Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 1745/10

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

A. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig. Insbesondere ist er mit Wirkung für und gegen alle Kläger von einem postulationsfähigen Vertreter begründet worden.

Gemäß § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO müssen sich die Beteiligten vor dem Oberverwaltungsgericht durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dabei können sich Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts neben den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO bezeichneten Personen gemäß § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO auch durch eigene Beschäftigte, die die Befähigung zum Richteramt besitzen oder durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, vertreten lassen. Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich des Prozessbevollmächtigten unstreitig gegeben. Dessen Prozessvollmacht kann auch dahin ausgelegt werden, dass sie ihn berechtigt, weitere Personen zur Prozessführung im Namen der Kläger zu bevollmächtigen. Für die Bestimmung des Umfangs der Vollmacht ist § 81 ZPO (i. V. m. § 173 VwGO) entsprechend anzuwenden. Danach ermächtigte die dem Prozessbevollmächtigten erteilte Prozessvollmacht grundsätzlich zu allen den Rechtsstreit betreffenden Prozesshandlungen und im Zweifel auch zur Erteilung einer Untervollmacht.

Vgl. Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/ v. Albedyll, VwGO, Kommentar, 5. Aufl. 2011, § 67 Rn. 42.

Anhaltspunkte, die für einen Ausschluss der Ermächtigung des Prozessbevollmächtigten zur Erteilung einer Untervollmacht sprechen, sind nicht ersichtlich. Insbesondere war die ihm erteilte Prozessvollmacht in dieser Hinsicht nicht beschränkt worden.

Auch die Klägerin zu 2 hat ihr Verfahren wirksam betrieben. Sie hatte zwar unter dem 11. März 2008 die Klägerin zu 1 selbst und nicht eine natürliche Person bevollmächtigt. Gleichwohl hat der Prozessbevollmächtigte für sie als vollmachtloser Prozessvertreter das Verfahren betrieben. Dieser Mangel ist durch ihre Genehmigung der Prozessführung am 13. September 2010 geheilt worden (vgl. § 89 Abs. 2 ZPO i. V. m. § 173 VwGO).

Zum Nachreichen einer Prozessvollmacht vgl. etwa Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 16. Aufl. 2009, § 67 Rn. 57, m. w. N.; Meissner/Schenk, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, Loseblattkommentar, Stand: Mai 2010, § 67 Rn. 98, m. w. N.

B. Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist jedoch unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 VwGO, die gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO nur im Rahmen der Darlegungen der Kläger zu prüfen sind, liegen nicht vor.

I. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Zur Begründung seines klageabweisenden Urteils hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Der Genehmigungsbescheid der Bezirksregierung Münster vom 10. Dezember 2008 sei rechtmäßig, da die Festsetzung des Budgets der Beigeladenen durch die Schiedsstelle keine Rechtsfehler erkennen lasse. Die zwischen den Beteiligten streitigen Leistungen (große rekonstruktive Gefäßeingriffe) seien vom Versorgungsauftrag der Beigeladenen umfasst und deshalb in ihrem Erlösbudget zu berücksichtigen.

Die dagegen von den Klägern erhobenen Einwände vermögen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht aufzuzeigen. Ihre Auffassung, das Verwaltungsgericht habe eine Auslegung des Feststellungsbescheids überhaupt nicht vornehmen dürfen, da es aufgrund einer übereinstimmenden Vorstellung der Beteiligten von dessen Inhalt an einer Auslegungsbedürftigkeit des Bescheids fehle, ist unzutreffend. Dem steht schon entgegen, dass es ein solches übereinstimmendes Verständnis aller Beteiligten vom Inhalt des Feststellungsbescheids nicht gegeben hat.

Die Kläger tragen hierzu vor, alle Beteiligten hätten den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung vom 20. Januar 2007 dahin verstanden, dass sich die Ausweisung des Gebietes "Chirurgie" nur auf das Teilgebiet "Chirurgie (Allgemein)" bezogen habe. Für ein solches Verständnis der Beteiligten spreche insbesondere, dass in anderen Feststellungsbescheiden gegenüber Krankenhäusern mit ausschließlich allgemeinchirurgischen Betten, wie es auch bei der Beigeladenen der Fall sei, sowohl das Gebiet "Chirurgie" als auch das Teilgebiet "Chirurgie (Allgemein)" ausgewiesen worden sei. Eine solche Ausweisung sei im Fall der Beigeladenen lediglich aufgrund einer nicht einheitlichen Verwaltungspraxis unterblieben. Für alle Beteiligten sei jedoch klar gewesen, dass mit der Ausweisung des Gebietes "Chirurgie" das Teilgebiet "Chirurgie (Allgemein)" gemeint gewesen sei.

Diese Annahme der Kläger ist schon vom tatsächlichen Ausgangspunkt her unzutreffend. Entgegen der Auffassung der Kläger bestanden zwischen den Beteiligten unterschiedliche Ansichten über den Inhalt des Bescheids vom 20. Januar 2007. So hat die Beigeladene bereits mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2009 die Auffassung vertreten, dass unter der Bezeichnung "Chirurgie (Allgemein)" gerade kein Teilgebiet zu verstehen sei, sondern vielmehr das Gebiet "Chirurgie" selbst.

Anderes folgt auch nicht aus dem von den Klägern beigebrachten Terminsbericht des Prozessbevollmächtigten. Von einer übereinstimmenden Auffassung aller Beteiligten vom Inhalt des Bescheids ist nicht auszugehen. Im Hinblick auf die Beigeladene ergibt sich deren von der Auffassung der Kläger abweichende Auffassung deutlich aus dem Wortlaut des Berichts. Auch im Hinblick auf die Auffassung der Bezirksregierung N. folgt aus dem Terminsbericht nicht, dass diese den Bescheid vom 20. Januar 2007 so verstanden hat, wie ihn die Kläger verstehen wollen. So schildert der Prozessbevollmächtigte lediglich, dass er die Aussage der Bezirksregierung "so verstanden" habe, dass diese den Bescheid in dem von ihm beschriebenen Sinne aufgefasst habe. Schon das lässt Zweifel aufkommen, ob die Bezirksregierung tatsächlich die Auffassung vom Inhalt des Bescheids geäußert hat, die die Kläger vortragen. Zweifel an dem von den Klägern geschilderten übereinstimmenden Verständnis ergeben sich auch im Hinblick auf die Stellungnahme der Bezirksregierung, die mit Schriftsatz vom 5. Oktober 2010 darauf hingewiesen hat, dass ein von den Klägern geschilderter Konsens nie bestanden habe.

Darüber hinaus wäre dem Verwaltungsgericht durch ein übereinstimmendes Verständnis aller Beteiligten vom Inhalt des Feststellungsbescheids keine Auslegung im Sinne des Verständnisses der Beteiligten vorgegeben gewesen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass die Auslegung von Verwaltungsakten nach der im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden Auslegungsregel des § 133 BGB (i. V. m. § 157 BGB) zu erfolgen hat, wonach der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften ist. Auszugehen ist dabei jedoch von dem objektiven Erklärungswert des Verwaltungsakts unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung. Bei der Auslegung zu berücksichtigen ist überdies, wie der Adressat den Verwaltungsakt nach Treu und Glauben verstehen darf.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2008 - 7 B 48.07 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 13 B 958/09 , NWVBl. 2010, 321

Aus diesen Vorgaben für die Auslegung von Verwaltungsakten wird deutlich, dass es nicht darauf ankommt, wie die Beteiligten den Verwaltungsakt tatsächlich verstanden haben, sondern wie die Beigeladene als Adressatin ihn - am Maßstab einer objektivierten Betrachtung - verstehen durfte. Das schließt nicht aus, dass auch subjektive Elemente bei der Auslegung eine Rolle spielen; diese müssen jedoch auf äußere Umstände zurückzuführen und aus der objektivierten Perspektive eines verständigen Empfängers nachvollziehbar sein.

Gemessen an diesem Maßstab spricht gegen eine Auslegung im Sinne der Kläger schon, dass ein verständiger Empfänger in der Situation der Beigeladenen - der sich zudem in Kenntnis der uneinheitlichen Verwaltungspraxis befindet - den Bescheid ohne das Hinzutreten weiterer, eindeutiger Umstände gerade nicht im Sinne der von den Klägern geltend gemachten Bedeutung verstehen konnte.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, führen der Wortlaut des Bescheids und seine innere Systematik zu der erstinstanzlich gefundenen Auslegung. Schon das alleinige Vorhandensein einer Bettenausweisung unter der Gebietsbezeichnung "Chirurgie" und das gleichzeitige vollständige Fehlen von Unterausweisungen in den nachfolgenden Teilgebieten lassen nach dem objektiven Erklärungsgehalt unter Berücksichtigung des natürlichen Textverständnisses keinen vernünftigen Zweifel an dem vom Verwaltungsgericht gefundenen Ergebnis zu. Die von den Klägern gezogene Schlussfolgerung, dass sich die Ausweisung des Gebietes "Chirurgie" gleichzeitig auf das Teilgebiet "Chirurgie (Allgemein)" beziehe und dadurch das Gebiet "Chirurgie" einschränke, findet demgegenüber schon im objektiven Erklärungsgehalt keine Stütze. Vor diesem Hintergrund hätte es ganz gewichtiger und eindeutiger Umstände bedurft, die eine Auslegung im Sinne der Kläger nahelegten. Derartiges haben die Kläger jedoch nicht dargelegt; es ist auch nicht ersichtlich.

Auch der Einwand der Kläger, das vom Verwaltungsgericht gefundene Auslegungsergebnis stehe im Widerspruch zu dem bei der Auslegung nach ihrer Meinung zu berücksichtigenden Inhalt der Weiterbildungsordnung der Ärztekammer Westfalen-Lippe (WBO), vermag Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht zu begründen. Sie sind der Auffassung, dass nicht alle gefäßchirurgischen Leistungen zum Gebiet "Chirurgie" gehörten, sondern gewisse gefäßchirurgische Leistungen zum Versorgungsauftrag von Allgemeinchirurgen, andere dagegen ausschließlich dem Versorgungsauftrag der Gefäßchirurgie zugehörig seien. Die Kläger verkennen dabei, dass die Gebietsdefinition der maßgeblichen Weiterbildungsordnung der Ärztekammer Westfalen-Lippe vom 9. April 2005 unter Abschnitt B Ziff. 6 keine Einschränkung in der Weise macht, dass bestimmte gefäßchirurgische Eingriffe nicht als dem Gebiet der "Chirurgie" zugehörig anzusehen sind. Zudem sind die Weiterbildungsinhalte für die besonderen Facharztkompetenzen der "Chirurgie" nach Aufbau und Struktur dem Gebiet untergeordnet. Daraus hat das Verwaltungsgericht den vor dem Hintergrund eines natürlichen, den Gesetzen der Logik folgenden Textverständnisses nachvollziehbaren Schluss gezogen, dass das Gebiet der "Chirurgie" alle Teilbereiche der Facharztausbildung umfasst. Dieses Verständnis des Verhältnisses des Gebietes "Chirurgie" zu seinen Schwerpunkten und Teilgebieten wird, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, auch von den Regelungen in Abschnitt A (Paragraphenteil) getragen: So wird in § 2 Abs. 2 Satz 2 WBO bestimmt, dass allein die Gebietsdefinition die maßgebliche Grenze für die Ausübung der fachärztlichen Tätigkeit festlegt. Zudem stellt § 2 Abs. 2 Satz 4 WBO klar, dass die in der Facharztkompetenz vorgeschriebenen Weiterbildungsinhalte nicht die Ausübung der fachärztlichen Tätigkeit im Gebiet beschränken. Auch diese Bestimmungen deuten darauf hin, dass die Weiterbildungsinhalte Teilmengen innerhalb des Gebietes "Chirurgie" sind, so dass das Gebiet der "Chirurgie" diese vollumfänglich enthält.

Weiterhin ist auch die Annahme der Kläger unzutreffend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht sein Auslegungsergebnis durch den Erlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen (MAGS NRW) vom 12. Oktober 2007, der die Frage der Abgrenzbarkeit von Teilgebieten betreffe, bestätigt gesehen. Die Kläger verkennen, dass das Verwaltungsgericht aus dem Erlass keine Folgerungen für die von ihm behandelte Frage gezogen hat. Ausgangspunkt für die Wertung der verschiedenen Erlasse des Ministeriums war die Frage, ob sich daraus Erkenntnisse für die Auslegung des Bescheids vom 20. Januar 2007 im Hinblick darauf gewinnen lassen, ob in einer Fallgestaltung wie der vorliegenden der Versorgungsauftrag von vornherein derart eingeschränkt ist, dass im Rahmen des Gebietes "Chirurgie" keine gefäßchirurgischen Leistungen angeboten werden dürfen. Aus dem Erlass von 12. Oktober 2007 hat das Verwaltungsgericht jedoch keine Schlüsse zu der zu untersuchenden Frage gezogen. Für die Frage der Auslegung des Bescheids vom 20. Januar 2007 kann es nur auf solche Umstände ankommen, die zur Zeit der Bekanntgabe des Bescheids gegenüber der Beigeladenen bereits existent waren; denn maßgeblich für die Auslegung ist, wie ihn der Empfänger im Zeitpunkt der Bekanntgabe verstehen durfte. Abgesehen hiervon ist zweifelhaft, ob Erlasse des MAGS NRW zur Abgrenzung von Versorgungsaufträgen zur Auslegung von Regelungen in Bescheiden geeignet sind. Erlasse des MAGS NRW geben dessen Auffassung wieder. Ob und inwieweit diese als Auslegungshilfe bei der Deutung von Bescheiden anderer Behörden dienen können, muss der Senat nicht näher und abschließend erörtern. Jedenfalls kann ihnen grundsätzlich keine autoritative Wirkung für die Interpretation von Verwaltungsakten zukommen. Anders mag es sein, wenn die in dem Erlass zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung Ausdruck allgemeiner Überzeugung ist. Davon ist hier aber nicht auszugehen.

Schließlich führt auch der Hinweis der Kläger auf das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes (- 3 K 506/08 -, juris) nicht weiter. Die Kläger haben bereits nicht hinreichend dargetan, aus welchen Gründen das bezeichnete Urteil ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts des Saarlandes führt auch zu keinem Erkenntnisgewinn für den vorliegenden Fall. Diese Entscheidung hatte sich mit dem Fall befasst, dass in einem Untergebiet ausdrücklich Betten ausgewiesen wurden. Daraus hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes den Schluss gezogen, dass der Versorgungsauftrag des Krankenhauses nur im Rahmen dieses ausgewiesenen Untergebietes bestehe. Diese Sachlage unterscheidet sich damit wesentlich vom vorliegenden Fall, in dem eine Betten-Ausweisung nur im Rahmen des Gebiets erfolgt ist und eine solche im Untergebiet gerade nicht stattgefunden hat.

Soweit die Kläger mit ihrem Hinweis auf das bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes (möglicherweise) den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der Sache nach geltend gemacht haben, liegen die formellen Voraussetzungen bereits nicht vor. Die Darlegung der Grundsatzbedeutung setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärte und für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert wird; außerdem muss angegeben werden, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, ihre Klärungsfähigkeit und ihre allgemeine Bedeutung.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Februar 2010 13 A 88/09.A -, juris.

Daran fehlt es vorliegend.

II. Auch der geltend gemachte Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegt nicht vor. Hierzu tragen die Kläger vor, das Verwaltungsgericht habe, nachdem die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ihre übereinstimmende Auffassung von der Auslegung des Bescheides bekundet hätten, den Beteiligten nach einem entsprechenden Hinweis eine Äußerungsmöglichkeit einräumen müssen, weil es dieser Auffassung offenbar nicht habe folgen wollen. Eine damit geltend gemachte - mit Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbare - Überraschungsentscheidung kann aber nur angenommen werden, wenn sich das Gericht ohne vorherigen richterlichen Hinweis auf einen Gesichtspunkt stützt, mit dem auch ein gewissenhafter und kundiger Beteiligter nach dem bisherigen Prozessverlauf nicht zu rechnen brauchte.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 4. September 2008 - 2 BvR 2162/07 u. a. -, BVerfGK 14, 238 = juris.

Dem steht, wie ausgeführt, schon entgegen, dass es eine übereinstimmende Auffassung der Beteiligten vom Inhalt des Feststellungsbescheids vom 20. Januar 2007 nicht gegeben hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.