1

Tatbestand

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Die Klägerin betreibt innerhalb eines Industrieparks in L.       u.a. ein Kaltband- und ein Stahlwerk einschließlich Nebenanlagen zur Erzeugung von Kaltband aus rost-, säure- und hitzebeständigen Stählen. Innerhalb des Industrieparks gibt es ausschließlich private Werkstraßen. Das gesamte Gelände ist umfriedet und nur über Werkstore mit Zugangskontrolle zu betreten. Die Flächen, auf denen sich die jeweiligen Werkshallen des Kaltband- und des Stahlwerkes befinden, grenzen nicht unmittelbar aneinander. Auf den dazwischen liegenden Flächen befinden sich Werkstraßen und von der Klägerin sowie von Dritten genutzte Parzellen. Die Entfernung zwischen den beiden Werkshallen beträgt weniger als einen Kilometer. Das Stahlwerk grenzt, getrennt durch eine Straße, an die Wohnbebauung an. In beiden Werken gibt es "       Störfallstoffe"       im Sinne der Störfallverordnung (12. BImSchV): Im Kaltbandwerk sind dies Fluss- und Mischsäure, deren maximale Menge jeweils die in Spalte 5 der Stoffliste in Anhang I zur 12. BImSchV für sehr giftige bzw. giftige Stoffe genannte Schwelle überschreitet. Die im Stahlwerk vorhandenen Filterstäube bleiben unterhalb der in Spalte 4 der Stoffliste genannten Mengenschwelle. Bis zur Störfallinspektion im November 2008 wurden beide Anlagen (störfallrechtlich) getrennt betrachtet. Für das bis dahin als "       Betriebsbereich"       im Sinne der störfallrechtlichen Vorschriften angesehene Kaltbandwerk wird ein Sicherheitsbericht erstellt und fortgeschrieben, der das Stahlwerk nicht mit erfasst.

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Mit Ordnungsverfügung vom 27. Oktober 2009 gab die Bezirksregierung E.          der Klägerin auf, bis zum 31. März 2010 für beide Anlagen ein gemeinsames Konzept zur Verhinderung von Störfällen (Nr. 1 der Verfügung) und einen einheitlichen - auf den gesamten, Kaltband- und Stahlwerk umfassenden Betriebsbereich erweiterten - Sicherheitsbericht vorzulegen (Nr. 2 der Verfügung); zudem habe die Klägerin eine Information über Sicherheitsmaßnahmen für den gesamten Betriebsbereich anzufertigen und in der dem Stahlwerk benachbarten Wohnbebauung zu verteilen (Nr. 3 der Verfügung). Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die in Nr. 1 bis 3 getroffenen Anordnungen wurde ein Zwangsgeld in Höhe von je 5.000 Euro angedroht (Nr. 4 der Verfügung). Zur Begründung wurde ausgeführt, in beiden Anlagen gebe es gefährliche Stoffe. Dass die einschlägigen Mengenschwellen lediglich im Kaltbandwerk erreicht würden, sei unerheblich, weil von einem einheitlichen Betriebsbereich auszugehen sei. Die räumliche Nähe beider Anlagen sei gegeben, da der Abstand der Eckpunkte weniger als 500 m betrage. Ein Störfall im Kaltbandwerk könne daher (als mögliche Wechselwirkung) weitere Störfälle im Stahlwerk bedingen. Auch bestehe zwischen beiden Anlagen ein betriebstechnischer Zusammenhang in Gestalt gemeinsamer Infrastruktureinrichtungen wie insbesondere einer Erdgasleitung. Des Weiteren gebe es organisatorische Zusammenhänge, namentlich einen Betreiber, einen Vorstand und einen Werkschutz; auch die Instandhaltung und weitere Dienstleistungen seien zentralisiert. Die aufgegebenen Maßnahmen seien verhältnismäßig, da bereits jetzt eine gemeinsame Sicherheitsphilosophie existiere; mit überschaubarem und zumutbarem Aufwand könne eine deutliche Verbesserung der Anlagensicherheit und des Nachbarschutzes erreicht werden.

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Die Klägerin hat am 11. November 2009 Klage erhoben.

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Zur Begründung hat sie auf die bisherige Abgrenzung des Betriebsbereichs, die auf der Störfallinspektion des Staatlichen Umweltamts L.       vom November 2001 beruhe, verwiesen. Es bestehe kein organisatorischer, räumlicher und betriebstechnischer Zusammenhang zwischen den beiden Anlagen. Die gemeinsamen Infrastruktureinrichtungen stellten angesichts der konkreten räumlichen Verhältnisse keinen risikoerhöhenden Faktor dar. Die Gefahr gefährlicher Wechselwirkungen der Störfallstoffe sei vernünftigerweise auszuschließen. Das Flusssäurelager im Kaltbandwerk sei von der nächsten Ecke des Stahlwerks mehr als 600 m und vom Staubsilo im Stahlwerk sogar ca. 900 m entfernt. Der tatsächliche Abstand zwischen einem möglichen Freisetzungsort von Fluorwasserstoff im Kaltbandwerk und dem Leitstand des Stahlwerks betrage mehr als 800 m. Die "       anlagenübergreifende Betrachtung"       durch die Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (sogenannte Seveso-II-Richtlinie) bedeute keine "       künstliche Ausdehnung"       der Betriebsbereiche über die Reichweite tatsächlich möglicher Gefahren von vorhandenen Gefahrstoffen hinaus. Anderes könne nur angenommen werden, wenn in beiden Werken Teilmengen desselben Stoffs bzw. derselben Stoffgruppe vorhanden wären bzw. die unterschiedlichen Stoffe durch ihre Wirkungsweise auf den jeweils anderen Werksbereich im Sinne eines sogenannten Domino-Effekts Einfluss nehmen könnten. Der erforderliche betriebstechnische Zusammenhang werde auch nicht durch die Erdgasleitung hergestellt. Denn diese weise getrennte Hauptstränge zum Nordteil (Stahlwerk) und zum Südteil (Kaltbandwerk) auf. Ein Brand- und Explosionsausbreitungsrisiko bestehe daher nicht.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E.          vom 27. Oktober 2009 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat zur Begründung auf die angefochtene Ordnungsverfügung verwiesen und ergänzend vorgetragen: Der Begriff des "       räumlichen Zusammenhangs"       sei weit auszulegen. Hier sei die Situation so, dass es nur einen Störfallbeauftragten und nur eine einheitliche Zugangskontrolle gebe. Die von der Klägerin angestellte (900-m-)Punktbetrachtung mache im Rahmen der Bestimmung des Betriebsbereichs keinen Sinn; sie könne erst in einem Sicherheitsbericht Berücksichtigung finden. Die äußeren Grenzen der Anlagenteile lägen deutlich unter 500 m voneinander entfernt. Aus dieser räumlichen Nähe der Anlagen könne sich auch eine Erhöhung des Gefahrenpotenzials ergeben. Die in der Arbeitshilfe des Arbeitskreises Seveso-Richtlinie der Störfallkommission vom 16. Januar 2002 für die Annahme eines Betriebsbereichs genannte Voraussetzung einer erhöhten Wahrscheinlichkeit oder einer erhöhten Folgenschwere von Störfällen sei erfüllt. Konkret für den Standort L.       ergebe sich unter Rückgriff auf die Abstandsempfehlungen der Kommission für Anlagensicherheit beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, dass es bei einem Störfall im 500-m-Umkreis um das Kaltbandwerk zu erheblichen, irreversiblen Gesundheitseinwirkungen und sogar zu Todesfällen kommen könne. Bei einem Störfall im Kaltbandwerk könnten die Auswirkungen des austretenden Fluorwasserstoffs weitere Störfälle im Stahlwerk mit einer Freisetzung von Feinstäuben (mit beträchtlichen Mengen von Blei, Cadmium und Nickel) bedingen. Ob die jeweiligen Störfallstoffe ein synergetisches Gefahrenpotenzial aufwiesen, sei hingegen irrelevant, da es ausschließlich auf die abstrakte Gefährdungsbeurteilung ankomme.

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Im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte die in den ersten drei Nummern der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung genannte Umsetzungsfrist geändert und auf fünf Monate nach Eintritt der "       Rechtskraft"       festgesetzt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Kaltband- und Stahlwerk der Klägerin würden zusammen einen Betriebsbereich bilden. Insbesondere stünden beide in einem räumlichen Zusammenhang.

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Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung vertieft die Klägerin ihren erstinstanzlichen Vortrag. Die vom Verwaltungsgericht zur Auslegung des § 3 Abs. 5a BImSchG herangezogene Arbeitshilfe der Störfallkommission könne das gefundene Ergebnis nicht tragen. Rechtlich komme ihr keine Verbindlichkeit zu. Zu den hier einschlägigen Abgrenzungsfragen verhalte sie sich überhaupt nicht bzw. nur widersprüchlich. Wo - wie hier - schon die Möglichkeit einer wechselseitigen Beeinflussung des Gefahrenpotenzials der Störfallstoffe, die sich auf einem Betriebsgelände (von 137 ha Größe) an entsprechend weit voneinander entfernten Stellen befänden, selbst im Störfall fehle, bestehe auch sachlich keinerlei Anlass, den Geltungsbereich der erweiterten Pflichten nach der 12. BImSchV auf einen Bereich zu erstrecken, für den bislang nicht einmal die einfachen Pflichten nach der 12. BImSchV gegolten hätten.

14

Dies ergebe sich auch aus Erwägungsgrund Nr. 11 der Seveso-II-Richtlinie. Danach sei es Zweck der Richtlinie, das Störfallrecht über Anlagengrenzen hinweg auszuweiten, um hierdurch alle Gefahren, die sich durch Störfallstoffe im Verantwortungsbereich eines Anlagenbetreibers ergeben könnten, vollständig zu erfassen und sich hieran nicht durch eine willkürliche Unterteilung in Einzelanlagen und deren Grenzen hindern zu lassen. Auch Nr. 4 der Einleitung des Anhangs I der Seveso-II-Richtlinie sei zu entnehmen, dass die Anwendbarkeit des Störfallrechts davon abhängen solle, dass sich als Folge vorhandener Störfallstoffe tatsächlich die Möglichkeit einer schweren Gefahr ergeben könne. Umgekehrt folge daraus, dass dafür kein Anlass bestehe, wo infolge der geringen Menge der Störfallstoffe oder wegen räumlicher Trennung innerhalb des Betriebs Gefahren ausgeschlossen seien. Aus Art. 9 Abs. 6 lit. a der Seveso-II-Richtlinie ergebe sich nur, dass auch innerhalb des Betriebs inhaltliche Unterscheidungen für den zu erstellenden Sicherheitsbericht sinnvoll sein könnten. Konsequenz der gegenteiligen Auffassung sei, dass ohne erkennbaren Sinn auch für solche Bereiche ein Bericht nach den Vorgaben des § 9 der 12. BImSchV zu erstellen sei, in denen die entsprechenden Stoffe gar nicht vorhanden seien.

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Die Abgrenzung, inwieweit Wechselwirkungen zu besorgen seien, müsse sich an § 15 der 12. BImSchV orientieren. Insoweit könne es nicht darauf ankommen, ob etwa eine öffentliche Straße verschiedene Betriebsbereiche voneinander trenne; vielmehr müsse darauf abgestellt werden, ob eine Gesamtanlage gegeben sei, und lediglich verhindert werden, dass durch künstliche Aufteilung in kleinere Bereiche die einschlägigen Mengenschwellen unterschritten würden. Es komme deshalb nicht entscheidend auf die Person des Betreibers, sondern auf die sich aus der Summation oder den Wechselwirkungen der vorhandenen Stoffe ergebenden Gefahren an. Wo es daran fehle, bestehe kein Anlass zur anlagenübergreifenden Gesamtbetrachtung, weder für die Anlagen verschiedener Betreiber noch für diejenigen desselben Betreibers.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Januar 2011 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung E.          vom 27. Oktober 2009 in der Fassung vom 25. Januar 2011 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

20

Zur Begründung bezieht er sich auf seinen bisherigen Vortrag und führt ergänzend aus: § 3 Abs. 5a BImSchG verlange nicht die gegenseitige Beeinflussung von Anlagen. Deshalb müsse für die Annahme eines Betriebsbereichs auch nicht die Gefahr von Wechselwirkungen dargelegt werden. Vielmehr sei der Nachweis eines sicheren Anlagenbetriebs Aufgabe des Anlagenbetreibers. Ob und welche Wechselwirkungen zwischen den Anlagen in Betracht kämen, sei in der systematischen Darstellung des Sicherheitsberichts vorzunehmen. Diese Gefahrenanalyse könne nur der Anlagenbetreiber vornehmen. Zum Betriebsbereich seien auch nicht nur diejenigen Flächen zu rechnen, die zumindest den Grundpflichten der 12. BImSchV unterfielen. Vielmehr sei es gerade Sinn und Zweck der Regelungen, den gesamten Bereich einheitlich zu untersuchen, um Unfälle zu verhindern. Auch von für sich genommen nicht-genehmigungsbedürftigen Lägern könnten im Störfall Gefahren ausgehen, die in der Auswirkungsbetrachtung im Sicherheitsbericht zu untersuchen seien.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten (Verwaltungsvorgänge des Beklagten, Sicherheitsbericht der Klägerin für das Kaltbandwerk, Miet- und Nutzungspläne der Klägerin betreffend den Industriekomplex) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg; sie ist unbegründet.

24

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist unbegründet. Die angefochtene Verfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1. Die Bezirksregierung hat die Anordnungen in Nummern 1 bis 3 der angefochtenen Verfügung zu Recht auf § 17 Abs. 1 BImSchG in Verbindung mit §§ 8, 9 und 11 der 12. BImSchV gestützt.

26

a) Nach § 17 Abs. 1 BImSchG können (u. a.) zur Erfüllung der sich auf Grund des Bundes-Immissionschutzgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten nach Erteilung der Genehmigung Anordnungen getroffen werden. Wird in diesem Zeitpunkt festgestellt, dass die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder vor sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist, soll die zuständige Behörde nachträgliche Anordnungen treffen. Die Anordnung darf nicht getroffen werden, wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem, wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung erstrebten Erfolg steht.

27

§ 17 BImSchG findet seinem Schutzzweck nach sowohl bei unveränderter Sach- und Rechtslage als auch nach Veränderungen Anwendung. Maßgeblich ist allein, dass eine Situation vorliegt, in welcher die Erfüllung der immissionsschutzrechtlichen Pflichten ohne die Anordnung nicht gewährleistet erscheint. Eine Anordnung kann zur Beseitigung eines bereits bestehenden oder zur Verhinderung eines Verstoßes gegen die bundesimmissionsschutzrechtlichen Pflichten ergehen.

28

Vgl. OVG Saarl., Beschluss vom 18. Januar 2012 - 3 B 416/11 -, juris Rn. 4 ff. m. w. N.

29

Nicht ausreichend geschützt sind die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft auch, wenn der Betreiber der Anlage seinen Pflichten nach §§ 3 ff. der 12. BImSchV nicht ausreichend nachgekommen ist. In diesen Fällen genügt die Beschreibung der Pflichtverletzung unter Hinweis auf die verletzten Vorschriften zur Begründung der Anordnung.

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Vgl. Czajka, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: August 2012, § 17 BImSchG, Rn. 67.

31

b) Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

32

aa) Die - der Klägerin in Nummern 1 bis 3 der Verfügung auferlegten - Pflichten nach § 8 der 12. BImSchV (Ausarbeitung eines Konzepts zur Verhinderung von Störfällen), nach § 9 der 12. BImSchV (Erstellung eines Sicherheitsberichts) und nach § 11 der 12. BImSchV (Informationen über Sicherheitsmaßnahmen) setzen jeweils voraus, dass ein "       Betriebsbereich"       im Sinne von § 1 der 12. BImSchV vorliegt.

33

Der Begriff des "       Betriebsbereichs"       , um dessen Auslegung und Anwendung die Beteiligten allein streiten, wird in der 12. BImSchV selbst nicht definiert. Maßgeblich ist insoweit die Definition in § 3 Abs. 5a BImSchG, die ihrerseits den Begriff des "       Betriebs"       in der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (ABl. L 10 S. 13), geändert durch die Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2003 (ABl. L 345 S. 97) - Seveso-II-RL  in deutsches Recht umsetzt.

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Vgl. Wietfeld/Neuser, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: August 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 43; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht IV, Stand: April 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 12; Müggenborg, NVwZ 2000, 1096, 1097, 1099. Vgl. auch BT-Drs. 13/11118, Seite 7 und Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht III, Stand: April 2012, BImSchG, § 3 Rn. 28j.

35

Nach der Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 5a BImSchG ist ein Betriebsbereich der gesamte unter der Aufsicht eines Betreibers stehende Bereich, in dem gefährliche Stoffe im Sinne des Artikels 3 Nr. 4 Seveso-II-RL in einer oder mehreren Anlagen einschließlich gemeinsamer oder verbundener Infrastrukturen und Tätigkeiten einschließlich Lagerung im Sinne des Artikels 3 Nr. 8 der Richtlinie in den in Artikel 2 der Richtlinie bezeichneten Mengen tatsächlich vorhanden oder vorgesehen sind oder vorhanden sein werden, soweit davon auszugehen ist, dass die genannten gefährlichen Stoffe bei einem außer Kontrolle geratenen industriellen chemischen Verfahren anfallen; ausgenommen sind die in Artikel 4 der Richtlinie angeführten Einrichtungen, Gefahren und Tätigkeiten.

36

aaa) Betriebsbereich ist die unter der Aufsicht eines Betreibers stehende "       organisatorische Zusammenfassung"       einer oder mehrerer Anlagen einschließlich der Nebeneinrichtungen und Infrastrukturen an einem Standort. Die gesamten auf einem Grundstück oder zusammenhängenden Grundstücken befindlichen und unter seiner Aufsicht stehenden Anlagen eines Betreibers bilden im Regelfall einen Betriebsbereich, wenn in ihnen die erforderlichen Stoffmassen vorhanden sind. Kennzeichnend für einen Betriebsbereich im Sinne von § 3 Abs. 5a BImSchG ist die durch die Aufsicht des Betreibers vermittelte organisatorische Verbindung zwischen mehreren Anlagen, die räumlich an einem bestimmten Ort konzentriert sind.

37

Vgl. auch Kutscheidt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht III, Stand: April 2012, BImSchG, § 3 Rn. 28m; Spindler, UPR 2001, 81, 83. Posser/Müller, NuR 2001, 321, 322.

38

Dies gilt auch, wenn sich auf derartigen Flächen einzelne Anlagen, Infrastruktureinrichtungen o. ä. anderer Betreiber befinden.

39

Vgl. auch Nr. 1.1.1 der Vollzugshilfe zur Störfall-Verordnung vom März 2004 des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit; Friedrich, NVwZ 2002, 1174, 1178 f. ("       Fall 3"       ).

40

Die räumlich-organisatorische Bestimmung des Betriebsbereichs hängt grundsätzlich nicht von dem konkreten synergetischen Gefahrenpotenzial und damit nicht von einer konkreten Gefährdungsbeurteilung sich möglicherweise beeinflussender Anlagen ab. Der 12. BImSchV liegt ähnlich wie der 4. BImSchV ein abstrakter Ansatz zugrunde; die tatsächliche Umweltrelevanz einer Anlage spielt danach weder bei der Frage der Bestimmung des Betriebsbereichs noch bei der Genehmigungsbedürftigkeit eine Rolle. Der konkreten Störfallrelevanz ist erst bei der Ausgestaltung der Betreiberpflichten Rechnung zu tragen.

41

Vgl. Friedrich, NVwZ 2002, 1174, 1179 ("       Fall 3"       ); Wietfeld/Neuser, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: August 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 60. A. A. Spindler, UPR 2001, 81, 83 f.; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht IV, Stand: April 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 13.

42

Betreiber ist - in Anlehnung an Art. 3 Nr. 3 der Seveso-II-RL - jede natürliche oder juristische Person, die den Betriebsbereich oder die Anlage besitzt oder betreibt und einen bestimmenden Einfluss auf die Lage, die Beschaffenheit und den Betrieb der Anlage hat. Nicht entscheidend ist, wer Eigentümer der Anlage oder Inhaber der entsprechenden Genehmigung ist. Auf die konkrete, vor allem grundbuchrechtliche Zuordnung der Flächen kommt es deshalb nicht an. Ausschlaggebend sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse.

43

Vgl. Wietfeld/Neuser, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: August 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 47, 49; Nöthlichs, BImSchG, Stand: September 2012, § 3 Rn. 17.2. Vgl. auch Schulte, in: Giesberts/Reinhardt, Umweltrecht, München 2007, § 3 BImSchG, Rn. 86.

44

bbb) Diese Maßstäbe ergeben sich aus der Entstehungsgeschichte der Normen, dem Wortlaut des § 3 Abs. 5a BImSchG sowie dem Regelungszusammenhang der 12. BImSchV.

45

Tragender Grund für die Einführung des "       Betriebsbereichs"       (die Seveso-Richtlinie spricht gleichbedeutend von "       Betrieb"       ) anstelle der genehmigungsbedürftigen Anlage als maßgebliches Merkmal für den Anwendungsbereich des Störfallrechts war die Notwendigkeit, dass sich ein Sicherheitsmanagementsystem über den Gesamtbetrieb - und nicht nur die Anlagen oder Lager, in denen gefährliche Stoffe vorhanden sind - erstrecken muss. Die Begründung der Kommission zum Richtlinienvorschlag führt hierzu aus: Der gesamte unter der Aufsicht des Betreibers stehende Bereich "       umfasst nicht nur die Anlagen oder Lager, in denen gefährliche Stoffe vorhanden sind, sondern auch alle anderen Betriebsbereiche. Für die Anwendung der Richtlinie ist dies ein ganz entscheidender Punkt, da damit anerkannt wird, dass alle Teile eines Betriebs von einem schweren Unfall betroffen werden können bzw. Folgen für einen schweren Unfall haben können. Auch lassen sich die Idee sicherheitsorientierter Managementpraktiken und ein integriertes Konzept der Abwehr schwerer Unfälle nur dann verwirklichen, wenn der Betrieb als Einheit aufgefasst wird."      

46

Wiedergegeben in: BR-Drs. 269/94, Seite 13; S. a. Begründung zum Regierungsentwurf für § 3 Abs. 5a BImSchG, BT-Drs. 13/11118, Seite 8.

47

Der Wortlaut der Seveso-II-Richtlinie und des daran anknüpfenden § 3 Abs. 5a BImSchG stellt dementsprechend nicht auf eine konkrete Gefährdungsbeurteilung ab. Er zielt vielmehr, wie sich aus dem Erfordernis der Mengenschwellen ergibt, auf eine ausschließlich abstrakte Betrachtungsweise.

48

Dem entsprechen die Regelungen der 12. BImSchV. So sind nach Anhang I Nr. 4 alle Stoffmengen größer 2% mit in die Betrachtung einzubeziehen, unabhängig davon, an welcher Stelle des Betriebsbereichs sie sich befinden und ob sie sicherheitstechnisch in irgendeiner Weise relevant sein können.

49

Vgl. Wietfeld/Neuser, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Stand: August 2012, 12. BImSchV, § 1 Rn. 59.

50

Auch im Übrigen lassen sich der 12. BImSchV keine an bestimmte Flächenteile anknüpfenden Kriterien zur "       Feinsteuerung"       der räumlichen Ausdehnung der Anwendung der störfallrechtlichen Pflichten entnehmen. Neben den Mengenschwellen kennt sie allein die Möglichkeit der inhaltlichen Modifikation der sich aus dem Störfallrecht ergebenden Pflichten mit Blick auf konkret geringere Gefahrenpotenziale. So ist nach § 9 Abs. 6 der 12. BImSchV allein eine Beschränkung des Inhalts des Sicherheitsberichts hinsichtlich bestimmter Aspekte möglich, nicht etwa ein "       Ausklammern"       bestimmter Flächen aus dem Betriebsbereich. Auch von der Pflicht zur Erstellung des Sicherheitsberichts als solcher ist eine Ausnahme nicht möglich.

51

Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht IV, Stand: April 2012, 12. BImSchV, § 9 Rn. 36.

52

Die Bedeutung, die das Unionsrecht und in dessen Folge das deutsche Recht dieser Regelung zumessen, ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass eine Beschränkung des Sicherheitsberichts nicht in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt ist, sondern nur auf der Grundlage harmonisierter Kriterien erfolgen darf. Kriterium Nr. 3 der Entscheidung der Kommission vom 26. Juni 1998 über harmonisierte Kriterien für Ausnahmen gemäß Art. 9 der Richtlinie 96/82/EG des Rates zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen (ABl. L 192/19) erfasst gerade die Situation, dass Stoffen, (in solchen Mengen und) in einer solchen Entfernung zu anderen gefährlichen Stoffen vorhanden sind, dass sie weder selbst einen schweren Unfall verursachen noch einen schweren Unfall auslösen können, an dem andere gefährliche Stoffe beteiligt sind.

53

Die 12. BImSchV wie auch die Seveso-II-Richtlinie gehen dabei davon aus, dass nicht sämtliche einem Betriebsbereich zuzurechnenden Flächen gefährlich oder gefährdet sind. Dies kann neben § 9 Abs. 6 der 12. BImSchV etwa auch deren Anhang II Nr. II. 2 und 3 entnommen werden. Die Ermittlung und Analyse der Risiken von Störfällen und die Beschreibung der Mittel zur Verhinderung solcher Störfälle ist gemäß Anhang II Nr. IV Inhalt und Aufgabe des Sicherheitsberichts. Es überzeugt deshalb nicht, Teile dieser Prüfung - wie von der Klägerin befürwortet - in die Bestimmung des Betriebsbereichs vorzuverlagern.

54

bb) Ausgehend von diesem Verständnis gehören Kaltband- und Stahlwerk der Klägerin zu einem einheitlichen "       Betriebsbereich"       im Sinne des § 3 Abs. 5a BImSchG und damit auch des § 1 der 12. BImSchV.

55

Die Klägerin ist Betreiberin sowohl des Kaltband- als auch des Stahlwerks; über beide führt allein sie die Aufsicht. Die in der Störfall-Verordnung vorgesehene Mindestmenge gefährlicher Stoffe wird im Kaltbandwerk unstreitig überschritten.

56

Kaltband- und Stahlwerk stehen in einem für die Annahme eines einheitlichen Betriebsbereichs hinreichenden räumlichen Zusammenhang. Sie befinden sich auf zusammenhängenden, tatsächlich von der Klägerin genutzten Flächen. Zwar grenzen die Flächen, auf denen sich die entsprechenden Werkshallen befinden, nicht unmittelbar aneinander. Die dazwischen liegende Fläche unterbricht aber nicht den für die Annahme eines einheitlichen Betriebsbereichs erforderlichen Zusammenhang, da sie zumindest auch von der Klägerin genutzt wird. Dies gilt jedenfalls für die Walzhalle (Gebäudenummer 26 im von der Klägerin vorgelegten Mietplan), die das Verbindungsstück zwischen den übrigen Nutzungen der Klägerin darstellt, und die weiter von der Klägerin genutzten Gebäude mit den Nummern 43, 48, 23, 21, 12, 20, 51, 89 und 40. Das im Auftrag der Klägerin von der Q.      M.        GmbH geführte Lager (Gebäudenummer 29 im Mietplan) stellt unter Berücksichtigung seiner Größe keine den räumlichen Zusammenhang unterbrechende Zäsur dar.

57

cc) Auch die übrigen Voraussetzungen der die einzelnen in der Verfügung getroffenen Anordnungen tragenden Vorschriften liegen - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - vor.

58

aaa) Die Anordnung in Nr. 1, das Konzept gemäß § 8 der 12. BImSchV zur Verhinderung von Störfällen erweitert auf den gesamten Betriebsbereich, welcher das Kaltband- und Stahlwerk umfasst, vorzulegen, begegnet keinen Bedenken.

59

Nach § 8 der 12. BImSchV hat der Betreiber vor Inbetriebnahme ein schriftliches Konzept zur Verhinderung von Störfällen auszuarbeiten. Es soll den Gefahren von Störfällen im Betriebsbereich angemessen sein und muss den in Anhang III genannten Grundsätzen Rechnung tragen.

60

bbb) Auch die Regelung in Nr. 2, den Sicherheitsbericht gemäß § 9 der 12. BImSchV erweitert auf den gesamten Betriebsbereich, welcher das Kaltband- und Stahlwerk umfasst, vorzulegen, ist rechtmäßig.

61

Nach § 9 der 12. BImSchV hat der Betreiber eines Betriebsbereichs nach § 1 Abs. 1 Satz 2 der 12. BImSchV einen von der Vorschrift inhaltlich näher bestimmten Sicherheitsbericht zu erstellen. Der Sicherheitsbericht hat sich auf alle Teile des gesamten Betriebsbereichs zu erstrecken, auch auf diejenigen, in denen nur geringe (oder gegebenenfalls auch gar keine) Mengen gefährlicher Stoffe vorhanden sind. Für nicht störfallrelevante Teile sind allerdings geringere Anforderungen an den Sicherheitsbericht zu stellen.

62

Vgl. Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht IV, Stand: April 2012, 12. BImSchV, § 9 Rn. 5.

63

ccc) Der Beklagte durfte der Klägerin in Nr. 3 der angefochtenen Verfügung gemäß § 11 Abs. 1 der 12. BImSchV auch aufgeben, eine Information über Sicherheitsmaßnahmen, welche die in Anhang V der 12. BImSchV aufgeführten Angaben enthält, für den gesamten Betriebsbereich anzufertigen und zu verteilen.

64

dd) Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG "       soll"       zum Schutze der Allgemeinheit und der Nachbarschaft eine Verfügung ergehen. Da die Klägerin ihren Pflichten nach der 12. BImSchV nicht vollständig nachgekommen ist, konnte ihr ermessensfehlerfrei aufgegeben werden, diesen Mangel zu beheben. Hinsichtlich der Angemessenheit der für die Durchführung der Anordnung gesetzten fünfmonatigen Frist sind Bedenken weder geltend gemacht worden noch drängen sie sich sonst auf.

65

2. Die auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2, 60 und 63 VwVG NRW beruhende Zwangsgeldandrohung in Nr. 4 der Verfügung in ihrer geänderten Fassung ist rechtmäßig. Auch insoweit sind Bedenken weder vorgetragen noch ersichtlich.

66

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

67

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO ergangen.

68

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat.