Oberverwaltungsgericht NRW, 2 B 15/12

Gründe:

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat den im Beschwerdeverfahren von der Antragstellerin sinngemäß weiter verfolgten Antrag,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - 25 K 9084/10 - gegen die der Beigeladenen zu 1) von der Antragsgegnerin unter dem 4. Februar 2009 erteilten Baugenehmigung anzuordnen,

im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage sei nicht festzustellen, weil diese voraussichtlich keinen Erfolg haben werde. Die angefochtene Baugenehmigung zur Errichtung eines Kindergartens auf dem Grundstück F.----straße 31 in E. -P. verstoße voraussichtlich nicht zum Nachteil der Antragstellerin gegen das sich vorliegend aus § 34 Abs. 1 BauGB ergebende Rücksichtnahmegebot. Die Antragstellerin müsse wegen des Bauvorhabens nicht mit nachträglichen immissionsschutzrechtlichen Auflagen oder einem Widerruf von Genehmigungen rechnen, weil in einem wesentlich geringeren Abstand bereits schutzbedürftige Wohnbebauung vorhanden sei. Etwas anderes ergebe sich nicht aufgrund einer besonderen Störempfindlichkeit von Kindern oder deren Anzahl in der geplanten Kindertagesstätte. Eine Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung folge auch nicht aus Art. 12 Abs. 1 der Seveso II - Richtlinie sowie dem hierzu ergangenen Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. September 2011 - C-53/10 -. Insbesondere könne diesem Urteil nicht entnommen werde, der Umstand, dass die Antragsgegnerin bei Erteilung der Baugenehmigung ihren Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Störfallproblematik nicht erkannt und keine eigene Abwägung vorgenommen habe, verletze bereits für sich genommen Rechte der Antragstellerin.

Die dagegen mit der Beschwerde erhobenen Einwände führen nicht dazu, dass die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausfällt.

1. Der Einwand der Antragstellerin, § 34 BauGB biete für Bauvorhaben, die in Achtungsabständen von Störfallanlagen errichtet werden sollten, keine hinreichende Rechtsgrundlage, vielmehr könne ein solches Vorhaben nur auf der Grundlage eines das Trennungsgebot des § 50 BImSchG beachtenden Bebauungsplans genehmigt werden, trifft nicht zu.

Nach § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB darf ein Bauvorhaben im unbeplanten Innenbereich unter anderem nur dann genehmigt werden, wenn gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse gewahrt bleiben. Diese Regelung ist sowohl bei der Genehmigung von Betriebsbereichen im Sinne von § 1 Abs. 1 der 12. BImSchV, die an eine vorhandene Wohnbebauung oder sonst schutzwürdige Bebauung - wie etwa ein Kindergarten - heranrücken, als auch bei der Genehmigung von solchen schutzwürdigen Nutzungen innerhalb der um eine Störfallanlage grundsätzlich einzuhaltenden Achtungsabstände zu berücksichtigen.

So ist etwa ein Wohnbauvorhaben planungsrechtlich unzulässig, wenn es schädlichen Umwelteinwirkungen durch die Folgen eines sog. Dennoch-Störfalls im Sinne von § 3 Abs. 3 der 12. BImSchV ausgesetzt ist. Der Betreiber der Störfallanlage hat wegen Verletzung des Gebots der Rücksichtnahme gegenüber dem heranrückenden Wohnbauvorhaben regelmäßig einen Abwehranspruch, wenn dieses für den Störfallbetrieb konkret weiterreichende immissionsschutzrechtliche Anforderungen nach sich ziehen kann.

Vgl. hierzu im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2011 - 2 A 2645/08 -, S. 25 ff. des amtlichen Umdrucks (zu § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB: (erstmalige) Aufnahme einer Wohnnutzung im Umfeld eines Erdgaskavernenspeichers).

Für die Beurteilung, ob danach im konkreten Einzelfall das - sich vorliegend aus § 34 Abs. 1 BauGB ergebende - Rücksichtnahmegebot zu Lasten des Betreibers der Störfallanlage verletzt ist, können insbesondere die Kriterien herangezogen werden, die der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. September 2011 - C-53/10 - (dort Rn. 44) zur Ausfüllung des Wertungsspielraums bei der Anwendung des Abstanderfordernisses nach Art. 12 Abs. 1 der Seveso II - Richtlinie 96/82/EG genannt hat. Zu berücksichtigen sind also insbesondere die Art der jeweiligen gefährlichen Stoffe, die Wahrscheinlichkeit eines schweren Unfalls sowie die Folgen eines etwaigen Unfalls für die menschliche Gesundheit und die Umwelt, die Art der Tätigkeit der neuen Ansiedlung oder die Intensität ihrer öffentlichen Nutzung und die Leichtigkeit gehören, mit der Notfallkräfte bei einem Unfall eingreifen können.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 2011

- 2 A 2645/08 -, S. 47 des amtlichen Umdrucks.

Zwar handelt es sich bei § 34 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW insoweit um eine gebundene Entscheidung, als bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen die beantragte Baugenehmigung zwingend zu erteilen ist. Allerdings kann die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderliche Wertung, in deren Rahmen die volle Wirksamkeit des Erfordernisses der Wahrung angemessener Abstände sicherzustellen ist (vgl. Rn. 45 des Urteils vom 15. September 2011 - C-53/10 -), ohne Weiteres durch eine Ausfüllung des Tatbestandsmerkmals der Wahrung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB sichergestellt werden. Dies ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass es den Mitgliedstaaten obliegt, den Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts, der dem System des EG-Vertrags immanent ist, heranzuziehen und sich dadurch die Möglichkeit zu verschaffen, im Rahmen der Zuständigkeit der jeweiligen nationalen Behörde oder des nationalen Gerichts die volle Wirksamkeit des Unionsrechts sicherzustellen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 15. September 2011

- C-53/10 -, Rn. 32, mit weiteren Nachweisen.

Dass durch eine solche richtlinienkonforme Auslegung des § 34 Abs. 1 BauGB dem Gebot der praktischen Wirksamkeit der Seveso II - Richtlinie hinreichend Rechnung getragen werden kann, und es daher nicht zwingend einer abwägenden Entscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB im Rahmen der Aufstellung eines Bauleitplans bedarf, ist evident und wird mit der Beschwerde nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Vgl. ebenso: Reidt, UPR 2011, 448 f.; Hellriegel, EuZW 2011, 876 ff.

Ausgehend davon besteht auch nach allgemeinen bauplanungsrechtlichen Grundsätzen vorliegend nicht das von der Antragstellerin geltend gemachte Planungserfordernis. Das sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB ergebende Planungsermessen der Gemeinde konkretisiert sich im unbeplanten Innenbereich nur dann zu einer Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Ein qualifizierter (gesteigerter) Planungsbedarf besteht etwa, wenn die Genehmigungspraxis auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 und 2 BauGB städtebauliche Konflikte auslöst oder auszulösen droht, die eine Gesamtkoordination der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange in einem förmlichen Planungsverfahren dringend erfordern. Die Gemeinde muss planerisch einschreiten, wenn ihre Einschätzung, die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche zur Steuerung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung aus, eindeutig nicht mehr vertretbar ist. Dieser Zustand ist aber erst dann erreicht, wenn städtebauliche Missstände oder Fehlentwicklungen bereits eingetreten sind oder in naher Zukunft einzutreten drohen. Die Planungspflicht entsteht nicht schon dann, wenn ein planerisches Einschreiten einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dienen würde und deshalb "vernünftigerweise geboten" wäre. Sie setzt besonders gewichtige Gründe voraus, etwa einen qualifizierten Abstimmungsbedarf benachbarter Gemeinden nach § 2 Abs. 2 BauGB, und besitzt Ausnahmecharakter.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2010

- 4 B 78.09 -, BauR 2010, 1169 = juris Rn. 28, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1 = juris Rn. 16.

Eine derartige Situation liegt hier nicht vor. Der Umstand, dass ein Bauvorhaben im Grundsatz städtebauliche Konflikte auszulösen vermag, ist für sich genommen kein qualifizierter städtebaulicher Grund von besonderem Gewicht, der allein eine Planungspflicht auszulösen vermag. Eine angemessene Berücksichtigung nachbarlicher Interessen kann nämlich im unbeplanten Innenbereich in aller Regel über § 34 Abs. 2 Halbsatz 1 BauGB in Verbindung mit § 15 Abs. 1 BauNVO oder über das im Merkmal des "Einfügens" in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB enthaltene Gebot der Rücksichtnahme erfolgen. Weshalb vorliegend anderes gelten sollte ist nicht ersichtlich. Würde jedes konfliktträchtige Vorhaben eine Planungspflicht der Gemeinde auslösen, wären die Planersatzvorschriften der §§ 34, 35 BauGB nahezu obsolet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. April 2011

- 2 A 715/10 -, S. 4 des amtlichen Umdrucks.

2. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin - wie von der Antragstellerin geltend gemacht - bei Erteilung der angefochtenen Baugenehmigung die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderliche Wertung (vgl. 1.) nicht vorgenommen habe, führt ebenfalls nicht zur Verletzung subjektiver Rechte der Antragstellerin.

Zwar hat der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. September 2011, Az. C-53/10 (Rn. 27 ff.) betont, (auch) die Baugenehmigungsbehörden müssten dem Erfordernis Rechnung tragen, dass zwischen den unter die T. II - Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und öffentlichen Gebäuden andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibe, insbesondere wenn dies nicht schon seitens der Planungsbehörden - wie hier im unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB - geschehen sei. Zugleich hat der Gerichtshof (Rn. 29) jedoch darauf hingewiesen, dass diese Verpflichtung allen Trägern öffentlicher Gewalt in den Mitgliedstaaten obliege, und damit im Rahmen ihrer Zuständigkeiten insbesondere auch den nationalen Gerichten.

Vgl. hierzu auch EuGH, Urteile vom 22. Dezember 2010 - C-444/09 -, Rn. 72, und vom 5. Oktober 2004 - C-397/01 -, Rn. 110.

Für den der Vorlage zu Grunde liegenden Fall, in dem es der zuständigen Baugenehmigungsbehörde im Rahmen der von ihr zu treffenden gebundenen Entscheidung nicht möglich gewesen sei, den angemessenen Abständen Rechnung zu tragen, hat der Gerichtshof daher die Schlussfolgerung gezogen (vgl. Rn. 32), dass es in einem solche Fall Sache des nationalen Gerichts sei, im Rahmen seiner Zuständigkeit die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.

Vgl. auch den Schlussantrag der Generalanwältin in der Rechtssache C-53/10, Rn. 44.

All dies ist vom Verwaltungsgericht erkannt und in dem angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt worden. Ausgehend hiervon entbehrt die Annahme der Antragstellerin, die Verwaltungsgerichte seien nicht befugt, die Verpflichtung aus Art. 12 der T. II - Richtlinie zu erfüllen, jeglicher europarechtlicher Grundlage. Vielmehr haben die Verwaltungsgerichte - worauf der angefochtene Beschluss zutreffend hinweist - beim Rücksichtnahmegebot alle in Frage kommenden Erwägungen in eigener Zuständigkeit zu prüfen und damit auch, ob dieses wegen einer Unterschreitung angemessener Umstände verletzt ist. Ein der gerichtlichen Kontrolle nicht unterliegender Wertungsspielraum der Baugenehmigungsbehörde - vergleichbar dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB - besteht demgegenüber nicht. § 34 Abs. 1 BauGB enthält nur gerichtlich voll überprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe, nicht aber einen unbestimmten Rechtsbegriff.

3. Schließlich dringt die Beschwerde nicht mit ihrem Vorbringen durch, das Verwaltungsgericht habe dem Erfordernis der Einhaltung angemessener Abstände nicht hinreichend Rechnung getragen und dadurch die Antragstellerin in ihren Rechten verletzt.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (a. a. O., Rn. 42 ff.) hat zwar die Baugenehmigungsbehörde bei der Genehmigung eines (schutzbedürftigen) Vorhabens, welches angemessene Abstände unterschreitet, eine individuelle Bewertung des Anstiegs des Unfallrisikos oder der Verschlimmerung der Unfallfolgen vorzunehmen, was die Abschätzung nicht nur der Risiken und Schäden sondern auch aller anderen in jedem Einzelfall relevanter Faktoren erfordere. Die sich aus Art. 12 Abs. 1 der T. II - Richtlinie ergebende Verpflichtung zur Wahrung angemessener Abstände sei aber nicht absolut in dem Sinne zu verstehen, dass jedes neue Ansiedlungsvorhaben - auch ein öffentlich genutztes Gebäude - in einem im Zusammenhang bebauten Gebiet, in dem sich ein unter diese Richtlinie fallender Betrieb befinde, untersagt werden müsse (Rn. 46).

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist das Verwaltungsgericht mit nachvollziehbarer Begründung zu dem Ergebnis gelangt, dass Art. 12 Abs. 1 der T. II - Richtlinie vorliegend einer Unterschreitung des - hier nicht weiter zu hinterfragenden - Abstands von 200 m um die Betriebsanlagen der Antragstellerin durch das Bauvorhaben nicht entgegensteht. Dies wird mit der Beschwerde nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Bei der vorzunehmenden Risikobewertung ist maßgeblich zu berücksichtigen, ob die bislang von dem Betreiber des Störfallbetriebs nach § 3 Abs. 3 der 12. BImSchV für den Eintritt eines Dennoch-Störfalls zu treffenden auswirkungsbegrenzenden Maßnahmen auch die Auswirkungen auf das neu hinzutretende Vorhaben abdecken. Nur wenn dies nicht der Fall ist, kommen eine nachträgliche Anordnung nach § 17 BImSchG oder sogar ein Widerruf der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 21 BImSchG in Betracht. Der Betreiber muss aber grundsätzlich unabhängig von der Zahl der Betroffenen alle Maßnahmen treffen, die zu ihrem Schutz erforderlich sind. Zusätzliche Betroffenheiten können allerdings, z. B. weil sie an anderer Stelle eintreten oder weil die bislang erforderlichen Schutzräume, Flucht- oder Rettungswege nicht mehr ausreichen, auch zusätzliche Vorkehrungen zur Begrenzung der Auswirkungen eines Störfalls erfordern.

Vgl. BVerwG, EuGH-Vorlagebeschluss vom 3. Dezember 2009 - 4 C 5.09 -, BRS 74 Nr. 32 = juris Rn. 15; Schlussantrag der Generalanwältin in der Rechtssache C-53/10, Rn. 49, wonach ein Vorhaben, welches für den Störfallbetrieb nicht zu verschärften Sicherheitsmaßnahmen führe, zumindest mit dem status quo vereinbar sei.

Das solche zusätzlichen Betroffenheiten vorliegend gegeben sind, das streitige Vorhaben also weitergehende Maßnahmen als bisher zur Begrenzung der Auswirkungen eines Dennoch-Störfalls im Betrieb der Antragstellerin erfordern könnte, hat diese mit der Beschwerde nicht substantiiert dargelegt und ist bei summarischer Prüfung auch sonst nicht erkennbar. Damit überwiegt das Interesse der Beigeladenen daran, ihr Grundeigentum durch Errichtung des streitigen Vorhabens sinnvoll zu nutzen.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die unmittelbar an das Betriebsgelände der Antragstellerin angrenzende umfangreiche Wohnnutzung einen deutlich geringeren Abstand zu dem Betrieb einhält als das Vorhaben der Beigeladenen. Soweit in der Beschwerde hierzu ausgeführt wird, es sei von einer Verschlimmerung der Folgen eines Störfalls auszugehen, wenn "bspw. nicht drei Anwohner/Passanten betroffen (seien), sondern zusätzliche eine ganze Spielgruppe von 25 kleinen Kindern", wird dies den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen nicht gerecht. Wie sich nämlich ohne Weiteres aus den vorliegenden Flurkarten und Luftbildern ergibt, handelt es sich nicht um eine nur vereinzelte Wohnnutzung sondern um eine erhebliche Anzahl von Mehrfamilienwohnhäusern die unmittelbar an das Betriebsgelände angrenzen und zu diesem daher einen deutlich geringeren Abstand einhalten als das streitige Vorhaben. Die dort wohnenden Personen, bei denen es sich um eine nicht unerhebliche Anzahl von Kindern/Jugendlichen handeln kann, sind auch nicht weniger schutzwürdig, als die im streitigen Vorhaben betreuten Kinder. Dass das Störfallrecht im Regelfall nicht nach dem Alter der betroffenen Personen differenziert, liegt auf der Hand. Zudem ist zu berücksichtigen, dass sich auf dem Gelände der Beigeladenen bereits jetzt eine Kirche sowie ein Gemeindezentrum mit Jugendheim befinden. Auch hierbei handelt es sich um öffentlich genutzte Gebäude mit einem - zumindest zeitweise - erheblichen Publikumsverkehr, die zu dem Betriebsgelände der Antragstellerin einen vergleichbaren Abstand einhalten wie das streitige Vorhaben, und denen die Antragstellerin bei den auswirkungsbegrenzenden Maßnahmen bereits heute Rechnung zu tragen hat. Vor diesem Hintergrund ist bei summarischer Prüfung nicht erkennbar, dass sich durch das Vorhaben die Zahl der potentiell von einem Störfall Betroffenen derart erhöht, dass die Antragstellerin weiterreichende auswirkungsbegrenzende Maßnahmen ergreifen müsste. Ein solches Erfordernis wird auch weder von ihr substantiiert dargelegt noch ergibt sich dies aus den im erstinstanzlichen Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Bezirksregierung Düsseldorf als zuständiger Immissionsschutzbehörde.

Dass sich aus einer Erhöhung der Anzahl der Störfallbetroffenen nicht bereits für sich genommen eine Verletzung des Gebots zur Wahrung angemessener Abstände nach Art. 12 Abs. 1 der T. II - Richtlinie ergibt, folgt im Übrigen aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. September 2011 - C-53/10 -. In dem dieser Entscheidung zu Grunde liegenden Ausgangsfall waren innerhalb der Achtungsgrenzen um den Störfallbetrieb nämlich ebenfalls bereits öffentlich genutzte Gebäude (Baumärkte) vorhanden, so dass es auch dort nicht um ein erstmaliges Unterschreiten des Achtungsabstands sondern um die Erhöhung der Anzahl der Störfallbetroffenen ging. Gerade für diese Fallgestaltung (vgl. Rn. 53: "unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens") hat der Gerichtshof aber eine sich aus der T. II - Richtlinie ergebende Verpflichtung, die Ansiedlung eines (weiteren) öffentlich genutzten Gebäudes innerhalb von Sicherheitsabständen zu verbieten, verneint.

Soweit die Antragstellerin noch darauf verweist, angemessene Betriebserweiterungen seien vom Bestandsschutz umfasst, führt dies ebenfalls nicht zu einer anderen Bewertung. Ob und inwieweit solche Betriebserweiterungen als sozioökonomische Faktoren für die Verpflichtung zur Wahrung angemessener Abstände von Bedeutung sein können,

vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 15. September 2011

- C-53/10 -, Rn. 44; BVerwG, EuGH-Vorlagebe-schluss vom 3. Dezember 2009 - 4 C 5.09 -, BRS 74 Nr. 32 = juris Rn. 33,

bedarf im vorliegenden Eilverfahren keiner Vertiefung, weil es insoweit jedenfalls nicht relevant sein kann, wenn sich der Betreiber - wie hier die Antragstellerin - nur pauschal auf zukünftige Betriebserweiterungen beruft, von denen noch völlig unklar ist, ob und inwieweit sie weitergehende auswirkungsbegrenzende Maßnahmen erfordern. Im Übrigen ist auch im Hinblick auf eventuelle Erweiterungsvorhaben nichts dafür ersichtlich, dass die Antragstellerin durch das Hinzutreten des streitigen Vorhabens weitergehenden Restriktionen unterworfen wäre, als mit Blick auf die heute bereits vorhandenen schutzwürdigen Nutzungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Wegen der Höhe des Streitwerts wird auf den im Verfahren 2 E 49/12 ergangenen Beschluss des Senats vom heutigen Tag verwiesen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).