Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1024/11

Tatbestand

Die Klägerin ist eine gemeinnützige rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts. Stiftungszweck ist u.a. die Denkmalpflege. Sie widmet sich insbesondere der Erhaltung und Wiederherstellung preußischer Baudenkmäler und tritt u.a. für den Wiederaufbau der Potsdamer Garnisonkirche nebst Errichtung einer Personalpfarrei und regelmäßigen Gottesdiensten in dem wiedererrichteten Kirchengebäude ein. Vorsitzender des Stiftungsrats der Klägerin ist Herr L. , der zugleich Vorsitzender des Soldatenverbandes X ist. In Bezug auf den Soldatenverband X verfügte das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) im Jahr 2004 ein "Kontakt- und Unterstützungsverbot" im Wesentlichen folgenden Inhalts: Für Veranstaltungen des Soldatenverbandes X gilt für Soldaten der Bundeswehr ein Uniformtrageverbot; die Bundeswehr unterhält keinen dienstlichen Kontakt mehr mit dem Soldatenverband X und unterstützt Veranstaltungen des Soldatenverbandes X nicht mehr. Die Klägerin veranstaltet regelmäßig die sogenannten B-Gespräche. Das B-Gespräch 2008 fand am 6. September 2008 statt. Laut Programm waren u.a. eine Begrüßung durch Herrn L. , ein Podiumsgespräch "Symbolbedeutung der Potsdamer Garnisonkirche" - an dem Herr L. nicht beteiligt war - und ein Bericht über die Stiftungsarbeit durch Herrn L. vorgesehen.

Im Vorfeld der Veranstaltung wandte sich ein Mitglied der Fördergesellschaft für den Wiederaufbau der Potsdamer Garnisonkirche (Fördergesellschaft), die zur Zukunft der Potsdamer Garnisonkirche andere Vorstellungen hat als die Klägerin, an das BMVg. Das Mitglied bat im Namen der Fördergesellschaft um Auskunft zu der Frage, ob den aktiven und ehemaligen Soldaten unter den Mitgliedern der Fördergesellschaft trotz des sogenannten Kontaktverbots der Bundeswehr gegenüber dem Stiftungsratsvorsitzenden der Klägerin die Teilnahme an dem B-Gespräch empfohlen werden dürfe; falls ja, ob empfohlen werde, es trotzdem nicht zu tun und ob die Fördergesellschaft sich in diesem Fall auf eine derartige Empfehlung berufen könne. Der Einsender wies darauf hin, dass der Stiftungsratsvorsitzende die Podiumsdiskussion durchführen und die Gesamtveranstaltung leiten werde.

Mit Schreiben vom 11. Juni 2008 teilte das BMVg dem Einsender mit, dass das "Kontaktverbot" des BMVg von 2004 vorliegend nicht unmittelbar greife, weil Herr L. bei der in Rede stehenden Podiumsdiskussion nicht in seiner Funktion als Bundesvorsitzender des Soldatenverbandes X auftreten werde. Das Verhalten des Soldatenverbandes X und seines Bundesvorsitzenden in der jüngsten Vergangenheit ließen jedoch begründete Zweifel aufkommen, dass Herr L. während und nach der geplanten Veranstaltung der Klägerin diese klare Unterscheidung seiner unterschiedlichen Funktionen insbesondere in der Außendarstellung wahren werde. Daher werde empfohlen, den aktiven Soldatinnen und Soldaten, die Mitglieder oder Freunde der Fördergesellschaft seien, von einer Teilnahme an der Veranstaltung dringend abzuraten. Auch ehemaligen Soldatinnen und Soldaten solle die Teilnahme nicht empfohlen werden.

Nachdem die Klägerin davon Kenntnis erhalten hatte, wandte sie sich gegen diesen Vorgang. Da das BMVg die von der Klägerin begehrte Unterlassungserklärung nicht abgab, hat die Klägerin am 6. Mai 2009 Klage erhoben, mit der sie zunächst Unterlassung und Widerruf begehrt hat.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die Empfehlung des BMVg greife in ihre Grundrechte aus Art. 2, 5, 8, 9, 12 und 14 GG ein. Insbesondere werde ihre freie Entfaltung im Rahmen ihres Stiftungszwecks eingeschränkt. Dass das Schreiben der Beklagten im Ergebnis geeignet gewesen sei, die Arbeit der Klägerin zu erschweren, ergebe sich u.a. daraus, dass etwa auch Herr Ministerpräsident a.D. Dr. de Maizière seine Zusage, am B-Gespräch 2008 teilzunehmen, zurückgezogen habe. Bei der Empfehlung handele es sich auch nicht schlicht um Kritik an der Arbeit der Klägerin, sondern um einen direkten Eingriff in ihre Tätigkeit. Eine Rechtfertigung für diesen Eingriff gebe es nicht. Es fehle schon an einer Rechtsgrundlage dafür. Jedenfalls aber müssten derartige Empfehlungen nicht nur dem Gebot der Sachlichkeit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, sie müssten darüber hinaus auch auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage beruhen. Daran fehle es hier. Es fehle an jeglicher Begründung dafür, warum das BMVg davon ausgegangen sei, dass Herr L. während und nach der geplanten Veranstaltung der Klägerin nicht zwischen seinen unterschiedlichen Funktionen unterscheiden würde. Die Stellungnahme des BMVg stelle sich sonach als unwahre Behauptung dar, aus der eine nachteilige Schlussfolgerung in Gestalt der entsprechenden Empfehlung gezogen werde. Dies verletze das Gebot der Sachlichkeit, zumal das BMVg übersehen habe, dass die fragliche Podiumsdiskussion gerade nicht von Herrn L. geleitet werden sollte. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei verletzt. Die Empfehlung sei ungeeignet, um das "Kontaktverbot" zum Soldatenverband X durchzusetzen. Mit der Anfrage sei seitens der Fördergesellschaft ersichtlich beabsichtigt gewesen, die Arbeit der Klägerin öffentlichkeitswirksam zu beeinträchtigen; dieses Ansinnen habe das BMVg nicht unterstützen dürfen.

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

die Beklagte zu verurteilen,

1. die Empfehlung gegenüber Dritten, aktiven und ehemaligen Soldaten oder Soldatinnen von dem Besuch von Veranstaltungen der Klägerin abzuraten, zu unterlassen,

2. die Empfehlung, aktiven oder ehemaligen Soldaten oder Soldatinnen von dem Besuch von Veranstaltungen der Klägerin abzuraten, gegenüber der Fördergesellschaft für den Wiederaufbau der Potsdamer Garnisonkirche e.V. schriftlich zu widerrufen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Hintergrund der streitigen Empfehlung sei das Kontaktverbot der Bundeswehr zum Soldatenverband X. Über dieses habe das BMVg die Fördergesellschaft mit dem streitigen Schreiben richtig, klar, unmissverständlich und vollständig informiert. Es stehe dem Dienstherrn darüber hinaus frei, ehemaligen sowie aktiven Soldaten Empfehlungen auszusprechen, wenn hierzu den Umständen nach Veranlassung bestehe und die Empfehlung nicht rechtswidrig in die Rechte Dritter eingreife. Herr L. habe mit seinem Verhalten Veranlassung zu der Befürchtung gegeben, dass er seine Funktion als Stiftungsratsvorsitzender der Klägerin einerseits und als Bundesvorsitzender des Soldatenverbandes X andererseits bei der öffentlichen Veranstaltung der Klägerin nicht trennen werde. Diese Befürchtung rechtfertige sich auch aus seinem weiteren Verhalten, insbesondere der späteren Veröffentlichung eines Artikels in der Verbandszeitschrift des Soldatenverbandes X. Die Empfehlung stelle keinen rechtswidrigen Eingriff in Grundrechte der Klägerin dar. Es handele sich um eine einmalige Empfehlung der Beklagten allein an die Fördergesellschaft - und nicht an die Öffentlichkeit - für eine bestimmte Veranstaltung, die zudem nach Einschätzung der Klägerin ein voller Erfolg gewesen sei. Die Empfehlung habe lediglich die der Fördergesellschaft angehörigen aktiven und ehemaligen Soldaten und damit nur einen sehr überschaubaren Personenkreis betroffen. Der Fördergesellschaft habe es freigestanden, nach eigenem Ermessen darüber zu entscheiden, ob diese Empfehlung auch tatsächlich umgesetzt werde. Von der Beklagten sei eine Entscheidung über die Verbreitung der Information nicht gefällt worden. Das fragliche Schreiben der Beklagten stelle die Klägerin in keiner Weise unzutreffend dar oder setze sie herab. Es enthalte keine kritischen Äußerungen zum Zweck oder zur Arbeit der Klägerin. Ihr Geltungsanspruch sei daher überhaupt nicht berührt. Auch eine mittelbare Betroffenheit liege nicht vor. Anlass der Empfehlung sei ausschließlich die bisherige Erfahrung der Beklagten mit dem Stiftungsratsvorsitzenden der Klägerin aus dessen Tätigkeit als Vorsitzendem des Soldatenverbandes X gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 24. März 2011 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die Empfehlung des BMVg stehe im konkreten Bezug zu dem rechtmäßigen sogenannten Kontaktverbot der Beklagten zum Soldatenverband X und erfülle in Konsequenz dessen die Aufgabe des BMVg, die zur Durchführung des ihm durch Art. 65a und 87a GG erteilten Verfassungsauftrags erforderlichen Dienstvorschriften und Anweisungen zu erlassen. Ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in Rechte der Klägerin sei mit Rücksicht auf die inhaltlich nicht zu beanstandende Empfehlung des BMVg nicht zu erkennen.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung führt die Klägerin unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens im Wesentlichen Folgendes aus: Es fehle bereits an einer sachlich nachvollziehbaren Entscheidungsgrundlage für die vom BMVg ausgesprochene Empfehlung. Das BMVg habe keine Belege für ein etwaiges Fehlverhalten ihres Stiftungsratsvorsitzenden im Sinne des in der Empfehlung enthaltenen Vorwurfs vorweisen können. Sachliche Erwägungen in Bezug auf ihr Auftreten in der Öffentlichkeit, ihre Organisation, ihren Stiftungszweck, ihr Programm oder in dieser Funktion abgegebene Äußerungen ihrer Stiftungsorgane seien von der Beklagten nicht angestellt worden. Ihr sei ohne jeden Anlass angebliches Fehlverhalten aus dem Bereich des Soldatenverbandes X zugerechnet worden. Dabei habe das BMVg billigend in Kauf genommen, dass die Fördergesellschaft das Schreiben vom 11. Juni 2008 in der öffentlichen Auseinandersetzung für sich genutzt habe, insbesondere um Soldaten als Spender für die von ihr, der Klägerin, verfolgten Zwecke "abzuschrecken" und für sich, die Fördergesellschaft, zu gewinnen. Für einen Eingriff in ihre Rechte genüge bereits die Möglichkeit, dass durch die Äußerung des BMVg Interessenten zur Nichtteilnahme an der Veranstaltung motiviert worden seien. Aufgrund der ausgesprochen Empfehlung hätten nicht nur aktive oder ehemalige Soldaten, sondern auch "Zivilisten" in Bezug auf die von ihr durchgeführten Veranstaltungen den Eindruck gewinnen müssen, dass man "dort besser nicht hingehe".

Die Klägerin beantragt unter Rücknahme der Klage im Übrigen,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 24. März 2011 festzustellen, dass die Empfehlung des Bundesministeriums der Verteidigung vom 11. Juni 2008 hinsichtlich der Veranstaltung der Klägerin am 6. September 2008 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte stimmt der teilweisen Rücknahme der Klage zu und beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung unter Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vortrags aus: Eine Einflussnahme des Stiftungsratsvorsitzenden der Klägerin auf den Verlauf der Veranstaltung sowie die Gefahr, dass die Auseinandersetzung zwischen dem Soldatenverband X und dem BMVg zu einem Thema dieser Veranstaltung würde, hätten nicht ausgeschlossen werden können. Der BMVg habe aber auch Belange berücksichtigen müssen, wie sie sich aus einer Gesamtschau aller Umstände ergeben hätten. Es sei um die Vermeidung jeglichen Zusammenhangs gegangen, der zwischen der Bundeswehr und dem Soldatenverband X habe hergestellt werden können. Gefährdungen des Ansehens der Bundeswehr hätten schon im Ansatz vermieden werden müssen. Die Abgrenzung der Bundeswehr von mit ihrem Selbstverständnis unvereinbaren Positionen erfordere eine Abgrenzung von der Person, die beim Soldatenverband X für Publikationen mit teilweise unerträglichem Inhalt verantwortlich sei und die auch bei der Klägerin als deren Stiftungsratsvorsitzender maßgeblichen Einfluss auf Tätigkeit und Darstellung in der Öffentlichkeit habe. Ein Eingriff in eine Rechtsposition der Klägerin sei wegen der Unverbindlichkeit und des äußerst überschaubaren Wirkungskreises der Empfehlung ausgeschlossen und habe sich auch durch den Verlauf der Veranstaltung nicht belegen lassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung die Klage mit Zustimmung der Beklagten zurückgenommen hat, war das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 3 Satz 1 VwGO). Zur Klarstellung war das angefochtene Urteil insoweit für wirkungslos zu erklären (§§ 173 VwGO, 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

Soweit der Senat noch über die Berufung zu entscheiden hat, hat sie Erfolg, weil sie insoweit zulässig und begründet ist. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärte Änderung ihres Antrags ist jedenfalls deshalb zulässig, weil diese Änderung sachdienlich ist (vgl. §§ 91 Abs. 1 Alt. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die infolge dieser Änderung vom Senat zu beurteilende Feststellungsklage ist zulässig und begründet.

I. Die Feststellungsklage ist zulässig. Insbesondere liegt das erforderliche Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) in Form eines Rehabilitationsinteresses vor. Ein Rehabilitationsinteresse begründet ein Feststellungsinteresse, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalls als schutzwürdig anzuerkennen ist, namentlich weil der Betroffene durch eine behördliche Maßnahme in seinem Persönlichkeitsrecht oder anderen Grundrechtspositionen in diskriminierender Weise beeinträchtigt worden ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2009 - 6 B 22.09 -, NVwZ-RR 2010, 154, juris Rn. 4 m.w.N. (zu § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

Im vorliegenden Fall ergibt sich das Rehabilitationsinteresse der Klägerin daraus, dass die streitgegenständliche Empfehlung sie jedenfalls in ihrem von Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Recht, nicht durch rechtswidrige rufschädigende Äußerungen bei der Verwirklichung ihrer Stiftungszwecke behindert zu werden, berührt. Die streitgegenständliche Empfehlung war geeignet, den Ruf der Klägerin zu schädigen. Die Empfehlung bringt die Klägerin und ihre Veranstaltung in Zusammenhang mit dem Kontaktverbot zum Soldatenverband X und rückt sie damit in die Nähe einer Vereinigung, von der sich das BMVg mit dem Vorwurf, sie habe wiederholt rechtsradikale Ansichten vertreten, in aller Deutlichkeit distanziert hat. Mit der Begründung, es bestünden erhebliche Zweifel daran, dass der Bundesvorsitzende des Soldatenverbandes X, der auch Stiftungsratsvorsitzender der Klägerin ist, während und nach der Veranstaltung am 6. September 2008 insbesondere in der Außendarstellung nicht ausreichend zwischen seinen beiden Funktionen unterscheiden werde, wird der Eindruck erweckt, die Klägerin bzw. maßgebliche Vertreter der Klägerin würden ebenfalls rechtsradikale Ansichten vertreten bzw. sich nicht ausreichend davon distanzieren. Der Ruf der Klägerin wird bereits dann beeinträchtigt, wenn ihr damit letztlich nur vorgeworfen würde, gleichsam ihren Namen für derartige Veranstaltungen herzugeben, dem Soldatenverband X ein Podium zu bieten oder zumindest nicht in der Lage zu sein, etwaiges Fehlverhalten ihres Stiftungsratsvorsitzenden oder anderer für sie handelnder Personen zu unterbinden. Dies ist ohne Weiteres geeignet, die Klägerin daran zu hindern, ihrem Stiftungszweck entsprechend in der Gesellschaft zu wirken. Der aufgrund der streitgegenständlichen Empfehlung entstandene Eindruck birgt nicht nur die Gefahr, dass sich Unterstützer von ihr abwenden, sondern auch die Gefahr, dass die von der Klägerin im Rahmen ihres Stiftungszwecks angebotene Unterstützung von Projekten nicht mehr abgefragt wird, weil sowohl auf Seiten der Unterstützer als auch auf Seiten der Begünstigten die Sorge besteht, durch die Verbindung zur Klägerin in den Ruf zu geraten, auch sie unterstützten oder billigten derartige Positionen.

II. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Empfehlung des BMVg vom 11. Juni 2008 gegenüber der Fördergesellschaft hinsichtlich der Veranstaltung der Klägerin am 6. September 2008 war rechtswidrig. Die Empfehlung greift jedenfalls in das Recht der Klägerin auf freie Entfaltung ihrer Stiftungstätigkeit ein. Dieser Eingriff ist nicht gerechtfertigt.

1. Der Klägerin steht das Recht zu, sich zur Erreichung ihres Stiftungszwecks frei zu entfalten. Dieses Recht folgt aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG. Es umfasst u.a. auch das Recht der Klägerin auf Unterlassung rechtswidriger Rufschädigungen.

Art. 19 Abs. 3 GG bestimmt, dass Grundrechte auch für juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Dies kommt in Betracht, wenn das Grundrecht auch korporativ betätigt werden kann bzw. wenn sich die juristische Person ebenso wie die natürliche Person in einer grundrechtstypischen Gefährdungslage befindet.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 2002 1 BvR 1611/96 u.a. -, BVerfGE 106, 28, juris Rn. 38 ff. (zum Recht am gesprochenen Wort); BVerwG, Urteil vom 22. September 1972 - VII C 27.71 -, BVerwGE 40, 347, juris Rn. 17 ff. (Grundrechtsfähigkeit einer Stiftung des bürgerlichen Rechts in Bezug auf Art. 2 Abs. 1 und 7 Abs. 4 Satz 1 GG); OVG Saarland, Beschluss vom 16. Dezember 2010 - 1 A 168/10 -, juris Rn. 7 (bejaht für Stiftung des bürgerlichen Rechts in Bezug auf Art. 11 GG); OLG München, Urteil vom 15. Mai 1996 - 21 U 2607/96 -, juris LS 1 (Schutz des sozialen Geltungsanspruchs einer rechtsfähigen Stiftung bürgerlichen Rechts).

Grundrechtsfähig sind auch (rechtsfähige) Stiftungen, obwohl sie keine Vereinigungen von natürlichen Personen sind. Sie sollen als auf Dauer angelegte Einrichtungen bei der Gestaltung von Gegenwart und Zukunft mitwirken und bedürfen für ihre Betätigung im Rahmen der vom Stifter festgelegten Zwecke des Schutzes der Grundrechte gegen unberechtigte staatliche Eingriffe.

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. September 1972 - VII C 27.71 -, BVerwGE 40, 347, juris Rn. 17, sowie Beschluss vom 29. November 1990 - 7 B 155/90 -, NJW 1991, 713, juris Rn. 3 (zu Art. 2 Abs. 1 GG); Sachs, in: ders., GG, 6. Aufl. 2011, Art. 19 Rn. 61 m.w.N.

Bezogen auf den Schutz des guten Rufs als Ausprägung des Rechts auf freie Entfaltung im Rahmen der Erreichung ihrer Stiftungszwecke befinden sich rechtsfähige Stiftungen des Privatrechts in einer natürlichen Personen vergleichbaren, grundrechtstypischen Gefährdungslage. Negative Äußerungen des Staates über Stiftungen sind ebenso wie bei natürlichen Personen oder Personenvereinigungen geeignet, die freie Entfaltung bei der von ihnen im Rahmen der Rechtsordnung wahrgenommenen Rechte zu gefährden, weil sie ihr Ansehen und ihre Einbindung in die Gesellschaft schwächen und infolgedessen ihr Auftreten zur Verfolgung ihres Stiftungszwecks untergraben können. Der unmittelbar an die Grundrechte gebundene Staat benötigt deshalb einen rechtfertigenden Grund, wenn er sich nachteilig über eine Stiftung des Privatrechts oder ein von ihr verfolgtes Ziel äußern möchte.

Ähnlich auch BVerwG, Urteil vom 22. September 1972 - VII C 27.71 -, BVerwGE 40, 347, juris Rn. 17 ff.

Ob auch andere Grundrechte betroffen sind und ggf. deren Anwendung diejenige des Art. 2 Abs. 1 GG verdrängen würde, ist nicht entscheidungserheblich. Denn die Art. 5, 8, 9, 12 und 14 GG würden jedenfalls keinen geringeren Schutz gewähren.

2. Die streitgegenständliche Empfehlung greift in das Recht der Klägerin auf freie Entfaltung ihrer Stiftungstätigkeit ein.

Auch wenn die Empfehlung keine ausdrückliche inhaltliche Würdigung der Klägerin und ihrer Tätigkeit enthält, wirkt sie sich gleichwohl negativ auf den Ruf der Klägerin und ihre Möglichkeiten bei der Entfaltung ihrer Stiftungstätigkeit aus. Auf die Ausführungen zum Rehabilitationsinteresse wird Bezug genommen.

Unerheblich ist, dass die nachteiligen Wirkungen für die Klägerin erst über die Bekanntgabe der Empfehlung an dritte Personen durch die Fördergesellschaft eingetreten sind. Die Empfehlung war auf eine Weitergabe an Dritte angelegt.

Vgl. zu diesem Aspekt BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 7 C 20.04 -, DVBl. 2006, 387, juris Rn. 31.

In der Eingabe, auf die die Empfehlung hin ergangen ist, wurde ausdrücklich angefragt, ob die Fördergesellschaft sich auf eine eventuelle Empfehlung berufen könne. Die Empfehlung verhält sich zu dieser Frage nicht ausdrücklich, verneint sie aber nicht. Damit wurde bewusst in Kauf genommen, dass sich die Fördergesellschaft gegenüber Dritten auf die Empfehlung des BMVg beruft. Die Empfehlung konnte ihren Zweck auch nur erreichen, wenn sie von der Fördergesellschaft wenigstens im Kreis der betroffenen Soldaten verbreitet würde. Dass die Empfehlung unmittelbar nur an einen - möglicherweise - überschaubaren Personenkreis weitergegeben wurde, ist unbeachtlich. Abgesehen davon, dass Erkenntnisse zu dessen Größe nicht vorliegen, handelt es sich offenbar um einen für die Klägerin nicht unwichtigen Personenkreis. Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass eine derartige Empfehlung "weitere Kreise zieht" und auch nicht unmittelbare Adressaten zu beeinflussen geeignet ist. Auch dies ist von der Zweckbestimmung der Empfehlung, die die Distanzierung des BMVg von der Veranstaltung einschloss, umfasst.

Dass die abgegebene Empfehlung unverbindlich war, ist unbeachtlich. Entscheidend ist, dass sie - wie dargelegt - geeignet war, den Ruf der Klägerin und damit die freie Entfaltung ihrer Stiftungstätigkeit zu beeinträchtigen.

3. Der durch die Empfehlung bewirkte Eingriff ist nicht gerechtfertigt. Die Empfehlung stellt im Kern eine Meinungsäußerung und keine Tatsachenbehauptung dar (a). Sie genügt nicht den von der Rechtsprechung entwickelten rechtlichen Bindungen für hoheitliche Meinungsäußerungen (b).

a) Eine Tatsachenbehauptung liegt dann vor, wenn sich die Richtigkeit ihres Inhalts durch eine Beweiserhebung klären lässt, es sich also um beweisbare Vorgänge handelt. Kennzeichnend für eine Meinungsäußerung sind dagegen die charakteristischen Merkmale der Stellungnahme, des Dafürhaltens oder Meinens. Meinungsäußerungen sind dem objektiven Richtigkeitsbeweis nicht zugänglich. Sind beide Äußerungsformen miteinander verbunden und macht dies gemeinsam den Sinn der Äußerung aus, so liegt dann insgesamt eine Meinungsäußerung vor, wenn das Gesamtergebnis durch die Elemente der Stellungnahme, des Dafürhaltens oder Meinens geprägt wird, insbesondere wenn durch eine Trennung der wertenden und der tatsächlichen Gehalte der Sinn der Äußerung aufgehoben oder verfälscht würde. Vermengen sich in einer Äußerung wertende und tatsächliche Elemente in der Weise, dass die Äußerung insgesamt als Werturteil anzusehen ist, kann im Rahmen der Abwägung zwischen den widerstreitenden Grundrechtspositionen die Richtigkeit der in der Meinungsäußerung enthaltenen tatsächlichen Behauptungen eine Rolle spielen.

Vgl. BayVGH, Urteil vom 29. September 2005

- 7 B 04.2927 -, juris Rn. 16. Vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 1 BvR 1555/

88 -, BVerfGE 85, 1, juris Rn. 44 ff.

Kommt es somit für die Abgrenzung zwischen Tatsachenbehauptung und Meinungsäußerung auf die Erfassung des Inhalts einer Aussage an, ist insoweit weder die subjektive Absicht des sich Äußernden noch das subjektive Verständnis der von der Äußerung Betroffenen entscheidend, sondern der Sinn, den sie nach dem Verständnis eines unvoreingenommenen und verständigen Durchschnittspublikums hat.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 13. November 2009 - 7 CE 09.2455 -, juris Rn. 17 m.w.N.

Nach diesen Maßstäben beinhaltet die streitige Empfehlung eine Meinungsäußerung. Das BMVg hat nicht lediglich über das "Kontaktverbot" zum Soldatenverband X informiert. Inhalt der streitigen Äußerung ist vielmehr eine an eine Prognose anknüpfende Empfehlung ("daher"). Die Prognose, dass Herr L. während und nach dem B-Gespräch 2008 der Klägerin seine unterschiedlichen Positionen bei der Klägerin und beim Soldatenverband X nicht hinreichend trennen würde, knüpft an ein nicht näher erläutertes Verhalten des Soldatenverbandes X und seines Bundesvorsitzenden in der (seinerzeit) jüngsten Vergangenheit an. Prognose und Empfehlung sind gekennzeichnet durch ihren Stellungnahmecharakter. Sie verleihen der Meinung ihres Verfassers Ausdruck, dass es aus seiner Sicht geboten erscheint, einem voraussichtlichen Verlauf der betreffenden Veranstaltung in einer bestimmten Weise zu begegnen. Einer objektiven Klärung ist dies nicht zugänglich.

b) Die Empfehlung ist als hoheitliche Meinungsäußerung rechtswidrig.

Bei amtlichen Meinungsäußerungen muss sich der Hoheitsträger im Rahmen der ihm zugewiesenen Aufgaben sowie Zuständigkeitsgrenzen bewegen und den allgemeinen Grundsätzen für rechtsstaatliches Verhalten in der Ausprägung des Willkürverbots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes Rechnung tragen. Aus dem Willkürverbot ist abzuleiten, dass Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen dürfen, d. h. bei verständiger Beurteilung auf einem im Wesentlichen zutreffenden oder zumindest sachgerecht und vertretbar gewürdigten Tatsachenkern beruhen müssen, und zudem den sachlich gebotenen Rahmen nicht überschreiten dürfen (Sachlichkeitsgebot).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 1 BvR 558/91 u. a. -, BVerfGE 105, 252, 268 ff., juris 49 ff.; BVerwG, Beschluss vom 11. No-vember 2010 - 7 B 54.10 -, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschlüsse vom 12. Juli 2005 - 15 B 1099/05 -, NVwZ-RR 2006, 273, juris Rn. 15 und vom 23. April 2012 - 13 B 127/21 -, NWVBl. 2012, 320, juris Rn. 16 ff.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt in diesem Zusammenhang insbesondere, dass für das staatliche Handeln ein hinreichender Anlass besteht. Dies ist dann der Fall, wenn eine konkrete oder abstrakte Gefahr für die zu schützenden Rechtsgüter vorliegt. Auch insoweit ist die Schwelle für staatliche Eingriffe umso niedriger anzusetzen, je größer der drohende Schaden ist, wobei auch Art und Schwere der Beeinträchtigung des Freiheitsrechts des nachteilig Betroffenen zu berücksichtigen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1989 - 7 C 2.87 -, BVerwGE 82, 76, juris Rn. 58 f., 75; OVG NRW, Beschluss vom 12. Juli 2005 - 15 B 1099/05 -, NWVBl. 2006, 32, juris Rn. 23 f. m.w.N.

Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung der Verhältnisse des Einzelfalls.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. November 2010 - 7 B 54.10 -, juris Rn. 16.

Ausgehend von diesem Maßstab ist der durch die Empfehlung bewirkte Eingriff nicht gerechtfertigt. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob - wie die Klägerin meint - derartige Maßnahmen einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedürfen oder ihre Rechtmäßigkeit an strengeren Maßstäben als den allgemeinen Anforderungen an hoheitliche Äußerungen zu messen ist.

Die Beklagte hat in Bezug auf die Veranstaltung der Klägerin vom 6. September 2008 keinen hinreichend konkreten Anlass für die Empfehlung dargelegt. Der pauschale, nicht näher mit Tatsachen belegte Verweis auf begründete Zweifel daran, dass der Stiftungsratsvorsitzende der Klägerin bei der Veranstaltung seine Funktionen als Vorsitzender des Soldatenverbandes X einerseits sowie als Vorsitzender des Stiftungsrats der Klägerin andererseits nicht hinreichend trennen werde, genügt insoweit nicht. Auf welcher Tatsachengrundlage diese Prognose beruht, kann weder der Empfehlung entnommen werden, noch ist dies im gerichtlichen Verfahren substantiiert worden. Aus dem erst nach Abgabe der Empfehlung veröffentlichten Artikel von Herrn L. im Verbandsblatt des Soldatenverbandes X "Soldat im Volk" lässt sich diesbezüglich schon deshalb nichts entnehmen, weil Herr L. in diesem Artikel als Bundesvorsitzender des Soldatenverbandes X zu einem den Soldatenverband X betreffenden Thema, nämlich den Auswirkungen und Weiterungen des vom BMVg erklärten "Kontaktverbots" Stellung bezieht.

Fehlt es an der ausreichenden Darlegung eines Anlasses für die Empfehlung, lassen sich die Gefahrenprognose und insbesondere die Wahrung der Zweck-Mittel-Relation nicht tragfähig nachvollziehen. Keiner Erörterung bedarf daher die Rüge der Klägerin, für Veranstaltungen des Soldatenverbandes X gelte lediglich ein Uniformtrageverbot, während in Bezug auf ihre Veranstaltung sogar eine Nichtteilnahme von Soldaten empfohlen worden sei.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 sowie § 155 Abs. 2 VwGO. Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, trägt sie die Kosten des Verfahrens; soweit der Senat über das Klagebegehren noch zu entscheiden hatte, waren die Kosten der Beklagten aufzuerlegen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO ergangen.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision nach § 132 VwGO liegen nicht vor.