Oberverwaltungsgericht NRW, 2 D 11/11.NE

Tatbestand:

Der Antragsteller ist Eigentümer des Anwesens W.---weg 12 in S. (Gemarkung S. , Flur 28, Flurstücke 497 und 498, Gesamtgröße 2.490 m²). Auf dem Grundstück wurde im Jahr 1939 das Wohnhaus des Fabrikanten X. Q. genehmigt und errichtet. In der Baubeschreibung heißt es, das "Landhaus" solle auf dem "großen Fabrikgrundstück" errichtet werden. Hierbei handelte es sich um die Betriebsstätte der im Jahr 1932 gegründeten S1. Eisengießerei Q. (später Q1. ). In der Folgezeit entwickelte sich in einem Bereich, der durch die G.-----straße und die städtische Kleingartenanlage im Süden, die N. Straße im Nordosten und die S-Bahnlinie im Nordwesten begrenzt wird, in erheblichem Umfang eine industrielle bzw. gewerbliche Nutzung. Der Betrieb Q. bzw. Q1. meldete etwa 1994 Konkurs an; die Betriebsgebäude wurden 2002 abgerissen.

Mit dem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Ost 367 "W.---weg " der Antragsgegnerin, mit dem die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung eines Herstellerverkaufs (sog. Outlet) durch die Beigeladene auf dem derzeit ungenutzten Q1. -Gelände geschaffen werden sollen.

Das Gebiet des angefochtenen Bebauungsplans liegt im Süden des Stadtgebiets der Antragsgegnerin zwischen der S-Bahn-Linie F. /E. und der N. Straße; nach Süden hin schließt das Plangebiet mit der bestehenden Kleingartenanlage an. Der Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans umfasst insgesamt eine Fläche von ca. 8,5 ha. Dies schließt den Geltungsbereich des Vorhaben- und Erschließungsplans ein, der eine Fläche von ca. 3,0 ha erfasst.

Der Bebauungsplan setzt für das ehemalige Q1. -Gelände ein Sondergebiet "Herstellerverkauf" fest; nur für dieses gilt der Vorhaben- und Erschließungsplan. Im nördlichen Bereich des Sondergebiets ist eine überbaubare Grundstücksfläche festgesetzt, im südlichen Bereich des Sondergebiets sollen die Stellplatzflächen entstehen. Nach Ziffer 1.1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans ist in dem Sondergebiet eine Einzelhandelsnutzung mit einer maximalen Verkaufsfläche von 4.999 m² zulässig, wobei die Verkaufsfläche für die im Einzelnen benannten Sortimente jeweils konkret begrenzt wird.

Des Weiteren werden mit dem angefochtenen Bebauungsplan drei schon jetzt weitgehend gewerblich genutzte Bereiche als Gewerbegebiete überplant. Es handelt sich hierbei um den Bereich nördlich des Sondergebiets (GEe1), das Anwesen des Antragstellers (GEe2) sowie das diesem auf der östlichen Seite des W1.---wegs südlich der S2. Feuerwache gegenüberliegende Gewerbegebiet GEe3. Unter Ziffer 1.2 der textlichen Festsetzungen wird für diese Gewerbegebiete eine Feingliederung vorgenommen. So sind dort Anlagen und Betriebe der Abstandsklassen I bis VII des Abstandserlasses 2007 und Anlagen mit ähnlichem Immissionsgrad grundsätzlich unzulässig und können nur ausnahmsweise zugelassen werden, wenn im Einzelfall vom Antragsteller nachgewiesen wird, dass z. B. durch besondere technische Maßnahmen und/oder durch Betriebsbeschränkungen die Immissionen einer zu bauenden Anlage soweit begrenzt werden, dass schädliche Umwelteinwirkungen in schutzbedürftigen Gebieten vermieden werden. Desweiteren sind nach den Ziffern 1.2.1 bis 1.2.3 der textlichen Festsetzungen in den Gewerbegebieten GEe1 bis GEe3 Tankstellen, Vergnügungsstätten, Bordelle sowie Einzelhandelsbetriebe mit Verkauf an Endverbraucher und darüber hinaus in dem Gewerbegebiet GEe3 Betriebsleiterwohnungen unzulässig.

Für das Sondergebiet sowie die Gewerbegebiete werden Emissionskontingente festgesetzt (vgl. Ziffer 1.3 der textlichen Festsetzungen). Darüber hinaus setzt der Bebauungsplan entlang der festgesetzten Baugrenzen - in dem Gewerbegebiet GEe2 auch für außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen liegende Bereiche - Lärmpegelbereiche fest (vgl. Ziffer 4.2 der textlichen Festsetzungen). In Ziffer 4.1 der textlichen Festsetzungen enthält er Regelungen zum aktiven Lärmschutz (Lärmschutzwand/ -wall) für das Sondergebiet (Lärmschutzwand entlang der nordwestlichen Grundstücksgrenze des Vorhabenträgers) als auch für die K10n (Lärmschutzwand entlang der südlichen Straßenbegrenzungslinie).

Darüber hinaus enthält der angefochtene Bebauungsplan umfangreiche Festsetzungen zu öffentlichen Verkehrsflächen. Es handelt sich hierbei zum einen um eine weitgehend südlich des Sondergebiets bzw. der Gewerbegebiete GEe 2 und 3 verlaufende Querspange zwischen N. Straße im Osten und O1.-------straße im Westen. Diese Querspange umfasst einerseits die G1.-----straße zwischen W.---weg und N. Straße einschließlich des Kreuzungsbereichs N. Straße/C. -E1. -B. /G.-----straße . In diesem Bereich soll die G.-----straße wegen des durch den Herstellerverkauf zu erwartenden zusätzlichen Verkehrs verbreitert und die Kreuzung W.---weg /G.-----straße zu einem Kreisverkehrsplatz umgebaut werden. Westlich der Kreuzung W.---weg /G.-----straße soll die Querspange als K10n südlich des Anwesens des Antragstellers sowie des Sondergebiets "Herstellerverkauf" bis zur O.------straße weitergeführt werden. Es handelt sich hierbei um eine Neutrassierung der K10n. Die zum Herstellerverkauf der Beigeladenen gehörenden Stellplatzflächen sind über die K10n erschlossen; der Kundenverkehr soll hier auf die K10n abgeleitet und dann im Wesentlichen über die G.-----straße und die N. Straße bis zur Autobahn geführt werden. Südlich der K10n setzt der Bebauungsplan darüber hinaus im Bereich der bestehenden Kleingartenfläche eine bis zu 35 m breite öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung "Dauerkleingärten" fest. Im Bereich des Anschlusses der K10n an die O.------straße bzw. die dort von Südosten heranführende G.-----straße wird zudem das Anwesen G.-----straße 2 als allgemeines Wohngebiet festgesetzt.

Wegen der weiteren Festsetzungen des Bebauungsplans zum Maß der baulichen Nutzungen (Ziffer 2 der textlichen Festsetzungen) sowie zu den Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB (Ziffer 5 der textlichen Festsetzungen) und zu den gestalterischen Festsetzungen (Ziffer 6 der textlichen Festsetzungen) wird auf den Inhalt der textlichen Festsetzungen im Einzelnen verwiesen.

Das Planaufstellungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

Unter dem 22. Juli 2008 beantragte die Beigeladene bei der Antragsgegnerin die Einleitung eines Planaufstellungsverfahrens für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan für die Fläche "ehemaliges Q2. " (Gemarkung S. , Flur 28, Flurstücke 100, 226, 227, 228, 229, 387, 542). Es sei geplant, dort ein Outlet zu errichten. Diesem Antrag der Beigeladenen gab der Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 2. September 2008 statt; gleichzeitig wurde die Fortsetzung der Planungen für die K10n und den Kreisverkehr an der N. Straße beschlossen. Die Einleitung des Satzungsverfahrens für den angefochtenen Bebauungsplan wurde im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 4. September 2008 öffentlich bekannt gemacht. Eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung fand im Rahmen einer öffentlichen Anhörung am 23. Oktober 2008 statt. Mit Anschreiben vom 18. September 2008 erfolgte eine Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB.

In seiner Sitzung am 30. Juni 2009 beschloss der Rat der Antragsgegnerin eine Erweiterung des Geltungsbereichs des angefochtenen Bebauungsplans (Flurstücke 17 und 605 sowie Teilbereich der Flurstücke 856, 853 und 701), die Offen-lage des so erweiterten Planentwurfs sowie die Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts für die Stadt S. vom Februar 2008 entsprechend den Auflagen der Bezirksregierung E. .

Die öffentliche Bekanntmachung der im Zeitraum vom 17. Juli 2009 bis einschließlich 28. August 2009 erfolgten Offenlage nach § 3 Abs. 2 BauGB erfolgte im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 10. Juli 2009.

Im Rahmen der Offenlage machte der Antragsteller durch seinen Prozessbevollmächtigten mit Schreiben vom 26. August 2009 (Eingang bei der Antragsgegnerin am 28. August 2009) Einwendungen gegen die Planung geltend: Die K10n führe nur wenige Meter an seinem Wohnhaus vorbei. Aufgrund des zu erwartenden Verkehrsaufkommens auf der K10n, welches zudem fehlerhaft eingeschätzt worden sei, werde es zu einer nicht mehr hinnehmbaren Lärmbelästigung auf seinem Grundstück kommen. Der Planentwurf werde insoweit dem Gebot der Konfliktbewältigung nicht gerecht.

Mit Schreiben vom 26. November 2009 informierte die Antragsgegnerin unter anderem den Antragsteller sowie die Beigeladene über eine Änderung des Planentwurfs nach Offenlage. Dabei ging es um einen Flächentausch im Bereich des Anwesens W.---weg 12 entlang der nördlichen Grenze der Flurstücke 497 und 498 mit entsprechender Anpassung der Nutzungsart (SO in GEe). Diese Änderung begründete die Antragsgegnerin wie folgt: Für den Geltungsbereich des vorhabenbezogenen Bebauungsplans sei ein Umlegungsverfahren angeordnet worden. Da aufgrund der geplanten Verlegung der K10n eine Teilfäche des Grundstücks W.---weg 12 in Anspruch genommen werde, solle ein Ausgleich in Form eines Flächentauschs stattfinden. Den als GEe 2 ausgewiesenen Flurstücken solle aus dem im Plan als Sondergebiet ausgewiesenen Bereich eine Fläche zugeschlagen werden. Die Grenze des Gewerbegebiets werde daher in Teilbereichen um ca. 5,50 m nach Norden verschoben. Gleichzeitig erfolge eine Erweiterung der überbaubaren Fläche für das GEe 2 in westlicher Richtung, um eine bessere Ausnutzbarkeit des Grundstücks zu gewährleisten. Die bereits im Planentwurf enthaltene Gewerbelärmkontingentierung werde aufgrund der neuen Berechnung des Gutachtens ebenfalls angepasst und in den Plan übernommen. Da die Grundzüge der Planung durch diese geringfügige Änderung bzw. Ergänzung nicht berührt würden, werde von einer erneuten Offenlage abgesehen. Auch hiergegen machte der Antragsteller Einwendungen geltend; die beabsichtigte Veränderung der Grundstückssituation habe für ihn gravierende nachteilige Folgen.

In seiner Sitzung am 23. Februar 2009 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den angefochtenen Bebauungsplan in der geänderten Fassung als Satzung.

Nach der Verwaltungsvorlage Nr. 10/2010 lag dem Rat der Antragsgegnerin beim Satzungsbeschluss der bereits von der Beigeladenen am 19. Februar 2010 unter-schriebene Entwurf eines Durchführungsvertrags zum vorhabenbezogenen Be-bauungsplan Ost 367 "W.---weg " vor; dieser Vertragsentwurf wurde am 12. März 2010 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin und dem Technischem Beigeord-neten unterzeichnet. In dem Durchführungsvertrag werden unter anderem die Leistungen der Beigeladenen als Vorhaben- und Erschließungsträger (§ 3), die Durchführung des Vertrags (§ 4) und die Fertigstellung (§ 5) geregelt. In einer "Protokollerklärung" zum Durchführungsvertrag heißt es unter anderem:

"Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Ost 367 ‚W.---weg ‘ gliedert sich in einen vorhabenbezogenen Teil A sowie in einen Teil B, der als Angebotsplanung zu betrachten ist. Bei dem Teil B handelt es sich um Gewerbegebiete, die Kleingartenlage und die Straßenplanung K10n. Die Neutrassierung der K10n beginnt beim zukünftigen Kreisverkehr G.-----straße /W.---weg und mündet in die O.------straße (K10) ein. Die Herstellung der gesamten Trasse ist für die Erschließung der geplanten Nutzung nicht zwingend erforderlich. Aufgrund der angespannten Haushaltslage der Stadt S. wird die Realisierung des Teilabschnitts zwischen der Parkplatzausfahrt des zukünftigen Esprit-Lagerverkaufs bis zur O.------straße (zum Vertrag gehörigen Lageplan mit der Farbe rot gekennzeichnet) als zweiter Bauabschnitt zunächst zurückgestellt."

Der angefochtene Bebauungsplan ist im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 25. Februar 2010 öffentlich bekannt gemacht worden. Nach Ergänzung des Plans um einen Hinweis auf die Möglichkeit zur Einsichtnahme in DIN-Normen wurde er im Amtsblatt vom 26. April 2012 erneut öffentlich bekannt gemacht.

Unter dem 24. Februar 2010 erteilte die Antragsgegnerin der Beigeladenen eine Baugenehmigung zum Neubau eines Outlets im Bereich des festgesetzten Sondergebiets "Herstellerverkauf". Mit Nachtragsgenehmigung vom 16. November 2011 wurde die Planung hinsichtlich der Anlage der Stellplätze bzw. Ausfahrten geändert. Gegen die Ursprungsgenehmigung sowie die Nachtragsgenehmigung hat der Antragsteller jeweils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben (Aktenzeichen 9 K 4935/10 und 9 K 6938/11); das Klageverfahren hinsichtlich der Ursprungsgenehmigung wurde im Hinblick auf das vorliegende Normenkontrollverfahren ruhend gestellt. Ein Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb ohne Erfolg (vgl. Beschluss des Senats vom 9. Dezember 2011 - 2 B 1325/11 -).

Bereits am 7. Februar 2011 hat der Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung wird im Wesentlichen aufgeführt, der angefochtene Bebauungsplan sei bereits deshalb unwirksam, weil die Einbeziehung von Flächen außerhalb des Vorhaben- und Erschließungsplans weit über das hinausgehe, was nach § 12 Abs. 4 BauGB zulässig sei. Das Sondergebiet mache lediglich etwas mehr als 1/3 der Gesamtfläche des Bebauungsplans aus. Bei den übrigen, flächenmäßig weit überwiegenden festgesetzten Baugebieten, Straßenverkehrsflächen und Grünflächen handele es sich nicht mehr um "einzelne Flächen" im Sinne von § 12 Abs. 4 BauGB. Die Antragsgegnerin habe hier unzulässigerweise einen Teil des innerstädtischen Straßensystems mitgeplant, obwohl kein unmittelbarer Bezug zum Vorhaben- und Erschließungsplan bestehe. Es sei lediglich die Absicht des Investors zum Anlass genommen worden, die bereits früher bestehende, weit über das Vorhaben hinausgehende Planung zu realisieren. Das mit der Straßenplanung verfolgte Ziel diene nicht etwa dem Vorhaben der Beigeladenen, sondern die damit verfolgten planerischen Ziele stünden selbständig nebeneinander.

Der Antragsteller beantragt,

den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Ost 367 "W.---weg " der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt sie aus:

Der Antrag sei bereits nach § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig. Der Einwand des Antragstellers, der angefochtene Plan verstoße gegen § 12 Abs. 4 BauGB, sei von dem Antragsteller im Rahmen der Offenlage nicht geltend gemacht worden, obwohl er dies hätte tun können.

Zudem verstoße der Bebauungsplan nicht gegen die rechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 4 BauGB. Aus dem Wortlaut der Vorschrift ergebe sich nicht, dass die in den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans einbezogenen Flächen von ihrer Größe her in jedem Fall untergeordneter Natur sein müssten. Vielmehr solle durch die Vorschrift ermöglicht werden, die räumliche Ausweitung des Planbereichs um einzelne Flächen - und zwar unabhängig von ihrer Größe - dann vorzunehmen, wenn diese Ergänzungen städtebaulich erforderlich seien und keine substantiellen Veränderungen des Planbereichs und des Planinhalts erreicht werden sollten. Das Gesetz habe damit die städtebauliche Funktion des Vorhaben- und Erschließungsplans sichern wollen. Diesen Vorgaben werde die angefochtene Planung gerecht. Die Einbeziehung der Erschließungsflächen sei erforderlich gewesen, um das durch den Herstellerverkauf zu erwartende Verkehrsaufkommen regeln zu können. Bereits am bestehenden Standort in S. -U. komme es regelmäßig zu erheblichen Verkehrsbeeinträchtigungen. Zur Verwirklichung des Vorhabens am neuen Standort W.---weg sei es aus Sicht des Plangebers daher quasi Grundvoraussetzung der Planung gewesen, die Erschließung vollumfänglich mit zu regeln. Dies schon deshalb, weil die vorhandene Straßenführung G.-----straße /W.---weg den aufkommenden Verkehr nicht konfliktfrei regeln könne. Insoweit sei es aus Sicht der Antragsgegnerin auch naheliegend, die bereits lange vorgesehene Verlegung der K10 für den ent-stehenden neuen Bedarf aufzugreifen. Tatsächlich seien jedoch 2/3 der geplanten neuen Erschließung allein durch das eigentliche Vorhaben bedingt. Die gleichfalls in die Planung einbezogenen angrenzenden Gewerbe- und Wohnbauflächen sollten eine Verträglichkeit sowie eine Absicherung der bestehenden Nutzungen gewährleisten; ihre Einbeziehung sei daher ebenfalls erforderlich. So hätten die erforderlichen Regelungen zur Lärmkontingentierung bzw. zum Schutz der angrenzenden Wohnbebauung nur durch die Einbeziehung der Gewerbegrundstücke in den Geltungsbereich des Plans erfolgen können. Darüber hinaus seien die Gewerbegebiete GEe2 und 3 im Hinblick auf die Inanspruchnahme für die Straßenführung betroffen. Hinsichtlich der Straßenplanung sei es zwar zu-treffend, dass die Verlegung der K10 seit geraumer Zeit zur Diskussion gestan-den habe. Allerdings sei die nun vorgesehene Straßenplanung und ihrer Dimen-sion aufgrund des durch das Vorhaben zu erwartenden zusätzlichen Verkehrs-aufkommens anders als bisher vorgesehen. Der Herstellerverkauf werde einen Großteil des zukünftigen Gesamtverkehrsaufkommens ausmachen. An verkaufs-starken Tagen werde es sich mutmaßlich um mehr als die Hälfte der prognosti-zierten Pkw handeln; dies sei bei der Gestaltung der Knotenpunkte im Verlauf der K10 zu berücksichtigen gewesen und habe erhebliche Veränderungen im Ver-gleich zur ursprünglichen Straßenplanung zur Folge gehabt. Auch der bisherige Kreisverkehr an der N. Straße sei entsprechend den Ergebnissen zweiter unabhängiger Verkehrsgutachter zu einer leistungsfähigeren Kreuzung mit einer Lichtsignalanlage auszubauen. Darüber hinaus sei nunmehr an der Kreuzung W.---weg /G.-----straße ein neuer Kreisverkehr geplant, um die zu dem Herstellerverkauf entstehende Abbiegebeziehungen sicher abzuwickeln. Insoweit sei hier ein Abstellen auf die reine Flächenverhältnisse unzulässig. Maßgebend sei vielmehr die städtebauliche Erforderlichkeit der vorliegenden Einbeziehung weiterer Flächen.

Die Beigeladene beantragt,

den Antrag abzulehnen,

hilfsweise, die Revision zuzulassen.

Zur Begründung schließt sie sich im Wesentlichen den Ausführungen der Antragsgegnerin zu § 12 Abs. 4 BauGB an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der von der Antragsgegnerin vorgelegten Planaufstellungsvorgänge (einschließlich der Vorgänge zum Durchführungsvertrag) sowie auf den Inhalt der beigezogenen Gerichtsakten des VG Düsseldorf (9 K 4935/10 und 9 K 6938/11) nebst Beiakten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).

I. Der Antrag ist zulässig.

Der Antragsteller ist antragsbefugt.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag auf Normenkontrolle jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es genügt, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch Festsetzungen des Bebauungsplans in einem Recht verletzt wird.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. September 1998

- 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46 = juris Rn. 8 ff.,

und vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44 = juris Rn. 12.

Die Antragsbefugnis steht danach regelmäßig dem Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks zu, der sich gegen sein Eigentum betreffende Festsetzungen wendet. So liegt der Fall hier. Das Grundeigentum des Antragstellers (W.---weg 12) wird durch den angefochtenen Bebauungsplan (erstmals) mit bauplanungsrechtlichen Festsetzungen belegt, die (auch) zu einer Einschränkung der baulichen Nutzung - etwa durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit Verkauf an Endverbraucher (vgl. Ziffer 1.2.3 der textlichen Festsetzungen) -führen.

Der Antragsteller ist mit seinen Einwendungen auch nicht gemäß § 47 Abs. 2 a VwGO präkludiert. Er hat während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs rechtzeitig, nämlich mit Schreiben seines damaligen Prozessbevollmächtigten vom 26. August 2009, Einwendungen gegen den Bebauungsplan geltend ge-macht. Dass der Antragsteller einen Verstoß gegen § 12 Abs. 4 BauGB nicht bereits im Rahmen der Offenlage sondern erstmals im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, führt dabei nicht zu einer anderen Rechtsfolge. § 47 Abs. 2 a VwGO fordert nur, dass der Antragsteller bei der Planaufstellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt und jedenfalls eine dieser Einwendungen im Normenkontrollverfahren geltend macht. Der Antragsteller ist dann nicht gehindert, sich im Normenkontrollverfahren auch auf solche Einwendungen zu berufen, die er zuvor nicht geltend gemacht hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, BRS 76 Nr. 66 = juris Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2011 - 2 D 14/10.NE -, juris Rn. 34, und Beschluss vom 29. August 2008 - 7 B 915/08.NE -, BRS 73 Nr. 56 = juris Rn. 27

Hier beruft sich der Antragsteller der Sache nach aber - wie sich nicht zuletzt aus seinem Vorbringen im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes hinsichtlich der der Beigeladenen zur Errichtung des Outlet erteilten Baugenehmigung ergibt - nach wie vor auf eine bereits in der Offenlage (rechtzeitig) ge-rügte mit der Planung verbundene unzumutbare Lärmbelastung für sein Grund-stück. Er ist daher nicht gehindert, sein Begehren nunmehr in erster Linie auf die Verletzung von § 12 Abs. 4 BauGB zu stützen.

Der Antrag ist auch im Übrigen ordnungsgemäß innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Der angefochtene Bebauungsplan wurde am 25. Februar 2010 (erstmals) im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekanntgemacht und der Normenkontrollantrag am 7. Februar 2011 gestellt. Die erneuet Bekanntmachung am 26. April 2012 hat keine erneute Antragsfrist in Gang gesetzt.

II. Der Antrag ist auch begründet.

1. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Ost 367 der Antragsgegnerin weist in materieller Hinsicht einen zu seiner Unwirksamkeit führenden Mangel auf.

a) Nach § 12 Abs. 4 BauGB dürfen nur einzelne Flächen außerhalb des Vorhaben- und Erschließungsplans in den vorhabenbezogenen Bebauungsplan einbezogene werden. Gegen diese Vorgabe hat die Antragsgegnerin mit der hier streitigen Planung verstoßen.

Aus der genannten Vorschrift ergibt sich, dass das Gebiet eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans größer sein kann als das im Vorhaben- und Erschließungsplan des Vorhabenträgers bezeichnete Gebiet. Das Satzungsgebiet setzt sich in diesen Fällen aus dem Gebiet des Vorhaben- und Erschließungsplans sowie aus den einbezogenen Flächen zusammen. Einbezogen werden dürfen danach aber nur Flächen, die für eine geordnete städtebauliche Entwicklung erforderlich sind und die zu keiner substantiellen Veränderung des Planbereichs führen. Die städtebauliche Erforderlichkeit für die Einbeziehung weiterer Flächen ist (nur) gegeben, wenn es sich um sachnotwendige Ergänzungen in Bezug auf das Gebiet des Vorhaben- und Erschließungsplans handelt. Dies ist nicht der Fall, wenn die Gemeinde den vorhabenbezogenen Bebauungsplan als Gelegenheit nutzt, ihren eigenen Planungswillen für die Umsetzung eines weiteren - vom Vorhaben- und Erschließungsplan nicht erfassten - Vorhabens zu verwirklichen, da die Vorschrift ausschließlich der Sicherung der Funktion des Vorhaben- und Erschließungsplans dient. Abzustellen ist auf das, was eine geordnete städtebauliche Entwicklung in der konkreten Situation erfordert.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. September 2008 - 7 D 74/07.NE -, juris Rn. 74; Sächs. OVG, Urteile vom 9. Dezember 2011 - 1 C 23/08 -, juris Rn. 33, und vom 7. Dezember 2007 - 1 D 18/06 -, juris Rn. 134; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt, Band 1, Stand: November 2011, § 12 Rn. 122 f.; Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Loseblatt, Stand: Dezember 2011, § 12 Rn. 26.

Ausgehend davon ist der Begriff "einzelne Flächen" zwar keine absolute Größe und bedeutet insbesondere nicht, dass es sich nur um einzelne Grundstücke handeln dürfe. Aber jedenfalls darf die Gemeinde einen Vorhaben- und Erschließungsplan nicht zum Anlass nehmen, einen Bereich in den vorhabenbezogenen Bebauungsplan einzubeziehen, der die Gesamtfläche des Vorhaben- und Erschließungsplan unangemessen, gar um ein Mehrfaches überschreitet. Der Begriff der "einzelnen Flächen" hat daher auch ein quantitatives Element. Das eindeutige Schwergewicht der insgesamt durchzuführenden Maßnahmen muss bei den im vorgelegten Vorhaben- und Erschließungsplan vorgesehenen Maßnahmen liegen; der umgekehrte Fall wäre - weil dessen besondere Prägung, nämlich der Vorhabenbezug entfiele - ein Fehlgriff bei der Wahl des richtigen Planungsinstruments.

Vgl. Gatz, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Loseblatt, Stand: Dezember 2011, § 12 Rn. 26.

Danach kann zwar die Einbeziehung einer größeren Erschließungs- oder Freifläche - letztere etwa für die Bereitstellung von Ausgleichsflächen im Sinne von § 1 a Abs. 3 BauGB - durchaus städtebaulich erforderlich sein. Falls die Gemein-de jedoch nur "bei Gelegenheit" des Vorhaben- und Entschließungsplans einen "überschießenden" Plan beschließt, überschreitet sie den durch § 12 Abs. 4 BauGB vorgegebenen Rahmen. Will die Gemeinde eine über das Vorhaben hinausgehende Planung verwirklichen, bleibt es ihr unbenommen, das Vorhabengebiet durch eine sonstige (Angebots-)Bebauungsplanung zu ergänzen.

Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Loseblatt, Band 1, Stand: November 2011, § 12 Rn. 122 f.

Die Beschränkung der räumlichen Erweiterung des vorhabenbezogenen Bebau-ungsplans auf sachnotwendige Ergänzungen des Vorhaben- und Erschließungs-plans ergibt sich nicht zuletzt aus dem Kontext des § 12 Abs. 4 BauGB und der gesetzlich vorgestellten Zielsetzung und Prägung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Die Sonderregelungen des § 12 BauGB gelten ausschließlich für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Dies verdeutlicht, dass es nicht zu einer Vermischung dieses Planungsinstruments mit dem (Angebots-)Bebauungsplan kommen soll.

Vgl. die Begründung des Gesetzgebers zu § 12 Abs. 4 BauGB: BT-Drs. 13/6392, S. 132 f.

Vielmehr ist auch bei der Einbeziehung von Flächen außerhalb des Vorhaben- und Erschließungsplans der besonderen Prägung des Planungsinstruments Rechnung zu tragen. Diese besteht gerade in der geforderten Kongruenz zwischen Vorhaben- und Erschließungsplan, Durchführungsvertrag und vorhabenbezogenem Bebauungsplan. Das kommt nicht zuletzt auch in § 12 Abs. 3a BauGB zum Ausdruck, wonach allgemeine Festsetzungen im Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans unter dem ausdrücklichen Vorbehalt zu stellen sind, dass im Rahmen der festgesetzten Nutzungen nur solche Vorhaben zulässig sind, zu denen sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag verpflichtet hat.

Der Unterschied zwischen den Planarten wird des Weiteren deutlich bei der Regelung in § 12 Abs. 6 Satz 1 BauGB. Diese Vorschrift sieht für den Fall einer Nichtdurchführung des Vorhaben- und Erschließungsplans vor, dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan (insgesamt) aufgehoben werden soll. Es handelt sich dabei um eine von der Gemeinde gegenüber einem säumigen Vorhabenträger regelmäßig zu ergreifende Sanktion. Da der Vorhaben- und Erschließungsplan auf Umsetzung angelegt ist, entfällt in diesen Fällen regelmäßig die Geschäftsgrundlage für Plan und Satzung. Das in § 12 Abs. 6 BauGB vorgestellte Schicksal des (vorhabenbezogenen) Bebauungsplan betrifft auch die einbezogenen Flächen, da diese Teil desselben sind. Dies bekräftigt das dargestellte restriktive Verständnis der nach § 12 Abs. 4 BauGB eröffneten Möglichkeit, einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan über die Flächen des Vorhaben- und Erschließungsplans hinaus zu erweitern. Denn die Sanktion nach § 12 Abs. 6 BauGB rechtfertigt sich nur für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans sowie für sonstige Flächen mit unmittelbarem Vorhabenbezug. Ließe man gleichwohl Erweiterungen um Flächen - bzw. der darauf bezogenen Festsetzungen - zu, die nur "bei Gelegenheit" des Vorhabens nach Art eines Angebotsplans mit überplant worden sind, käme eine Aufhebung nicht in Betracht, weil es insoweit an dem Zusammenhang zur Durchführungsverpflichtung des Vorhabenträgers besteht. Damit bestünde dann aber die Gefahr, dass es zu einem Planungs-torso kommt, der für sich allein genommen keine sinnvolle städtebauliche Ord-nung begründet.

Nach den vorstehenden Grundsätzen scheidet vorliegend eine gemäß § 12 Abs. 4 BauGB zulässig Einbeziehung "einzelner Flächen" jedenfalls insoweit aus, als es um die Neutrassierung der K 10n auf einer Länge von etwa 0,85 km geht. Dieser fehlt quantitativ und qualitativ die erforderliche Konnexität zu dem Vorhaben der Beigeladenen.

Die Einbeziehung der öffentlichen Straßenverkehrsflächen in die Planung erfolgt ausweislich der Planbegründung zwar auch vor dem Hintergrund, dass die vorliegend in Streit stehende Realisierung eines Herstellerverkaufs mit etwa 800 Stellplätzen, die durch den vorhabenbezogenen Bebauungsplan planungsrechtlich abgesichert werden soll, eine ordnungsgemäße Erschließung erfordert. Da der - als Straßenverkehrsfläche vorhandene - W.---weg auch der Erschließung der angrenzenden Gewerbegebiete dient und zudem ein störungsfreier Betrieb der am nördlichen Ende des W1.---wegs gelegenen Feuerwache - insbesondere hinsichtlich der zügigen Abfahrt bei Einsatzfahrten - sichergestellt sein muss, kann der abfließende Kundenverkehr des Herstellerverkaufs dauerhaft nicht über den W.---weg abgeleitet werden. Dies soll vielmehr über die neu zu erstellende Trasse der K 10n erfolgen (vgl. Ziffer 3.6.1, S. 22 der Planbegründung). Hinzu kommt, dass durch den durch den Herstellerverkauf verursachten An- und Ab-fahrverkehr die Leistungsfähigkeit des Knotenpunkts K10/L239 in seinem heutigen Ausbauzustand als Kreisverkehr nicht mehr ausreichend ist. Ein Umbau zu einer lichtsignalgeregelten Kreuzung ist notwendig (vgl. Ziffer 2.4, S. 8 f. des Erläuterungsberichts Vorplanung zur Neutrassierung der K10n).

Die mit dem vorliegenden Bebauungsplan verfolgte Straßenplanung dient daher zwar auch der Sicherung der Erschließung des Herstellerverkaufs und damit der Sicherung der Funktion des Vorhaben- und Erschließungsplans. Die Neutrassierung der K 10n zwischen W.---weg und O.------straße geht aber über eine bloße Erschließung des Herstellerverkaufs quantitativ und qualitativ deutlich hinaus. Ginge es nämlich allein um die bloße Erschließung des Herstellerverkaufs, wäre nur die Herstellung einer (einspurigen) Fahrbahn zwischen der südlichen Ausfahrt der zum Outlet gehörenden Stellplatzfläche und der Kreuzung W.---weg /G.-----straße erforderlich. Eine solche Erschließungsvariante wird nach Auskunft der Antragsgegnerin im Übrigen derzeit umgesetzt (vgl. das Protokoll über den Ortstermin des Berichterstatters des Senats vom 25. November 2011 im Verfahren 2 B 1325/11). Nur insofern handelt es sich um eine sachnotwendige Ergänzung des Vorhaben- und Erschließungsplangebiets. Das westliche Teilstück zwischen der Ausfahrt des Herstellerverkaufs und der Industrie- bzw. O.------straße dient dagegen allenfalls nachrangig der Erschließung des Vorhabens. Nach dem im Auftrag der Antragsgegnerin erstellten Gutachten der E2. . C1. Ingenieurgesellschaft mbH vom 24. Juni 2009 (vgl. dort S. 7 und Anlage 3.2) fahren nur 3 % der Kunden des Outlet in westliche Richtung über die K 10n an bzw. ab; dagegen werden 89 % der Fahrten über die Autobahn, 5 % über die C. -E1. -B. und 3 % über die N. Straße getätigt. Dies zeigt auch, dass für die von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Behauptung, der durchgehende Ausbau der K 10n diene der Vermeidung eines für die Anwohner unzumutbaren "Schleichverkehrs" über die G.-----straße , keine durchgreifenden Anhaltspunkte bestehen.

Die Neutrassierung der K 10n ist im Verkehrsnetz der Antragsgegnerin über die Erschließung des Outlet hinaus von übergeordneter, nicht vorhabenbezogener infrastruktureller Bedeutung. Sie dient vor allem einer besseren verkehrlichen Anbindung des S2. Südens und hat insoweit eine eigenständige - von dem Herstellerverkauf unabhängige - städtebauliche Bedeutung. Der Bau der K 10n ist zudem seit Jahrzehnten in der Diskussion und entsprechende Pläne daher deutlich älter als die Planungen für das mit dem angefochtenen Bebauungsplan umzusetzende Vorhaben. Dies ergibt sich im Besonderen aus der Planbegründung (Ziffer 2.5, S. 14 f.):

"Die K 10 n ist als Verbindungsstraße zwischen O.------straße und N. Straße (L 239 mit Anschluss A 44) mit dem Ziel einer Anbindung des S2. Südens an den neuen Bürostandort im Osten seit mehreren Jahrzehnten in der Diskussion. Die verkehrliche Notwendigkeit dieser Straße ergibt sich aus dem Umstand, dass der Querschnitt der J.--------straße (K 10) für die verschiedenen Anforderungen (ruhender und fliesender Verkehr, Rad- und Fußgängerverkehr) unzureichend bemessen ist, so dass Behinderungen und Gefährdungen auftreten. So ist der Begegnungsverkehr von Bussen/Lkw im Bereich parkender Fahrzeuge nicht möglich, und Radverkehrsanlagen fehlen völlig. ... Eine Entlastung der J.--------straße sowie des N1. wäre nur durch eine Verbindung der K 10 von der O.------straße zur N. Straße möglich. ... Zuletzt konzentrierten sich die Überlegungen gerade auch hinsichtlich einer Minimierung der notwendigen Eingriffe auf eine kürzest mögliche Verbindung zwischen den Knotenpunkten O.------straße / G.-----straße und N. Straße / G2. . Dabei konnte die neue Straßentrasse im bisherigen Verlauf der G2. zwischen N. Straße und W.---weg ausgebaut werden, was die Inanspruchnahme zusätzlicher Flachen verringert. ... Nachdem das nördlich angrenzende Gelände der ehemaligen Gießerei "Q3. " brach fiel, eröffnete sich die Option, einen Teil dieser gewerblichen Flache für die geplante Straßentrasse zu nutzen und somit die Kleingartenanlage weitgehend zu schonen."

Weiterer Beleg dafür, dass die Neutrassierung der K 10n nur "bei Gelegenheit" mit in die vorliegend streitige Planung einbezogen wurde, ist die vom Bürgermeister der Antragsgegnerin und dem Technischen Beigeordneten am 12. März 2010 unterzeichneten "Protokollerklärung" zum Durchführungsvertrag:

"Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Ost 367 ‚W.---weg ‘ gliedert sich in einen vorhabenbezogenen Teil A sowie in einen Teil B, der als Angebotsplanung zu betrachten ist. Bei dem Teil B handelt es sich um Gewerbegebiete, die Kleingartenanlage und die Straßenplanung K 10n. Die Neutrassierung der K 10n beginnt beim zukünftigen Kreisverkehr G.-----straße / W.---weg und mündet in die O.------straße (K 10) ein. Die Herstellung der gesamten Trasse ist für die Erschließung der geplanten Nutzungen nicht zwingend erforderlich. Aufgrund der angespannten Haushaltslage der Stadt S. wird die Realisierung des Teilabschnitts zwischen der Parkplatzausfahrt des zukünftigen Esprit-Lagerverkaufs bis zur O.------straße (zum Vertrag gehörigen Lageplan mit der Farbe rot gekennzeichnet) als 2. Bauabschnitt zunächst zurückgestellt."

Diese Zurückstellung des vollständigen Ausbaus der K 10n zeigt deutlich, dass es sich bei der Neutrassierung nicht mehr um eine städtebaulich erforderliche Ergänzung des Vorhaben- und Erschließungsbereichs handelt, sondern insoweit um die Verwirklichung eines eigenständigen Straßenbauvorhabens. Um eine Einbeziehung "einzelner Flächen" im Sinne von § 12 Abs. 4 BauGB geht es insoweit nicht mehr.

Etwas anderes ergibt sich nicht, wenn man - woran der Senat im Ergebnis keine Zweifel hat - von der isolierten städtebaulichen Erforderlichkeit der Neutrassierung der K 10n ausgeht. Diese rechtfertigt für sich genommen zwar den Erlass eines (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans für diese Straße, nicht jedoch die Einbeziehung nach § 12 Abs. 4 BauGB in den angefochtenen vorhabenbezogenen Bebauungsplan.

Um eine Einbeziehung "einzelner Flächen" im Sinne von § 12 Abs. 6 Satz 1 BauGB handelt es sich auch hinsichtlich der südlich der Trasse der K 10n festgesetzten öffentlichen Grünfläche nicht mehr. Dass und inwieweit diese Festsetzung der Sicherung der Funktion des Vorhaben- und Erschließungsplans dienen soll, ist nicht erkennbar, zumal es sich bereits im Bestand um eine im Eigentum der Antragsgegnerin stehende Kleingartenanlage handelt. Die Überplanung hat - wie auch die Ausführungen der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung belegen - ihren Anlass in erster Linie der der Festsetzung der Trasse der K 10n.

Ob hinsichtlich der Einbeziehung der Gewerbegebiete GEe 1 - 3 in das Plangebiet etwas anderes gilt, kann dahingestellt bleiben. Zwar kann durch die einheitliche Berechnung und Festsetzung von Lärmemissionskontingenten sowohl für den Herstellerverkauf als auch für die Gewerbegebiete sichergestellt werden, dass es an den nächstgelegenen Wohngebieten - westlich der das Plangebiet nach Westen begrenzenden S-Bahn-Linie - nicht zu unzumutbaren Lärmimmissionen kommt (vgl. den Beschluss des Senats vom 9. Dezember 2011 - 2 B 1325/11 -). Allerdings hat die Antragsgegnerin bislang nicht hinreichend dargelegt, dass dieses Ziel nicht auch durch Ermittlung des in den angrenzenden Bereichen vorhandenen (genehmigten) Emissionspotentials und die Festsetzung von Emissionskontingenten und Lärmschutzmaßnahmen allein für den Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans erreicht werden kann. Auch ist zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin für die Gewerbegebiete weitreichende Festsetzungen - insbesondere zur Feindifferenzierung - getroffen hat, die erkenn-bar nicht der Absicherung des Vorhabens dienen.

b) Eine Umdeutung des damit unwirksamen vorhabenbezogenen Bebauungsplans in einen Angebotsplan kommt - sofern sie allgemein überhaupt zulässig sein sollte - hier jedenfalls angesichts des im Planaufstellungsverfahren unzweideutig zum Ausdruck gekommen Willens des Rats der Antragsgegnerin, die Umsetzung der Planung gerade durch das Instrument eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans sicherzustellen, nicht in Betracht.

Vgl. zu einer vergleichbaren Fallkonstellation: OVG NRW, Urteil vom 23. Januar 2006 - 7 D 60/04.NE -, BRS 70 Nr. 52 = juris Rn. 108 m. w. N.

Ließe man eine solche Umdeutung zu, würde dies zudem zu einer vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten Umgehung der einschränkenden Regelung des § 12 Abs. 4 BauGB führen.

2. Ob der angefochtene Bebauungsplan darüber hinaus an weiteren durchgreifenden materiellen Mängeln leidet, kann dahingestellt bleiben.

Im Hinblick auf eine eventuelle Neuplanung der Antragsgegnerin ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die Überplanung des Grundstücks des Antragstellers als Gewerbegebiet im Grundsatz aufgrund seiner Lage in einem Gebiet, welches in der Vergangenheit vor allem durch gewerbliche bzw. industrielle Nutzungen - insbesondere die Eisengießerei - und nicht durch Wohnnutzung geprägt worden ist, keinen Bedenken unterliegen dürfte. Auch dürfte der Antragsteller weder durch den Herstellerverkauf noch durch den Verkehr auf der K 10n einer unzumutbaren Verkehrsbelastung ausgesetzt sein.

Vgl. hierzu im Einzelnen den im vorläufigen Rechtsschutzverfahren betreffend die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung ergangenen Beschluss des Senats vom 9. Dezember 2011 - 2 B 1325/11 -.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht erkennbar. Die vom Senat vorgenommene Auslegung des § 12 Abs. 4 BauGB ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut, der Zweckrichtung und der Systematik der Vorschrift und deckt sich im Kern mit der hierzu bereits vorliegenden Rechtsprechung.