvorgaben (etwa zur Nutzung bestimmter Vordrucke, dem Mitführen gedruckter Fahrpläne und eines Fernsprechbuchs oder der Einhaltung von Höchstgeschwindigkeiten in bestimmten Situationen) enthalten. Die Frage, welcher konkrete Schulungsbedarf sich daraus für die Mitarbeiter ergibt, dürfte regelmäßig für die betriebswirtschaftliche Entscheidung, ob der Zugangsanspruch geltend gemacht wird, keine Rolle spielen. Dies bedarf hier aber ebenso keiner näheren Betrachtung wie die Frage, ob und wann einzelne zugangsrelevante Bestimmungen in einem zusammenhängenden Regelwerk diesem insgesamt oder zumindest den mit den zugangsrelevanten Bestimmungen im Zusammenhang stehenden Regeln den Charakter von Zugangsbedingungen verleihen.

79

bb. Die in Ziffer 1 des Bescheids genannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule des betrieblich-technischen Regelwerks sind jedenfalls nach § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV als Allgemeine Geschäftsbedingungen zur Benutzung der Zugtrassen Pflichtinhalt der SNB.

80

(1) Sie sind Allgemeine Geschäftsbedingungen. Das sind nach § 305 Abs. 1 Satz 1 BGB alle für eine Vielzahl von Verträgen vorformulierten Vertragsbedingungen, die eine Vertragspartei der anderen Vertragspartei bei Abschluss eines Vertrags stellt. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

81

Die Bestimmungen des betrieblich-technischen Regelwerks sind für eine Vielzahl von Verträgen vorformulierte Vertragsbedingungen. Die Klägerin gibt selbst an, dass die Richtlinien, die insbesondere Verhaltensanweisungen, technische und betriebliche Informationen und Vorgaben enthalten, Bestandteil jedes Vertrags mit Zugangsberechtigten und von diesen – aus Sicherheitsgründen – zwingend zu beachten seien. Sie sollen als allgemein formulierte Regeln die Ausübung der Zugangsrechte näher konkretisieren und damit den Vertragsinhalt gestalten. Dass es sich, wie die Klägerin einwendet, überwiegend um Sicherheitsbestimmungen handelt, die jedenfalls teilweise auf technischen Sachgesetzlichkeiten und nationalen wie unionsrechtlichen gesetzlichen Vorgaben beruhen, nimmt ihnen ebenso wenig den Charakter von Vertragsbedingungen wie der Umstand, dass in anderen Bereichen – wie dem Luft- oder dem Straßenverkehr – der Gesetz- und der Verordnungsgeber entsprechende Regelungen getroffen haben. Die Richtlinien, die ursprünglich Verwaltungs- und Dienstvorschriften der Deutschen Bundesbahn waren, sind, schon weil der Klägerin als Aktiengesellschaft keine Rechtssetzungsbefugnis zusteht, keine Rechtsnormen, sondern ein privates Regelwerk. Soll dieses, wie von der Klägerin gewollt, für alle Zugangsberechtigten verbindlich sein, bleibt nur die vertragliche Einbeziehung als Allgemeine Geschäftsbedingungen.

82

Die Vertragsbedingungen sind auch von der Klägerin gestellt. Sie werden nicht im Sinne von § 305 Abs. 1 Satz 3 BGB zwischen den Vertragsparteien ausgehandelt. Die Einbeziehung in den Nutzungsvertrag ist keine freie Entscheidung des Zugangsberechtigten, sondern wird von der Klägerin verlangt. Soweit die Richtlinien Gesetzestext wiedergeben, hat die Beklagte ihnen im Eingangssatz zu Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids ausdrücklich nicht widersprochen. Im Übrigen bedürfte es keines für die Zugangsberechtigten verbindlichen betrieblich-technischen Regelwerks, wenn es lediglich gesetzliche Vorgaben wiederholte. Soweit die Klägerin gesetzliche Bestimmungen, europäische Vorgaben (wie etwa die von ihr angeführten Interoperabilitätsrichtlinien) und den Stand der Technik umsetzt und konkretisiert, nimmt sie – wie erforderlich – den Vertragspartnern gegenüber einseitig rechtsgeschäftliche Gestaltungsmacht in Anspruch. Trotz seiner Anknüpfung an geltendes Recht verliert das betrieblich-technische Regelwerk nicht den Rechtscharakter als Allgemeine Geschäftsbedingungen. Dass die Klägerin bei der Erarbeitung Wettbewerber, Behörden, Verbände und sonstige Stellen beteiligt und insoweit ein Abstimmungsprozess stattfindet, lässt das „Stellen“ der Vertragsbedingungen ebenfalls nicht entfallen. Der Einordnung als Allgemeine Geschäftsbedingungen steht nicht entgegen, dass Vertragsbedingungen auf der Empfehlung von Verbänden beruhen, behördlich genehmigt sind oder unter Mitwirkung aller beteiligten Wirtschaftskreise zustande gekommen sind.

83

Vgl. Grüneberg, in: Palandt, BGB, 71. Auflage 2012, § 305 Rn. 2, 18; BGH, Urteile vom 9. Oktober 1981 - I ZR 188/79 -, NJW 1982, 1820 (1821) = juris, Rn. 26, und vom 20. Januar 1983 ‑ VII ZR 105/81 -, BGHZ 86, 284 = juris, Rn. 13.

84

Im Übrigen sind auch die SNB im engeren Sinne zivilrechtlich als Allgemeine Geschäftsbedingungen einzuordnen,

85

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 28,

86

obwohl Zugangsberechtigte nach § 4 Abs. 4 EIBV die Möglichkeit zur Stellungnahme haben müssen und die Bundesnetzagentur nach §§ 14e und 14f AEG behördlich regulierend eingreifen kann.

87

Letztlich trifft hier die Klägerin die Entscheidung, ob und wie sie die gesetzlichen und technischen Vorgaben sowie Forderungen und Wünsche von staatlichen Stellen und privaten Dritten aufgreift und umsetzt. Entscheidend ist, dass das betrieblich-technische Regelwerk nicht mit dem einzelnen Vertragspartner ausgehandelt und inhaltlich nicht zu dessen Disposition gestellt wird.

88

(2) Die in Ziffer 1 des Bescheids genannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule des betrieblich-technischen Regelwerks sind auch Allgemeine Geschäftsbedingungen zur Benutzung der Zugtrassen. Sie betreffen inhaltlich die Nutzung der Schienenwege durch die Zugangsberechtigten und werden in den jeweiligen privat-rechtlichen Infrastrukturnutzungsvertrag einbezogen, mit dem im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG die Benutzung der vom Eisenbahninfrastrukturunternehmen betriebenen Eisenbahninfrastruktur gewährt wird.

89

Damit erfasst § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV gerade nicht nur Allgemeine Geschäftsbedingungen, die im Sinne eines engen Zugangsbegriffs den eigentlichen Zugang betreffen. Der Begriff „Benutzung“ bezeichnet vielmehr schon nach seinem Wortsinn die Nutzung der Infrastruktur, d.h. die Inanspruchnahme des Zugangsrechts zur Infrastruktur und damit auch die Vollziehung des Vertragsverhältnisses. Dies entspricht auch der Regelungssystematik des § 14 Abs. 1 AEG. Der Verpflichtung nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, die Benutzung der Infrastruktur und die Erbringung der Leistungen zu gewähren, und dem darin enthaltenen Diskriminierungsverbot ist die Verpflichtung aus § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG vorgelagert, einen Mindestumfang an Leistungen zu erbringen und die Schienenwege sowie die Steuerungs- und Sicherungssysteme zur Nutzung bereitzustellen.

90

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 23; Gerstner, in: Beckscher AEG-Kommentar, a. a. O., § 14 Rn. 55.

91

Dieses Verständnis der Allgemeine Geschäftsbedingungen im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV entspricht auch der Informationsfunktion der SNB sowie dem – dieser zugrundeliegenden – Sinn und Zweck der Regulierung, ein attraktives Verkehrsangebot auf der Schiene und einen wirksamen und unverfälschten Wettbewerb zu gewährleisten (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AEG).

92

Abgesehen davon enthielten selbst die Allgemeinen Bedingungen für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur der DB Netz AG vom 1. Oktober 2004 (ABN), die auch nach Auffassung der Klägerin von § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV erfasst sind, Bestimmungen, die erst nach Abschluss des Infrastrukturnutzungsvertrags Bedeutung erlangten, etwa zu den Anforderungen an Personal (Ziffer 4.3) und Fahrzeuge (Ziffer 4.6) des Eisenbahnverkehrsunternehmens, zu den Rechten und Pflichten der Vertragsparteien bei Störungen der Betriebsabwicklung (Ziffer 5) sowie zu Haftungsfragen (Ziffer 6). Ziffer 4.2 nahm sogar ausdrücklich das betrieblich-technische Regelwerk in Bezug. Danach gilt für die Nutzung neben den einschlägigen Gesetzen und Verordnungen auch das technische und betriebliche Regelwerk der DB Netz AG.

93

(3) Der Begriff der Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV ist auch nicht einschränkend auszulegen.

94

Dass der Verordnungsgeber bei Erlass der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung im Jahr 2005 allein die damaligen ABN im Blick gehabt hat, erscheint plausibel, hat aber in den Gesetzesmaterialien keinen Niederschlag gefunden. Dort wird lediglich ausgeführt, es werde klargestellt, dass zu den SNB auch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen gehörten.

95

Vgl. Begründung der Verordnung zum Erlass und zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften, BR-Drs. 249/05 vom 15. April 2005, S. 37 zu § 4 EIBV.

96

Darüber hinaus hinderte dieser Umstand nicht, auch das betrieblich-technische Regelwerk unter den offenen Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV zu subsumieren. Angesichts der Informationsfunktion der SNB und der vorbeschriebenen Ziele der Eisenbahnregulierung ist ferner nicht ersichtlich, warum Sinn und Zweck des § 4 Abs. 2 EIBV eine einschränkende Auslegung gebieten sollten.

97

Das betrieblich-technische Regelwerk ist auch nicht wegen fehlender Wettbewerbsrelevanz oder fehlenden Diskriminierungspotentials im Wege teleologischer Reduktion aus dem Anwendungsbereich des § 4 Abs. 2 EIBV auszuschließen. Dies wird aber letztlich mit dem Argument gefordert, das betrieblich-technische Regelwerk beschreibe nur objektiv-technische, betrieblich notwendige und unter Sicherheitsaspekten erforderliche Sachgesetzlichkeiten. § 14 Abs. 6 AEG ordnet auch die der Betriebssicherheit dienenden Bestimmungen den Nutzungsbedingungen zu. Ferner macht § 4 Abs. 2 EIBV den Pflichtinhalt nicht davon abhängig, ob die Allgemeinen Geschäftsbedingungen diskriminierungsrelevante Inhalte enthalten, weshalb offenbleiben kann, ob das hier der Fall ist. Ähnlich wie bei der Frage, ob neben den SNB im engeren Sinne auch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Sinne des § 4 Abs. 2 EIBV der (öffentlich-rechtlichen) Regulierung durch die Bundesnetzagentur unterliegen,

98

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 29,

99

gilt auch hier, dass die Grenze nicht im Hinblick auf den Prüfungsgegenstand, sondern bei dem Prüfungsmaßstab zu ziehen ist. Daraus folgt zugleich, dass nicht deshalb eine Reduzierung des Pflichtinhalts von SNB gefordert werden kann, weil, so die Klägerin, der Bundesnetzagentur die Kompetenz in Sicherheitsfragen fehle und das Vorabprüfungsverfahren für die Prüfung betrieblich-technischer Regeln, die in großen Teilen auf gesetzlichen Betriebs- oder Sicherheitsbestimmungen beruhten, den Stand der Technik wiedergäben und teilweise in der Abstimmung mit einer Vielzahl von Akteuren entwickelt würden, nicht geeignet sei. Die Bundesnetzagentur prüft nur die öffentlich-rechtlichen Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur (vgl. § 14e Abs. 1 Nr. 4, § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG). Eine an eisenbahnbetrieblichen oder sicherheitsfachlichen Kriterien orientierte Bewertung von Änderungen des Regelwerks hat sie nicht vorzunehmen.

100

Dieses weite Begriffsverständnis der Allgemeinen Geschäftsbedingungen im Sinne des § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV steht auch nicht im Widerspruch zu anderen eisenbahnrechtlichen Vorschriften.

101

Die detaillierte Strukturierung in der Anlage 2 zur EIBV wird dadurch nicht überflüssig. Anlage 2 macht Vorgaben für die SNB, die nicht zur Disposition des Eisenbahninfrastrukturunternehmens stehen, d.h. diese Angaben sind zwingend in die SNB aufzunehmen (SNB im engeren Sinne). Hingegen besteht keine öffentlich-rechtliche Verpflichtung, Allgemeine Geschäftsbedingungen für die Benutzung der Infrastruktur aufzustellen. Geschieht dies aber, sind sie nach § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV Pflichtinhalt der SNB (SNB im weiteren Sinne).

102

Auch § 4 Abs. 6  EIBV rechtfertigt keine andere Betrachtung. Danach sind die SNB gegenüber jedem Antragsteller in gleicher Weise anzuwenden (Satz 1). Sie sind für die Beteiligten verbindlich; hiervon bleiben Allgemeine Geschäftsbedingungen, die in ihnen enthalten sind, unberührt (Satz 2). § 4 Abs. 6 Satz 2, 2. HS EIBV bestimmt lediglich den Vorrang der Individualabrede und trägt damit dem in § 14 Abs. 6 AEG geregelten Primat des Vertrags Rechnung. Anders als bei den SNB im engeren Sinne, die unabhängig von ihrer Einbeziehung in einen Infrastrukturnutzungsvertrag verbindlich sind, soll sich die Vertragseinbeziehung für die übrigen Allgemeinen Geschäftsbedingungen ausschließlich nach den allgemeinen zivilrechtlichen Regeln der §§ 305 Abs. 2, 305a BGB richten.

103

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 28; BR-Drs. 249/05, S. 38 zu § 4 Abs. 6.

104

Darin erschöpft sich der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 6 EIBV. Dass aus Sicht der Klägerin wegen des sicherheitsrelevanten Inhalts kein Fall denkbar ist, in dem das betrieblich-technische Regelwerk nicht zum Vertragsinhalt wird, steht der Einordnung als Allgemeine Geschäftsbedingungen nicht entgegen.

105

Schließlich gebieten die europarechtlichen Vorgaben in der Richtlinie 2001/14/EG entgegen der Auffassung der Klägerin keine einschränkende Auslegung. Zwar sieht Artikel 3 i. V. m. Anhang 1 der Richtlinie nicht ausdrücklich vor, dass auch Allgemeine Geschäftsbedingungen zum Pflichtinhalt von SNB gehören. Wie oben ausgeführt, ist der Begriff der Zugangsbedingungen aber in der Richtlinie weit gefasst. Ob Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV hiervon ausgehend eine überschießende Umsetzung der Richtlinie darstellt, kann offen bleiben. Jedenfalls ist ein Hinausgehen über die europarechtlichen Mindestvorgaben, das sich an dem im 5. Erwägungsgrund genannten Transparenzgebot orientiert, zulässig.

106

2. Die Bundesnetzagentur hat ihr auf der Rechtsfolgenseite des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG angesiedeltes Ermessen ausdrücklich und in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Ihre umfassenden Ermessenserwägungen zu Ziffer 1 des Tenors im Bescheid vom 17. November 2009 sowie im Widerspruchsbescheid vom 9. April 2010 halten, gemessen am Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO, einer rechtlichen Nachprüfung stand.

107

Dabei ist davon auszugehen, dass die Bundesnetzagentur mit ihrem Widerspruchsrecht nach § 14e AEG zurückhaltend umzugehen hat, um den durchaus gravierenden Folgen des Nichtinkrafttretens von SNB Rechnung zu tragen. Dies bedeutet zwar nicht, dass die Ausübung des Widerspruchsrechts grundsätzlich nicht und nur in Ausnahmefällen rechtlich zulässig wäre. Geboten ist aber eine intensive Prüfung in Orientierung am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Bundesnetzagentur hat sich insbesondere zu vergewissern, ob der Nachteil ihres Widerspruchs für das Eisenbahninfrastrukturunternehmen in einem angemessenen Verhältnis zu dem erstrebten Vorteil der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene steht. Dies verlangt, dass die Regulierungsbehörde ihre Befugnisse gegenüber dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit Augenmaß wahrnimmt. Die Bundesnetzagentur muss sich der Folgen ihres Einschreitens bewusst sein und diese entsprechend berücksichtigen.

108

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2008 - 13 B 2014/07 -, N&R 2008, 94 (95 f.), Urteil vom 17. Juni 2010 – 13 A 2557/09 -, a. a. O., Rn. 133 ff.

109

Hieran gemessen ist die Entscheidung der Bundesnetzagentur, im Umfang der Ziffer 1 des Bescheidtenors der Herausnahme der streitbefangenen Klauseln aus den SNB zu widersprechen, rechtlich nicht zu beanstanden. Sie hat die Interessen der Klägerin und der Zugangsberechtigten im Einzelnen einbezogen und abgewogen. Durchgreifende Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme,  mit der lediglich der Status quo aufrechterhalten wird, bestehen nicht. Wegen der Einzelheiten nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden Bezug.

110

Der Widerspruch ist insbesondere nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Klägerin das betrieblich-technische Regelwerk weiterhin frei zugänglich im Internet veröffentlichen, den Zugangsberechtigten als Bestandteil der Pflichtleistungen zur Verfügung stellen würde und sie auch bereit wäre, die Bestimmungen in dem von ihr entwickelten Informations- und Stellungnahmeverfahren zu ändern und zu veröffentlichen. Diese freiwilligen Selbstverpflichtungen stehen einem Einschreiten der Regulierungsbehörde im gesetzlich normierten Verfahren nicht entgegen. Ansonsten wäre der Regulierungsauftrag der Bundesnetzagentur insgesamt grundlegend in Frage gestellt.

111

Die Unverhältnismäßigkeit ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin infolge des Widerspruchs ihrer Sicherheitspflicht aus § 4 AEG nicht mehr genügen könnte. Sollte sich aus der Änderung gesetzlicher Vorgaben oder etwa aus Forderungen des Eisenbahn-Bundesamtes ein Änderungsbedarf beim betrieblich-technischen Regelwerk ergeben, ist auch eine unterjährige Änderung der SNB möglich. Die Bundesnetzagentur hat der Ziffer 2.3.4 Abs. 1 der SNB nicht widersprochen. Darin heißt es, das netzzugangsrelevante Regelwerk werde grundsätzlich einmal jährlich im Rahmen des SNB-Prozesses aktualisiert, sicherheitsrelevante Regelungen würden auch fortlaufend aktualisiert, soweit sie, z.B. aufgrund von Verpflichtungen nach Maßgabe des Eisenbahnrechts, insbesondere in Form von Entscheidungen des Eisenbahn-Bundesamtes als Aufsichtsbehörde, erforderlich würden. Unterjährige Änderungen sind nach § 4 Abs. 7 EIBV möglich, wenn sie von unwesentlicher Bedeutung sind. Ferner hat die Bundesnetzagentur auf die bereits in anderen Fällen praktizierte „Platzhalterlösung“ verwiesen. Ist etwa im maßgeblichen Zeitpunkt nach § 4 Abs. 4 und 5 EIBV Änderungsbedarf erkennbar, sieht die Klägerin sich aber zu konkreten Änderungen noch nicht in der Lage oder können aus technischen Gründen bestimmte Verfahren nicht zum Termin des Inkrafttretens der SNB eingeführt werden, kann sie diesen Sachverhalt sowie die weitere Vorgehensweise in den Vertragsbedingungen niederlegen.

112

Vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 – 6 C 17.10 -, a. a. O., Rn. 68.

113

Schließlich ist die Problematik, dass sich in der Praxis ein Bedürfnis für eine unterjährige Klauseländerung ergeben kann, nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem Wortlaut des geltenden Verordnungsrechts nicht zu vermeiden.

114

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, a. a. O., Rn. 28.

115

Abgesehen davon hat die Klägerin auch nicht hinreichend substantiiert aufgezeigt, dass und inwieweit es nennenswerten – gesetzlich oder behördlich geforderten – kurzfristigen Änderungsbedarf gegeben hat und/oder geben könnte. Im Zusammenhang mit der Frage, ob sie die Vertragsbedingungen als Allgemeine Geschäftsbedingungen gestellt hat, hat sie vielmehr auf jahrelange Abstimmungsprozesse hingewiesen; im Verwaltungsverfahren war von einer Vorlaufzeit von 24 Monaten die Rede.

116

Vgl. auch Förster/Kardetzky, in: Schmitt/Staebe, Einführung in das Eisenbahn-Regulierungsrecht, 2010, Rn. 308 („mehrjährige Prozesse“).

117

Im Übrigen benötigen die Eisenbahnverkehrsunternehmen regelmäßig auch einen längeren Vorlauf, um ihre unternehmerischen Abläufe auf die geänderten Anforderungen einstellen zu können.

118

C. Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht Ziffer 4 des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 17. November 2009 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 9. April 2010 aufgehoben. Er ist insoweit rechtwidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

119

Die Voraussetzungen des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG sind nicht erfüllt. Die mit Schreiben vom 20. Oktober 2009 gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG mitgeteilte Absicht, das betrieblich-technische Regelwerk aus Anlage 3 der NBS herauszunehmen, widerspricht nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Die in Ziffer 4 des Bescheids genannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodule sind entgegen der Annahme der Bundesnetzagentur kein Pflichtinhalt der NBS.

120

Der Pflichtinhalt von NBS ergibt sich, wie bereits oben für die SNB dargelegt, nicht aus § 14 Abs. 6 AEG, sondern aus der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung. Für Serviceeinrichtungen bestimmt § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV, dass Eisenbahninfrastrukturunternehmen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen und die Erbringung der damit verbundenen sowie der in Anlage 1 Nr. 2 genannten Leistungen Nutzungsbedingungen aufzustellen haben.

121

Hieraus ergibt sich nicht nur die formelle Verpflichtung, überhaupt Nutzungsbedingungen aufzustellen. Die Vorschrift, die eine Ausprägung der allgemeinen Informationsfunktion von NBS darstellt, stellt darüber hinaus materielle Anforderungen und bestimmt deren mindestens erforderlichen Inhalt. In den Nutzungsbedingungen müssen alle wesentlichen Voraussetzungen für den Zugang zu den Serviceeinrichtungen und den Erhalt der dort angebotenen Leistungen – also für Zugang und Leistung – verbindlich und planbar benannt werden, so dass die Zugangsberechtigten sich ein vollständiges, verlässliches Bild darüber machen und eine sinnvolle Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit einer Nutzung treffen können. Die Zugangsvoraussetzungen und die Leistungen sollen nicht im Dunkeln verbleiben. Zu den wesentlichen Voraussetzungen für Zugang und Leistung bei Serviceeinrichtungen und damit zum Mindestinhalt von NBS gehört danach in erster Linie eine Beschreibung der zur Nutzung geöffneten Infrastruktur, der geltenden Öffnungszeiten und der angebotenen Leistungen.

122

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, a. a. O., Rn. 22 ff., 31; OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 – 13 A 474/11 -, a. a. O., Rn. 110.

123

Hiervon ausgehend sind die in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids benannten Richtlinien und Richtlinienmodule, auf die Ziffer 4 des Bescheidtenors Bezug nimmt, bei Serviceeinrichtungen keine wesentlichen Voraussetzungen für den Zugang und Leistung.

124

Gefordert ist lediglich eine Transparenz hinsichtlich der wesentlichen Voraussetzungen für den Zugang und das Leistungsangebot der vielfältigen Serviceeinrichtungen (vgl. § 2 Abs. 3c AEG), nicht aber die Kenntnis sämtlicher Regelungen, die im Zusammenhang mit der Nutzung einer Serviceeinrichtung  eine Rolle spielen können. Eine derart weite Auslegung der Mindestvorgaben durch die Generalklausel des § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV wäre auch schwerlich mit rechtsstaatlichen Anforderungen in Einklang zu bringen. Die Kenntnis der Bestimmungen des betrieblich-technischen Regelwerks, das sich auf die Nutzung der Schienenwege bezieht und in erster Linie Informationen und Regelungen zur Durchführung des Zugbetriebs enthält, ist für die Ausübung des Zugangsrechts zu einer Serviceeinrichtung durch einen typischen Zugangsberechtigten bei objektiver Betrachtung aber nicht von wesentlicher Bedeutung. Soweit die in Ziffer 4 des Bescheids benannten Richtlinien und ‑module überhaupt auf Serviceeinrichtungen anwendbar sind – die Bundesnetzagentur hat dies im Bescheid nur beispielhaft aufgezeigt –, hängt jedenfalls die Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit der Nutzung eines Bahnhofs, einer Werkstatt oder einer Waschanlage nicht davon ab, welche konkreten Vorgaben für die Nutzung der Schienenwege der Klägerin allgemein bestehen. Für die Entscheidung, ob eine bestimmte Serviceeinrichtung genutzt werden soll, spielen Vorgaben, die sich auf die Nutzung dort befindlicher Schienen beziehen, keine entscheidende Rolle.

125

Da die Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen vorgeschrieben wurde, um die Transparenz für deren Leistungen zu erhöhen (vgl. BR-Drs. 249/05, S. 46) und eine sinnvolle betriebswirtschaftliche Entscheidung über die Wahrnehmung des Zugangsrechts zu ermöglichen, gehören zum Pflichtinhalt der NBS nur diejenigen Bestimmungen, die sich spezifisch auf die Serviceeinrichtungen und ihre vielfältigen Leistungen beziehen. Das ist bei den hier im Bescheid benannten Richtlinien bzw. Richtlinienmodulen aber nicht der Fall. Einzelne betrieblich-technische Vorgaben (etwa zum Rangieren) mögen zwar primär in Serviceeinrichtungen zur Anwendung kommen. Dem Zugangsberechtigten ist aber das betrieblich-technische Regelwerk wegen der – schon stattfindenden oder beabsichtigten – Nutzung des Schienenwegs regelmäßig ohnehin bekannt. Es ist damit allenfalls von Bedeutung für die vorgelagerte Entscheidung, ob Zugang zum Schienenweg, der zentralen Eisenbahninfrastruktur, begehrt werden soll. Dafür mag zwar die Verfügbarkeit nahe liegender Serviceeinrichtungen wie Werkstätten, Betankungs- und Waschanlagen eine Rolle spielen. Ohne Zugang zum Schienenweg besteht aber regelmäßig kein Bedarf an der Nutzung von Serviceeinrichtungen, die als Anfangs- und Endpunkt notwendiger Bestandteil jeder Zugfahrt sind. Weil das betrieblich-technische Regelwerk, wie gezeigt, zum Pflichtinhalt der SNB gehört, bleiben die Bedingungen für die Nutzung der Schienenwege (auch in den Serviceeinrichtungen) dann aber nicht im Dunklen. Der Zugangsberechtigte, der Schienenwege nutzt oder nutzen will, kennt – als Allgemeine Geschäftsbedingungen und damit SNB im weiteren Sinne – sämtliche Bedingungen, die zur Grundlage des Zugangs zu und der Nutzung von Schienenwegen gemacht werden. Da er etwaige Anforderungen an Fahrzeuge und Personal in Bezug auf die Nutzung der Schienenwege ohnehin erfüllen muss, kann ihm darüber hinaus regelmäßig für die zusätzliche Nutzung von Serviceeinrichtungen auch kein weiterer Aufwand entstehen.

126

Auch wenn die Beteiligten solche Fälle nicht aufgezeigt haben, mag es zwar Zugangsberechtigte geben, die keinen Infrastrukturnutzungsvertrag bezüglich der Schienenwege der Klägerin abgeschlossen haben oder abschließen wollen, etwa weil sie lediglich Werksbahnen betreiben, und gleichwohl eine Serviceeinrichtung nutzen möchten. Maßgeblich für die Frage, ob wesentliche Zugangsbedingungen vorliegen, kann aber nur der Regelfall sein. Entscheidend ist, ob die Zugangsberechtigten die Informationen für die wirtschaftliche Entscheidung über die Geltendmachung ihres Zugangsanspruchs regelmäßig benötigen.

127

So auch der – gescheiterte – Gesetzentwurf zum Eisenbahnregulierungsgesetz, BR-Drs. 559/12 vom 21. September 2012 - § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG.

128

Daran fehlt es hier.

129

Die von der Bundesnetzagentur benannten Bestimmungen des betrieblich-technischen Regelwerks sind auch nicht als Allgemeine Geschäftsbedingungen Pflichtinhalt der NBS. Während diese bei den SNB – als SNB im weiteren Sinne – Pflichtinhalt sind, gilt dies für die NBS nicht.

130

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 – 13 A 474/11 -, a. a. O., Rn. 108; Serong, N&R 2009, 108 (109).

131

§ 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV erklärt lediglich die Absätze 1, 3 und 6 des § 4 EIBV für entsprechend anwendbar, nicht aber den insoweit einschlägigen Absatz 2. Dies liegt zwar nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts darin begründet, dass die Anforderungen an den Mindestinhalt von NBS sachgerechter durch eine Generalklausel als durch eine Katalogregelung umschrieben werden könnten, weil die Serviceeinrichtungen und deren Leistungen als Regelungsgegenstand von einer größeren Vielfalt gekennzeichnet seien.

132

BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, a. a. O., Rn. 26; anders aber die detaillierten, für SNB und NBS gleichlautend geregelten Mindestanforderungen in §§ 10 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1, 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 ERegG.

133

Dieser Umstand rechtfertigt es aber gleichwohl – auch mit Blick auf rechtsstaatliche Anforderungen – nicht, unter Hinweis auf die Informationsfunktion von Nutzungsbedingungen ohne klare normative Grundlage auch bei den NBS generell Allgemeine Geschäftsbedingungen zum Pflichtinhalt zu erheben. Die hier streitgegenständlichen Allgemeinen Geschäftsbedingungen sind, wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, keine wesentlichen Zugangsbedingungen für Serviceeinrichtungen.

134

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

135

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m.  §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

136

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.