Oberverwaltungsgericht NRW, 19 A 733/11

Tatbestand:

Der Kläger ist Träger der -Schule, einer Waldorfförderschule in C. , die als Ersatzschule genehmigt ist. An der Schule werden Schüler mit Förderbedarf in den Förderschwerpunkten Lernen und Geistige Entwicklung unterrichtet.

In den Haushaltsjahren 2006 und 2007 beschäftigte der Kläger die Lehrkräfte F. , I. , Q. , E. , T. und X. zum Teil auch während solcher Zeiträume, in denen für sie zuvor erteilte befristete Unterrichtsgenehmigungen abgelaufen waren. Die Bezirksregierung konnte diese Genehmigungen erst mit zum Teil über einjähriger Verspätung verlängern, weil der Kläger versäumt hatte, rechtzeitig Verlängerungsanträge zu stellen. In Zeiträumen zwischen Ablauf und Verlängerung ihrer Unterrichtsgenehmigungen erteilten die genannten sechs Lehrkräfte weiterhin Unterricht.

Die Bezirksregierung versah mehrere ihrer Genehmigungsbescheide, u. a. auch denjenigen für die Lehrkraft E. vom 26. Mai 2008 unter "Befristungsgrund/ Hinweise" mit dem Zusatz, dass "eine rückwirkende Refinanzierungszusage nicht möglich" sei.

Mit Festsetzungsbescheid vom 26. Januar 2009 setzte die Bezirksregierung den Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2006 fest. In der beigefügten geprüften Jahresrechnung kürzte sie die Personalkosten für die Lehrkräfte E. , F. , I. , Q. und T. um insgesamt 97.488,09 Euro. Diese Kürzung betraf Zeiträume, in denen diese Lehrkräfte ohne Genehmigung unterrichtet hatten. Die Eigenleistung setzte sie auf 12 % fest. Für das Haushaltsjahr 2007 kürzte sie die Personalkosten mit Festsetzungsbescheid vom 30. Dezember 2009 für die Lehrkräfte E. , F. , Q. , T. und X. um insgesamt 69.374,03 Euro und setzte die Eigenleistung auf 11 % fest.

Der Kläger hat am 25. Februar 2009 und am 28. Januar 2010 Klagen gegen die beiden Festsetzungsbescheide erhoben, die das Verwaltungsgericht verbunden hat. Er hat mitgeteilt, er bedauere die Versäumnisse seiner Geschäftsführung bei der rechtzeitigen Antragstellung außerordentlich. Inzwischen sei gewährleistet, dass derartige Probleme in Zukunft nicht mehr aufträten. Nach der materiellen Rechtslage hätte allen betroffenen Lehrkräften die Unterrichtsgenehmigung zugestanden. Es gebe keine Rechtsgrundlage für die Kürzung der Personalkosten allein wegen Fehlens der formalen Unterrichtsgenehmigung.

In der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers beantragt,

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Festsetzungsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 26. Januar 2009 zu verpflichten, für das Haushaltsjahr 2006 weitere 97.488,10 Euro als zusätzlichen Personalkostenzuschuss für die Lehrkräfte E. , F. , I. , Q. und T. zu bewilligen,

das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Festsetzungsbescheides der Bezirksregierung E1. vom 30. Dezember 2009 zu verpflichten, für das Haushaltsjahr 2007 weitere 69.374,03 Euro als zusätzlichen Personalkostenzuschuss für die Lehrkräfte E. , F. , Q. , T. und X. zu bewilligen,

hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Bezirksregierung E1. vom 26. Mai 2008 keine Regelung enthält, welche die Refinanzierung der Ausgaben für die Lehrkraft E. im Rahmen der Jahresrechnung ausschließt.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es hat geltend gemacht, mit den Unterrichtsgenehmigungen habe die Bezirksregierung zugleich Refinanzierungszusagen für anfallende Personalkosten erteilt. Bei diesen Zusagen handele es sich um Verwaltungsakte, mit denen sie die Bezuschussung von Personalkosten auf die in den Bescheiden angeführten Zeiträume begrenzt und damit eine darüber hinausgehende Refinanzierung abgelehnt habe. Diese Bescheide seien mit Ausnahme des vom Kläger angefochtenen Bescheides vom 26. Mai 2008 (Lehrkraft E. ) bestandskräftig.

Das Verwaltungsgericht hat das beklagte Land zur Bewilligung zusätzlicher Personalkostenzuschüsse in Höhe von insgesamt 137.874,02 Euro verpflichtet. Das Fehlen von Unterrichtsgenehmigungen wirke sich nicht auf den Landeszuschuss aus, wenn die Genehmigung oder deren Voraussetzungen jedenfalls im Festsetzungszeitpunkt vorlägen. Das folge aus den ersatzschulfinanzierungsrechtlichen Vorschriften im Einklang mit allgemeinen subventionsrechtlichen Rechtsgrundsätzen. Hinsichtlich der Personalkosten der Lehrkraft T. in Höhe von 28.988,10 Euro hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Bei ihr bestünden nach wie vor Zweifel am Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen, die zu Lasten des Schulträgers gingen.

Das beklagte Land wiederholt zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung sein bisheriges Vorbringen und trägt weiter vor: Der Träger einer Ersatzschule verstoße gegen das Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung, wenn er Lehrkräfte ohne Unterrichtsgenehmigung einsetze, weil er das Risiko eingehe, anfallende Personalkosten aus eigenen Mitteln decken zu müssen. Dies könne den Bestand der Ersatzschule gefährden.

Das beklagte Land beantragt,

das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit es das beklagte Land zur Festsetzung zusätzlicher Personalkostenzuschüsse in Höhe von mehr als 121.915,28 Euro verpflichtet, und es im Übrigen teilweise zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er wiederholt sein bisheriges Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bezirksregierung E1. Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Gegenstand der Berufung des beklagten Landes ist der stattgebende Teil des angefochtenen Urteils. Dieses Urteil ist rechtskräftig geworden, soweit das Verwaltungsgericht die Klage hinsichtlich der Personalkostenzuschüsse für die Lehrkraft T. in den Haushaltsjahren 2006 und 2007 abgewiesen hat. Diesen Teil des Urteils hat der Kläger nicht angefochten.

Die zulässige Berufung des beklagten Landes gegen den stattgebenden Teil des angefochtenen Urteils ist in Höhe von 121.915,28 Euro unbegründet (A.). Lediglich in Höhe von 15.958,74 Euro ist die Berufung begründet (B.).

A. In Höhe von 121.915,28 Euro hat das Verwaltungsgericht der Klage zu Recht stattgegeben. Insoweit ist sie als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zulässig und begründet. Die Festsetzungsbescheide der Bezirksregierung E1. vom 26. Januar und 30. Dezember 2009 sind in diesem Umfang rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat Anspruch auf Festsetzung zusätzlicher Personalausgabenzuschüsse für die Lehrkräfte E. , F. , I. , Q. und X. für die Haushaltsjahre 2006 (69.748,67 Euro) und 2007 (52.166,61 Euro).

Dieser Anspruch ergibt sich aus § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Nach dieser Vorschrift haben genehmigte Ersatzschulen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes nach näherer Bestimmung "dieses Abschnitts", also des Zweiten Abschnitts des Elften Teils des Schulgesetzes. Erforderlich sind insbesondere Zuschüsse zu den fortdauernden Personalausgaben (Satz 2). Zu den Personalausgaben in diesem Sinn gehören nach § 106 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe a) SchulG NRW die Dienstbezüge der Lehrerinnen und Lehrer. Nach § 107 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW richtet sich die Bezuschussung des erforderlichen Aufwands an Personalkosten zur Erteilung des lehrplanmäßigen Unterrichts (Grundstellenbedarf) nach den für die öffentlichen Schulen geltenden Vorschriften zur Ermittlung der Zahl der Lehrerstellen.

Personalausgaben für die Lehrkraft einer Ersatzschule sind refinanzierungsfähig im Sinne der §§ 105 Abs. 1 Satz 2, 106 Abs. 2 Nr. 1, 107 SchulG NRW auch für Unterrichtstätigkeit, für die der Träger keine Unterrichtsgenehmigung nach § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW eingeholt hat, für die aber die Genehmigungsvoraussetzungen in den Absätzen 2 und 3 dieser Vorschrift erfüllt waren. Das ergibt sich vor allem aus der Systematik und dem Wortlaut der §§ 105 Abs. 1 Satz 2, 106 Abs. 2 Nr. 1, 107 SchulG NRW (I.). Es findet seine Bestätigung in Sinn und Zweck dieser Bestimmungen (II.). Anderslautende ersatzschulfinanzierungsrechtliche Rechtsprechung des erkennenden Gerichts aus der Zeit vor 2006 ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar (III.). Die genannten Lehrkräfte erfüllten in den streitigen Zeiträumen die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen in § 102 Abs. 2 und 3 SchulG NRW (IV.). Entgegen der Auffassung des beklagten Landes steht dem Anspruch des Klägers auch keine Bestandskraft ablehnender Bescheide (Refinanzierungszusagen) entgegen (V.).

I. Zunächst ergibt sich aus dem Wortlaut der §§ 105 115 SchulG NRW keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber das Vorliegen einer Unterrichtsgenehmigung nach § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW für eine bestimmte Lehrkraft als Voraussetzung der Zuschussfähigkeit ihrer Personalkosten angesehen haben könnte. Im Gegenteil erwähnen diese Vorschriften die Unterrichtsgenehmigung nach § 102 SchulG NRW mit keinem Wort. Dieses Schweigen des Gesetzes ist in systematischer Hinsicht umso aussagekräftiger, als der Gesetz- und Verordnungsgeber andere Genehmigungs-, Erlaubnis-, Zustimmungs- und Anerkennungsvorbehalte ausdrücklich als Finanzierungsvoraussetzungen ausgestaltet hat:

In den §§ 105 Abs. 1, Abs. 3, 110 Abs. 1 SchulG NRW knüpft er den Anspruch eines Ersatzschulträgers auf den ersatzschulfinanzierungsrechtlichen Landeszuschuss ausdrücklich an das Vorliegen der Ersatzschulgenehmigung nach § 101 SchulG NRW. Im gleichen Sinn bestimmt auch § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Finanzierung von Ersatzschulen (Ersatzschulfinanzierungsverordnung FESchVO NRW) vom 18. März 2005 (GV. NRW. S. 230) ausdrücklich, dass "die Genehmigung nach § 101 SchulG NRW", also die Ersatzschulgenehmigung, Voraussetzung für einen Anspruch auf Landeszuschüsse ist. Darüber hinaus stellt § 105 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW klar, dass die nach § 101 Abs. 2 SchulG NRW vorläufig erlaubten Ersatzschulen keinen Rechtsanspruch auf Zuschüsse haben. Sie erhalten ab Genehmigung für die abgelaufenen Haushaltsjahre 50 vom Hundert der Zuschüsse, die ihnen bei sofortiger Genehmigung gewährt worden wären, sofern der Schulbetrieb ohne wesentliche Beanstandungen stattgefunden hat (§ 105 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW).

Ferner können Miete oder Pacht nach § 109 Abs. 2 Satz 1 SchulG NRW nur für die anerkannte schulisch genutzte Fläche und in angemessener Höhe bezuschusst werden. Nach § 110 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW darf der Ersatzschulträger die Darlehenszinsen für eine notwendige Schulbaumaßnahme nur dann im Haushalt veranschlagen, wenn die obere Schulaufsichtsbehörde der Baumaßnahme und der Darlehensaufnahme vor Baubeginn zugestimmt hat. Schließlich ist der angemeldete Bauaufwand einer förderfähigen Schulbaumaßnahme nur in der Höhe bezuschussungsfähig, die im Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmäßigen Planung zur Behebung eines Schulraumfehlbedarfs oder zur Bausanierung von der oberen Schulaufsichtsbehörde baufachlich als erforderlich anerkannt wird (§ 110 Abs. 4 SchulG NRW). Ist die Baumaßnahme bereits vor Erteilung des Bewilligungsbescheides abgeschlossen, entfällt eine Bezuschussung (§ 7 Abs. 6 Satz 1 FESchVO NRW).

Die genannten Vorschriften lassen erkennen, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber mehrere Genehmigungs-, Erlaubnis-, Zustimmungs- und Anerkennungsvorbehalte ausdrücklich benannt hat, von denen er entweder den Zuschussanspruch insgesamt oder aber jedenfalls die Bezuschussung bestimmter Personal- und Sachkostenpositionen abhängig machen wollte. Angesichts dieser detaillierten Bestimmungen erscheint die Annahme nahezu ausgeschlossen, er habe die Unterrichtsgenehmigung nach § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW ebenfalls als unabdingbare Finanzierungsvoraussetzung für die Bezuschussung des auf solche Lehrkräfte entfallenden Personalausgabenaufwandes angesehen, sie aber lediglich versehentlich nicht erwähnt.

Eine Gesamtbetrachtung des systematischen Verhältnisses zwischen dem Ersten Abschnitt (Ersatzschulen) und dem Zweiten Abschnitt (Ersatzschulfinanzierung) des Elften Teils des SchulG NRW bestätigt dieses Ergebnis. Der Gesetzgeber hat die Genehmigungsvorbehalte und die Genehmigungsvoraussetzungen für Ersatzschulen einerseits sowie die Ersatzschulfinanzierung andererseits im Grundsatz unabhängig voneinander in verschiedenen Abschnitten des Elften Teils des SchulG NRW geregelt. Die Finanzierungsvoraussetzungen ergeben sich abschließend aus dem Zweiten Abschnitt (§ 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW: "nach näherer Bestimmung dieses Abschnitts"). Genehmigungs- oder Erlaubnisvorbehalte aus dem Ersten Abschnitt, welche er im Zweiten Abschnitt zugleich als Finanzierungsvoraussetzungen ausgestalten wollte, hat er dort ausdrücklich in Bezug genommen ("Genehmigte" Ersatzschulen in § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, "Die nach § 101 Abs. 2 vorläufig erlaubten" Ersatzschulen in § 105 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW). Entsprechendes gilt für § 9 FESchVO NRW, der auf § 102 Abs. 3 Satz 2 SchulG NRW Bezug nimmt und regelt, dass Lehrerinnen und Lehrer im Planstelleninhaberverhältnis, die ein Ersatzschulträger beschäftigt, vorrangig vor Lehrerinnen und Lehrern im Tarifbeschäftigungsverhältnis zur Bezuschussung in den Stellenplan einzustellen sind. Auch § 9 FESchVO NRW erwähnt die Unterrichtsgenehmigung nach § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW mit keinem Wort, sondern knüpft den Vorrang des Planstelleninhabers im Stellenplan ausschließlich an dessen Beschäftigung durch den Ersatzschulträger.

II. Auch der Sinn und Zweck der §§ 105 Abs. 1 Satz 2, 106 Abs. 2 Nr. 1, 107 SchulG NRW bestätigt das hier gefundene Ergebnis. Mit diesen Bestimmungen verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, den in Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruch der Ersatzschulen auf Gewährung der zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse einfachgesetzlich auszugestalten. Er wollte den Umfang und die Höhe des Landeszuschusses gerade wegen seiner verfassungsrechtlichen Verankerung im Gesetz selbst detailliert regeln.

Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 13/5394 vom 5. Mai 2004, S. 118 f.; VerfGH NRW, Urteil vom 3. Januar 1983 VerfGH 6/82 , OVGE 36, 306, 310.

Diese Zielsetzung unterscheidet sich grundlegend von derjenigen des Genehmigungsvorbehaltes in § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW. Dieser verfolgt vorrangig ein staatliches Interesse, während die genannten ersatzschulfinanzierungsrechtlichen Vorschriften vorrangig dem genannten privaten Interesse des Ersatzschulträgers dienen. Der Genehmigungsvorbehalt bezweckt die staatliche Prüfung der fachlichen, pädagogischen, unterrichtlichen und persönlichen Qualifikation der Lehrkräfte an Ersatzschulen im Interesse der nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG erforderlichen Gleichwertigkeit der Ersatzschulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. September 2010 19 A 2511/07 , NWVBl. 2011, 152, juris, Rdn. 28 m. w. N. (zu § 41 Abs. 2 Satz 1 SchOG NRW 1952, § 6 Abs. 4 Satz 1 ESchVO NRW 1994).

Dieser Zweck erfordert auch nicht, einen Verstoß des Ersatzschulträgers gegen den Genehmigungsvorbehalt in § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW durch eine entsprechende Kürzung des Personalausgabenaufwandes bei der Festsetzung des Landeszuschusses nach § 112 Abs. 5 SchulG NRW zu sanktionieren.

So aber Overbeck, in: Jülich/van den Hövel, Schulrechtshandbuch NRW, Stand: Oktober 2012, § 107, Rdn. 11.

Vielmehr stehen der Schulaufsicht andere Maßnahmen zur Verfügung, mit denen sie einen solchen Verstoß wirksam unterbinden kann.

Erlangt die Schulaufsicht Kenntnis von der formell rechtswidrigen Beschäftigung oder Weiterbeschäftigung einer genehmigungsbedürftigen Lehrkraft, kann dies je nach den Umständen des Einzelfalls ein Indiz für einen Wegfall der persönlichen Zuverlässigkeit des Ersatzschulträgers im Sinne des § 101 Abs. 5 Satz 1 SchulG NRW sein. Nach dieser Vorschrift darf eine Ersatzschule nur errichten, betreiben oder leiten, wer die Gewähr dafür bietet, dass er nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt und die persönliche Zuverlässigkeit besitzt. Zuverlässig in diesem Sinn ist nur derjenige Schulträger, der die Bereitschaft erkennen lässt, sich an bestehende Vorschriften zu halten.

Overbeck, a. a. O., § 101, Rdn. 16; Ernst, in: Jehkul u. a., SchulG NRW, Gesamtkommentar, Stand: September 2012, § 101, Rdn. 5.3.

Ob der formell rechtswidrigen Beschäftigung oder Weiterbeschäftigung einer genehmigungsbedürftigen Lehrkraft dieser Indizcharakter im konkreten Einzelfall tatsächlich zukommt, kann die Schulaufsicht aufklären, indem sie ein Verfahren nach § 101 Abs. 6 SchulG NRW gegen den Ersatzschulträger einleitet. Nach dieser Vorschrift ist die Ersatzschulgenehmigung aufzuheben, wenn die Voraussetzungen für die Genehmigung im Zeitpunkt der Erteilung nicht vorlagen oder später weggefallen sind und dem Mangel trotz Aufforderung der oberen Schulaufsichtsbehörde innerhalb einer bestimmten Frist nicht abgeholfen worden ist. Mit der Einleitung dieses Verfahrens kann die Schulaufsicht die Aufforderung an den Ersatzschulträger verbinden, nach seiner Wahl entweder die Unterrichtsgenehmigung zu beantragen oder die Beschäftigung dieser Lehrkraft zu beenden. In dieser letztgenannten Alternative dürfte schon die Verfahrenseinleitung in ihrer Wirkung einer Untersagung des Unterrichtseinsatzes nach § 102 Abs. 4 Satz 2 SchulG NRW nahekommen.

Befolgt der Ersatzschulträger diese Aufforderung nicht und ergibt die Sachver-haltsaufklärung der Schulaufsicht auch im Übrigen, dass der genannte Indizcha-rakter für einen Wegfall der persönlichen Zuverlässigkeit vorliegt, kann die Schulaufsicht den Schulträger gemäß § 101 Abs. 6 SchulG NRW auffordern, dem Mangel innerhalb einer von ihr zu bestimmenden Frist abzuhelfen. Hilft der Ersatzschulträger dem Mangel trotz Aufforderung nicht oder nicht fristgerecht ab, kann die Schulaufsicht dieses Verhalten als Wegfall der persönlichen Zuverlässigkeit werten. In diesem Fall ist die Ersatzschulgenehmigung nach § 101 Abs. 6 SchulG NRW zwingend aufzuheben, wenn dies nach Art, Häufigkeit und Umfang der Rechtsverstöße des Ersatzschulträgers verhältnismäßig ist.

III. Ohne Erfolg beruft sich das beklagte Land auf anderslautende ersatzschulfinanzierungsrechtliche Rechtsprechung des erkennenden Gerichts aus der Zeit vor 2006, wonach für eine rechtswidrige Unterrichtstätigkeit keine Zuschüsse gewährt werden konnten.

OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 1987 5 A 719/85 , S. 12 des Urteilsabdrucks; Urteil vom 18. Juli 1986 5 A 282/84 , S. 9 ff. des Urteilsabdrucks.

Diese Rechtsprechung des früher für das Schulrecht zuständigen 5. Senats ist auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Sie ist ergangen zu den §§ 1, 15 des Gesetzes über die Finanzierung der Ersatzschulen (Ersatzschulfinanzgesetz EFG NRW 1961) vom 27. Juni 1961 (GV. NRW. S. 230). Das EFG NRW 1961 ist nach § 130 Abs. 2 SchulG NRW zum 31. Dezember 2005 außer Kraft getreten. An seine Stelle sind die §§ 105 115 SchulG NRW getreten. Diese Bestimmungen stellen im Unterschied zu den anderen vorrangig unter dem Aspekt der Rechtsbereinigung in das Schulgesetz eingearbeiteten Gesetzen eine vollständige inhaltliche Neufassung der ersatzschulfinanzrechtlichen Regelungen dar.

Gesetzentwurf der Landesregierung, a. a. O., S. 118.

Sie regeln die Ersatzschulfinanzierung wesentlich detaillierter als das frühere Recht. Das gilt insbesondere auch für die oben aufgezählten Genehmigungs-, Erlaubnis-, Zustimmungs- und Anerkennungsvorbehalte. Im Übrigen erwähnte auch das EFG NRW 1961 die Unterrichtsgenehmigung nach früherem Recht mit keinem Wort. Mit der hier vertretenen Argumentation, die danach im Grundsatz auch für das EFG NRW 1961 zutraf, setzt sich die zitierte Rechtsprechung im Übrigen nicht auseinander.

Aus Anlass der anderslautenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 15 des Urteilsabdrucks weist der Senat abschließend darauf hin, dass das beklagte Land einen Verstoß der genannten Art auch nicht durch eine Kürzung von Abschlagszahlungen sanktionieren darf. Gemäß § 112 Abs. 4 Halbsatz 1 SchulG NRW werden Abschlagszahlungen unter Berücksichtigung der Jahresrechnung des Vorjahres und des Haushaltsplans auf den voraussichtlichen Zuschuss in monatlichen Teilbeträgen im Voraus geleistet. Eintretende Veränderungen insbesondere der Personalausgaben sind zeitnah zu berücksichtigen (Halbsatz 2). Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 FESchVO NRW ist lediglich ein Zinsanspruch des Schulträgers bei zu geringer Bemessung der Abschlagszahlungen gegenüber dem im Festsetzungsbescheid festgestellten Zuschussbedarf ausgeschlossen. Ein Antrag auf Herabsetzung der Eigenleistung bleibt in der Regel ohne Einfluss auf die Höhe der Abschlagszahlungen (Satz 2).

Auch die Höhe der Abschlagszahlungen ist nach diesen Vorschriften gesetz- und verordnungsrechtlich im Grundsatz zwingend vorgegeben. Nur aus den in § 112 Abs. 4 Halbsatz 2 SchulG NRW oder § 9 Abs. 3 Satz 2 FESchVO NRW genannten Gründen darf das beklagte Land die Abschlagszahlungen ausnahmsweise in einer von diesen Vorgaben abweichenden Höhe leisten. Ein Verstoß des Ersatzschulträgers gegen den Genehmigungsvorbehalt in § 102 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW rechtfertigt eine solche Kürzung nicht. Er stellt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts insbesondere keine Veränderung der Personalausgaben im Sinne des § 112 Abs. 4 Halbsatz 2 SchulG NRW dar, die zeitnah zu berücksichtigen ist. Auf den voraussichtlichen Zuschuss, auf den die Abschlagszahlungen nach Halbsatz 1 im Voraus geleistet werden, kann sie sich aus den oben dargelegten Gründen nicht auswirken.

IV. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Lehrkräfte E. , F. , I. , Q. und X. in den hier streitigen Zeiträumen der Haushaltsjahre 2006 und 2007 die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen in § 102 Abs. 2 und 3 SchulG NRW erfüllten. Auch das beklagte Land hat im Schriftsatz der Bezirksregierung vom 18. April 2011 eingeräumt, "dass die Voraussetzungen zur Refinanzierung ex post vorlagen" und "der Unterricht der Lehrkräfte genehmigungsfähig war".

V. Entgegen der Auffassung des beklagten Landes steht dem Anspruch des Klägers auch keine Bestandskraft ablehnender Bescheide entgegen. Die Refinanzierungszusagen, welche die Bezirksregierung ihren Genehmigungsbescheiden für die Lehrkräfte F. , I. , Q. und X. beigefügt hat, enthalten weder ausdrücklich noch sinngemäß die Ablehnung einer Refinanzierung für Zeiträume außerhalb der Gültigkeit der jeweiligen Unterrichtsgenehmigung.

Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes ist entsprechend den zu den §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsaktes.

BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2011 3 B 87.10 , juris, Rdn. 3, m. w. N.

Regelungsinhalt der Refinanzierungszusagen der Bezirksregierung ist nach diesem Maßstab nur die positive Zusage im Sinne des § 38 VwVfG NRW, dass und ab wann beziehungsweise für welchen Zeitraum sie Personalausgaben des Klägers refinanziert. Ein darüber hinausgehender ablehnender Regelungsinhalt für Zeiträume außerhalb der Geltung der Unterrichtsgenehmigung liegt darin nicht. Damit fehlt der vom beklagten Land behaupteten Bestandskraft einer Ablehnung schon die Grundlage.

Bereits mit den Refinanzierungszusagen verpflichtet sich die Bezirksregierung dazu, Personalausgaben im Rahmen der endgültigen Festsetzung der Landeszuschüsse zu bezuschussen. Vor dem Hintergrund, dass der Festsetzungsbescheid nach § 112 Abs. 5 Satz 2 SchulG NRW zwar zeitnah, spätestens aber zwei Jahre nach Abschluss des betreffenden Haushaltsjahres erfolgen soll, trägt eine Refinanzierungszusage dem Interesse des Ersatzschulträgers Rechnung, frühzeitig schulaufsichtlich klären zu lassen, ob Personalausgaben bezuschusst werden.

OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 1990 19 A 2528/89 und Beschluss vom 13. September 1979 5 A 718/78 .

Lehnt die obere Schulaufsichtsbehörde die Erteilung einer Refinanzierungszusage ab oder begrenzt sie deren Umfang, erschöpft sich der Regelungsgehalt dieser Maßnahme in der Ablehnung bzw. Einschränkung der vom Ersatzschulträger begehrten Begünstigung (Zusage). In solchen Fällen verweigert die obere Schulaufsichtsbehörde bereits jetzt zuzusagen, dass sie Personalausgaben im begehrten Umfang im Rahmen der endgültigen Festsetzung des Landeszuschusses bezuschussen wird. Hierin liegt entgegen der Auffassung des beklagten Landes aber nicht ohne weiteres die Ablehnung, die Personalkosten im Zuge der späteren Festsetzung der Zuschüsse nach § 112 Abs. 5 SchulG NRW zu bezuschussen. Für die gegenteilige Auffassung geben die angeführten Bescheide nichts her. Weder im Tenor noch in der Begründung ihrer Bescheide hat die Bezirksregierung eine Bezuschussung der für die betroffenen Lehrkräfte angefallenen Personalausgaben des Klägers "abgelehnt".

Soweit die Bezirksregierung in ihren Bescheiden im Anschluss an den Ausspruch über die Erteilung der Unterrichtsgenehmigungen unter "Befristungsgrund/ Hinweise" ausgeführt hat, ab wann bzw. für welchen Zeitraum sie eine Refinanzierungszusage erteilt, beschränken sich diese Ausführungen auf den Umfang ihrer Refinanzierungszusagen. Der Wortlaut der Bescheide, "erteile ich Ihnen (...) eine rückwirkende Refinanzierungszusage" (Bescheide vom 3. Dezember 2007 [F. ] und 2. Oktober 2007 [I. ]), "kann von mir (...) eine auf sechs Monate rückwirkende Refinanzierungszusage erteilt werden" (Bescheid vom 5. April 2006 [I. ]), "ist es mir lediglich möglich, die (...) Refinanzierungszusage ab dem (...) bis zum (...) zu erteilen" (Bescheid vom 2. März 2007 [Q. ]), "ist eine rückwirkende Refinanzierungszusage nicht möglich" (Bescheid vom 26. Mai 2008 [E. ] und 23. April 2008 [X. ]), ist eindeutig. Nichts anderes gilt für die weiteren Ausführungen in den Bescheiden unter der durch Fettdruck hervorgehobenen Überschrift "Refinanzierung", mit denen die Bezirksregierung (nochmals) zugesagt hat, ab wann sie Personalausgaben des Klägers refinanziert ("Die aufgrund des Vertrages entstehenden Personalausgaben werden mit Wirkung vom (...) refinanziert"). Auch sie treffen allein eine positive Aussage darüber, ab wann die Bezirksregierung Personalkosten bezuschusst.

Aus den Begleitumständen der Erteilung der Unterrichtsgenehmigungen und Refinanzierungszusagen folgt nichts anderes. Auch sie sprechen aus der Sicht des verständigen Empfängers dafür, dass die Bezirksregierung in den angeführten Bescheiden nur den Umfang der Refinanzierungszusagen geregelt hat. So war Gegenstand einer von der Bezirksregierung mit dem Geschäftsführer des Klägers am 14. August 2007 geführten Besprechung die Frage, ob und in welchem Umfang dem Kläger eine rückwirkende Refinanzierungszusage erteilt werden kann. Im Nachgang hierzu hat sich die Bezirksregierung mit Schreiben vom 2. Oktober 2007 an die Vorstandsvorsitzende des Klägers gewandt und ausgeführt, dass sie für einzelne Lehrkräfte "letztmalig rückwirkende Refinanzierungszusagen" erteile. Zwar hatte die Bezirksregierung dem Kläger bereits mit Schreiben vom 29. Dezember 2006 mitgeteilt, dass sie eine rückwirkende Refinanzierung für die Zukunft ausschließe. Dieses Schreiben hat aber keinen erkennbaren Niederschlag in den angeführten Bescheiden über die Erteilung der Unterrichtsgenehmigungen und Refinanzierungszusagen gefunden.

B. Die Berufung ist nur in Höhe von 15.958,74 Euro begründet. Insoweit hat das Verwaltungsgericht der Verpflichtungsklage zu Unrecht stattgegeben. Der Senat hebt das angefochtene Urteil in diesem Umfang ersatzlos auf, ohne die Klage insoweit abzuweisen. Er kann das Urteil insoweit nicht im Sinne des § 129 VwGO ändern, weil der genannte Betrag nicht Streitgegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war. Als Klagegegenstand hat das Verwaltungsgericht den gesamten Personalkostenaufwand angesehen, den die Bezirksregierung für die genannten Lehrkräfte für deren ungenehmigte Beschäftigung in den beiden geprüften Jahresrechnungen abgezogen hat. Dieser Aufwand umfasst auch die Eigenleistungsanteile, mit denen sich der Kläger an den Personalkosten zu beteiligen hat. Das ergibt sich aus den Summen, die das Verwaltungsgericht in den Klageanträgen in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung zu Protokoll genommen und die es im Tenor des angefochtenen Urteils zugesprochen hat. Diese Summen setzen sich ausnahmslos aus denjenigen Einzelbeträgen zusammen, die sich als tatsächlich gezahlte Vergütungen aus den Besoldungs- und Iststellenübersichten der Schule für die beiden streitigen Haushaltsjahre ergeben und von denen die Eigenleistung des Klägers noch abzuziehen war. Das Verwaltungsgericht hat diese Eigenleistungsanteile zu Unrecht in den erstinstanzlichen Streitgegenstand einbezogen und dem Kläger im Tenor des angefochtenen Urteils zugesprochen. Darin liegt ein Verstoß gegen § 88 VwGO (I.). Dieser Verstoß ist im Berufungsverfahren durch Aufhebung des entsprechenden Teils des angefochtenen Urteils zu korrigieren (II.).

I. Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend für den Umfang des Klagebegehrens ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Insoweit sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze anzuwenden (§§ 133, 157 BGB). Wesentlich ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Die Auslegung darf selbst dann vom Antragswortlaut abweichen, wenn sich der Kläger bei der Fassung seines Klageantrages anwaltlich hat vertreten lassen. Lassen die beigefügten Bescheide oder sonstige Umstände eindeutig erkennen, dass das wirkliche Klageziel von der Antragsfassung abweicht, so bleibt ohne Auswirkung, dass einem anwaltlich formulierten Antrag gesteigerte Bedeutung für die Ermittlung des tatsächlich Gewollten zukommt.

BVerwG, Beschluss vom 12. März 2012 9 B 7.12 , DÖD 2012, 190, juris, Rdn. 5 f. m. w. Nachw.; Beschluss vom 19. Juni 2010 6 B 12.10 , juris, Rdn. 4.

Nach diesem Maßstab ist das Begehren des Klägers im vorliegenden Fall von Anfang auf die Festsetzung des Landes"zuschusses" beschränkt, der verfassungsrechtlich in Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW und einfachgesetzlich in den §§ 105, 106 SchulG NRW vorgesehen ist. Es richtet sich auf die Refinanzierung der Personalkosten auch für diejenigen Lehrkräfte, welche die Bezirksregierung wegen zeitweiligen Fehlens einer Unterrichtsgenehmigung abgesetzt hatte. Weder die Klageschrift noch das sonstige erstinstanzliche Vorbringen des Klägers enthalten einen Anhaltspunkt dafür, dass er auch seine Eigenleistungsanteile einklagen wollte, die auf die abgesetzten Vergütungen dieser Lehrkräfte jeweils entfallen. Begehrt ein Ersatzschulträger mit der Verpflichtungsklage die Einbeziehung einer weiteren, vom Land abgelehnten Kostenposition in die Berechnung des festgesetzten Landeszuschusses, beschränkt sich seine Klage regelmäßig auf den Zuschussanteil in dieser Kostenposition. Seine Eigenleistung ist nur dann Klagegegenstand, wenn er diesen Willen ausdrücklich oder sinngemäß äußert, insbesondere, wenn er mit der Klage unter anderem auch deren Herabsetzung begehrt. Auch dann ist jedoch nicht der volle Eigenleistungsanteil Teil des Streitgegenstands, sondern nur derjenige Teilbetrag, welcher seinem Herabsetzungsbegehren entspricht.

Sieht man von diesen Fällen ab, liegt die Annahme, der Ersatzschulträger wolle auch die Eigenleistung einklagen, regelmäßig fern, weil er die Eigenleistung eben selbst zu tragen hat. Es ist allgemein anerkannt, dass jeder Ersatzschulträger mit der Erbringung der Eigenleistung einen Teil des unternehmerischen Risikos selbst zu tragen hat, welches mit dem Betrieb einer Ersatzschule verbunden ist.

Overbeck, a. a. O., § 105, Rdn. 3h.

Die Eigenleistung des Schulträgers im Sinne des § 106 Abs. 5 SchulG NRW ist nach § 112 Abs. 6 Satz 1 SchulG NRW bei der endgültigen Festsetzung des Landeszuschusses zwingend in Abzug zu bringen. Ein Ermessen des Landes, von einer Eigenleistung des Ersatzschulträgers vollständig abzusehen, sehen § 106 SchulG NRW und § 2 FESchVO NRW nicht vor. Ein vollständiges Entfallen der Eigenleistung des Schulträgers ist nur für bestimmte einzelne Kostenpositionen vorgesehen, die hier nicht im Streit sind (§ 106 Abs. 6, Abs. 10 Satz 2 SchulG NRW). Auch um eine Ermäßigung der Regeleigenleistung nach § 106 Abs. 5, 7 bis 9, 11 Satz 1 SchulG NRW geht es hier nicht.

Dem Kläger war diese Rechtslage zumindest im Grundsatz schon bei Klageerhebung bekannt und er hatte offenkundig kein erkennbares Interesse daran, auch seine Eigenleistungsanteile zum Gegenstand seiner Klage zu machen. Das hat er in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich bestätigt und klargestellt, dass diese Anteile nicht Klagegenstand sein sollten.

Sie sind auch nicht durch die anwaltlichen Klageanträge Streitgegenstand geworden, die der Kläger in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung hat stellen lassen und deren Summen für die beiden Haushaltsjahre 2006 und 2007 ebenfalls seine Eigenleistungsanteile rechnerisch einbezogen. Denn im vorliegenden Fall ließ die vom Kläger mit seiner Klagebegründung vom 29. Dezember 2009 selbst vorgelegte Aufstellung der gekürzten Personalkosten aus der Jahresrechnung 2006 eindeutig erkennen, dass sein wirkliches Klageziel von der Fassung seiner erstinstanzlich zu Protokoll gegebenen Anträge abweicht. In diesem Fall bleibt nach dem oben Ausgeführten ohne Auswirkung, dass einem anwaltlich formulierten Antrag gesteigerte Bedeutung für die Ermittlung des tatsächlich Gewollten zukommt.

Der Höhe nach beläuft sich der unter Verstoß gegen § 88 VwGO zugesprochene Betrag auf 15.958,74 Euro. Er setzt sich zusammen aus den Eigenleistungsanteilen in Höhe von 9.511,18 Euro für das Haushaltsjahr 2006 (12 % von 79.259,85 Euro) und in Höhe von 6.447,56 Euro für das Haushaltsjahr 2007 (11 % von 58.614,17 Euro). Nach Abzug dieser Eigenleistungsanteile verbleiben zusätzliche Personalkostenzuschüsse in Höhe von insgesamt 121.915,28 Euro, in welcher der erstinstanzliche Verpflichtungstenor aufrechtzuerhalten ist. Diese Summe setzt sich zusammen aus 69.748,67 Euro für das Haushaltsjahr 2006 (79.259,85 Euro minus 9.511,18 Euro) und 52.166,61 Euro für das Haushaltsjahr 2007 (58.614,17 Euro minus 6.447,56 Euro).

II. Der Senat korrigiert den Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen § 88 VwGO im Berufungsverfahren durch Aufhebung des entsprechenden Teils des angefochtenen Urteils. In dem Verstoß liegt ein wesentlicher Verfahrensmangel im Sinne der §§ 130 Abs. 2 Nr. 1, 132 Abs. 2 Nr. 3, 137 Abs. 3 VwGO, den der betroffene Beteiligte mit dem dafür vorgesehenen Rechtsbehelf innerhalb der gegebenen Frist geltend machen kann.

BVerwG, Urteil vom 22. März 1994 9 C 529/93 , BVerwGE 95, 269, juris, Rdn. 8.

Hier hat das beklagte Land mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung die Abweisung der Klage im Umfang des stattgebenden Teils des angefochtenen Urteils beantragt. Damit hat es der Sache nach auch die vom Verwaltungsgericht zu Unrecht zugesprochenen Eigenleistungsanteile zum Gegenstand seines Berufungsantrags im Sinne der §§ 128, 129 VwGO gemacht. Diese Eigenleistungsanteile sind Gegenstand des Berufungsverfahrens geworden, obwohl sie nicht zum erstinstanzlichen Streitgegenstand gehörten.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Sätze 1 und 3 VwGO. Von den erstinstanzlichen Kosten trägt das beklagte Land 5/6 (121.915,28 Euro von 147.532,41 Euro). Insoweit hat das Verwaltungsgericht der Klage zu Recht stattgegeben. Das verbleibende 1/6 der erstinstanzlichen Kosten trägt der Kläger wegen der rechtskräftigen Klageabweisung hinsichtlich der Vergütungen für die Lehrkraft T. . Die Kosten des Berufungsverfahrens legt der Senat nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ganz dem beklagten Land auf, weil der Kläger im Berufungsverfahren mit seinem Antrag auf Zurückweisung der Berufung nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dieser Teil betrifft die 15.958,74 Euro, die das Verwaltungsgericht dem Kläger unter Verstoß gegen § 88 VwGO zugesprochen und hinsichtlich derer der Senat das angefochtene Urteil ersatzlos aufgehoben hat. Dieser Betrag macht nur etwa 1/9 des Berufungsstreitwerts aus.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.