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OBERVERWALTUNGSGERICHT

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FÜR DAS LAND NORDRHEIN-WESTFALEN

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IM  NAMEN  DES VOLKES

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URTEIL

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3 A 6/07

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3 K 1026/06 Gelsenkirchen

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In dem Verwaltungsrechtsstreit

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wegen Beihilferechts

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hat der 3. Senat

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ohne mündliche Verhandlung

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am    21. Oktober 2010

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durch

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den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht              Dr.  Schachel

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auf die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 10. November 2006

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für Recht erkannt:

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Das angefochtene Urteil wird geändert.

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Die Klage wird abgewiesen.

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Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

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Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von    110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte seinerseits in gleicher Weise vor der Vollstreckung Sicherheit leistet.

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Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger steht als Beamter im Dienst des beklagten Landes.

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Unter dem 1. Dezember 2005 verordnete die Orthopädisch Neurochirurgische Gemeinschaftspraxis E.          Nord (Dres. B.    , L.         , C.       und von F.     ) dem Kläger „10 x Fango 10 x Massage“. Die Praxis für Krankengymnastik Physiotherapie von E1.      stellte unter dem 21. Dezember 2005 unter anderem für „10 x Fango (bei Anwendung einmal verwendbarer natürlicher Peloide Naturfango/Moor) à 20,50 Euro“ 205,- Euro in Rechnung.

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Die Bezirksregierung E.          setzte auf den Antrag des Klägers vom 22. Dezember 2005 durch Bescheid vom 10. Januar 2006 die Beihilfe fest und legte beihilfefähige Aufwendungen von anteilig 118,- Euro zugrunde. Sie nahm auf die Gebührensätze im Leistungsverzeichnis – Runderlass des Finanzministeriums vom 22. August 2001 – Bezug. Mit seinem Widerspruch bestand der Kläger auf einer Anerkennung der nachgewiesenen Aufwendungen für einmal verwendbare natürliche Peloide und bezog sich auf den inzwischen geltenden Runderlass des Finanzministeriums vom  21. Februar 2005 – B 3100-3.1.6.1- IV A 4 – (MBl. NRW. 2005 S. 328). Die Bezirksregierung E.          wies den Widerspruch durch Bescheid vom 2. März 2006 zurück. Für Leistungen selbständig tätiger Angehöriger der Heilhilfsberufe gebe es keine staatliche Gebührenordnung. Zur Prüfung, ob das vereinbarte Honorar angemessen sei, sei das vom Finanzministerium  des Landes Nordrhein-Westfalen durch Runderlass vom 21. Februar 2005 veröffentlichte Leistungsverzeichnis maßgebend.  Es entspreche dem vom Bundesministerium des Innern in Zusammenarbeit mit dem Verband Physikalischer Therapie und dem Zentralverband der Krankengymnasten  erstellten Leistungsverzeichnis und sei als sachverständige Äußerung zu werten. Die Heilbehandlung werde durch eine ärztliche Verordnung veranlasst. Wenn die ärztliche Verordnung keine Angaben hinsichtlich des zu verwendenden Materials treffe, könne von den geringeren Aufwendungen ausgegangen werden.

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Der Kläger hat am 31. März 2006 Klage erhoben und zu deren Begründung vorgetragen: Entscheidend sei, dass die Heilbehandlung als solche schriftlich angeordnet worden sei. Die Auswahl des Materials hänge nicht von der ärztlichen Verordnung ab und richte sich primär nach den individuellen Gegebenheiten bei den Behandlern. Dies zeige auch der Runderlass vom 21. Februar 2005, der beide hier interessierenden Materialien als beihilfefähig betrachte. Während im Klinik- und Kurbereich angesichts der hohen Patientenzahl vorwiegend wieder verwendbare Packungsmaterialien auf Paraffinbasis genutzt würden – hier lohne sich der mit der Wiederaufbereitung verbundene Aufwand -, bevorzugten niedergelassene Praxen für Physiotherapie einmal verwendbare Materialien.

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Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

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das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 10. Januar 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E.          vom 2. März 2006 zu verurteilen, ihm weitere Beihilfe in Höhe von 60,90 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 % Zinsen über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Das beklagte Land hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es hat auf die Begründung der Bescheide Bezug genommen und ergänzend geltend gemacht, es müsse im Hinblick auf die Notwendigkeit und Angemessenheit der Aufwendungen bei der Behandlungsform bleiben, die mit geringeren Aufwendungen verbunden sei, wenn der Arzt keine andere Anordnung getroffen haben. Die Anordnung könne nicht nachträglich verändert werden.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage entsprochen  und zur Begründung ausgeführt,  der einschlägige Runderlass vom 21. Februar 2005 gehe von beiden Anwendungsarten aus. Wenn die ärztliche Verordnung – wie das hier der Fall sei – keine Festlegung treffe, dürfe sich der Beamte auf die Gegebenheiten der jeweiligen Praxis einlassen.

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Das beklagte Land trägt zur Begründung der Berufung, die der Senat durch Beschluss vom 22. Juli 2009 zugelassen hat, vor: Nach § 88 LBG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 und § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 1 BVO NRW seien notwendige Aufwendungen im angemessenen Umfang beihilfefähig. Der Runderlass des Finanzministeriums enthalte ein „Leistungsverzeichnis für ärztlich verordnete Heilbehandlungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 9 BVO“, das die Angemessenheit heilhilfsberuflicher Leistungen sachgerecht beurteile und von der Rechtsprechung gebilligt werde. Wenn die ärztliche Verordnung keine Bestimmung enthalte, dürfe der Beamte im Rahmen der Angemessenheit nicht zwischen einer teureren und einer billigeren Lösung wählen. Es könne davon ausgegangen werden, dass der Kläger in zumutbarer Entfernung zum Wohnort oder zum Dienstort eine Behandlung mit wieder verwendbarem Material habe erhalten können.

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Das beklagte Land beantragt,

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das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, nach dem Leistungsverzeichnis komme es auf die „Anwendung“, nicht auf die „Verordnung“ an. Sollte das Leistungsverzeichnis unklar sein, könne dies nicht zu seinen Lasten gehen. Davon abgesehen habe der  behandelnde Arzt eine klare Anordnung getroffen: Mit „Fango“ werde Mineralschlamm vulkanischen Ursprungs bezeichnet. Der Begriff werde umgangssprachlich auch für Wärmepackungen aus Paraffin benutzt. Anders als Naturfango gebe Paraffin keine Inhaltsstoffe ab. Paraffin sei mehrfach verwendbar, weise aber im Hinblick auf die Modellierfähigkeit und thermophysikalische Eigenschaften klare Defizite auf. Der Kläger bezieht sich auf eine ärztliche Bescheinigung des Dr. L.         vom 7. September 2010  und eine Veröffentlichung des Prof. Dr. Dr. L1.            .

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom beklagten Land vorgelegten Verwaltungsakten (2 Hefter) Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter (§§ 101 Abs. 1, 87a Abs. 2 und 3, 125 Abs. 1 VwGO).

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Die Berufung des beklagten Landes hat Erfolg. Die auf weitere Beihilfe gerichtete Klage ist unbegründet, weil in den angefochtenen Bescheiden zutreffend nur Aufwendungen für wieder verwendbares Material angesetzt worden sind.

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Nach § 88 Satz 2 LBG NRW in der bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung sind die notwendigen und angemessenen Aufwendungen beihilfefähig. Dem entspricht

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§ 3 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW in der bis zum 31. Dezember 2006 geltenden Fassung des Gesetzes vom 3. Mai 2005 (GV NRW S. 498). Gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 1 BVO NRW umfassen die beihilfefähigen Aufwendungen die Kosten für eine vom Arzt schriftlich angeordnete Heilbehandlung und die dabei verbrauchten Stoffe; das Finanzministerium kann im Einvernehmen mit dem Innenministerium bestimmen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang Heilbehandlungen beihilfefähig sind. Auf dieser Ermächtigung beruht der bereits zitierte Runderlass des Finanzministeriums vom 21. Februar 2005, in dessen Anlage unter 22 a) bestimmt ist: „Warmpackung ...

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     –   bei Anwendung wieder verwendbarer Packungsmaterialien (z.B. Paraffin,

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          Fango-Paraffin, Moor-Paraffin...)                                11,80

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-          bei Anwendung einmal verwendbarer natürlicher Peloide (Heilerde, Moor, Naturfango ...

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Teilpackung                                                               20,50“

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Der Senat braucht nicht zu entscheiden, welche Entscheidungsspielräume die Ermächtigung des § 4 Abs. 1 Nr. 9 Satz 1 BVO NRW dem Finanzministerium eröffnete. Der Kläger zieht die jeweilige Angemessenheit der im Runderlass angesetzten Preise nicht in Zweifel, so dass sich die weitere rechtliche Würdigung auf die Frage konzentrieren kann, ob die dem Kläger erwachsenen Aufwendungen notwendig waren. Notwendig sind Maßnahmen, die unvermeidbar und zwangsläufig sind.

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Mohr/Sabolewski,  Beihilfenrecht, B I § 3 Anm. 1 [Stand Juni 2010], die als Beispiel Mehrkosten für Glaskeramikkronen im Vergleich mit Kosten für Goldkronen anführen.

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Das Tatbestandsmerkmal der Angemessenheit entfaltet demgegenüber eine begrenzende Funktion im Hinblick auf die Höhe der Kosten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2009 – 2 C 129.97 -, BVerwGE 133,67.

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Kommen, wie das hier der Fall war, zwei verschiedene Anwendungsformen in Betracht, die unterschiedlich hohe Aufwendungen auslösen, kommt es für die Notwendigkeit der Aufwendung entscheidend auf die schriftliche ärztliche Verordnung an, die als Willenserklärung auszulegen ist. Die hier interessierende ärztliche Verordnung der Orthopädisch Neurochirurgischen Gemeinschaftspraxis E.          Nord vom 1. Dezember 2005 ist nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit allein auf die Verwendung von Naturfango gerichtet, so dass es bereits unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit mit der preislich günstigeren Anwendungsform sein Bewenden haben muss.

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Der auch vom Kläger zitierte Prof. Dr. Dr. L1.            hat – vom Kläger nicht in Zweifel gezogen – der Süddeutschen Zeitung gegenüber erklärt, wenn heute von Fango die Rede sei, seien oft auch Wärmepackungen aus Paraffin gemeint: „Das gilt heute bei den üblichen Behandlungen am Wohnort als normal und ausreichend“. In der vom Kläger vorgelegten Veröffentlichung des Prof. Dr. Dr. L1.            heißt es, für Paraffin-Anwendungen, denen lediglich als Farbkomponente u.a. Fangopulver zugemischt werde, werde gleichwohl häufig missverständlich der ungeschützte Begriff „Fango“ als Kurzform für eine Fango-Paraffin-Packung verwendet (a.a.O. Seite 82 Fn. 3). Auch diese sachverständige Würdigung, von der abzugehen der Senat keine Veranlassung sieht, zeigt, dass der Sprachgebrauch uneinheitlich und deshalb eine – von Prof. Dr. Dr. L1.            ausdrücklich befürwortete - Konkretisierung erforderlich ist, wenn es dem verordnenden Arzt um Naturfango geht.

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Eine nachträgliche Präzisierung des Gewollten, die in der ärztlichen Bescheinigung vom 7. September 2010 im Hinblick auf ein geltend gemachtes besseres Behandlungsergebnis mit Naturfango unternommen wird, kommt aus Rechtsgründen nicht in Betracht.

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Vgl. Baden-Württembergischer VGH, Beschluss vom 7. März 1995 – 4 S 1192/94 -, IÖD 1995, 200.

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Sollte Dr. L.         im Interesse eines besseren Behandlungsergebnisses seinerzeit Naturfango gemeint haben, wäre es seine Sache gewesen, dies hinreichend deutlich in der Verordnung zum Ausdruck zu bringen.

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Naturfango ist im Vergleich mit Fango-Paraffin nicht eindeutig medizinisch überlegen, so dass auch nicht unter diesem – sich dann aufdrängenden – Gesichtspunkt die ärztliche Verordnung eindeutig war. Der ärztlichen Bescheinigung des Dr. L.         vom 7. September 2010 ist lediglich zu entnehmen, dass durch die beabsichtigte Verordnung mit Naturfango ein besseres Behandlungsergebnis zu erwarten gewesen sei, weil die in Naturfango vorhandenen entzündungshemmenden Wirkstoffe in Kombination mit Wärme durch die Haut aufgenommen würden. Für eine eindeutig überlegene Behandlung, die Zweifel im Hinblick auf den Wortlaut der ärztlichen Verordnung zurücktreten ließen, sprechen diese Bescheinigung und die bereits zitierte Äußerung Prof. Dr. Dr. L2.             gegenüber  der Süddeutschen Zeitung nicht.

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Der Runderlass des Finanzministeriums vom 21. Februar 2005 stellt die Anwendungsform nicht in die Wahl des Patienten. Es trifft zwar zu, dass es in der Anlage unter 22a heisst: „bei Anwendung“ und nicht etwa „bei Verordnung“. Dies besagt jedoch nicht, dass es auf die ärztliche Verordnung nicht ankäme,  sofern der Tatbestand „bei Anwendung“ in einer der beiden Fallgruppen erfüllt ist. Der Runderlass dispensiert nicht vom Tatbestandsmerkmal der Notwendigkeit einer Aufwendung (§§ 88 Satz 2 LBG NRW, 3 Abs. 1 Satz 1 BVONRW), das nicht erfüllt ist, wenn sich der Patient – wie das hier der Fall ist – ohne klare ärztliche Verordnung für die teurere Form der Heilbehandlung entschließt. Da sich dem Kläger aufdrängen musste, dass er Beihilfe nur zu notwendigen Aufwendungen beanspruchen kann, war der Runderlass auch nicht geeignet, Unklarheiten zu hinterlassen, die zu Lasten des beklagten Landes gingen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 Abs. 1 VwGO,  708 Nr. 10, 711 ZPO. Ein Grund, die Revision zuzulassen, besteht nicht (§§ 127 Nr. 1 BRRG, 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, 132 Abs. 2 VwGO).

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Rechtsmittelbelehrung

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Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

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Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich einzulegen. Die Beschwerde muss den angefochtenen Beschluss bezeichnen.

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Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht schriftlich einzureichen.

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Statt in Schriftform können die Einlegung und die Begründung der Beschwerde auch in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen – ERVVO VG/FG - vom 23. November 2005 (GV. NRW. S. 926) erfolgen.

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Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Fassung gemäß Art. 13 des Gesetzes zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom 12. Dezember 2007, BGBl. I S. 2840, und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -).

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                                            Dr. Schachel

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Ferner ergeht der Beschluss:

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Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 60,90 Euro festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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                                              Dr. Schachel