Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 1181/10

Tatbestand

Die Klägerin betrieb in einem Industriegebiet in J. eine immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage zur physikalisch-chemischen Behandlung von gefährlichen Abfällen durch Destillieren. Bei den Abfällen handelte es sich überwiegend um organische Lösungsmittel und lösungsmittelhaltige Gemische. In der Nacht zum 22. Juli 2009 kam es auf dem Gelände der Klägerin und angrenzender Gewerbebetriebe zu einem Großbrand. Bei dem Brand wurden die Destillationsanlage der Klägerin und die benachbarte Galvanikanlage der Firma E. weitgehend zerstört. Auslöser des Brandes war nach einem Gutachten der J1. D. GmbH vom 7. Dezember 2009 unter anderem ein technischer Mangel an einem zur Destillationsanlage gehörenden Rührwerk, als dessen Folge sich eine Explosion ereignete und brennende Lösungsmittel freigesetzt wurden. Der Brand wurde von der Feuerwehr der Stadt J. unter Hinzuziehung weiterer Kräfte bis zum 24. Juli 2009 bekämpft. Hierbei wurde Löschwasser mit Zusätzen eingesetzt; das verwendete Schaummittel enthielt perfluorierte Tenside (im Folgenden: PFT). Das mit Schaummittel und betrieblichen Stoffen verunreinigte Löschwasser wurde nach Möglichkeit aufgefangen und auf Veranlassung der Feuerwehr außerhalb des Industriegebiets in Behältern und Becken zwischengelagert.

Nach vorangegangener Anhörung gab die Bezirksregierung B. der Klägerin mit für sofort vollziehbar erklärter Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 auf, das Löschwasser bis zum 9. September 2009 zu beseitigen, bis zum 13. August 2009, 12.00 Uhr, die Beauftragung eines geeigneten Entsorgungsfachbetriebs nachzuweisen und ferner die Beseitigung nachzuweisen. Für den Fall der nicht fristgerechten Befolgung der Ordnungsverfügung drohte die Bezirksregierung die Ersatzvornahme an. Zur Begründung führte sie aus: Das zur unmittelbaren Gefahrenabwehr in einer Menge von 4.549 m³ zurückgehaltene Löschwasser lagere auf dem Gelände des Entsorgungsunternehmens M. sowie in einem Becken des Müllheizkraftwerks J. . Es sei Abfall zur Beseitigung und könne aufgrund der Belastung insbesondere mit PFT und Nickel die Umwelt gefährden. Die Klägerin sei nach Abfallrecht und allgemeinem Ordnungsrecht zur Entsorgung des Löschwassers verpflichtet. Das Löschwasser stamme von ihrem Grundstück und dem Grundstück der Firma E. . Eine Unterscheidung sei technisch auch im Hinblick auf die Schadstoffbelastung nicht möglich. Die Klägerin sei Erzeuger des Löschwassers. Der Brand sei von ihrer Anlage ausgegangen und habe auf die Galvanikanlage der Firma E. übergegriffen. Der Einsatz der Feuerwehr sei der Klägerin zuzurechnen. Die Firma E. sei nicht als Erzeuger des Abfalls und mangels eines Verursachungsbeitrags nicht als Störer anzusehen. Auch die Feuerwehr sei nicht als Erzeuger des Löschwassers zu betrachten. Die Sicherung des Löschwassers habe lediglich durch eine provisorische Zwischenlagerung erreicht werden können. Die Zwischenlagerung könne nur kurze Zeit geduldet werden und sei strafrechtlich relevant. Deshalb müsse das Löschwasser schnellstmöglich beseitigt werden.

Am Nachmittag des 13. August 2009 setzte die Bezirksregierung B. die Ersatzvornahme fest. Das ist Gegenstand des Verfahrens 20 A 1182/10. In der Folgezeit ließ die Bezirksregierung das Löschwasser durch beauftragte Unternehmen entsorgen. Anschließend zog sie die Klägerin zur Erstattung der Kosten der Entsorgung heran. Über die hiergegen gerichtete Klage ist noch nicht entschieden.

Am 13. August 2009 hat die Klägerin gegen die Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 Klage erhoben. Ihren gleichzeitig angebrachten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat der Senat unter Aufhebung der stattgebenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 18. Januar 2010 20 B 1414/09 abgelehnt.

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin vorgetragen: Sie sei lediglich insoweit Erzeuger des Abfalls, als das Löschwasser in irgendeiner Weise Kontakt zu ihrem Grundstück und ihrer Anlage gehabt habe. Das sei bezogen auf den ganz überwiegenden Teil des Löschwassers nicht der Fall. Die anteilig auf sie entfallenden Pflichten habe sie durch die Entsorgung von mehr als 10 % des angefallenen Löschwassers erfüllt. Ihre Anlage sei beim Eintreffen der Feuerwehr am Brandort fast vollständig zerstört gewesen und im Zeitpunkt des Anfalls des Löschwassers nicht mehr betrieben worden. Die Löscharbeiten der Feuerwehr hätten im Wesentlichen dem Schutz der Nachbargrundstücke gedient. Das Löschwasser sei überwiegend auf dem Gelände der Firma E. ausgebracht und abgesaugt worden. Die Verunreinigung des Löschwassers beruhe auf dessen PFT-Gehalt. Der Einsatz von PFT-haltigem Schaummittel sei nicht zeitgemäß gewesen. Es liege nahe, dass die Feuerwehr PFT-haltigen Löschschaum über das zur Brandbekämpfung erforderliche Maß hinaus verwendet habe, um sich des Schaummittels zu entledigen. Auch die Belastung des Löschwassers mit Nickel gehe nicht auf ihre, der Klägerin, Anlage zurück. Nickel sei in ihrem Betrieb nicht verwendet worden. Wahrscheinlich stamme das Nickel aus der Galvanikanlage. Die Umweltrisiken der Nachbarbetriebe könnten ihr nicht aufgebürdet werden. Die Brandursache sei ungeklärt. Jedenfalls falle ihr, der Klägerin, kein Verschulden zur Last. Die Angaben des Beklagten zur Menge des zurückgehaltenen Löschwassers stützten sich allein auf ungeprüfte Angaben der Firma M. . Die Bezirksregierung habe kein Ermessen hinsichtlich der Störerauswahl ausgeübt. Es sei aber zu berücksichtigen gewesen, dass es mehrere Störer gebe. Die gesetzte Frist sei zu kurz bemessen gewesen.

Die Klägerin hat beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. August 2009 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen: Die Feuerwehr sei wie ein Beauftragter der Klägerin oder wie ein Geschäftsführer ohne Auftrag anzusehen. Daran ändere nichts, dass ein Feuerwehreinsatz grundsätzlich kostenfrei sei. Von der Kostenfreiheit gelte eine Ausnahme, wenn sich wie hier ein erhöhtes Gefahrenpotenzial realisiert habe. Zudem sei die Beseitigung des Löschwassers nach dessen Zwischenlagerung nicht dem Pflichteinsatz der Feuerwehr zuzurechnen. PFT-haltiger Löschschaum sei nach dem Einsatzbericht der Feuerwehr ausschließlich auf dem Gelände der Klägerin eingesetzt worden. Der Brand auf dem Nachbargrundstück sei mit Wasser gelöscht worden. Die Mengenangaben der Firma M. seien plausibel und glaubwürdig. Die Entsorgung des Löschwassers sei schnellstmöglich erforderlich gewesen. Sie habe innerhalb der in der Ordnungsverfügung gesetzten Fristen durchgeführt werden können.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil stattgegeben und die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 11. August 2009 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin sei abfallrechtlich nicht zur Beseitigung des Löschwassers verpflichtet gewesen. Sie sei weder Besitzer noch Erzeuger des Löschwassers gewesen. Das Löschwasser sei nicht durch die Tätigkeit der Klägerin angefallen. Hierfür reiche nicht aus, dass sie durch den Betrieb des Rührwerks eine nicht hinweg denkbare Ursache für den Anfall des Löschwassers gesetzt habe.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten. Der Beklagte trägt ergänzend und vertiefend zu seinem bisherigen Vorbringen vor: Die Abfalleigenschaft des Löschwassers werde durch dessen Verunreinigung insbesondere mit PFT, Nickel und Fluorkohlenwasserstoffen begründet. Nickel sei aus der Galvanikanlage in das Löschwasser gelangt. Der Einsatz von PFT-haltigem Schaummittel sei rechtlich und tatsächlich fehlerfrei gewesen. Die Klägerin sei Erzeuger des gesamten Löschwassers. Sie habe dessen Einsatz durch den zumindest fahrlässig fehlerhaften Betrieb ihrer Anlage ausschlaggebend verursacht. Unerheblich sei, ob die Klägerin jemals die tatsächliche Sachherrschaft über das Löschwasser innegehabt habe. Die von der Stadt J. gegen die Klägerin geltend gemachte Kostenersatzforderung betreffe andere Sachverhalte.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend und vertiefend zu ihrem bisherigen Vorbringen vor: Das entsorgte Löschwasser habe auch Niederschlagswasser enthalten. Es habe seine Abfalleigenschaft durch die Verunreinigung mit PFT und Nickel erlangt. Beide Substanzen seien nicht in ihrem, der Klägerin, Betrieb verwendet worden. Im Zeitpunkt des Einsatzes des Löschwassers habe es ihren Betrieb nicht mehr gegeben. Sie habe auf die Brandbekämpfung keinen Einfluss gehabt. Die Folgen der Entscheidungen der Feuerwehr seien ihr nicht zuzurechnen. Auch nach dem Gefahrstoffrecht sei die Feuerwehr als Verwenderin sowie frühere Besitzerin des PFT-haltigen Schaummittels für dessen Auswirkungen und damit für die Entsorgung verantwortlich. Der Beklagte habe nicht nachgewiesen, dass die Verwendung des Schaummittels der einschlägigen Übergangsregelung unterfalle. Der Einsatz von PFT-haltigem Schaummittel sei wegen dessen Gefährlichkeit und der Lage des Brandortes in einer Wasserschutzzone fehlerhaft gewesen. PFT-haltiger Löschschaum sei rein präventiv ausgebracht worden. Das sei unverhältnismäßig gewesen. Es sei zudem möglich, dass die PFT-Belastung des Löschwassers von der Galvanikanlage ausgegangen sei. Die Brandursache stehe nicht fest. Eine schuldhafte Herbeiführung des Brandes durch sie, die Klägerin, sei ungeklärt. Die Stadt J. mache ebenfalls Kosten der Entsorgung des Löschwassers geltend.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 11. August 2011 um Ausführungen zur Störerauswahl ergänzt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 7. Oktober 2011 verwiesen.

Im nachgelassenen Schriftsatz vom 21. Oktober 2011 hat sich die Klägerin zur Notwendigkeit der Beiziehung der Akten der Staatsanwaltschaft I. geäußert, die Zulässigkeit der Verwendung von PFT-haltigem Löschschaum in Frage gestellt und die durch den Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgenommene Nachbesserung der Begründung zur Störerauswahl als unzureichend bewertet. Wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 20 A 1182/10 und 20 B 1414/09 und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie die von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung hat Erfolg.

Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet.

Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 11. August 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage der Anordnung, das verunreinigte Löschwasser zu beseitigen, ist § 21 KrW-/AbfG. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt.

Der in der Ordnungsverfügung als "Löschwasser" bezeichnete und inzwischen entsorgte Stoff war Abfall, der, weil er nicht verwertet worden ist, zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit zu beseitigen war (§ 3 Abs. 1 Satz 1, § 10 Abs. 1 KrW-/AbfG).

Der entsorgte Stoff bestand im Wesentlichen aus Wasser, das während und nach der Brandbekämpfung zum Schutz der Umwelt aufgefangen sowie in Behältern und Becken zwischengelagert worden war. Das Wasser war zu Feuerlöschzwecken ausgebracht worden und wies erhebliche Verunreinigungen u. a. mit PFT und Nickel auf. Seine wirtschaftlich sinnvolle Verwendung war, weil es sich um einen Rückstand des Brandes und der Löscharbeiten mit umweltgefährdenden Inhaltsstoffen handelte, ausgeschlossen.

Das traf auch zu, soweit der nach der Entsorgungsanordnung zu beseitigende Inhalt der Behälter und Becken ursprünglich Niederschlagswasser gewesen ist, das während des Brandes niedergegangen und zusammen mit dem eigentlichen Löschwasser aufgenommen worden ist. Das Niederschlagswasser hatte sich mit dem zu Löschzwecken verwendeten Wasser in einer Weise vermischt, die die gesamte in die Behälter und Becken gelangte Menge an verunreinigter Flüssigkeit praktisch unbrauchbar gemacht hatte.

Selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass es nicht im Sinne von § 3 Abs. 4 KrW-/AbfG unumgänglich war, sich des Löschwassers zu entledigen, wollten sich jedenfalls alle, die als sein Besitzer in Erwägung zu ziehen sind, seiner im Sinne von § 3 Abs. 3 KrW-/AbfG entledigen. Das Auffangen und Zwischenlagern des Löschwassers beruhte allein auf der Absicht zu verhindern, dass das Wasser mitsamt den brandbedingten Verunreinigungen in den Untergrund oder in Gewässer oder in Abwasseranlagen gelangte; an dem Löschwasser bestand keinerlei Nutzungsinteresse. Die als Alternative zu einer Entsorgung als Abfall ausschließlich ernsthaft in Betracht zu ziehende Beseitigung als Abwasser (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 KrW-/AbfG) schied aufgrund der Belastung der Flüssigkeit mit potentiell in erheblichem Maße gewässerschädlichen Substanzen aus.

Es besteht kein Anhaltspunkt dafür, dass das Löschwasser trotz seiner Schadstoffbelastung nicht beseitigt werden musste, sondern entsprechend dem grundsätzlichen Vorrang der Abfallverwertung hätte verwertet werden müssen (§ 5 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 KrW-/AbfG). Die zur Entsorgung des Löschwassers durchgeführte chemisch-physikalische Behandlung weist nicht auf das Bestehen einer Pflicht zur Verwertung des Löschwassers hin. Die Behandlung zielte darauf, durch teilweise Abtrennung der im Löschwasser befindlichen Schadstoffe vom Wasser Teilmengen zu erhalten, die zum einen (weiterhin) als Abfall und zum anderen als nach wie vor belastetes Abwasser beseitigt werden konnten.

Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sich in den Behältern und Becken, deren Inhalt nach der Ordnungsverfügung zu entsorgen war, auch Flüssigkeiten befanden, die nichts mit dem Brand zu tun hatten oder kein beim Brand angefallenes Löschwasser einschließlich Verunreinigungen und zugeflossenem Niederschlagswasser waren, sind nicht dargetan worden und auch sonst nicht zu erkennen. Richtig ist, dass sich die Ordnungsverfügung insofern auf Angaben der Firma M. stützt, die nicht durch bei den Akten befindliche technische Aufzeichnungen oder anderweitige Nachweise lückenlos belegt sind. Es fehlt jedoch an jedem greifbaren Umstand für Manipulationen oder andere entscheidungserhebliche Zuordnungsfehler. Die Klägerin zieht die Angaben der Firma M. ohne jede Substantiierung pauschal und spekulativ in Zweifel.

Die Klägerin war zur Beseitigung des Löschwassers verpflichtet. Verpflichtet zur Beseitigung von Abfällen, die nicht verwertet werden, sind, vorbehaltlich hier nicht gegebener Besonderheiten, deren Erzeuger oder Besitzer (§ 11 Abs. 1 KrW/AbfG). Die Klägerin gehört zu diesem Personenkreis.

Es kann dahingestellt bleiben, ob sie die die Eigenschaft als Besitzer von Abfall kennzeichnende tatsächliche Sachherrschaft (§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG) über das Löschwasser hatte. Denn jedenfalls ist die Klägerin als Erzeugerin des gesamten nach der Ordnungsverfügung zu entsorgenden Löschwassers anzusehen. Erzeuger von Abfällen ist u. a. jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind (§ 3 Abs. 5 KrW-/AbfG). Das ist bei der Klägerin der Fall.

Abfall fällt an, wenn eine Sache erstmals die Abfallmerkmale nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG erfüllt. Nach dieser Vorschrift sind Abfall alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Angesichts der Reichweite der Abfallgruppen nach Anhang I ist entscheidend für die Einstufung als Abfall das Merkmal des Sich-Entledigens bzw. der hierauf gerichtete Wille oder der entsprechende Zwang. Das Merkmal wurde, wie ausgeführt, dadurch verwirklicht, dass das (Lösch-)Wasser mit seiner Verwendung zu Löschzwecken seine Funktion erfüllt hatte und mitsamt seinen Verunreinigungen sowie dem hinzugetretenen Niederschlagswasser zur Verhinderung von Umweltbeeinträchtigungen aufgefangen und zur Entsorgung zwischengelagert worden war. Dies geschah aufgrund von Entscheidungen der Feuerwehr und zumindest teilweise außerhalb des Anlagengeländes der Klägerin.

Das Fehlen einer Mitwirkung der Klägerin an der Verwendung des Wassers zur Brandbekämpfung, dem Auffangen und dem Zwischenlagern hindert aber nicht die Annahme, dass das Löschwasser im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG durch die Tätigkeit der Klägerin als Abfall angefallen ist.

Ihrem Wortlaut nach verlangt die Vorschrift für die Eigenschaft als Erzeuger lediglich, dass der Abfall als ursächliche Folge einer Tätigkeit des Betreffenden entstanden ist. Die als Mittel für den Anfall des Abfalls in Frage kommenden Tätigkeiten sind nicht eingeschränkt, so dass jedes Verhalten erfasst wird, das als Handeln oder sonstiges Tätigwerden oder Tätigsein einer Person zu betrachten ist. Ferner sind dem Wortlaut von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG keine näheren Anforderungen an den mit dem Begriff "durch" umschriebenen Ursachenzusammenhang zwischen der Tätigkeit und dem Anfall des Abfalls zu entnehmen. Der Umstand, dass die Eigenschaft als "Erzeuger" definiert wird und mit diesem Begriff, für sich genommen, Vorstellungen verbunden sind, die in Richtung auf ein eigenhändiges Herstellen gehen, lässt keine Rückschlüsse auf Kriterien für die Tätigkeit und deren Ursächlichkeit für das Entstehen des Abfalls zu. Die Merkmale eines Erzeugers werden durch § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG für den Anwendungsbereich des Gesetzes gerade im Sinne einer Legaldefinition inhaltlich festgelegt.

Die Anknüpfung an eine beliebige Tätigkeit und einen nicht im Wege weiterer Vorgaben qualifizierten Ursachenzusammenhang steht im Einklang mit dem Sinn und Zweck von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG. Die Vorschrift dient in ihrem systematischen Zusammenwirken mit § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG dazu, zusätzlich zu der nach nationalem Recht abfallrechtlich hergebrachten Verantwortlichkeit des Besitzers von Abfall auch die Verantwortlichkeit desjenigen zu begründen, der vermittels seiner Tätigkeit den Anfall des Abfalls verursacht hat. Sie unterstellt all jene Personen dem Bundesrecht, gegen die wegen der Beschränkung des zuvor geltenden bundesrechtlichen Abfallrechts auf die Verantwortlichkeit des aktuellen Abfallbesitzers (§ 3 Abs. 1 und 4 AbfG) vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes allein auf der Grundlage des landesrechtlichen Ordnungsrechts eingeschritten werden konnte, um sie u. a. wegen Verursachung einer unzulässigen Ablagerung von Abfall in die Stellung als Abfallbesitzer hineinzuzwingen und so dem bundesrechtlichen Abfallregime zu unterwerfen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1991 - 7 C 2.91 -, ZfW 1992, 423; OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 1996 - 20 A 1298/94 -.

Die jetzige nationale Definition des verantwortlichen Erzeugers stimmt überein mit der europarechtlichen Definition desselben Begriffs in Art. 1 Buchstabe b der durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz in nationales Recht umgesetzten Richtlinie 75/442/EWG inzwischen Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie 2008/98/EG . Art. 8 und 15 dieser Richtlinie geben für das nationale Recht die Verantwortlichkeit des Erzeugers und des sonstigen Besitzers von Abfällen vor. Insofern ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass der Begriff des Erzeugers zumindest im Zusammenhang mit der Tragung der Kosten für die Beseitigung von Abfall maßgeblich durch den Beitrag des Betreffenden zur Entstehung des Abfalls und ggf. zu der hieraus resultierenden Verschmutzungsgefahr für die Umwelt geprägt ist.

Vgl. EuGH, Urteile vom 24. Juni 2008 - C-188/07 , EuZW 2008, 433 (Rn. 72, 77, 82), und vom 7. September 2004 C1/03 -, NVwZ 2004, 1341 (Rn. 58, 60).

Entscheidend ist, ob der Betreffende die Entstehung der Abfälle dergestalt beeinflusst hat, dass dieser Vorgang seiner eigenen Tätigkeit zuzuordnen ist. Das beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.

Für das nationale Recht, das mittels § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG auch die kostenmäßige Verantwortlichkeit für die Beseitigung von Abfällen steuert, bedeutet das, dass § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG unter dem Blickwinkel des Verursachungsprinzips auszulegen ist. Das gilt ungeachtet dessen, dass der in der vorgenannten Entscheidung des EuGH vom 7. September 2004 beurteilte Sachverhalt nach deutschem Recht nicht dem Abfallrecht unterfällt, sondern dem Bodenschutzrecht. Entscheidend im gegebenen Zusammenhang der Auslegung des europarechtliche Vorgaben abfallrechtlich umsetzenden § 3 Abs. 5 KrW/AbfG sind die aus eben diesen Vorgaben sich ergebenden Anforderungen an die Ausgestaltung der abfallrechtlichen Verantwortlichkeit sowie die annähernd wörtliche Übernahme der europarechtlichen Definition des Erzeugers. Aus der Bedeutung des Gesichtspunkts der Verursachung für die Feststellung des Erzeugers von Abfall folgt nicht, dass jede für das Entstehen von Abfall mit ursächliche Tätigkeit die Eigenschaft als Erzeuger begründet. Denn die Verursachung ist allgemein im Ordnungsrecht und auch hier im Rahmen der reinen Ursachenzusammenhänge anhand wertender Kriterien zu bestimmen. Verursacher ist, wer einen Ursachenbeitrag für eine bestimmte Folge gesetzt hat und wem diese Folge wertend zuzurechnen ist. Das kann auch eine Person sein, die ein zum Überschreiten der Gefahrenschwelle führendes Geschehen in Gang gesetzt hat, ohne die letzte Ursache für den Eintritt der Gefahr zu setzen.

Vgl. hierzu BVerwG, Beschlüsse vom 28. Februar 2008 7 B 12.08 , NVwZ 2008, 684, und vom 12. April 2006 - 7 B 30.06 -, AbfallR 2006, 143.

Entscheidend für die Zurechnung ist im Allgemeinen, ob das Verhalten oder Unterlassen des Betreffenden die Gefahr unmittelbar herbeigeführt hat. Kennzeichnend für die Unmittelbarkeit sind wiederum wertende Kriterien. § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG lässt nicht erkennen, dass es abfallrechtlich in einem darüber hinausgehenden Maße auf die Unmittelbarkeit der Tätigkeit ankommen soll. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts kann weder aus der Erzeugerdefinition selbst noch aus der diesbezüglichen Stellungnahme des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz abgeleitet werden, dass bei der Auslegung des Erzeugerbegriffs Kriterien der Verursachung und Zurechnung keine Anwendung finden sollen.

Dementsprechend muss der Ursachenzusammenhang zwischen der Tätigkeit und dem Entstehen des Abfalls bei wertender Betrachtung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die Verantwortlichkeit für die Entsorgung des Abfalls rechtfertigen.

Vgl. Kropp in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Kennzahl 7460 Art. 3 Rn. 27, m. w. N.; Frenz, ZUR 2005, 57 (58), m. w. N.

Dabei kommt der Herrschaft über den Vorgang der Entstehung des Abfalls im Allgemeinen wesentliches Gewicht zu.

Vgl. Breuer in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG § 3 Rn. 129; Reese/Schütte, ZUR 1999, 136 (138 f.).

Bei Abfällen, die durch Schadensfälle oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstehen, ist in einer Kette von mehreren Ursachen auch die jeweilige Risikosphäre zu berücksichtigen.

Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 24. Juni 2008 - C-188/07 -, a. a. O. (Rn. 82), und vom 7. Septem-ber 2004 - C-1/03 -, a. a. O. (Rn. 53 f.).

Auch die Erwägung, Sinn der Verantwortlichkeit des Erzeugers sei, dass Personen, die ihren Abfallbesitz aufgegeben haben, abfallrechtlich in der Pflicht zur Entsorgung der Abfälle bleiben,

vgl. Kunig in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, § 3 Rn. 53,

lässt angesichts des europarechtlichen Hintergrundes von § 3 Abs. 5 und 6

KrW-/AbfG nicht die Annahme zu, das frühere Innehaben von Abfallbesitz sei unerlässliche Voraussetzung für die Eigenschaft als Erzeuger.

Ausgehend hiervon ist der Anfall des Löschwassers als Abfall der Klägerin zuzurechnen. Die für das Entstehen des Abfalls maßgebliche Ursache ist von der Klägerin gesetzt worden. Zwar hat die Feuerwehr das Wasser zum Löschen des Brandes eingesetzt, ohne dass die Klägerin hierauf und auf die sonstigen Maßnahmen zur Brandbekämpfung und zur Abwehr der von dem Löschwasser ausgehenden Umweltgefahren Einfluss gehabt hätte. Jedoch ist der Brand, der zum Einsatz der Feuerwehr geführt hat, durch die betriebliche Tätigkeit der Klägerin ausgelöst worden. Ausgangspunkt des Brandes war nach dem Gutachten der J1. D1. GmbH vom 7. Dezember 2009 unter anderem ein technischer Mangel an einem zur Destillationsanlage der Klägerin gehörenden Rührwerk, der zu einer Explosion und zum Freisetzen von brennenden Lösungsmitteln sowie in der Folge zu einem Übergreifen des Brandes insbesondere auf die benachbarte Galvanikanlage geführt hat. Anhaltspunkte für Zweifel an dem Gutachten dahin, dass der Brand nicht durch die betrieblichen Vorgänge in der Anlage der Klägerin ausgelöst worden sein könnte, bestehen nicht. Das Vorbringen der Klägerin, die Brandursache sei ungeklärt, ist nicht auf substantiierte Bedenken gegen die Richtigkeit des Gutachtens in diesem Punkt gestützt, zumal die Klägerin der Annahme des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil, der Betrieb des schadhaften Rührwerks sei eine nicht hinweg denkbare Ursache für den Anfall des Löschwassers, nicht entgegen tritt. Das weitere Vorbringen der Klägerin, ihr falle jedenfalls kein Verschulden hinsichtlich der Entstehung des Brandes zur Last, betrifft einen für die Zugehörigkeit der Brandursache zu ihrem Risikobereich nicht entscheidungserheblichen Umstand. Es lag ausschlaggebend in der alleinigen Hand der Klägerin, ihre Anlage ohne technische Mängel zu betreiben. Im Übrigen zeigt die Klägerin nichts Konkretes dafür auf, dass sie trotz der im Gutachten der J1. D1. GmbH neben den technischen Mängeln als Ursachen der Explosion erwogenen personellen Unzulänglichkeiten die von ihr wegen des unübersehbar gefährlichen Gegenstandes ihrer Tätigkeit zu erwartende Sorgfalt angewandt hat.

Ein Anlass, die Akten der Staatsanwaltschaft beizuziehen, wie es von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insbesondere mit dem gestellten Beweisantrag begehrt worden ist, ist nicht ersichtlich. Die Klägerin hat keine sich möglicherweise aus den staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsakten ergebenden konkreten Umstände aufgezeigt, die die Richtigkeit der in dem Gutachter der J1. D1. GmbH getroffenen Feststellungen in Frage stellen und Anhaltspunkte dafür liefern könnten, dass der Brand nicht durch die betrieblichen Vorgänge in der Anlage der Klägerin ausgelöst worden sein könnte. Die Klägerin belässt es im Weiteren bei der nicht näher substantiierten Behauptung, aus den staatsanwaltlichen Ermittlungsakten ergebe sich die Unabwendbarkeit des Schadensereignisses. Konkrete, einer Beweiserhebung zugängliche Tatsachen zeigt sie damit nicht auf. Auch der Umstand, dass die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen schon seit über zwei Jahren andauern und es noch zu keiner Anklageerhebung gekommen, gibt dafür nichts her.

Der Umstand, dass das mangelbehaftete Rührwerk als Folge der ersten Explosion bereits stillstand, als der Einsatz der Feuerwehr am Brandort begann, ändert nichts daran, dass sein Betreiben den Brand und damit den Anfall des Löschwassers nach sich gezogen hat. Mit dem Brand hat sich ein der Destillationsanlage anhaftendes Risiko realisiert, das zu beherrschen Sache der Klägerin war, die auch gefahrträchtigen Störungen ihrer Anlage vorzubeugen und effektiv zu begegnen hatte. Für den Brandschutz gilt das um so mehr deshalb, weil die für die Destillationsanlage erteilten Genehmigungen ein spezifisches, bereits durch die Brennbarkeit der behandelten gefährlichen Abfälle verdeutlichtes Brandgefährdungspotenzial widerspiegeln. Das trifft auch zu, was ein Übergreifen eines Brandes der Destillationsanlage auf die benachbarten Anlagengrundstücke betrifft. Das der Gefahrenabwehr dienende Eingreifen der Feuerwehr, das für den Fall eines Brandes der Destillationsanlage als sicher vorauszusehen war, gehört ebenfalls zum Risikobereich der Klägerin, den sie beim Betrieb der Anlage und bei deren Ausstattung sicher unter Kontrolle halten musste.

Ein unsachgemäßes Vorgehen der Feuerwehr, das der Maßgeblichkeit des Betriebs des technisch fehlerhaften Rührwerks für den Anfall des Löschwassers entgegenstehen könnte, ist nicht festzustellen. Die Klägerin kritisiert den Einsatz von PFT-haltigem Schaummittel. Es kann dahinstehen, ob sie mit diesem Gesichtspunkt schon deshalb nicht durchdringt, weil das Schaummittel ausweislich des Einsatzberichts der Feuerwehr ausschließlich auf ihrem Anlagengrundstück eingesetzt worden ist und ihre grundsätzliche Sachherrschaft über das Grundstück nicht aufgehoben war. Jedenfalls hatte die Feuerwehr ihren Einsatz im Rahmen des rechtlich und tatsächlich Zulässigen sowie Gebotenen nach eigenem Ermessen durchzuführen und ergibt sich nichts für eine Überschreitung des hieraus folgenden Handlungsspielraums.

Zwingende Gründe standen dem Einsatz des PFT-haltigen Schaummittels nicht entgegen. Gefahrstoffrechtlich ist die Verwendung von Perfluoroctansulfonaten (PFOS) und Zubereitungen mit einem Massengehalt von 0,005 % PFOS oder mehr zwar aufgrund von Nr. 32 Abs. 1 des Anhangs IV der Gefahrstoffverordnung mit Wirkung ab dem 27. Juni 2008 aufgrund der Verordnung vom 12. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2382) verboten. Im Zeitpunkt des Brandes im Juli 2009 durften PFOS-haltige Feuerlöschschäume, die vor dem 27. Dezember 2006 in den Verkehr gebracht worden waren, aber noch verwendet werden (Nr. 32 Abs. 3 des Anhangs IV der Gefahrstoffverordnung). Nimmt man zu Gunsten der Klägerin an, dass der PFT-Gehalt des von der Feuerwehr verwendeten Schaummittels aus dem Gehalt an PFOS herrührt, greift jedenfalls diese Übergangsfrist. Die Feuerwehr hat auf Nachfrage ausdrücklich bestätigt, sie habe zur Brandbekämpfung lediglich vor dem Stichtag 27. Dezember 2006 beschaffte Lagermengen an Schaummitteln verwendet. Konkrete Ansatzpunkte für Zweifel an der Richtigkeit dieser Angaben bestehen nicht. Die Klägerin, die die Einhaltung der Übergangsfrist in Frage stellt, zeigt nichts Greifbares auf, was Anlass zu einer weitergehenden Aufklärung des Sachverhalts geben könnte.

Die Feuerwehr hat ferner nachvollziehbar ausgeführt, dass der Einsatz des Schaummittels nach dem zu bekämpfenden Brandgeschehen sinnvoll und zweckmäßig war. Sie hat hierzu in sich plausibel und in Übereinstimmung mit den Erkenntnissen zum Ablauf des Brandes auf die Wirkungsweise des Schaummittels und dessen Vorteile für die Brandbekämpfung verwiesen. Das steht im Einklang mit der in der Übergangsfrist der Gefahrstoffverordnung für die Verwendung des Schaummittels zum Ausdruck gelangenden Erkenntnis, Feuerlöschschäume mit geeigneten Ersatzstoffen für PFOS noch entwickeln und anschaffen zu müssen. Es spricht nichts dafür, dass die dem Einsatz des Schaummittels zugrunde liegende Orientierung der Feuerwehr an der bestmöglichen Herbeiführung des Löscherfolgs unter Berücksichtigung des Erfordernisses, dass Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht zu Schäden führen dürfen, die erkennbar außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen, unsachgemäß oder in anderer Hinsicht fehlerhaft gewesen sein könnte. Im Gegenteil lässt die Abstimmung der Feuerwehr mit den hinzugezogenen Werkfeuerwehren auswärtiger Betriebe der chemischen Industrie erkennen, dass in der Praxis anerkannte Maßstäbe und Methoden des Einsatzes von Schaummitteln angewandt worden sind. Zudem ist zu berücksichtigen, dass der Brand als solcher wegen der von ihm betroffenen betrieblichen Stoffe ein beträchtliches Umweltrisiko beinhaltete. Die von der Klägerin geltend gemachte Lage des Brandortes in einem Wasserschutzgebiet ging damit einher, dass der durch das Wasserschutzgebiet bezweckte Gewässerschutz durch Brandschadstoffe und/oder austretende betriebliche Stoffe gefährdet war; hinzu kamen jedenfalls Luftschadstoffe mit potentiellen Auswirkungen auf Menschen sowie das Risiko weiterer Explosionen mit Beeinträchtigungen auch von Menschen. Ferner sind die als Nachteil der Verwendung des PFT-haltigen Schaummittels einzustellenden umweltgefährdenden Wirkungen dieses Stoffes dadurch in Grenzen gehalten worden, dass das Löschwasser auf Veranlassung der Feuerwehr weitgehend aufgefangen und abgesaugt worden ist. Die Annahme der Klägerin, der Löschschaum sei präventiv eingesetzt worden, deutet nicht auf Einsatzfehler der Feuerwehr hin, weil es deren Aufgabe war, einer Ausweitung des Brandes entgegenzuwirken und auch auf Anzeichen für ein Wiederaufleben des Brandes bzw. für erneute Explosionen wirkungsvoll zu reagieren. Für die von der Klägerin vermutete Absicht der Feuerwehr, sich des PFT-haltigen Schaummittels durch eine nicht oder zumindest nicht in der eingesetzten Menge sachlich begründete Verwendung zu entledigen, fehlt es an jeder Grundlage.

Der Heranziehung der Klägerin zur Entsorgung des Löschwassers steht nicht die Kostentragungsregelung des § 41 FSHG entgegen. Nach § 41 Abs. 1 FSHG sind die Einsätze der Feuerwehr im Rahmen der den Gemeinden und Kreisen obliegenden Aufgaben unentgeltlich, sofern nicht in § 41 Abs. 2 FSHG etwas anderes bestimmt ist. Nach § 41 Abs. 2 Satz 1 FSHG können die Gemeinden unter bestimmten Voraussetzungen Ersatz der ihnen durch Einsätze entstandenen Kosten verlangen. Ersatzpflichtig sind u. a. Betreiber von Anlagen oder Einrichtungen gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 FSHG im Rahmen ihrer Gefährdungshaftung nach sonstigen Vorschriften (§ 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FSHG).

Es kann auf sich beruhen, ob § 41 Abs. 1 FSHG zu Lasten des Beklagten anwendbar ist. Das ist durchgreifend zweifelhaft, weil hier nicht die Kosten eines Einsatzes der Feuerwehr in Rede stehen. Gegenstand und Bezugspunkt der Entsorgungsanordnung sind nicht die Kosten von als kostenpflichtig betrachteten Maßnahmen der Feuerwehr, sondern ein mittels der Ordnungsverfügung abzuwehrender Verstoß der Klägerin gegen abfallrechtliche Bestimmungen. Die Entsorgungsanordnung ist gegen die Klägerin ergangen, nachdem die Feuerwehr die Entsorgung des Löschwassers nicht in Auftrag gegeben hatte und ihr Kosten insofern nicht entstanden waren.

Das abfallrechtliche Vorgehen des Beklagten gegen die Klägerin ist jedenfalls nicht deshalb "gesperrt", weil die Feuerwehr aufgrund ihrer Aufgaben nach § 1 Abs. 1 FSHG verpflichtet gewesen wäre, das Löschwasser zu entsorgen, und die Entsorgungskosten anschließend allein nach Maßgabe von § 41 Abs. 2 FSHG auf die Klägerin hätten übergewälzt werden können. Insofern kann dahinstehen, ob die Entsorgung des Löschwassers überhaupt noch als Einsatz im Sinne von § 1 Abs. 1 FSHG hätte gewertet werden können. Denn jedenfalls schließen sich die behördlichen Aufgaben und Befugnisse einerseits nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und andererseits nach dem Feuerschutzhilfegesetz nicht gegenseitig aus. Sie stehen vielmehr nebeneinander. Auch besteht unter Kostengesichtspunkten kein Wertungswiderspruch zwischen der abfallrechtlichen Inanspruchnahme der Klägerin und einer (unterstellten) Entsorgung des Löschwassers durch die Feuerwehr im Zuge einer Maßnahme nach § 1 Abs. 1 FSHG. Die von der Klägerin betriebene und nach dem Vorstehenden brandursächliche Destillationsanlage unterfällt § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FSHG. Sie war auf die Behandlung organischer Lösungsmittel gerichtet, die Abfälle bis hin zu gefährlichen Abfällen waren, und war eine Einrichtung, bei der Störungen der Betriebsabläufe für eine nicht unerhebliche Personenzahl zu schwerwiegenden Gesundheitsbeeinträchtigungen führen konnten. Das Brandereignis zeigt augenfällig, dass der Umgang mit den organischen Lösungsmitteln und die Anlagentechnik mit Brand- und Explosionsrisiken einhergegangen ist, von denen nicht allein die in der Anlage Beschäftigten betroffen waren, sondern auch für die außenstehende Bevölkerung erhebliche Gefahren u. a. für die Gesundheit ausgehen konnten. Bei der Destillationsanlage handelte es sich des Weiteren um eine Anlage, die der Gefährdungshaftung unterlag. Sie war (auch) bestimmt zur Aufarbeitung von organischen Lösungsmitteln durch Destillieren mit einer Leistung von 1 t oder mehr je Stunde, wofür nach § 1 UmweltHG i. V. m. Nr. 53 des Anhangs I zu dieser Vorschrift die Gefährdungshaftung gilt.

Die Bezirksregierung hat das ihr nach § 21 KrW-/AbfG zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt.

Sie hat neben der Inanspruchnahme der Klägerin eine Heranziehung der Feuerwehr und der Firma E. als Betreiberin der Galvanikanlage in Erwägung gezogen, allerdings wegen der Verursachung des Brandes durch die Klägerin verworfen. Das ist nach dem Vorstehenden nicht zu beanstanden. Soweit einige der Formulierungen in der Ordnungsverfügung und in deren Ergänzung durch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat abgegebene Erklärung den Eindruck hervorrufen können, dass die Bezirksregierung bereits die Zugehörigkeit der Feuerwehr und der Firma E. zum Kreis der nach § 3 Abs. 5 und 6 KrW-/AbfG abfallrechtlich Verantwortlichen verneint hat und diese Überlegung möglicherweise zu kurz greift, kommt in der Zusammenschau der gesamten Begründung der Ordnungsverfügung und deren Ergänzung (noch) hinreichend deutlich zum Ausdruck, dass die Klägerin zumindest auch als diejenige aus dem Kreis der Verantwortlichen herangezogen werden sollte, die unter dem Blickwinkel der Verursachung als vorrangig vor sonstigen möglicherweise Verantwortlichen verpflichtet erschien. Die der Sache nach von der Bezirksregierung in der Ordnungsverfügung vertretene Auffassung, die - auch im Allgemeininteresse tätige - Feuerwehr und die Firma E. seien im Verhältnis zur Klägerin schutzbedürftig und würdig, was eine Pflicht zur Entsorgung des Löschwassers angehe, ist vereinbar mit dem Zweck der Ermächtigung zur Anordnung der Entsorgung und beruht auf einer hinreichenden Würdigung der für die Entsorgung erheblich gewesenen Umstände. Die Zurechnung des gesamten abfallrechtlich bedeutsamen Gefahrenpotentials des Löschwassers zur Klägerin, obwohl die Feuerwehr über die Art und Weise der Brandbekämpfung entschieden hat und der Galvanikbetrieb der Firma E. Ausgangspunkt für hiervon ausgehende spezifische Verunreinigungen des Löschwassers gewesen ist, ist weder unbillig noch in sonstiger Hinsicht rechtlich nicht vertretbar.

Nach der gemäß § 114 Satz 2 VwGO zulässigen Ergänzung der angefochtenen Ordnungsverfügung durch die Erklärung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Bezirksregierung auch die Möglichkeit einer Heranziehung der unmittelbaren Abfallbesitzer in ihr Auswahlermessen eingestellt und aus im Rahmen des Ermessens liegenden Erwägungen von deren Heranziehung Abstand genommen. Weitergehende Überlegungen oder Erwägungen, wie von der Klägerin mit Schriftsatz vom 21. Oktober 2011 angestellt oder gefordert, waren insoweit nicht erforderlich.

Die der Klägerin zur Beauftragung eines Entsorgungsunternehmens und zur Entsorgung selbst gesetzten Fristen waren knapp, aber (noch) ausreichend. Das Löschwasser war zur Abwehr akuter Gefahren und zur Vorbereitung einer ordnungsgemäßen Entsorgung lediglich behelfsmäßig zwischengelagert worden. Es befand sich mit beträchtlichen Verunreinigungen und in erheblicher Menge außerhalb einer hierfür rechtlich dauerhaft abgesicherten und zugelassenen Einrichtung. Die Klägerin hatte zudem bereits unter dem 28. Juli 2009 durch ihre Ankündigung, ca. 350 m³ Löschwasser zu entsorgen, gegenüber der Bezirksregierung sinngemäß den Standpunkt eingenommen, sie halte sich nicht für die Entsorgung des sonstigen, mengenmäßig ganz überwiegend verbleibenden Löschwassers verantwortlich. Diese Position hat sie im Anhörungsverfahren im Einzelnen erläutert und begründet, ohne dabei Gesichtspunkte zu benennen, die, die Rechtmäßigkeit einer Entsorgungsanordnung im Übrigen unterstellt, für die Bemessung der Dauer der für eine Entsorgung anzusetzenden Fristen hätten erheblich sein können. Angesichts dessen hätte eine längere Frist absehbar lediglich zu einer an sich vermeidbaren Verzögerung der Entsorgung geführt, ohne dass hierfür Belange der Klägerin hätten angeführt werden können.

Die Forderung in der Ordnungsverfügung, die Zulässigkeit der Beseitigung in der betreffenden Anlage und die Beseitigung durch Unterlagen nachzuweisen, dient der Überwachung der Erfüllung der Entsorgungsanordnung und ist nach § 21 i. V. m. § 41 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrW-/AbfG gerechtfertigt.

Rechtsgrundlage für die Androhung der Ersatzvornahme sind § 55 Abs. 1, § 59 Abs. 1, § 63 VwVG. Insbesondere sind die voraussichtlichen Kosten der Ersatzvornahme beziffert.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.