Oberverwaltungsgericht NRW, 16 B 24/11

Gründe

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist begründet. Die Antragstellerinnen können die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Bundesrechnungshofs vom 26. Oktober 2010 nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht beanspruchen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden (1.). Der Senat neigt dazu, den Bescheid auch in der Sache für rechtmäßig zu halten, da der von den Antragstellerinnen herangezogene Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 2010 2 BvF 1/09 zur Teilnichtigkeit des § 6a Zukunftsinvestionsgesetzes nicht auf die hier vom Bundesrechnungshof beabsichtigte "Evaluierung der Umsetzung von Maßnahmen der Aufsicht durch die Träger der landwirtschaftlichen Sozialversicherung" anwendbar sein dürfte; im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lassen sich die aufgeworfenen verfassungsgerichtlichen Fragen allerdings ebenso wenig abschließend klären wie die im vorliegenden Fall ebenfalls umstrittene Frage nach dem Umfang des Prüfungsrechts des Bundesrechnungshofs (2.). Die damit unabhängig von den Erfolgsaussichten der Klage vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Aufschubinteressen fällt zulasten der Antragstellerinnen aus (3.).

1. In formeller Hinsicht ist die durch den Bundesrechnungshof getroffene Anordnung der sofortigen Vollziehung fehlerfrei zustande gekommen, wobei entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen namentlich das besondere öffentliche Interesse hieran in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet wurde.

§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt eine gesonderte Begründung für die Vollziehungsanordnung. Das Begründungserfordernis dient dem Zweck, der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen, den Betroffenen über die Gründe, die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung maßgeblich gewesen sind, in Kenntnis zu setzen und schließlich das Gericht im Falle eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO über die behördlichen Erwägungen zu unterrichten. Die Begründung muss dementsprechend erkennen lassen, dass und warum die Behörde in dem konkreten Einzelfall dem sofortigen Vollziehbarkeitsinteresse Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt. Formelhafte, auf beliebige Fallgestaltungen passende Wendungen reichen nicht aus.

Vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, Rdnr. 741 und 745 ff.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rdnr. 96 f.; Saurenhaus, in: Wysk, VwGO, 2010, § 80 Rdnr. 25.

Diesen Anforderungen werden die Darlegungen in dem Bescheid vom 26. Oktober 2010 gerecht. Der Hinweis auf den Umstand, dass die beabsichtigten Erhebungen Bestandteil einer Querschnittsprüfung unter Einschluss von insgesamt neun Sozialversicherungsträgern seien, deren Aussagekraft durch eine mit der Einlegung möglicher Rechtsbehelfe einhergehende zeitlich verzögerte Prüfung einzelner Träger in nicht hinnehmbarer Weise beeinträchtigt würde, lässt hinreichend deutlich erkennen, dass dem Bundesrechnungshof der Ausnahmecharakter seiner Entscheidung bewusst war. Er gibt zudem sowohl den Antragstellerinnen als auch dem Gericht nachvollziehbar darüber Auskunft, welche Überlegungen die Behörde zu der Anordnung der sofortigen Vollziehung veranlasst haben.

Unerheblich ist im vorliegenden Zusammenhang, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug auch tatsächlich rechtfertigen bzw. ob damit eine besondere Eilbedürftigkeit erschöpfend und zutreffend dargetan ist. Denn im Rahmen der rein formellen Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO kommt es nicht darauf an, dass die verwaltungsbehördlichen Erwägungen als solche tragfähig sind, um ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts zu belegen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 26. Januar 2011 16 B 1464/10 , und vom 30. März 2009 13 B 1910/08 , juris, Rdnr. 2 (= NWVBl. 2009, 390); Finkelnburg/Dombert/Külpmann, a. a. O., Rdnr. 742; Saurenhaus, in: Wysk, a. a. O., § 80 Rdnr. 25; a. A. Puttler, in: Sodan/Ziekow, a. a. O., § 80 Rdnr. 96.

Die Verwaltungsgerichte sind auch im Weiteren an die behördlicherseits gegebene Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht gebunden, sondern treffen vielmehr unabhängig davon eine eigene, an der zum Zeitpunkt der gerichtlichen Beschlussfassung bestehenden Interessenlage ausgerichtete Abwägungsentscheidung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 5. Juli 1994 18 B 1171/94 , NWVBl. 1994, 424, 425.

2. Der Bundesrechnungshof beabsichtigt u. a. bei den Antragstellerinnen im Rahmen einer Querschnittsprüfung (vgl. hierzu § 18 Abs. 3 der Prüfungsordnung des Bundesrechnungshofes vom 19. November 1997 i. d. F. vom 29./30. August 2005 - PO-BRH) zu untersuchen, ob und wie Maßnahmen der Aufsicht durch die Träger der landwirtschaftlichen Sozialversicherung umgesetzt werden. Der hierauf gerichtete Bescheid leidet bei Anlegung eines summarischen Prüfungsmaßstabs nicht offenkundig an verfassungsrechtlichen (a) oder einfachrechtlichen (b) Mängeln; gleichwohl muss die abschließende Bewertung angesichts der Komplexität der Fragen dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben (c).

a) Gegenstand der verfassungsrechtlich verankerten Finanzkontrolle nach Art. 114 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG ist der Bereich der unmittelbaren Bundesverwaltung. Demgegenüber beruhen die Prüfungsrechte des Bundesrechnungshofs gegenüber bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts auf Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG i. V. m. §§ 111 f. BHO. Eine Sonderregelung enthält § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO für bundesunmittelbare Sozialversicherungsträger: Sie unterliegen der Prüfung durch den Bundesrechnungshof nach Maßgabe des § 111 BHO nur, wenn sie aufgrund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist.

Damit ist zwar das in § 112 Abs. 1 BHO geregelte Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofs gegenüber bundesunmittelbaren Sozialversicherungsträgern nicht unmittelbar verfassungsrechtlich gewährleistet. Gleichwohl kommt der Grundsatz der möglichst lückenlosen Finanzkontrolle auch insoweit zum Tragen. Die Einbeziehung der bundesunmittelbaren öffentlich-rechtlichen Körperschaften in die Prüftätigkeit des Bunderechnungshofs dient der Gewährleistung einer wirksamen parlamentarischen Finanzkontrolle und der Vermeidung prüfungsfreier Räume.

BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 8 C 53.09 , juris‚ Rdnr. 48 f. m. zahlr. Nachw.

Die hier vom Bundesrechnungshof geplante Evaluierung der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen soll neben den o. g. bundesunmittelbaren Trägern der landwirtschaftlichen Sozialversicherung auch die landesunmittelbaren Träger erfassen, zu denen die Antragstellerinnen gehören. Insoweit ergibt sich die Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs aus § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG. Danach prüft der Bundesrechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nicht Gebietskörperschaft, Gemeindeverband, Zusammenschluss von Gebietskörperschaften oder Gemeindeverbänden oder Religionsgesellschaft des öffentlichen Rechts nach Artikel 137 Abs. 5 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind, wenn diese vom Bund gesetzlich begründete Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist.

Dass die im Rahmen der geplanten Querschnittsprüfung erfassten Stellen grundsätzlich der Prüfung des Bundesrechnungshofs unterliegen, weil sie Zuschüsse des Bundes erhalten haben,

vgl. zum Begriff des Zuschusses BVerwG, Urteil vom 23. Februar 2011 8 C 53.09 , juris, Rdnr.19 ff.,

wird in dem angefochtenen Bescheid (Seite 4) näher dargelegt und ist auch zwischen den Beteiligten nicht streitig.

Soweit die Antragstellerinnen unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. September 2010 2 BvF 1/09 zur Teilnichtigkeit des § 6a Zukunftsinvestionsgesetzes geltend machen, der Bundesrechnungshof benötige für den angefochtenen Bescheid – über die angeführten einfachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen hinaus – einen grundgesetzlichen Kompetenztitel, hat der Senat aus den in der Antragserwiderung genannten Gründen erhebliche Zweifel, ob die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf den hier zu entscheidenden Sachverhalt übertragbar ist: Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts betrifft Finanzhilfen des Bundes nach Art. 104b GG, die den Ländern zur eigenen Bewirtschaftung zur Verfügung stehen, als Einnahmen in die Haushalte der Länder einfließen und nach dem Haushaltsrecht der Länder bewirtschaftet werden sollten. Demgegenüber geht es vorliegend um eine Prüfung des Bundesrechnungshofs nach § 55 Abs. 1 Satz 1 HGrG bei Stellen, die sich ausschließlich aus Beitragsmitteln der Versicherten und aus Bundeszuschüssen finanzieren; ein Eingriff in Länderkompetenzen ist deshalb schon im Ansatz nicht erkennbar. Da keine Haushaltsmittel des Landes eingesetzt werden, ist andererseits eine Kontrolle durch den Landesrechnungshof ausgeschlossen, so dass – gerade auch unter dem Aspekt der möglichst lückenlosen Finanzkontrolle – vieles für das vom Bundesrechnungshof beanspruchte Prüfungsrecht sprechen dürfte.

Auch aus der Rechtsstellung der Antragstellerinnen als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ergibt sich nichts Abweichendes. Juristische Personen sind einem grundrechtlich geschützten Lebensbereich nicht schon deshalb zugeordnet, weil ihnen – einfachgesetzliche – Selbstverwaltungsrechte zustehen. Dies folgt namentlich daraus, dass sich dem Grundgesetz eine Verfassungsgarantie des bestehenden Systems der Sozialversicherung nicht entnehmen lässt.

Deiseroth, Anmerkung zum Urteil des BVerwG vom 23. Februar 2011 8 C 53.09 , juris.

Soweit ersichtlich wird auch in Rechtsprechung und Literatur zu der Frage der Übertragbarkeit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts derzeit keine andere Auffassung vertreten.

Vgl. Eichenhofer, Rechungsprüfung der und Rechtsaufsicht über die Regionalträger der Rentenversicherung, NZS 2011, 521 ff.; auch die hier auf S. 521 wiedergegebene Entschließung der 7. Arbeits- und Sozialministerkonferenz vom 24./25. November 2010 spricht für die hier vertretene Rechtsauffassung.

b) Es ist für den Senat ebenfalls nicht evident, dass die geplante Evaluierung der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen über den zulässigen Prüfungsumfang hinausgehen könnte. Vielmehr dürfte die Untersuchung der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen durch den Bundesrechnungshof von dessen Befugnis zur Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung umfasst werden. Unter Haushalts- und Wirtschaftsführung fallen alle Vorgänge, bei denen rechnungsmäßige (finanzielle) Auswirkungen gegeben sind oder konkret in Betracht kommen.

Vgl. v. Mutius/Nawrath, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, Kommentar zum Haushaltsrecht, Stand: Mai 2011, Art. 114 GG Anm. 24; Mähring, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, a. a. O., § 88 BHO Anm. 12 ff.

Dass etwaige Defizite in der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen keine oder zumindest keine konkret fassbaren finanziellen Auswirkungen haben können, drängt sich jedenfalls nicht auf. Auch in der Kommentarliteratur wird die Durchführung der staatlichen Aufsicht als möglicher Prüfungsgegenstand genannt.

Eibelshäuser/Wallis, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, a. a. O., § 55 HGrG Anm. 7 sowie § 112 BHO Anm. 14.

Anders als die Antragstellerinnen meinen, ist auch nicht offensichtlich erkennbar, dass die anstehende Prüfung in Wahrheit auf eine Kontrolle der Tätigkeit der zuständigen Aufsichtsbehörden zielt. Der Bundesrechnungshof hat in dem streitgegenständlichen Bescheid vom 26. Oktober 2010 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Gegenstand der Prüfung gerade nicht die Recht- und Zweckmäßigkeit der Aufsichtsmaßnahmen selbst sein soll.

c) Angesichts der Komplexität der von den Antragstellerinnen aufgeworfenen Fragen teilt der Senat jedoch im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass diese Fragen einer endgültigen Klärung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht zugänglich sind.

3. Die danach losgelöst von den Erfolgsaussichten der Klage vorzunehmende Interessenabwägung führt auf ein Überwiegen des von der Antragsgegnerin geltend gemachten besonderen öffentlichen Vollzugsinteresses gegenüber dem Interesse der Antragstellerinnen, von Erhebungen des Bundesrechnungshofs zu der Frage der Umsetzung von Aussichtsmaßnahmen vorerst verschont zu bleiben.

Das Interesse der Antragsgegnerin an einer zeitnah durchzuführenden Prüfung erscheint gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragstellerinnen vorrangig: Die von den Antragstellerinnen verweigerten Erhebungen sind Teil einer Querschnittsprüfung bei insgesamt neun Sozialversicherungsträgern. Eine solche Querschnittsprüfung zielt darauf ab, durch Vergleich einer repräsentativen Auswahl betroffener Stellen Erkenntnisse über das Verwaltungshandeln in einem abgegrenzten Aufgabenbereich zu gewinnen (vgl. § 18 Abs. 3 PO-BRH).

Vgl. Mähring, in: Heuer/Engels/Eibelshäuser, a .a. O., § 88 BHO Anm. 11.

Nachdem fünf der angeschriebenen Sozialversicherungsträger die erbetenen Unterlagen zur Verfügung gestellt haben, ist der Bundesrechnungshof für die von ihm angestrebte Gesamtbetrachtung auf die noch fehlenden Unterlagen angewiesen. Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus im Beschwerdeverfahren nachvollziehbar – und von den Antragstellerinnen letztlich unwidersprochen – dargelegt, dass die Bundesregierung aktuell die Notwendigkeit einer weiteren Organisationsreform der landwirtschaftlichen Sozialversicherung prüft. Im Agrarpolitischen Bericht 2011 der Bundesregierung heißt es dazu u. a., die Ergebnisse der zum 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Organisationsreform der landwirtschaftlichen Sozialversicherung seien nicht ausreichend, um den Bestand eines eigenständigen agrarsozialen Sicherungssystems zu gewährleisten. Es seien weitere Anstrengungen erforderlich, um Synergieeffekte zu erzielen und dadurch auch die Verwaltungskosten deutlich und nachhaltig zu senken. Die Bundesregierung prüfe daher, ob im Interesse einer weiteren Optimierung der landwirtschaftlichen Sozialversicherung die gesetzlichen Grundlagen für einen einheitlichen Bundesträger geschaffen werden sollten.

BT-Drucksache 17/5810, Teil A Nr. 6 (S. 20 f.).

Ein erster Referentenentwurf zur Neuordnung der Landwirtschaftlichen Sozialversicherung (LSV-NOG), der nur noch einen bundesunmittelbaren Bundesträger für die gesamte landwirtschaftliche Sozialversicherung vorsieht, liegt inzwischen vor.

Entsprechende Hinweise finden sich etwa unter http://www.dfg-online.de und unter wikipedia.org/wiki/Landwirtschaftliche_Alterskasse.

Ausgehend davon leuchtet ein, dass ein Zuwarten des Bundesrechnungshofs bis zu einer etwaigen Entscheidung in der Hauptsache den Erfolg der verfügten Erhebungen ernsthaft gefährden würde. Der Bundesrechnungshof plant, Bundestag und Bundesregierung im Rahmen des offenbar in Kürze anstehenden Gesetzgebungsverfahrens auf der Grundlage aktueller Prüfergebnisse zu beraten. Die effektive Wahrnehmung dieses in § 88 Abs. 2 BHO einfachrechtlich normierten Mandats zur selbständigen Beratung von Legislative und Exekutive setzt eine zeitnahe Erhebung voraus. Anders als von den Antragstellerinnen geltend gemacht, besteht auch ein hinreichend konkreter Zusammenhang zwischen der streitbefangenen Evaluierung und den Überlegungen der Bundesregierung zu einer weiteren Organisationsreform der landwirtschaftlichen Sozialversicherung. Die in Aussicht genommene Prüfung dient nach Angaben der Antragsgegnerin, an deren Richtigkeit der Senat keinen Anlass hat zu zweifeln, nicht zuletzt der Feststellung, ob etwaige Defizite in der Umsetzung von Aufsichtsmaßnahmen und damit eventuell einhergehende finanzielle Auswirkungen ein gleichsam strukturelles Problem darstellen oder aber nur Einzelfälle betreffen. Dass derartige Erkenntnisse für eine anstehende Entscheidung, den Bundeseinfluss in der landwirtschaftlichen Sozialversicherung bis hin zur Schaffung eines einheitlichen Bundesträgers weiter zu stärken, durchaus von Gewicht sein können, erscheint nachvollziehbar.

Demgegenüber ist nicht erkennbar, dass den Antragstellerinnen infolge einer zeitnahen Durchführung der örtlichen Erhebungen des Bundesrechnungshofs wesentliche Nachteile entstehen sollten. Zwar würden sich damit die in dem angefochtenen Bescheid getroffenen Anordnungen erledigen. Deren Rechtmäßigkeit könnte jedoch noch im Hauptsacheverfahren im Rahmen eines Fortsetzungsfeststellungsantrags für zukünftige vergleichbare Fälle geklärt werden. Der verwaltungsmäßige wie finanzielle Aufwand für die verlangte Mitwirkung ist aller Voraussicht nach nur sehr gering. Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen ist mit der Berichterstattung des Bundesrechnungshofs zudem keine Prangerwirkung verbunden oder gar intendiert. Die Verwaltungskontrolle durch den Bundesrechnungshof einschließlich einer etwaigen Veröffentlichung der in diesem Zusammenhang gewonnenen Erkenntnisse liegt vielmehr im öffentlichen Interesse und somit letztlich auch im Interesse der Antragstellerinnen. Schließlich wird den Antragstellerinnen mit der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes keine unlösbare Pflichtenkollision aufgebürdet. Denn für die von ihnen befürchtete aufsichtliche Weisung des Hessischen Sozialministeriums, an den Erhebungen des Bundesrechnungshofs nicht mitzuwirken, besteht keine Rechtsgrundlage, solange die Antragstellerinnen lediglich dem nachkommen, wozu sie durch sofort vollziehbare Verfügung – mag diese rechtmäßig sein oder nicht – verpflichtet sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).