Oberverwaltungsgericht NRW, 10 A 971/12

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer des in S. gelegenen Flurstücks 202 in der Flur 2 der Gemarkung F. Das Flurstück ist mit der aus mehreren Gebäuden bestehenden Hofanlage „Gut H.“ bebaut, die seit dem 31. Mai 1985 als Baudenkmal in die Denkmalliste der Stadt S. eingetragen ist. In der Eintragung heißt es unter der Überschrift „Wesentliche charakteristische Merkmale“:

15. bis 19. Jahrhundert, Hofanlage mit dreigeschossigem Wohnturm in Bruchstein mit Fenster und Türgewände aus Kalksandstein aus dem 15. Jahrhundert, Holzsprossenfenster teilweise mit Klappläden, Hofgebäude in Bruch- und Backstein, Fachwerkscheune des 18. Jahrhunderts, weitere Anbauten des 19. Jahrhunderts in Backstein; bereits erwähnt 1457: „H1.“, dokumentiert in der Kartographie von Q. 1715 als: „H2.“. Erhaltung und Nutzung sind aus volkskundlichen, wissenschaftlichen und städtebaulichen Gründen geboten.

Am 29. Mai 1996 erteilte die Beklagte dem Kläger eine denkmalrechtliche Erlaubnis zur Erneuerung mehrerer Fenster in der Vorderfront eines zum Gebäudebestand der Hofanlage „Gut H." gehörenden Stallgebäudes, das in der Denkmalliste als ein aus dem 19. Jahrhundert stammender, in Backstein ausgeführter weiterer Anbau beschrieben ist. Der Erlaubnis waren folgende Nebenbestimmungen beigefügt:

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1 Die zu erneuernden Stallfenster sind aus Holz (Nr. 1-5) und im Farbton Weiß auszuführen.
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2 Die Fenster sind einflügelig – ohne Sprossen und Unterteilungen – herzustellen.

Anlässlich einer Ortsbesichtigung im Dezember 2009 stellten Bedienstete der Beklagten fest, dass in dreizehn Fensteröffnungen des Stallgebäudes weiße Kunststofffenster eingebaut worden waren.

Nachdem die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 18. Februar und 30. April 2010 Gelegenheit gegeben hatte, zu dem von ihr beabsichtigten ordnungsrechtlichen Vorgehen Stellung zu nehmen, gab sie ihm mit Ordnungsverfügung vom 6. Juli 2010 auf, innerhalb von sechs Wochen nach deren Bestandskraft folgende Maßnahmen durchzuführen:

"1. Die in den beigefügten Fotos mit Nr. 1-5 und Nr. 8-11 bezeichneten Stallfenster aus Kunststoff sind zu entfernen und durch neue Fenster aus Holz, mit profilierter Sohlbank und Wetterschenkel sowie ohne Sprossenteilung für die Fenster Nr. 1-5 und mit einer mittig teilenden Quersprosse mit einer maximalen Breite von 18 mm für die Fenster Nr. 8-11 auszuführen. Die Fenster sind im Farbton weiß zu streichen.

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1 Das Fenster Nr. 7 ist zu entfernen und durch ein einflügeliges Holzfenster mit Wetterschenkel, Sohlbank und zwei Quersprossen im Farbton Weiß zu ersetzen.
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2 Die zwei zweiflügeligen Wohnraumfenster aus Kunststoff (Nr. 6 und 13 auf den beigefügten Fotos) anstelle der dort vorhandenen zweiflügeligen Holzfenster sind zu entfernen, das alte noch vorhandene Holzfenster mit der Nr. 13 (alt) an vorher vorhandener Stelle wieder einzubauen und das zweite, zweiflügelige Holzfenster (Nr. 6 auf den beigefügten Fotos) hinsichtlich der Gliederung und der Sprossenzahl, sowie der Profilierung nach dem Muster des noch vorhandenen, zweiflügeligen Fensters auszubilden. Mit Einbau einer Isolierverglasung ist eine Sprossenkonstruktion gemäß beigefügter Werkzeichnung mit einer maximalen Breite von 27 mm auszuführen.
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3 Das zweiflügelige Kunststofffenster mit der Nr. 12 (anstelle des vorher vorhandenen dreiflügeligen Fensters) ist zu entfernen und das noch vorhandene, historische dreiflügelige Holzfenster mit der Nr. 12 (alt) wieder einzubauen.

Die Gesamthöhe und Gesamtbreite von Blendrahmen und Flügelrahmen darf 84 mm gemäß beigefügter Werkzeichnung nicht überschreiten. Der Mittelüberschlag der mehrflügeligen Fenster ist gemäß beigefügter Werkzeichnung auszuführen. Sohlbank und Wetterschenkel sind ebenso gemäß beigefügter Werkzeichnung auszuführen. Bei sämtlichen Stallfenstern sind die Blendrahmen so anzuordnen, dass in der Außenansicht der Blendrahmen mit einer Breite von nur maximal 1,5 cm sichtbar ist. Bei den Wohnraumfenstern sind die Blendrahmen so anzuordnen, dass in der Außenansicht der Blendrahmen mit einer Breite von nur maximal 3 cm sichtbar ist."

Für den Fall, dass der Kläger den Anordnungen nicht fristgerecht nachkommen sollte, drohte ihm die Beklagte die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 19.500,00 Euro (je Fenster 1.500,00 Euro) an.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Ordnungsverfügung gab die Beklagte unter anderem § 27 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 DSchG NRW an. Die Entfernung der alten Fenster und der Einbau der Kunststofffenster sei ohne die erforderliche Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW erfolgt. Eine solche Erlaubnis könne auch nachträglich nicht erteilt werden, weil die Kunststofffenster hinsichtlich des Materials, der Form, der Gliederung und der Sprossenkonstruktion eine erhebliche Beeinträchtigung des besonders bedeutsamen Denkmals „Gut H.“ darstellten. Sie seien unschwer als „historische Fensterattrappen“ des 20. beziehungsweise 21. Jahrhunderts zu erkennen und nähmen nicht in angemessener Form Rücksicht auf das Erscheinungsbild des Denkmals. Die Frage der Zumutbarkeit sei bei der hier erfolgten Anordnung, Bausünden rückgängig zu machen, nicht zu berücksichtigen. Da der Antragsteller die Hofanlage in Kenntnis ihrer Denkmaleigenschaft erworben und sich vorsätzlich über die Erlaubnispflicht hinweggesetzt habe, seien seine Belange nicht schutzwürdig.

Der Kläger hat gegen die Ordnungsverfügung am 16. Juli 2010 Klage erhoben. Das Stallgebäude sei in der Eintragung in die Denkmalliste nicht gesondert beschrieben. Daraus lasse sich schließen, dass es nicht als charakteristisch oder gar prägend für die geschützte Hofanlage angesehen worden sei. Fenster müssten eher ausgewechselt werden als andere Gebäudeteile, was ihre Bedeutung für den Denkmalwert eines Gebäudes mindere. Nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW könne nur die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes verlangt werden. Die Fenster auf der Rückseite des Stallgebäudes seien aber weitgehend nicht mehr vorhanden gewesen. Die Fenster auf der Vorderseite hätten nicht dem Originalzustand entsprochen. Vor diesem Hintergrund sei die Ordnungsverfügung unverhältnismäßig. Der Eigentümer eines Denkmals könne auch nicht ausnahmslos dazu angehalten werden, bei einem notwendigen Austausch von Bauteilen nur Baustoffe zu verwenden, die bei der Errichtung des Denkmals bereits bekannt gewesen seien. Der verlangte Einbau von Holzfenstern sei – den zusätzlichen Aufwand bei der Unterhaltung nicht gerechnet – mindestens doppelt so teuer wie der Einbau von Kunststofffenstern. Mit der allein noch möglichen Nutzung des früheren Stallgebäudes als Lagerraum lasse sich der Mehraufwand für die Holzfenster kaum erwirtschaften.

Der Kläger hat beantragt,

die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 6. Juli 2010 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das „Gut H.“, dessen heutiger Gebäudebestand bereits in einem Katasterplan von 1838 dargestellt sei, habe Seltenheitswert. Der Eintragung in die Denkmalliste sei zu entnehmen, dass sich Holzsprossenfenster in allen Gebäuden der Hofanlage befunden hätten, sodass auch die Fenster in dem Stallgebäude dem Denkmalschutz unterfielen. Dass in den Fensteröffnungen des Stallgebäudes Fenster eingebaut gewesen seien, belegten die teilweise noch erkennbaren Blendrahmen sowie das auf der Rückseite noch vorhandene Holzfenster. An diesem Fenster sei dokumentiert, dass die Ausbildung der Fensteröffnung mit vorhandenem Anschlag für den Blendrahmen ursprünglich als Öffnung mit Fenster angelegt worden sei. Die Gestaltung der alten Fenster des Stallgebäudes sei, anders als bei den Wohnraumfenstern, rein funktional und ohne aufwändigen Zierrat gewesen. Die schmalen Rahmenprofile seien den Öffnungen angemessen gewesen und hätten den technischen Möglichkeiten der Bauzeit entsprochen. Im Gesamterscheinungsbild der Fassade des Stallgebäudes seien sie kaum in Erscheinung getreten. Diese typische Unauffälligkeit habe die Funktion des Stalles als ein gegenüber dem Wohntrakt untergeordnetes Wirtschaftsgebäude widergespiegelt. Den nunmehr eingebauten Kunststofffenstern mit von außen sichtbaren, den Fensteröffnungen völlig unangemessen breiten Rahmenprofilen und Kreuzsprossenteilungen komme zum Innenhof hin ein optisches Gewicht zu, das dem Dokumentationswert der früheren Fenster zuwiderlaufe, sodass der erfolgte Austausch der Fenster eine starke Veränderung des charakteristischen Erscheinungsbildes des Stallgebäudes bewirke. Je kleiner die Fensteröffnung sei, umso auffälliger seien die Differenzen in den Abmessungen der alten Holzfenster zu den neuen Kunststofffenstern. Durch die Art und Weise des Einbaus, die die ohnehin breiteren Blendrahmen der Kunststofffenster besonders in Erscheinung treten ließen, sei das Verhältnis von Rahmenbreite und Glasfläche völlig unproportioniert.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. März 2012 abgewiesen. Die Ordnungsverfügung habe ihre Rechtsgrundlage in § 27 Abs. 1 DSchG NRW. Die ausgebauten alten Fenster seien von der Unterschutzstellung der Hofanlage „Gut H.“ umfasst. Eine nachträgliche Erlaubnis zum Einbau der Kunststofffenster könne nicht erteilt werden, da sie aus den in der Ordnungsverfügung genannten Gründen denkmalrechtliche Belange beeinträchtigten. Die Ermessensbetätigung der Beklagten sei nicht zu beanstanden. Insbesondere seien die dem Kläger aufgegebenen Maßnahmen verhältnismäßig. Bei der Auswechselung von nicht denkmalgerechten Fenstern dürfe die Erneuerung der Fenster in denkmalgerechter Form verlangt werden.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger ergänzend vor, die Beklagte sei nicht berechtigt, ihn zur Erneuerung der Fenster in dem Stallgebäude zu verpflichten. Auf der Grundlage des § 27 Abs. 1 DSchG NRW könne nur die Wiederherstellung des Zustandes verlangt werden, wie er vor dem Eingriff bestanden habe. Auf der Rückseite des Stallgebäudes seien aber vor dem Einbau der Kunststofffenster gar keine Fenster mehr vorhanden gewesen. Die leeren Fensteröffnungen habe man im Winter mit Strohsäcken verschlossen. Auf der Vorderseite des Stallgebäudes seien in mehreren Fensteröffnungen von den ursprünglichen Fenstern nur leere Blendrahmen verblieben, an denen man zum Schutz vor Witterungseinflüssen Styropor- und andere Kunststoffplatten befestigt habe. Lediglich die Fensteröffnungen in der Wohnung des früheren Mieters C. und in der daran angrenzenden ehemaligen Milchkammer seien mit maroden Sprossenfenstern aus Holz versehen gewesen. Einem Einbau von Kunststofffenstern in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes stünden Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegen, sodass eine entsprechende Erlaubnis zu erteilen sei. Den Fenstern des Stallgebäudes komme keinerlei Bedeutung für die Denkmaleigenschaft der Hofanlage „Gut H.“ zu. In der Denkmalliste sei nicht einmal das Stallgebäude selbst näher beschrieben, sondern nur als „weiterer Anbau aus dem 19. Jahrhundert in Backstein“ benannt. Für die Bau- und Lebensweise der Bewohner eines Rittersitzes aus dem 15. Jahrhundert könne es kein Zeugnis sein. Die Verwendung von Kunststoffen sei bei der Renovierung von Baudenkmälern jedenfalls dann nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn – wie hier – die Bauteile für den Denkmalwert keine besondere Bedeutung hätten und die konkrete Bauausführung auf das Erscheinungsbild des Denkmals angemessen Rücksicht nehme. Die eingebauten Kunststofffenster entsprächen ihrer Form nach den im Wohnturm vorhandenen Fenstern.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Senat hat mit Beschluss vom 17. Juli 2013 den M. beigeladen.

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

Der Berichterstatter hat am 9. August 2013 eine Ortsbesichtigung durchgeführt. Wegen des Ergebnisses der Inaugenscheinnahme wird auf das Terminsprotokoll verwiesen. Im Anschluss an den Ortstermin hat der Beigeladene eine gutachterliche Stellungnahme seiner Abteilung Restaurierungswerkstätten (Holz) vorgelegt, die eine Beschreibung von Maßnahmen zur Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit der beiden noch vorhandenen ausgebauten Holzfenster und eine Zusammenstellung der dafür zu veranschlagenden Kosten beinhaltet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Düsseldorf im Verfahren 9 K 2285/10 und den der beiden diesem Verfahren zugehörigen Beiakten (Beiakten Hefte 4 bis 6) sowie den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 3, 7 und 8) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet.

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 6. Juli 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Ordnungsverfügung leidet bereits deshalb an einem grundlegenden Ermessensfehler, weil die Beklagte die Ordnungsverfügung unter anderem auf die §§ 7 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 sowie 27 Abs. 1 DSchG NRW gestützt hat, ohne hinreichend zu differenzieren und jeweils zu prüfen, welche dieser Ermächtigungsgrundlagen für welche der mit dem Verfügungstenor getroffenen Anordnungen einschlägig sein soll. Zwar kann es nach der Rechtsprechung des Senats im Einzelfall unschädlich sein, dass die Denkmalbehörde eine denkmalrechtliche Anordnung auf § 7 Abs. 2 DSchG NRW stützt, obwohl auch die Voraussetzungen für eine Maßnahme nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW vorliegen. Denn eine Maßnahme, die nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW von dem Ordnungspflichtigen gefordert werden kann, weil sie der Wiederherstellung eines von ihm formell oder materiell illegal veränderten Zustandes dient, kann auch nach § 7 Abs. 2 DSchG NRW verlangt werden, wenn sie zugleich den Schutz oder die Instandsetzung des Denkmals bezweckt und auch sonst alle Maßgaben der Vorschrift erfüllt sind. Das bedeutet aber nur, dass – wenn die Voraussetzungen dafür jeweils vorliegen – die Denkmalbehörde zur Beseitigung eines ordnungswidrigen Zustandes zwischen zwei spezialgesetzlichen Eingriffsermächtigungen wählen darf. Diese Wahlmöglichkeit entbindet sie aber nicht von der Pflicht, die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen der von ihr jeweils für einschlägig gehaltenen Ermächtigungsgrundlage für die Inanspruchnahme des Adressaten zu prüfen und ihrer diesbezüglichen Ermessensentscheidung zugrunde zu legen. Dies gilt insbesondere dann, wenn in einer Ordnungsverfügung – wie hier – ganz verschiedene Maßnahmen angeordnet sind, denn die §§ 7 Abs. 2 und 27 Abs. 1 DSchG NRW haben im Grundsatz unterschiedliche Anwendungsbereiche und unterscheiden sich auch hinsichtlich ihrer Zielsetzungen.

Den vorstehenden Anforderungen genügt die Ordnungsverfügung nicht. Die Beklagte benennt zwar in Form eines Textbausteins eine Vielzahl von Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes sowie des Ordnungsbehördengesetzes als Eingriffsgrundlagen und gibt zudem den maßgeblichen Wortlaut der §§ 7 Abs. 2 und 27 Abs. 1 DSchG NRW wieder. Einen konkreten Bezug zwischen der einen oder der anderen Ermächtigungsnorm und den einzelnen, im Verfügungstenor angeordneten Maßnahmen stellt sie jedoch nicht her. Vielmehr heißt es stattdessen auf Seite 6 der Ordnungsverfügung im Zusammenhang mit § 27 Abs. 1 DSchG NRW nur: „Ist die Wiederherstellung des Zerstörten im konkreten Fall nicht mehr möglich, weil die vorher vorhandenen Fenster bereits entsorgt worden sind, kann die Denkmalbehörde den Einbau denkmalverträglicher, neuer Fenster verlangen.“ Auf Seite 7 führt die Beklagte im Zusammenhang mit § 7 Abs. 2 DSchG NRW nicht weniger allgemein aus: „Da Sie Ihrer Verpflichtung zur Instandhaltung, Instandsetzung und sachgemäßen Behandlung des Denkmals nicht ausreichend nachgekommen sind, werden nunmehr mit dieser Ordnungsverfügung die notwendigen Anordnungen getroffen, um ein denkmalgerechtes Erscheinungsbild wiederherzustellen.“ Am Schluss heißt es in Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Klägers im Rahmen seiner Anhörung auf Seite 9: „Die im Schreiben Ihres Rechtsanwalts vorgebrachten Bedenken zum Erlass der Ordnungsverfügung (…) werden aufgrund der o.a. Ausführungen nicht geteilt, so dass mit dieser Ordnungsverfügung die Wiederherstellung des vorherigen Zustandes gemäß § 27 Abs. 1 DSchG NRW gefordert wird.“ Diesen pauschalen Formulierungen lässt sich die rechtlich gebotene Prüfung der von der Beklagten für die jeweils angeordnete Maßnahme für einschlägig gehaltene Ermächtigungsgrundlage nicht entnehmen.

Abgesehen davon tragen die §§ 7 Abs. 2 und 27 Abs. 1 DSchG NRW die mit der Ordnungsverfügung angeordneten Maßnahmen aus mehreren Gründen nicht.

Nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW kann die Denkmalbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen von demjenigen, der eine nach dem Denkmalschutzgesetz erlaubnispflichtige Handlung ohne Erlaubnis durchführt, die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes des Denkmals verlangen.

Die Ziffern 1 und 2 des Verfügungstenors lassen sich auf diese Ermächtigungsgrundlage schon deshalb nicht stützen, weil die Denkmalbehörde nach dem Wortlaut der Vorschrift nur fordern kann, denjenigen Zustand wiederherzustellen, in dem sich das Denkmal vor Beginn der unerlaubten Handlung befunden hat, und weil sie ihr Verlangen nur an denjenigen richten darf, der die unerlaubte Handlung selbst begangen hat oder hat begehen lassen.

Über diese Befugnis gehen die Anordnungen, in die Fensteröffnungen Nrn. 1 bis 5, Nrn. 8 bis 11 und Nr. 7 neue Holzfenster einzubauen, insoweit hinaus, als bereits unklar ist, ob in dem Zeitpunkt, in dem der Kläger die Hofanlage erworben hat, in allen genannten Fensteröffnungen noch Fenster vorhanden waren. Sollten sich schon im Zeitpunkt des Erwerbs der Hofanlage durch den Kläger in einzelnen Fensteröffnungen keine Fenster mehr befunden haben, könnte die Beklagte von ihm den Einbau neuer Fenster in diese Fensteröffnungen im Wege der Wiederherstellungsverfügung nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW nicht verlangen, weil ein solches Verlangen nicht der Wiederherstellung des bisherigen Zustand dienen würde und ihm zudem insoweit keine unerlaubte Handlung im Sinne dieser Vorschrift zur Last fiele.

Der Kläger behauptet, auf der Rückseite des Stallgebäudes seien gar keine Fenster mehr vorhanden gewesen. Die leeren Fensteröffnungen habe man – wovon auch die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ausgegangen sind – im Winter mit Strohsäcken verschlossen. Auf der Vorderseite des Stallgebäudes seien in mehreren Fensteröffnungen von den ursprünglichen Fenstern nur leere Blendrahmen geblieben, an denen man zum Schutz vor Witterungseinflüssen Styropor- und andere Kunststoffplatten befestigt habe. Lediglich die Fensteröffnungen in den Räumen, in denen der frühere Mieter C. gewohnt habe, und die in der daran angrenzenden ehemaligen Milchkammer seien mit maroden Sprossenfenstern aus Holz versehen gewesen.

Die Beklagte hat weder im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung der Hofanlage im Mai 1985 noch später eine gründliche Bestandsaufnahme hinsichtlich des Stallgebäudes und der darin vorhandenen Fenster durchgeführt. Jedenfalls ist eine solche Bestandsaufnahme in den dem Senat vorgelegten Akten nicht dokumentiert. Ebenso wenig hat die Beklagte, bevor sie die Ordnungsverfügung erlassen hat, konkrete Feststellungen zu dem baulichen Zustand des Stallgebäudes getroffen, wie er sich vor dem Einbau der Kunststofffenster durch den Kläger dargestellt hat. Die in diesem Zusammenhang gefertigten Lichtbilder geben weder den Zustand bei der Unterschutzstellung der Hofanlage noch den Zustand vor dem Einbau der Kunststofffenster verlässlich wieder. Soll der Kläger auf der Grundlage des § 27 Abs. 1 DSchG NRW verpflichtet werden, in alle vorhandenen Fensteröffnungen des Stallgebäudes neue Holzfenster einzubauen, muss die Beklagte für jede einzelne Fensteröffnung nachweisen, dass der Kläger ein darin befindliches altes Fenster unerlaubt ausgebaut hat oder hat ausbauen lassen. Diesen Nachweis ist sie – ausgenommen diejenigen Fensteröffnungen, hinsichtlich derer der Kläger den Ausbau der alten Fenster eingeräumt hat – schuldig geblieben.

Vor diesem Hintergrund ist die Ordnungsverfügung rechtswidrig, weil die Beklagte es unter Verstoß gegen § 24 Abs. 1 VwVfG NRW unterlassen hat, insoweit den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln, und infolgedessen ihr Ermessen bei der Wahl der von dem Kläger geforderten Maßnahmen nicht sachgerecht ausgeübt hat.

Gemäß § 24 Abs. 1 VwVfG NRW ist die Behörde im Verwaltungsverfahren verpflichtet, den Sachverhalt unbeeinflusst durch den Vortrag der Beteiligten selbst zu ermitteln, soweit er für den Einzelfall von Bedeutung ist. Sie muss alle vernünftigerweise zur Verfügung stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung ausschöpfen, die geeignet erscheinen, die für die Entscheidung notwendige Überzeugung zu gewinnen.

Hierzu stehen ihr insbesondere die in § 26 VwVfG NRW genannten Beweismittel zur Verfügung. Ob die Behörde den Sachverhalt durch eigene Bedienstete ermittelt, sich im Wege der Amtshilfe anderer Behörden bedient, Sachverständige hinzuzieht oder zu anderen Erkenntnismitteln greift, steht in ihrem Ermessen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen (§ 24 Abs. 1 VwVfG NRW). In jedem Fall muss sie sich jedoch ein eigenes Urteil bilden und dieses ihrer Entscheidung zu Grunde legen. Liegen Beweismittel vor, sind diese zu würdigen und ist dann zu entscheiden, ob die beabsichtigte Rechtsfolge angeordnet werden kann oder nicht. Ist ein Beweis für eine zweifelhafte Tatsache, die entscheidungserheblich ist, nicht erbracht, so ist davon auszugehen, dass die Tatsache nicht existiert. Die angestrebte Rechtsfolge kann dann gegebenenfalls nicht angeordnet werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2010 – 10 A 1013/08 –, BRS 76 Nr. 201.

Soweit die Beklagte den Ausbau der von dem Kläger in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes eingebauten Kunststofffenster nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW hat verlangen wollen (Nrn. 1 bis 4 der Ordnungsverfügung), kann sie sich auf die formelle Illegalität dieser Baumaßnahme berufen. Der Einbau von insgesamt dreizehn neuen Kunststofffenstern in die Fensteröffnungen des unter Denkmalschutz stehenden Stallgebäudes stellt eine Veränderung des Baudenkmals dar, die, vorbehaltlich des Erfordernisses einer Gestattung nach anderen gesetzlichen Bestimmungen (§ 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW), nach § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG NRW der Erlaubnis der Denkmalbehörde bedarf. Der Kläger kann für den Einbau der Kunststofffenster weder eine entsprechende Erlaubnis der Denkmalbehörde noch eine anderweitige Gestattung vorweisen.

Die Rechtmäßigkeit des Ausbauverlangens nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW hängt aber von der weiteren Voraussetzung ab, dass die formell illegal durchgeführte Maßnahme auch aus materiellrechtlichen Gründen des Denkmalschutzes nicht genehmigungsfähig ist.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, BRS 58 Nr. 32, und vom 26. September 2000 – 8 A 769/97 –, BRS 77 Nr. 166.

Nach § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW muss die Erlaubnis für die Veränderung eines Baudenkmals erteilt werden, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen.

Das Ergebnis der nicht in das Ermessen der Denkmalbehörde gestellten Entscheidung über die Erlaubnis zur Veränderung eines Denkmals hängt von einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung sprechenden Belange ab, die gerichtlich vollständig überprüfbar ist. Dabei lassen sich die „Gründe des Denkmalschutzes“, die die Erteilung der Erlaubnis hindern können, nicht abstrakt bestimmen, sondern müssen stets aus den Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden konkreten Falles abgeleitet werden. Es ist bezogen auf das betroffene Denkmal zu prüfen, ob und inwieweit die Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die beabsichtigte Veränderung gestört oder vereitelt werden könnten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, BRS 58 Nr. 32.

Bei dieser Prüfung kommt den Gründen für die Unterschutzstellung besonderes Gewicht zu, da sie die mit der Unterschutzstellung verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Die für Abwägungsentscheidung im Rahmen des § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW relevanten „Gründe des Denkmalschutzes“ ergeben sich daher in erster Linie aus der Eintragung in die Denkmalliste und aus dem über die Unterschutzstellung erteilten Bescheid, weil darin – für den Eigentümer des Denkmals erkennbar – die Grundlage für die ihm auferlegte Belastung formuliert ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 2000 – 8 A 4631/97 –.

Dass eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW nur verweigert werden darf, wenn Gründe des Denkmalschutzes der Veränderung des Denkmals „entgegenstehen“, bedeutet, dass diese Gründe ein stärkeres Gewicht haben müssen als die für die Veränderung streitenden – regelmäßig privaten – Interessen. Nicht schon jede geringfügige Beeinträchtigung denkmalrechtlicher Belange kann deshalb unter dem Etikett entgegenstehender Gründe des Denkmalschutzes zur Verweigerung einer beantragten Erlaubnis für die Veränderung des Denkmals oder zur Feststellung der materiellen Illegalität einer formell illegal durchgeführten Veränderung führen. Anders als bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung – die unabhängig von privaten Interessen allein vom Denkmalwert der Sache bestimmt wird – soll § 9 DSchG NRW den Eigentümern von Denkmälern eine flexible, profitable und zeitgerechte Nutzung ihres Eigentums im Rahmen des denkmalrechtlich Vertretbaren ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, m.w.N.

Die Vorschrift soll dazu beitragen, dass die in § 1 Abs. 1 DSchG NRW genannte Aufgabe des Denkmalschutzes, eine sinnvolle Nutzung der Denkmäler zu ermöglichen, erfüllt werden kann, um letztlich das Ziel der dauerhaften Erhaltung denkmalwerter Substanz (§ 8 Abs. 1 DSchG NRW) zu erreichen.

Die Gründe für die Unterschutzstellung der Hofanlage „Gut H.“ sind in der Eintragung in die Denkmalliste nur rudimentär beschrieben. Das hier in Rede stehende Stallgebäude ist lediglich als „weiterer Anbau des 19. Jahrhunderts in Backstein“ erwähnt. Einer der für den Begriff des Denkmals grundlegenden Bedeutungskategorien des § 2 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW ist die Hofanlage nicht zugeordnet. Hinsichtlich der in der Eintragung genannten Erhaltungskategorien (§ 2 Abs. 1 Satz 2 DSchG NRW), nämlich volkskundlicher, wissenschaftlicher und städtebaulicher Gründe, ist zwischen den einzelnen Gebäuden der Hofanlage, denen bereits auf den ersten Blick jeweils sehr unterschiedliche denkmalrechtliche Bedeutungen zukommen und für die auch verschiedene Erhaltungsgründe gelten können, nicht differenziert. Ebenso wenig sind diese nur schlagwortartig aufgeführten Gründe in irgendeiner Weise mit Inhalt gefüllt.

Dieses grundlegende Defizit ist weder in dem der Ordnungsverfügung vorangegangenen Verwaltungsverfahren noch in den Gründen der Ordnungsverfügung selbst behoben worden. Die Beklagte konkretisiert nicht etwa die in der Eintragung nur angedeuteten Gründe für die Unterschutzstellung, sondern beruft sich lediglich pauschal auf den hohen Denkmalwert der Hofanlage „Gut H.“, den sie undifferenziert für alle Gebäude der Hofanlage gleichermaßen für gegeben hält und beklagt überdies ‑ nicht weniger pauschal ‑ eine unangemessene Beeinträchtigung des Erscheinungsbildes des Stallgebäudes durch die eingebauten Kunststofffenster.

Mit ihren diesbezüglichen Ausführungen, die sich in allgemeinen denkmalrechtlichen Überlegungen erschöpfen, wird die Beklagte der im Rahmen des § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW gebotenen Abwägung in keiner Weise gerecht. Dabei sind die privaten Interessen des Eigentümers eines Denkmals an dessen zeitgerechter und kostengünstiger Nutzung keineswegs als so gering einzuschätzen wie es die Beklagte hier nach ihren Ausführungen in den Gründen der Ordnungsverfügung offenbar getan hat. Darin heißt es, die Frage der Zumutbarkeit sei bei der Anordnung, Bausünden rückgängig zu machen, nicht zu berücksichtigen. Da der Antragsteller die Hofanlage in Kenntnis ihrer Denkmaleigenschaft erworben und sich mit den von ihm vorgenommenen baulichen Veränderungen vorsätzlich über die Erlaubnispflicht hinweggesetzt habe, seien seine Belange nicht schutzwürdig. Diese Auffassung ist unrichtig. Auch wenn ein Denkmal grundsätzlich der Sozialbindung des Eigentums unterfällt, bleiben die privaten Eigentumsinteressen bestehen und müssen nur gegenüber entgegenstehenden, sich aus dem konkreten Fall ergebenden denkmalrechtlichen Erwägungen von einigem Gewicht zurücktreten. Die demgegenüber in der Ordnungsverfügung vertretene Auffassung, der Gesetzgeber habe mit der Normierung der Erlaubnispflicht in § 9 DSchG NRW dem öffentlichen Interesse eindeutig den Vorrang vor dem privaten Interesse des Denkmaleigentümers an der Gestaltung des Denkmals gegeben, trifft, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen zu § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW ergibt, so nicht zu.

Um ermessen zu können, ob Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch den Einbau der hier gewählten Kunststofffenster in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes gestört oder vereitelt werden, hätte die Beklagte mangels hinreichender Angaben in der Denkmalliste ermitteln müssen, welche konkreten Gründe für die Unterschutzstellung des Stallgebäudes gegeben sind. Da die Beklagte dies unterlassen hat, beruht ihre Annahme, dem Einbau der Kunststofffenster stünden Gründe des Denkmalschutzes entgegen, auf einer unzureichenden Bewertungsgrundlage und ist auch insoweit ermessensfehlerhaft.

Im Übrigen ist nach Auswertung der Akten nichts dafür ersichtlich, dass das äußere Erscheinungsbild der Fassade des Stallgebäudes zu den Gründen gehört, die für die Unterschutzstellung der Hofanlage „Gut H.“ in besonderer Weise von Bedeutung gewesen sind. Die Akten enthalten keinen Hinweis, wonach im Unterschutzstellungsverfahren besonderer Wert auf die Unversehrtheit der Fassade gelegt worden ist. Bei der Beschreibung des Denkmals in der Denkmalliste unter der Überschrift „Wesentliche charakteristische Merkmale“ ist dieser Aspekt überhaupt nicht erwähnt. Soweit in der Beschreibung von Holzsprossenfenstern die Rede ist, sind nach dem Sinnzusammenhang der Ausführungen offenkundig die Fenster in dem Wohnturm aus dem 15. Jahrhundert gemeint. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten geht über eine Behauptung nicht hinaus. Sie wird zudem widerlegt durch das unter dem 11. Mai 1984 ausgefüllte so genannte Fangblatt, das damals zur Erfassung der denkmalwerten Sache und der Vorbereitung ihrer Eintragung in die Denkmalliste diente. Es enthält nur Feststellungen und Bewertungen zu dem besagten Wohnturm, sodass sich die wenigen Detailbeschreibungen in der Denkmalliste "… Wohnturm in Bruchstein mit Fenster und Türgewände aus Kalksandstein aus dem 15. Jahrhundert, Holzsprossenfenster teilweise mit Klappläden …" vernünftigerweise nur auf diesen beziehen können.

Vor dem Hintergrund, dass das Stallgebäude bereits ein modernes Dach erhalten hat, die Hoffläche überwiegend betoniert ist, die vorhandenen Fensteröffnungen durch die eingebauten Kunststofffenster allenfalls geringfügig verändert werden, in die Fensteröffnungen bei der Errichtung des Stallgebäudes möglicherweise überhaupt keine Fenster eingebaut worden sind, die (nachträglich) eingebauten einfachen Holzfenster nicht als Ausdruck eines bestimmten architektonischen Anspruchs angesehen werden können, sondern vermutlich gewählt worden sind, weil sie dem Standard der damaligen Zeit entsprachen, funktional und kostengünstig waren, und das äußere Erscheinungsbild des Stallgebäudes insgesamt für dessen Denkmalwert von eher untergeordneter Bedeutung sein dürfte, erscheint die Beeinträchtigung der Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch den Einbau der Kunststofffenster gering.

Zwar kann die Verwendung von Kunststoff- statt von Holzfenstern eine Beeinträchtigung des Denkmalwertes eines Gebäudes darstellen, doch ist die Verwendung moderner Materialien bei der Renovierung von Baudenkmälern nicht von vornherein ausgeschlossen. Die gesetzlich geforderte sinnvolle Nutzung von Baudenkmälern kann im Einzelfall auch die Verwendung solcher Materialien gestatten, wenn ihr Einsatz für den jeweiligen Denkmalwert keine besondere Bedeutung hat und die konkrete Ausführung auf das Erscheinungsbild des Denkmals angemessen Rücksicht nimmt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 2002 – 8 A 5546/00 –, BRS 65 Nr. 211 m.w.N.

Nach diesen Grundsätzen ist hier mit Blick auf die dem Senat derzeit vorliegenden denkmalrechtlichen Feststellungen zum Stallgebäude die Verwendung von Kunststofffenstern in der gewählten Form unschädlich. Auf der Grundlage der von der Beklagten getroffenen und der Ordnungsverfügung zugrunde gelegten Feststellungen kann nicht angenommen werden, dass der durch die Verwendung von Kunststofffenstern möglicherweise eintretenden Beeinträchtigung des äußeren Erscheinungsbildes des Stallgebäudes mehr Gewicht beizumessen ist als dem privaten Interesse des Klägers, die Bausubstanz des Stallgebäudes vor dem Hintergrund seiner sehr eingeschränkten Nutzbarkeit in möglichst kostengünstiger Weise vor witterungsbedingten Schäden zu schützen.

Dies gilt auch für die drei Fenster in dem vormals als Wohnung genutzten Teil des Stallgebäudes und des sich anschließenden Haupthauses. Dass die noch vorhandenen ausgebauten alten Holzsprossenfenster für sich genommen oder in Verbindung mit dem Gebäude, in das sie eingebaut waren, selbst Denkmalwert haben und deshalb das auf sie bezogene Wiedereinbauverlangen rechtmäßig sein könnte, ist in den Akten nicht belegt. Auch die Ordnungsverfügung enthält dazu keine konkreten Feststellungen. Ebenso wenig befasst sie sich mit der naheliegenden Frage, ob das die beschädigten Holzfenster betreffende Wiedereinbauverlangen möglicherweise unverhältnismäßig ist, weil den Anforderungen des Denkmalrechts auch durch den möglicherweise preiswerteren Einbau neuer Fenster genügt werden kann.

Ist mithin der Einbau der Kunststofffenster in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes nach dem derzeitigen Sachstand gemäß § 9 Abs. 2 Buchstabe a DSchG NRW zu erlauben, sind die Voraussetzungen für eine Wiederherstellungsverfügung im Sinne des § 27 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW, die den Ausbau der Kunststofffenster und den Einbau von neuen Holzfenstern zum Gegenstand hat, nicht gegeben. Die Beklagte kann die Ordnungsverfügung nicht auf diese Vorschrift stützen.

Etwas anderes ergibt sich hinsichtlich des dem Kläger aufgegebenen Ausbaus der Kunststofffenster auch nicht aus dem Umstand, dass dieser sich mit dem Einbau der Kunststofffenster bewusst über die Nebenbestimmungen der ihm am 29. Mai 1996 erteilten denkmalrechtlichen Erlaubnis zur Erneuerung mehrerer Fenster in der Vorderfront des Stallgebäudes hinweggesetzt hat. Darin war ihm aufgegeben worden, die zu erneuernden Stallfenster aus Holz, einflügelig, ohne Sprossen und Unterteilungen sowie im Farbton Weiß auszuführen. Die Regelung in § 27 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW hat keinen Sanktionscharakter, sondern dient ausschließlich der Erhaltung des Denkmalwertes des jeweils betroffenen Denkmals. Erweist sich eine formell illegal vorgenommene Veränderung eines Denkmals im Nachhinein als erlaubnisfähig, ist insoweit kein Raum für eine Wiederherstellungsanordnung.

Auch die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW sind nicht erfüllt. Nach diesen Vorschriften muss der Eigentümer eines Denkmals dieses im Rahmen des Zumutbaren unter anderem instandsetzen und vor Gefährdung schützen. Wenn offenkundig ist, dass substanzgefährdende Mängel vorhanden sind, trifft den Eigentümer die Pflicht, diese zu beseitigen. Der Denkmalbehörde obliegt es, ihn auf diese aus § 7 Abs. 1 Satz 1 DSchG NRW folgende Verantwortung hinzuweisen und gegebenenfalls die nötigen Anordnungen nach § 7 Abs. 2 DSchG NRW zu treffen.

Sie muss dabei ihre Anordnungen nicht auf den bei der Unterschutzstellung bestehenden Zustand beschränken. Dies wäre mit Blick auf die bei der Erhaltungsanordnung allein in Rede stehende Beseitigung von substanzgefährdenden Mängeln widersinnig und würde dem Normzweck des § 7 DSchG NRW widersprechen. Je nach den konkreten Umständen kann eine Erhaltungsanordnung aber inhaltlich auf Maßnahmen zu beschränken sein, die einen Erhalt des Denkmals noch sichern, ohne den im Einzelfall zu bestimmenden denkmalfachlichen Idealzustand zu erreichen.

Die Denkmalbehörde ist grundsätzlich nicht befugt, von dem Eigentümer im Wege der Erhaltungsanordnung die Wiederherstellung eines Zustandes zu fordern, der vor der Unterschutzstellung bauhistorisch einmal bestanden haben mag, also beispielsweise vorhandene nicht denkmalgerechte Fenster durch solche zu ersetzen, die denkmalgerecht wären. Lediglich dann, wenn der Eigentümer des Denkmals aus eigenem Entschluss eine vorhandene nicht denkmalgerechte Ausstattung beseitigt hat und eine Erneuerung durchführt, soll die Denkmalbehörde unter Umständen eine denkmalgerechte Ausführung verlangen dürfen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 2002 – 8 A 5546/00 –, a.a.O.

Es kann offenbleiben, ob es nach diesen Grundsätzen grundsätzlich möglich wäre, dem Kläger aufzugeben, als Erhaltungsmaßnahme in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes Holzfenster mit einer bestimmten Rahmenbreite, Teilung und Farbe einzubauen und – quasi als notwendige Vorbereitung für diese Maßnahme – die eingebauten Kunststofffenster auszubauen.

Jedenfalls überschreitet die Beklagte mit der konkret getroffenen Anordnung, entsprechende Holzfenster mit Wetterschenkel und profilierter Sohlbank nach beigefügten Werkzeichnungen einzubauen, und mit den detaillierten Vorgaben zur Breite und Höhe der einzubauenden Blend- und Flügelrahmen sowie zu ihrer Außenansicht die in § 7 Abs. 2 DSchG NRW eingeräumte Befugnis, denn weder ist ersichtlich, dass derartige Fenster in dem Stallgebäude jemals eingebaut waren, noch hat die Beklagte aufgezeigt, dass eine solche Ausstattung der Fenster zur Erhaltung der Bausubstanz des Stallgebäudes oder für das Erscheinungsbild des Denkmals zwingend erforderlich sein könnte. Sofern sie sich – was die Äußerungen ihrer Vertreter in der mündlichen Verhandlung vermuten lassen – hinsichtlich der geforderten Ausstattung der Fenster an den Fenstern in dem dem Stallgebäude gegenüberliegenden landwirtschaftlichen Nebengebäude orientiert haben sollte, hat sie nicht dargetan, weshalb dieses offenkundig sehr viel jüngere Nebengebäude, das selbst von der Unterschutzstellung nicht umfasst ist, den denkmalrechtlichen Maßstab für die Ausstattung der Fenster in dem Stallgebäude vorgeben soll. Insbesondere mit den Vorgaben zur Rahmenbreite und zur Außenansicht der Blendrahmen soll über eine denkmalgerechte Ausführung hinaus erkennbar ein denkmalfachlicher Idealzustand erreicht werden, der den Rahmen einer Erhaltungsmaßnahme sprengt. Diese überschießende Zielsetzung der Ordnungsverfügung wird deutlich im Vergleich mit der unter dem 29. Mai 1996 erteilten denkmalrechtlichen Erlaubnis zur Erneuerung mehrerer Fenster in der Vorderfront des Stallgebäudes, die derartige Vorgaben nicht enthält.

Abgesehen davon, dass sich auch nach § 7 Abs. 2 DSchG NRW die Ziffern 1 und 2 des Verfügungstenors aus den vorstehenden Gründen als rechtswidrig erweisen, scheitert die Erhaltungsanordnung zudem daran, dass – wie oben ausgeführt – der bereits erfolgte Einbau der Kunststofffenster in die Fensteröffnungen des Stallgebäudes nach dem derzeitigen Sachstand erlaubnisfähig ist. Für den Einbau von Holzfenstern besteht daher unter Erhaltungsgesichtspunkten kein Bedarf.

Die aufgezeigten Mängel erfassen die Ordnungsverfügung insgesamt. Die Anordnungen unter den Ziffern 3 und 4 des Verfügungstenors können nicht ohne die Anordnungen unter den Ziffern 1 und 2 bestehen, da sie nach den Vorstellungen der Beklagten sämtlich das Erscheinungsbild des Denkmals „Gut H.“ zum Gegenstand haben. Verbliebe es bei den Kunststofffenstern im Stallgebäude, würde sich die für die Beurteilung maßgebliche Sachlage auch hinsichtlich der übrigen Fenster wesentlich verändern.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.