1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks P.--straße  162 in E.          . Das Grundstück ist an die städtische Abfallentsorgung angeschlossen. Das Grundstück liegt in einem Gebiet, in dem bis zum Jahr 2006 keine Biomüllabfuhr angeboten wurde.

3

Mit Bescheid vom 10. Januar 2005 erhob der Beklagte für das Jahr 2005 u. a. Abfallentsorgungsgebühren in Höhe von 2.153,88 Euro. Mit Änderungsbescheid vom 3. Juni 2005 erhöhte der Beklagte die Abfallentsorgungsgebühren um 837,62 Euro auf 2.991,50 Euro. Mit Bescheid vom 13. Januar 2006 setzte der Beklagte die Gebühren für die Abfallbeseitigung für das Jahr 2006 auf 3.924,00 Euro fest. Nachdem der Beklagte seine ursprünglichen Gebührenbescheide für 2002 bis 2004 aufgehoben und der Rat der Stadt mit Änderungssatzungen vom 14. Dezember 2006 rückwirkend für die Jahre 2002 bis 2006 neue Gebührensatzungen beschlossen hatte, setzte der Beklagte mit Gebührenbescheid vom 22. Dezember 2006 die Abfallentsorgungsgebühren bezogen auf Restabfall für die Jahre 2002 bis 2004 auf 9.514,10 Euro fest. Mit Gebührenbescheid vom 9. Februar 2007 setzte er Abfallentsorgungsgebühren für das Jahr 2007 in Höhe von 4.248,00 Euro fest.

4

Die fristgerecht eingelegten Widersprüche des Klägers wurden bislang nicht beschieden.

5

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung hat er u. a. vorgetragen, die der Gebührenerhebung zugrunde liegenden Abfallgebührensatzungen seien fehlerhaft. Die nachträgliche Gebührenkalkulation sei mit dem Rückwirkungsverbot nicht vereinbar. Eine Kostenschätzung sei bei einer nachträglichen Kalkulation unzulässig; diese sei anhand der tatsächlichen Ausgaben und Einnahmen durchzuführen. Der Versuch des Beklagten, die Unterdeckung in den Jahren 2006 und 2007 auszugleichen, sei unzulässig.

6

In der vor dem Verwaltungsgericht durchgeführten mündlichen Verhandlung vom 9. April 2008 änderte der Beklagte den Bescheid vom 10. Januar 2005 in der Gestalt des Bescheides vom 3. Juni 2005 dahingehend ab, dass für das Jahr 2005 statt eines Gebührenbetrages von 2.991,50 Euro ein Betrag von 2.929,74 Euro festgesetzt wurde. Ferner änderte er den Bescheid vom 13. Januar 2006 dahingehend ab, dass für das Jahr 2006 statt 3.924,00 Euro lediglich 3.831,85 Euro festgesetzt wurde.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

den Bescheid vom 10. Januar 2005 in der Gestalt des Bescheides vom 3. Juni 2005 und den Bescheid vom 13. Januar 2006, beide in der Fassung, die sie durch die Erklärung vom 9. April 2008 erhalten haben, ferner den Bescheid vom 9. Februar 2007 und den Bescheid vom 22. Dezember 2006 insoweit aufzuheben, als mit ihnen Abfallgebühren festgesetzt worden sind.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Der Beklagte hat die Ansicht vertreten, in Fällen, in denen für mehrere Jahre rückwirkend neue Gebührenkalkulationen erstellt worden seien, finde der in § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW geregelte Dreijahreszeitraum zum Ausgleich von Über- und Unterdeckungen keine Anwendung. Die Anwendbarkeit des Dreijahreszeitraumes komme nur in Betracht, wenn der Ersteller der Gebührenkalkulation noch Einfluss auf Ansätze in zukünftigen Kalkulationen habe.

12

Das Verwaltungsgericht hat der Klage, soweit das Verfahren nicht in der Hauptsache erledigt war, insoweit stattgegeben, als die Gebührenbescheide für die Jahre 2004, 2006 und 2007 angefochten worden sind; im Übrigen hat es die Klage betreffend die Jahre 2002, 2003 und 2005 abgewiesen. Die in der Gebührensatzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E.          in der Fassung der 16. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 bezogen auf das Jahr 2007 festgesetzten Gebührensätze seien fehlerhaft. Sie verstießen gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW. Die der Ermittlung der Gebührensätze zugrunde liegende Kalkulation enthalte zu Unrecht einen Ansatz zum Ausgleich einer Unterdeckung aus Vorjahren. Der Ansatz dieser Unterdeckung in Höhe von 3.121.269 Euro (rund 3,93% der Gesamtkosten) entspreche nicht den Anforderungen, die an die Erstellung einer gewissenhaften Kalkulation zu stellen seien. Die Dreijahresgrenze des § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW sei die absolute Obergrenze für den Ausgleich von Über- und Unterdeckungen. Deshalb sei es nicht zulässig, ursprünglich eingeplante, aber nicht erwirtschaftete Ausgleichsbeträge als neue Unterdeckung zu behandeln und auf diese Weise frühere Unterdeckungen fortzuschreiben.

13

Auch die in der Gebührensatzung in der Fassung der 13. bzw. 15. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 für die Jahre 2004 und 2006 rückwirkend neu festgesetzten Gebührensätze seien fehlerhaft und damit nichtig. Die den Gebührensätzen zugrunde liegenden Kalkulationen enthielten ebenfalls zu Unrecht einen Ansatz zum Ausgleich einer Unterdeckung aus Vorjahren und zwar bezogen auf das Jahr 2004 in Höhe von 3.724.045 Euro (rund 4,9% der Gesamtkosten) und bezogen auf 2006 in Höhe von 4.861.255 Euro (rund 6% der Gesamtkosten). In den Jahren 2003, 2004 und 2005 seien jeweils Beträge für eine Zuführung zur Rücklage ausgewiesen, sodass eine ausgleichsfähige Unterdeckung nicht bestehe. Darüber hinaus komme in Fällen, in denen wie hier am Ende des Jahres 2006 rückwirkend für die Jahre 2001 bis 2006 gemeinsam mit der Kalkulation für das künftige Gebührenjahr 2007 neue Gebührenkalkulationen erstellt würden, die Einplanung eines Betrages zum Ausgleich früherer Unterdeckungen aus Jahren, die von der Neukalkulation ebenfalls betroffen seien, grundsätzlich nicht in Betracht. Denn § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW beziehe sich lediglich auf sogenannte ungeplante Unter- und Überdeckungen, d. h. solche Fehler, die trotz gewissenhafter Prognose der Kosten und des aufgrund dieser zu ermittelnden Gebührenbedarfs am Ende des Kalkulationszeitraumes festgestellt würden. Wenn aber rückwirkend neue Berechnungen aufgestellt würden, so bedürfe es – anders als bei der Planung künftiger Zeiträume – hinsichtlich der Kosten keiner Prognose mehr. Vielmehr könne und müsse in derartigen Fällen auf die bereits bekannten Daten zurückgegriffen werden. Der Umstand, dass bei rückwirkend veränderten Gebührensätzen der Ansatz eines Ausgleichsbetrages für Vorjahre, die ebenfalls von den Änderungen betroffen seien, unzulässig sei, habe sich auch auf das Gebührenjahr 2004 maßgeblich ausgewirkt. Denn der für dieses Jahr eingestellte Betrag für die Zuführung zur Rücklage betrage 3.724.045 Euro, mithin rund 4,9% der Gesamtausgaben.

14

Mit Beschluss vom 8. Januar 2010 hat der Senat das Verfahren abgetrennt, soweit die Klage die Veranlagungsjahre 2002, 2003 und 2005 betrifft, und führt dieses unter dem Aktenzeichen 9 A 14/10 fort.

15

Der Beklagte trägt zur Begründung seiner Berufung, soweit der Klage stattgegeben worden ist, unter anderem vor: Die Argumentation des Verwaltungsgerichts laufe zu Unrecht darauf hinaus, dass im Fall des rückwirkenden Erlasses von Gebührensatzungen ein Ausgleich von Unterdeckungen selbst innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Drei-Jahres-Zeitraums gänzlich ausgeschlossen sei. Weiter werde verkannt, dass ein Ausgleich von Unterdeckungen im Fall einer nachträglich erstellten Kalkulation nur in den Jahren möglich sei, in denen ein entsprechender Überschuss tatsächlich erwirtschaftet worden sei, was eine einschränkende Auslegung des § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW im Hinblick auf den Ausgleichszeitraum erfordere. Im Übrigen liege im Ergebnis in den Veranlagungsjahren 2004, 2006 und 2007 keine unrechtmäßige erhöhte Inanspruchnahme der Gebührenzahler vor, da in den Jahren 2003 bis 2006 ebenfalls ausgleichsfähige Unterdeckungen eingetreten seien.

16

Der Beklagte beantragt,

17

unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

18

Der Kläger beantragt unter Verteidigung der angefochtenen Entscheidung,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

22

Das Verfahren ist einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit bezogen auf das Jahr 2006 zum Teil übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Einer teilweisen Wirkungslosigkeitserklärung des angefochtenen Urteils (§ 173 S. 1 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog) bedurfte es nicht, da sich dieses zum in der Hauptsache für erledigt erklärten Teil des Rechtsstreits nicht ausdrücklich verhält.

23

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

24

1. Die auf die Erhebung von Abfallentsorgungsgebühren für das Jahr 2007 bezogene gemäß § 75 VwGO zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 9. Februar 2007 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Gebührensatzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E.          in der Fassung der 16. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 bietet keine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Abfallentsorgungsgebühren. Die darin festgesetzten Gebührensätze verstoßen gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW und sind damit nichtig.

25

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW soll das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten der Einrichtung nicht überschreiten. Hierbei räumt der Senat dem Satzungsgeber in ständiger Rechtsprechung einen Toleranzspielraum von bis zu 3% ein, sofern Kostenüberschreitungen nicht bewusst fehlerhaft oder willkürlich vorgenommen worden sind.

26

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. August 1994 – 9 A 1248/92 –, NVwZ 1995, 1233; Teilurteil vom 24. Juni 2008 – 9 A 373/06 –, NWVBl 2008, 394.

27

Die Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr 2007 enthält überhöhte Ansätze, welche die Toleranzgrenze überschreiten. In die Kalkulation ist zu Unrecht ein Ansatz zum Ausgleich einer Unterdeckung aus Vorjahren in Höhe von 3.121.269 Euro eingestellt worden. Dieser beläuft sich auf 4,10% der danach maßgeblichen Gesamtkosten in Höhe von 76.212.508 Euro (79.333.777 Euro – 3.121.269 Euro). § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW, wonach Kostenunterdeckungen am Ende eines Kalkulationszeitraums innerhalb der nächsten drei Jahre ausgeglichen werden sollen, erlaubt diese Einstellung nicht.

28

Der Einführung der Norm lag die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass bei Ver- und Entsorgungseinrichtungen das veranschlagte Gebührenaufkommen die voraussichtlichen Kosten in der Regel decken soll. Mit § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW sollte den Gemeinden die Möglichkeit eröffnet werden, Kostenunterdeckungen am Ende eines Kalkulationszeitraums innerhalb von drei Jahren auszugleichen.

29

Vgl. LT-Drs. 12/3143, S. 84.

30

Der hiernach zulässige Unterdeckungsausgleich ist von einer – unzulässigen – Einnahme-/Überschussrechnung zu unterscheiden. Der Kostenunterdeckungsausgleich soll ebenso wie der Kostenüberdeckungsausgleich der Unwägbarkeit von Prognoseentscheidungen der Vergangenheit Rechnung tragen. Kostenunter- oder überdeckungen können entstehen, wenn sich nachträglich herausstellt, dass entweder die im Bemessungszeitraum kalkulierten Kosten oder aber die tatsächliche Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung (Maßstabseinheiten) höher oder niedriger ausgefallen sind, als dies geplant war.

31

Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 104 f.

32

Dahingegen betrifft die Einnahme/Überschussrechnung den Vergleich von tatsächlich erzielten Einnahmen und tatsächlichen Ausgaben ein- und desselben Jahres. Das tatsächliche Gebührenaufkommen ist weder bei Überdeckungen noch bei Unterdeckungen im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW zu berücksichtigen. Sollen nach der gesetzlichen Konzeption nur ungewollte Planungs- oder Prognosefehler bei den Kosten oder Bemessungseinheiten ausgeglichen werden, so kann es keinen Einfluss haben, ob der Gebührengläubiger im auszugleichenden Zeitraum womöglich mit einem nicht unerheblichen Anteil an Forderungen ausgefallen ist oder sonst Verluste ausweisen kann. Ein anderes Verständnis der gesetzlichen Konzeption hätte die Konsequenz, dass die Gebührenschuldner im neuen Bemessungszeitraum sämtliche früheren Verluste ausgleichen müssten. Dies ist aber vom Gesetz ausdrücklich nicht vorgesehen und lag auch nicht der Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde. Der Ausgleich soll bei Kostenunterdeckungen lediglich in dem Umfang erfolgen, in dem bei der früheren Planung gewisse Kosten ungewollt nicht berücksichtigt oder die Zahl der Bemessungseinheiten zu hoch prognostiziert waren, denn aufgrund dieser Planung war die Gebühr im früheren Bemessungszeitraum zu niedrig kalkuliert. War sie hingegen zu hoch kalkuliert und ist daraus eine Kostenüberdeckung entstanden, muss diese sich im neuen Bemessungszeitraum zu Gunsten der Gebührenschuldner auswirken, unabhängig davon, ob vielleicht einige Abgabenpflichtige in diesem früheren Zeitraum nicht gezahlt haben oder das Geschäftsergebnis aus sonstigen Gründen defizitär ist.

33

Vgl. Schulte/Wiesemann, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 105a; zu § 5 Abs. 2b Satz 2 KAG-LSA OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27. Juli 2006 – 4 K 253/05 –, juris; Beschluss vom 11. April 2007 – 4 L 409/06 –, juris; zu § 10 Abs. 2 Satz 3 SächsKAG SächsOVG, Urteil vom 8. April 2009 – 5 D 32/07 –, juris.

34

Der Beklagte muss hiernach darlegen, dass es sich bei den in die Kalkulation eingestellten Unterdeckungen um eine kalkulationsbedingte Differenz zwischen Soll- und Ist-Ergebnissen der Vergangenheit im oben dargelegten Sinn handelt.

35

Nach diesen Grundsätzen scheidet für das Jahr 2007 die Einstellung einer Unterdeckung aus Vorjahren aus. Die Gebührenbedarfsberechnung für das Haushaltsjahr 2007 weist kalkulatorische Rückstellungen bzw. einen Verlustvortrag in Höhe von 3.121.269 Euro aus. Dieser Verlustvortrag wäre im Jahr 2007 nur dann rechtmäßig anzusetzen gewesen, wenn er aus Unwägbarkeiten von Prognoseentscheidungen in den Kalkulationen der Haushaltsjahre 2004, 2005 und/oder 2006 stammen würde. Solche Unwägbarkeiten bestanden im Zeitpunkt des Erlasses der 16. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 jedoch nicht. Denn bezogen auf die Jahre 2004 und 2005 hatte die Stadt E.          mit der 13. und 14. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 rückwirkend zum 1. Januar 2005 bzw. 2004 Gebührensatzungen erlassen, die nach den "harten Zahlen" berechnet werden mussten. Hieraus muss sich zwingend ein Gebührensatz ergeben, der entweder kostendeckend ist – Verluste können rechnerisch nicht entstehen – oder der zu einer planmäßigen – daher ebenfalls nicht nach § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW ausgleichsfähigen – Unterdeckung führt. Dies bedeutet, dass prognosebedingte Unwägbarkeiten nicht für einen Verlust in den Jahren 2004 und 2005 ausschlaggebend gewesen sein können.

36

Eine solche Unwägbarkeit, für deren Vorliegen allerdings ohnehin nichts vorgetragen ist, hätte sich bezogen auf das Vorjahr 2006 zwar theoretisch ergeben können. Unterdeckungen des noch nicht abgelaufenen Jahres 2006 in das Jahr 2007 einzustellen, würde aber voraussetzen, dass der Satzungsgeber im Zeitpunkt der Kalkulation für die Gebührensatzung 2007 bereits hinreichend deutlich absehen konnte, dass und in etwa in welcher Höhe sich im Jahr 2006 Unwägbarkeiten der Prognoseentscheidung in negativer Hinsicht realisieren würden. Im konkreten Fall kann es sich aber so nicht verhalten haben, da die der 15. und 16. Änderungssatzung zugrunde liegenden Kalkulationen zeitgleich erstellt worden sind. Einer bereits im Zeitpunkt des Erlasses der Änderungssatzung für das Jahr 2006 erkennbaren Realisierung des Prognoserisikos hätte durch entsprechende Berücksichtigung in der Nachkalkulation 2006 und nicht durch die bewusste Einstellung eines Verlustes in das Folgejahr 2007 begegnet werden müssen.

37

2. Die auf die Erhebung von Abfallentsorgungsgebühren für das Jahr 2006 bezogene gemäß § 75 VwGO zulässige Klage hat ebenfalls Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 13. Januar 2006 in der Gestalt der Änderung vom 9. April 2008 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Gebührensatzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E.          in der Fassung der 15. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 bietet keine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Abfallentsorgungsgebühren. Die darin festgesetzten Gebührensätze verstoßen gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW und sind damit nichtig.

38

Die Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr 2006 enthält überhöhte Ansätze, welche die Toleranzgrenze überschreiten. In die Kalkulation ist zu Unrecht ein Ansatz zum Ausgleich einer Unterdeckung aus Vorjahren in Höhe von 4.861.255 Euro eingestellt worden. Dieser beläuft sich auf 6,39% der maßgeblichen Gesamtkosten in Höhe von 76.031.967 Euro (80.893.222 Euro – 4.861.255 Euro).

39

Unabhängig von den oben dargelegten Grundsätzen können Unterdeckungen denknotwendig schon dann nicht entstehen, wenn – wie hier – der Kalkulationszeitraum bereits abgelaufen ist und nur ein rückwirkender Erlass der Gebührensatzung in Betracht kommt. In einem solchen Fall muss der Satzungsgeber ohnehin von "harten Zahlen", d. h. von den Ist-Ergebnissen ausgehen. Denn nur damit ist er in der Lage, für die zurückliegenden Zeiträume kostendeckende Gebühren zu erheben.

40

Vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 27. Juli 2006 – 4 K 253/05 –, a. a. O.; BayVGH, Urteil vom 2. April 2004 – 4 N 00.1645 –, NVwZ-RR 2005, 281.

41

An diesen Kalkulationsgrundsätzen ändert sich nichts, wenn die Kommune aus politisch motivierten Gründen von der (rückwirkenden) Erhebung höherer Gebühren absieht oder die Erhebung kostendeckender Gebühren deswegen ausscheidet, weil zwischenzeitlich Festsetzungsverjährung eingetreten ist (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 b) KAG NRW i. V. m. §§ 169 ff. AO). Dieser Ausfall ist nicht geeignet, von der lediglich ausnahmsweise zulässigen Durchbrechung des Periodenprinzips Gebrauch zu machen. Er führt vielmehr zur Belastung des allgemeinen Haushalts der Kommune. Dass dies mit der gesetzlichen Konzeption in Einklang zu bringen ist, beweist der Umstand, dass § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG NRW eine bloße Sollvorschrift ist. Eines Kostenunterdeckungsausgleichs bedarf es hiernach nicht zwingend. Unabhängig hiervon nimmt der Gesetzgeber auch Defizite, die nicht auf Unwägbarkeiten von Prognoseentscheidungen beruhen, vom Unterdeckungsausgleich aus.

42

3. Die auf die Erhebung von Abfallentsorgungsgebühren für das Jahr 2004 bezogene gemäß § 75 VwGO zulässige Klage hat ebenfalls Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 22. Dezember 2006 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Gebührensatzung über die Abfallentsorgung in der Landeshauptstadt E.          in der Fassung der 13. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 bietet keine wirksame Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Abfallentsorgungsgebühren. Die darin festgesetzten Gebührensätze verstoßen gegen das Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG NRW und sind damit nichtig; auf die obigen Ausführungen wird Bezug genommen.

43

Die Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr 2004 enthält überhöhte Ansätze, welche die Toleranzgrenze überschreiten. In die Kalkulation ist zu Unrecht ein Ansatz zum Ausgleich einer Unterdeckung aus Vorjahren in Höhe von 3.724.045 Euro eingestellt worden. Dieser beläuft sich auf 5,15% der maßgeblichen Gesamtkosten in Höhe von 72.320.921 Euro (76.044.966 Euro – 3.724.045 Euro).

44

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

45

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.