Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 875/11.PVB

G r ü n d e

In einem Kundenkontaktkonzept vom 3. Mai 2007 legte der Beteiligte für den Bereich der Arbeitsvermittlung und -beratung auf der Grundlage von Vorgaben der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit für das Erstgespräch mit dem Kunden grundsätzlich eine Dauer von 45 Minuten und für die Folgegespräche eine Dauer von in der Regel 30 Minuten fest. Trotz einer Fortentwicklung der Vermittlungsarbeit der Agenturen durch die Zentrale der Bundesanstalt für Arbeit blieben diese Festlegungen in dem Kundenkontaktkonzept in der Folgezeit unverändert.

In einem als offenen Brief bezeichneten Schreiben vom 2. Februar 2010 schlug der Antragsteller dem Beteiligten unter Hinweis auf einen deutlichen Anstieg der in den Erst- und Folgegesprächen zu erfüllenden Vorgaben die Ausdehnung der Beratungszeit für das Erstgespräch auf 75 Minuten und für die Folgegespräche auf 45 Minuten vor. Dies lehnte der Beteiligte mit Schreiben vom 10. Februar 2010 ab.

Unter dem 31. März 2011 beantragte der Antragsteller unter Hinweis auf ein ihm nach § 70 Abs. 1 i. V. m. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG zustehendes Initiativrecht, als Maßnahme zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen die Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha angemessen anzuheben, da sich die Arbeitsvermittler und -berater durch die zeitlichen Vorgaben für die Kundengespräche in einer permanenten Stresssituation befänden und es Aufgabe des Beteiligten sei, dafür zu sorgen, dass die Beschäftigten nicht durch psychische Belastungen in ihrer Gesundheit beeinträchtigt würden.

Mit Schreiben vom 4. Mai 2010 verneinte der Beteiligte ein dem Antragsteller zustehendes förmliches Antragsrecht unter Hinweis darauf, dass es an einer mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit fehle. Die vom Antragsteller angestrebte Anhebung der Beratungszeiten werde vom Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG nicht erfasst, da sie der Gesundheitsvorsorge allenfalls mittelbar diene und wie jede geordnete Dienstausübung lediglich die Gesunderhaltung der Beschäftigten im weitesten Sinne fördere. Im Übrigen seien auch keine gesundheitlichen Gefährdungen zu befürchten.

Am 12. Juni 2010 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Gehe es wie hier um eine Initiative des Personalrats, die dieser bewusst und gewollt anstoßen wolle, um Gesundheitsschädigungen der Beschäftigten vorzubeugen, sei die von der Rechtsprechung für eine nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme geforderte Finalität unmittelbar gegeben. Für die Frage der Finalität sei maßgeblich darauf abzustellen, was der jeweilige "Betreiber" der Maßnahme beabsichtige. Bei einem Initiativantrag des Personalrats sei deshalb dessen Zielsetzung entscheidend.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, den Initiativantrag vom 31. März 2010 betreffend die Anhebung der vorgegebenen Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha als mitbestimmungspflichtige Maßnahme inhaltlich zu bescheiden, um im Falle der Ablehnung das Stufenverfahren und ggfls. das anschließende Einigungsstellenverfahren nach § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG zu eröffnen.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Das Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG beziehe sich auf konkrete Maßnahmen des Dienstherrn zur Verhütung von Gesundheitsschädigungen. Die Durchführung von Beratungsgesprächen wirke sich nur mittelbar auf den Gesundheitsschutz der Beschäftigten aus, so dass der Mitbestimmungstatbestand nicht eingreife. Zudem sei zu berücksichtigen, dass bei der Regelung der Dauer der Erstgespräche eindeutig die Kernaufgabe der Dienststelle der Vermittlung von Kunden in Arbeit bei möglichst kurzen Wartezeiten im Vordergrund stehe. Wenn insofern ein Initiativrecht des Antragstellers bestünde, wäre dadurch die Aufgabenerledigung der Dienststelle zur Disposition gestellt.

Mit Beschluss vom 25. März 2011 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag des Antragstellers abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Dem Antragsteller stehe kein auf die Verlängerung der Gesprächszeiten gerichtetes Initiativrecht nach § 70 Abs. 1 i. V. m. § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG zu. Die Verlängerung der Gesprächszeiten stelle sich nicht als eine nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme dar. Der Mitbestimmungstatbestand setze eine Finalität in dem Sinne voraus, dass die Maßnahme maßgeblich dem Zweck diene, in der Dienststelle einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterlägen Maßnahmen des Dienststellenleiters, die in erster Linie andere Zwecke verfolgten und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirkten, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Die vorliegend in Rede stehende Maßnahme der Verlängerung der Gesprächszeiten habe ihren Schwerpunkt nicht im Gesundheitsschutz der Beschäftigten. Sie stellt sich vielmehr schwerpunktmäßig als eine Dienstausübungsregelung dar, da mit ihr sichergestellt werden solle, dass die Dienststelle die ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben erfüllen könne. Für die in § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG vorausgesetzte Finalität könne nicht auf den subjektiven Willen des initiierenden Personalrats abgestellt werden, da ansonsten zu befürchten sei, dass die enumerativ genannten Mitbestimmungstatbestände konturenlos ausgeweitet würden und das Konkurrenzverhältnis zu anderen Mitbestimmungstatbeständen, hier namentlich zu dem nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG, verwischt werde. Vorliegend spreche zwar einiges dafür, dass die mit dem Kundenkontaktkonzept vom 3. Mai 2007 erfolgte Festlegung der Gesprächszeiten als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 76 Abs. 2 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtig sei. Dieser Mitbestimmungstatbestand begründe aber kein Initiativrecht des Antragstellers nach § 70 Abs. 1 BPersVG.

Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend an: Bei der Geltendmachung eines Initiativrechts müssten für die bei § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG geforderte Finalität andere Maßstäbe gelten. Die Finalität könne bei der Geltendmachung eines Initiativrechts denknotwendig nur in der Form verstanden werden, dass es darauf ankomme, was der Personalrat mit der Maßnahme bezwecke. Aus seiner - des Antragstellers - Sicht handele es sich bei der angeregten Verlängerung der Gesprächszeiten aber unzweifelhaft und eindeutig um eine Maßnahme, die dem Gesundheitsschutz und der Verhinderung von sonstigen Gesundheitsschädigungen diene. Wenn auch in der Initiativsituation auf die Zielrichtung aus der Sicht der Dienststelle abgestellt würde, bewirke dies eine faktische Unanwendbarkeit derjenigen Mitbestimmungstatbestände, die durch Einfügen des Tatbestandsmerkmals "zur" ein finales Element der Zweckbestimmung zum Ausdruck brächten.

Der Antragsteller beantragt,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss, wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und führt ergänzend an: Für die erforderlichen Finalität einer Maßnahme nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG sei nicht auf den subjektiven Willen des initiierenden Personalrats, sondern allein auf die nach objektiven Kriterien zu beurteilende Zweckbestimmung der Maßnahme abzustellen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Der zulässige Antrag ist unbegründet. Der Beteiligte ist nicht verpflichtet, den Initiativantrag des Antragstellers vom 31. März 2010 betreffend die Anhebung der vorgegebenen Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha als mitbestimmungspflichtige Maßnahme inhaltlich zu bescheiden, um - im Falle der Ablehnung - das Stufenverfahren und ggfls. das anschließende Einigungsstellenverfahren nach § 69 Abs. 3 und 4 BPersVG zu eröffnen.

Die vom Antragsteller begehrte inhaltliche Bescheidung seines Initiativantrags setzt nach § 70 Abs. 1 Satz 1 BPersVG voraus, dass es sich bei der beantragten Maßnahme um eine solche handelt, die nach § 75 Abs. 1 Nrn. 1 bis 6 und 11 bis 17 BPersVG der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt. Daran fehlt es aber.

Hinsichtlich der beantragten Maßnahme kommt - auch nach Auffassung des Antragstellers - allein eine Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG in Betracht. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat, soweit wie hier eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen. Die Voraussetzungen dieses Mitbestimmungstatbestandes liegen aber für die vom Antragsteller beantragte Maßnahme nicht vor.

Das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG setzt nach Wortlaut und Sinn der Vorschrift voraus, dass die beabsichtigte Maßnahme "zur Verhütung" der genannten Gefährdungen ergriffen werden soll. Das heißt, dass sie darauf abzielt, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle oder des Betriebes zu vermindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterliegen Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Der Mitbestimmungstatbestand umfasst deshalb nicht jede Maßnahme, die objektiv oder auch nur subjektiv Einfluss auf das Wohlbefinden einzelner oder aller Beschäftigten haben kann, sondern nur Maßnahmen von rechtserheblicher Bedeutung. Er erfasst nur Arbeitsschutzmaßnahmen, die nach gesetzlicher Vorschrift oder aus freiem Entschluss ergriffen werden sollen, um die Beschäftigten allgemein zu schützen oder vor konkreten Gefahren zu bewahren, welche die Tätigkeiten auf bestimmten Arbeitsplätzen mit sich bringen.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. Januar 2011 - 6 P 6.00 -, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 102 = DVBl. 2001, 1070 = PersR 2001, 154 = ZfPR 2001, 68 = ZTR 2001, 236, vom 25. August 1986 - 6 P 16.84 -, Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46 = NJW 1987, 1658 = PersR 1986, 235 = PersV 1987, 287 = ZBR 1987, 60, vom 17. Februar 1986 - 6 P 21.84 -, BVerwGE 74, 28 = Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 6 = DVBl. 1986, 895 = NJW 1986, 2778 = NVwZ 1986, 924 = PersR 1986, 194 = PersV 1986, 328 = ZBR 1986, 214, und vom 24. Januar 1986 - 6 P 8.83 -, Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 3 = DVBl. 1986, 893 = PersR 1986, 176 = PersV 1986, 328 = ZBR 1986, 213.

Mit dem Mitbestimmungstatbestand aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG wird dem Personalrat die - erforderlichenfalls korrigierende - Einflussnahme auf Vorkehrungen des gesundheitlichen Arbeitsschutzes eingeräumt. Dies geschieht, damit er den Belangen der Beschäftigten auch dort Geltung verschaffen kann, wo innerhalb der Dienststelle oder des Betriebes Gefährdungen ihrer gesundheitlichen Unversehrtheit begegnet werden muss oder soll, welche sich weder durch die räumlichen und zeitlichen Bedingungen der Arbeitsleistung noch durch die Regelung des Arbeitsablaufs verhindern lassen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 1986 - 6 P 16.84 -, a. a. O.

Zu beachten ist, dass das Gesetz von Gesundheitsschädigungen spricht und diese in einen inhaltlichen Bedeutungszusammenhang mit Dienst- und Arbeitsunfällen stellt. Daraus wird deutlich, dass unter Gesundheitsschädigungen nur solche Eingriffe in die Gesundheit verstanden werden können, die ihrer Schwere nach den Dienst- und Arbeitsunfällen gleichzuachten sind. Nicht dazu gehören deshalb in aller Regel erhöhte Belastungen der Arbeitskraft und höhere Anforderungen an die körperliche Konstitution, die meist durch Rationalisierung hervorgerufen werden. Würde man die Abgrenzung zwischen physischer Mehrbelastung und echter Gesundheitsschädigung verwischen, und wollte man jede erhöhte Belastung als Gesundheitsschädigung ansehen, wäre letztlich jede Arbeit potentiell gesundheitsschädlich.

Vgl. Lorenzen u. a., BPersVG, § 75 RdNr. 174e.

Ausgehend davon ist die vom Antragsteller zum Gegenstand seines an den Beteiligten gerichteten Antrags gemachte Anhebung der vorgegebenen Beratungszeiten für die Bereiche Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha keine Maßnahme, die die Voraussetzungen des Mitbestimmungstatbestandes aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG erfüllt. Die vom Antragsteller beantragte Maßnahme zielt bei einer objektiven Betrachtung nicht vorrangig darauf ab, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle oder des Betriebes zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Sie ist in erster Linie darauf gerichtet, die zeitlichen Bedingungen der von den in den Bereichen Beratung, Arbeitsvermittlung und Reha eingesetzten Beschäftigten zu erbringenden Arbeitsleistung zu verändern. Die Maßnahme verfolgt damit in erster Linie andere Zwecke als den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten und wirkt sich nur mittelbar auf diesen aus.

Dass der Antragsteller gerade deshalb die Maßnahme beantragt hatte, um Gesundheitsschädigungen der Beschäftigten in Folge einer Überlastung an ihrem Arbeitsplatz zu verhüten, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Das dem Mitbestimmungstatbestand aus § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG innewohnende und durch das Wort "zur" zum Ausdruck gebrachte finale Element kann nicht dahingehend verstanden werden, dass das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes allein von der subjektiven Zielrichtung des jeweiligen "Initiators" der Maßnahme abhängig ist. Ein anderes Verständnis hätte die nicht hinnehmbare Folge, dass ein und dieselbe Maßnahme in dem einen Fall der Mitbestimmung des Personalrats unterläge und in dem anderen Fall aber nicht. Das in § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG liegende finale Element hat sich deshalb nicht an dem subjektiven Willen des jeweiligen "Initiators" zu orientieren, sondern bedarf einer an objektiven Kriterien ausgerichteten Betrachtung der Zweckbestimmung der beabsichtigten Maßnahme. Zudem hätte das vom Antragsteller vertretene Verständnis des Mitbestimmungstatbestandes zur Konsequenz, dass das durch die Aufzählung einzelner Mitbestimmungstatbestände in § 70 Abs. 1 Satz 1 BPersVG begrenzte Initiativrecht des Personalrats auf Bereiche ausgedehnt würde, in denen der Gesetzgeber dem Personalrat offensichtlich kein Initiativrecht hat einräumen wollen. Der Personalrat könnte allein mit dem Vortrag, mit einer von ihm beantragten Maßnahme sollten Gesundheitsschädigungen der Beschäftigten verhütet werden, ein Initiativrecht in Bereichen für sich begründen, in denen nach § 70 Abs. 1 Satz 1 BPersVG gerade kein förmliches Initiativrecht gegeben sein soll.

Eine Kostenentscheidung entfällt in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.