Oberverwaltungsgericht NRW, 2 A 2137/10

Günde:

Der Senat hat das Passivrubrum von Amts wegen geändert, nachdem durch den Wegfall von § 5 AG VwGO (vgl. Art. 2 Nr. 28 des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Land Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010, GV. NRW. S. 30) und die nunmehrige Geltung des sog. Rechtsträgerprinzips kraft Gesetzes zum 1. Januar 2011 auf Seiten des Beklagten ein Beteiligtenwechsel eingetreten ist.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der allein geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

die Bauordnungsverfügung der Beklagten vom 21. Januar 2009 und den Gebührenbescheid vom 21. Januar 2009 aufzuheben,

im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, die Beklagte habe den Kläger zu Recht zur Beseitigung der drei auf seinem Grundstück Gemarkung T. , Flur 1, Flurstück 54, vorhandenen baulichen Anlagen - ein Gebäude aus Mauerwerk mit einem Anbau in Holzbauweise gemäß Ziffer 1 a) der Beseitigungsanordnung, ein Schuppen/Abstellraum in Holzbauweise gemäß Ziffer 1 b) und ein aus Holz errichtetes Gebäude mit einem überdachten Freisitz gemäß Ziffer 1 c) - aufgefordert. Das Wochenendhaus und der Holzschuppen seien von der Legitimationswirkung einer etwaigen früheren Baugenehmigung nicht mehr gedeckt, weil die Vorgängerbauten im Rahmen der vom Kläger vorgenommenen Bauarbeiten so weitgehend beseitigt worden seien, dass der Wiederaufbau einer Neuerrichtung gleichkomme. Materiell-rechtlich seien die Gebäude nicht genehmigungsfähig, weil sie bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Vorschriften widersprächen. Das Grundstück des Klägers liege im Außenbereich. Dort seien das Wochenendhaus und der Holzschuppen bauplanungsrechtlich unzulässig. Bauordnungsrechtlich stehe ihnen entgegen, dass sie die erforderliche Abstandfläche von der Nachbargrenze nicht einhielten. Dass das weiterhin vorhandene Holzgebäude mit Freisitz formell legal errichtet worden sei, lasse sich ebenso wenig feststellen wie, dass es zu irgendeinem Zeitpunkt materiell genehmigungsfähig gewesen sei. Schließlich könne der Kläger der Beseitigungsanordnung weder entgegen halten, dass die Beklagte über Jahre nicht eingeschritten sei noch, dass auf den Nachbargrundstücken vergleichbare bauliche Anlagen vorhanden seien, gegen welche die Beklagte nicht vorgehe.

Die dagegen von dem Kläger erhobenen Einwände bleiben ohne Erfolg.

1. Der Auffassung des Verwaltungsgerichts zum Entfallen des Bestandsschutzes für das Wochenendhaus und den Schuppen setzt der Zulassungsantrag nichts Substantielles entgegen. Er äußert lediglich, auf dem gegenteiligen Standpunkt zu stehen und genügt damit insofern dem Darlegungserfordernis des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO nicht.

2. Die verwaltungsgerichtliche Einschätzung, das in Rede stehende Grundstück des Klägers liege im Außenbereich und sei daher bauplanungsrechtlich nach § 35 BauGB zu beurteilen, ist auch unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens nicht zu beanstanden.

Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne vom § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Maßgebend für die Frage, welche Anforderungen an das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs nach dem Verständnis des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu stellen sind, ist die Verkehrsauffassung. Entscheidend kommt es jeweils auf ein objektives Verständnis der Umstände des konkreten Einzelfalls an. Abzustellen ist auf die tatsächlich vorhandene Bebauung.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. April 2007 - 4 B 7.07 -, BRS 71 Nr. 81 = juris Rn. 4, vom 8. November 1999 - 4 B 85.99 -, BRS 62 Nr. 100 = juris Rn. 8, und vom 15. Juli 1994 - 4 B 109.94 -, BRS 56 Nr. 59 = juris Rn. 6, Urteile vom 17. Februar 1984 - 4 C 56.79 -, BRS 42 Nr. 80 = juris Rn. 7, und vom 6. November 1968 - 4 C 31.66 -, BVerwGE 31, 22 = juris Rn. 20 und 23.

Das „gewisse Gewicht“ für die Bewertung eines Bebauungszusammenhangs als Ortsteil ist nicht für alle Gemeinden und Siedlungsräume einheitlich, sondern nach den siedlungsstrukturellen Gegebenheiten im Gebiet der jeweiligen Gemeinde zu bestimmen. Insofern ist ein Vergleich innerhalb der betreffenden Gemeinde vorzunehmen, der allerdings wiederum nicht schematisch ausfallen darf. Unmaßgeblich ist, wenn der Bebauungskomplex nach der Anzahl der dort vorhandenen Bauten nicht unbeträchtlich hinter anderen Ansiedlungen und gegebenenfalls dem Stadtkern zurückbleibt. Weiterhin kommt es nicht nur auf den Vergleich mit anderen Ortsteilen, sondern auch auf den Vergleich mit der Erscheinung der unerwünschten Splittersiedlung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB an.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Februar 1984 - 4 C 56.79 -, BRS 42 Nr. 80 = juris Rn. 9, und vom 17. November 1972 - 4 C 13.71 -, BRS 25 Nr. 41; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band II, Loseblatt, Stand März 2011, § 34 Rn. 14.

Gebäude, die etwa zu Freizeitzwecken nur vorübergehend genutzt werden wie zum Beispiel Wochenend- oder Gartenhäuser sind in aller Regel keine Bauten, die für sich genommen ein die Siedlungsstruktur prägendes Element darstellen. Allerdings bleibt auch im Hinblick auf solche bauliche Anlagen im Einzelfall Raum für abweichende Wertungen. So kann etwa eine größere Ansammlung von Wochenendhäusern im Einzelfall einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB bilden, wenn sie sich bei einheitlicher Gebietsstruktur faktisch wie ein aufgrund eines Bebauungsplans entstandenes Baugebiet im Sinne des Baugesetzbuchs und der Baunutzungsverordnung darstellt.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11. Juli 2002 - 4 B 30.02 -, BRS 65 Nr. 80 = juris Rn. 3, vom 2. August 2001 - 4 B 26.01 -, BRS 64 Nr. 86 = juris Rn. 5 ff., und vom 2. März 2000 - 4 B 15.00 -, BRS 63 Nr. 99 = juris Rn. 3 f.; OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = juris Rn. 67 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 2. Juni 2006 - 1 N 03.1546 ‑, juris Rn. 17; Thür. OVG, Urteil vom 28. Mai 2003 - 1 KO 42/00 -, BRS 66 Nr. 95 = juris Rn. 27.

Nach diesen Grundsätzen, von denen das Verwaltungsgericht sich hat leiten lassen, zieht der Zulassungsantrag die Zuordnung des in Rede stehenden Grundstücks zum Außenbereich nicht ernstlich in Zweifel.

Das Verwaltungsgericht, das die Örtlichkeit im Rahmen eines Ortstermins am 22. Juni 2010 in Augenschein genommen hat, hat unter Auswertung des vorliegenden Karten- und Luftbildmaterials argumentiert, in einer Großstadt wie C. stelle eine Bebauung von - wie hier - zwölf Wochenendhäusern in einem Waldgebiet am Rand einer ehemaligen Mülldeponie lediglich eine Splittersiedlung dar, der im Vergleich zu den umliegenden Ortsteilen das notwendige Gewicht fehle und die damit als Ausdruck einer unorganischen Siedlungsstruktur anzusehen sei.

Diese Bewertung, die sich anhand von Karten und Luftbildern ohne Weiteres nachvollziehen lässt, stellt der Zulassungsantrag nicht mit dem Einwand in Frage, das Verwaltungsgericht habe in schematisierender Weise hervorgehoben, dass C. eine Großstadt sei. Mit diesem Hinweis hat das Verwaltungsgericht erkennbar keinen die Entscheidung maßgeblich steuernden schematischen Betrachtungsmaßstab angelegt, sondern lediglich einen ersten Vergleichsrahmen für die Gewichtung des Bebauungszusammenhangs gezogen, um sodann auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten abzustellen.

Auch wenn man dabei - wie der Zulassungsantrag vorschlägt - den ehemaligen kleineren Ortsteil T. als Hintergrund der Gesamtbeurteilung und zudem die Bebauungssituation in der näheren Umgebung in den Blick nimmt, wie der Zulassungsantrag sie beschreibt, ergibt sich kein für den Kläger günstigeres Resultat. Ein zur Anwendung des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB führender Bebauungszusammenhang wird nicht dadurch hergestellt, dass die Wochenendhäuser in einem von dem T1. I.---weg im Süden, der ehemaligen Mülldeponie im Norden, dem sich im Osten anschließenden Wald und einer größeren Wegeparzelle im Westen begrenzten Bereich liegen, in dem sich auch mehrere mit Wohnhäusern bebaute Grundstücke befinden. Nichtsdestotrotz handelt es sich bei den Wochenendhäusern nach der tatsächlich vorhandenen Bebauung der näheren Umgebung um eine aufgelockerte Ansammlung auf großflächigen Grundstücken, die wegen der Weitläufigkeit der Bebauung inmitten eines waldreichen Gebiets nach der Verkehrsanschauung objektiv nicht den Eindruck einer organischen Siedlungsstruktur mit einem gewissen Gewicht vermittelt.

Aus der Verordnung über die Regelung der Bebauung im Gebiet der Gemeinde T. II, die nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Jahr 1981 außer Kraft getreten ist und somit das Verständnis des Bebauungszusammenhangs nicht normativ überprägt, kann der Kläger für seinen Standpunkt gleichfalls nichts herleiten. Die Entstehungsgeschichte der Bebauung und ihre etwaige ursprüngliche Legalität ist für die gegenwärtige Annahme eines Bebauungszusammenhangs nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB, dessen Gegebensein - wie dargelegt - von der tatsächlich vorhandenen Bebauung abhängt, unerheblich.

Vgl. dazu nochmals BVerwG, Beschluss vom 2. April 2007 - 4 B 7.07 -, BRS 71 Nr. 81 = juris Rn. 4, Urteil vom 6. November 1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22 = juris Rn. 22.

In Anbetracht der Einzelfallumstände greift somit die - in der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angelegte - regelhafte Annahme, dass eine Gruppe von Wochenendhäusern keinen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB bildet, mögen diese auch - wie der Zulassungsantrag allerdings ohne nähere Substantiierung geltend macht - zum Teil „mehr oder weniger dauerhaft“ benutzt werden.

3. Ist die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben auf dem in Rede stehenden Grundstück anhand von § 35 BauGB zu beurteilen, gibt der Zulassungsantrag für die Genehmigungsfähigkeit der baulichen Anlagen, auf welche die streitige Beseitigungsanordnung zielt, nichts her. Er geht von dem - wie gezeigt - nicht verfolgbaren Ansatz aus, Ausgangspunkt der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsprüfung müsse § 34 BauGB sein. Zudem verhält er sich auch nicht zu dem vom Verwaltungsgericht bestätigten Befund der Beklagten in dem angefochtenen Bescheid, wonach jedenfalls das Wochenendhaus und der Schuppen auch bauordnungsrechtlich nach § 6 BauO NRW unzulässig sind, weil sie die Abstandfläche von der Nachbargrenze nicht einhalten.

4. Schließlich lässt der Zulassungsantrag nicht hervortreten, dass die Beseitigungsanordnung an einem gemäß § 114 Satz 1 VwGO beachtlichen Ermessensfehler leidet.

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die Bauaufsichtsbehörde allein durch eine längere Duldung eines illegal errichteten Bauvorhabens (durch Nichttätigwerden) nicht gehindert sei, dessen Beseitigung zu fordern. Etwas anderes könne nur dann gelten, wenn die Behörde das Vorhaben nicht nur (durch Nichteinschreiten) geduldet, sondern darüber hinaus (aktiv) ein Verhalten gezeigt habe, nach dem der Bauherr darauf habe vertrauen können, eine Beseitigungsverfügung werde nicht ergehen, der Bauherr tatsächlich darauf vertraut habe und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet habe, dass ihm durch die Beseitigung der baulichen Anlage ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde.

Vgl. zu den Auswirkungen einer Duldung etwa auch: OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, BRS 69 Nr. 189 = juris Rn. 91 ff.

Die Situation einer aktiven Duldung sei aber - so das Verwaltungsgericht - nicht gegeben, weil es an dem erforderlichen Vertrauensschutz bildenden Verhalten der Beklagten fehle.

Dass eine aktive Duldung der von der Beseitigungsanordnung betroffenen baulichen Anlagen durch die Beklagte gleichwohl angenommen werden könne, ergibt sich nicht aus dem Vortrag, der Kläger habe auf den Bestand vertraut, nachdem die Beklagte die Umgebungsbebauung wege- und kanalmäßig erschlossen habe. Eine derartige Erschließungsmaßnahme steht einer aktiven Duldung nicht gleich. Damit eine behördliche Erklärung objektiv als aktive Duldung verstanden werden kann, muss ihr angesichts ihres Ausnahmecharakters und ihrer weitreichenden Folgen mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen sein, ob, in welchem Umfang und gegebenenfalls über welchen Zeitraum die Duldung der illegalen Zustände erfolgen soll, weswegen auch Vieles dafür spricht, dass eine länger andauernde Duldung oder Duldungszusage, soll sie Vertrauensschutz vermitteln, schriftlich erfolgen muss.

Vgl. nochmals OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, BRS 69 Nr. 189 = juris Rn. 95, sowie Urteil vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BRS 70 Nr. 187 = juris Rn. 78.

Diesen Anforderungen genügen die im Zulassungsantrag angesprochenen Erschließungsmaßnahmen ersichtlich nicht. Fehlt es aber an einem durch die Beklagte aktiv geschaffenen Vertrauenstatbestand, kommt es nicht darauf an, ob der Kläger nach dem Erwerb des Grundstücks an dem streitigen Bauvorhaben wesentliche wertsteigernde Veränderungen vorgenommen hat.

Das Verwaltungsgericht hat ferner den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3Abs. 1 GG zu Recht als nicht verletzt angesehen. Es hat dazu - unter anderem unter Hinweis auf einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - ausgeführt, dass der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verlange, dass die Bauaufsichtsbehörde stets flächendeckend gegen rechtswidrige Zustände vorgehe, die bei einer Vielzahl von Grundstücken vorlägen. Vielmehr dürfe sie auch anlassbezogen einschreiten und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränken, sofern sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermöge. Sie könne sogar einen geeigneten Musterfall auswählen, um erst nach gerichtlicher Bestätigung ihrer Rechtsauffassung gleichartige Fälle aufzugreifen. So sei die Beklagte nach ihren überzeugenden Darlegungen vorgegangen.

Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte seinen Fall dementgegen systemlos und willkürlich herausgegriffen habe, liefert der Kläger nicht. Die Beklagte hat im Ortstermin am 22. Juni 2010 erklärt, dass sie das vorliegende Verfahren als Musterverfahren ansehe und die zahlreichen Verstöße, die auf den Nachbargrundstücken festgestellt worden seien, aufgreifen werde, sobald das Verfahren mit einer Entscheidung abgeschlossen sei. Anlass, an dem Wahrheitsgehalt dieser behördlichen Aussage zu zweifeln, besteht auch in Ansehung des Zulassungsvorbringens nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).