Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 2705/08

Tatbestand

Der Kläger ist hauptberuflich Redakteur bei einer Lokalzeitung. Auf dem von seinen Eltern übernommenen landwirtschaftlichen Betrieb mit einer Fläche von 10 ha, von denen 9 ha verpachtet waren, eröffnete er zusammen mit seiner Ehefrau ein Bauernhofcafé. Im Weiteren beabsichtigte er, die verpachteten Flächen wieder in eigene Bewirtschaftung zu nehmen und einen sog. B. -Hof zur Haltung und Zucht vom Aussterben bedrohter Haustierrassen zu betreiben. Zur Finanzierung dieses Vorhabens wandte er sich an die Kreisstelle N. -M. der Landwirtschaftskammer NRW, um Möglichkeiten einer Förderung abzuklären. Auf Vorschlag der Kreisstelle beantragte er unter dem 8. Januar 2004 die Gewährung einer Zuwendung nach den als ministerieller Runderlass ergangenen sog. Diversifizierungs-Richtlinien. Nachdem eine Förderung als Modellprojekt im Sinne dieser Richtlinien an der fehlenden Zustimmung des zuständigen Ministeriums gescheitert war, behandelte der Beklagte das Begehren des Klägers als Antrag auf Förderung eines regulären Diversifizierungsvorhabens und bewilligte ihm mit einem als "Zuwendungsbescheid (Projektförderung)" bezeichneten Bescheid vom 27. September 2004 für die Zeit vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2006 eine Zuwendung in Höhe von 26.774,- EUR in Form einer Anteilfinanzierung als Zuschuss für Organisationsausgaben, Einführung und Umsetzung eines Strategiekonzepts sowie Qualifizierungsmaßnahmen.

Unter dem 28. September 2005 beantragte der Kläger für das Jahr 2005 die Auszahlung von 14.262,- EUR. Auf diesen Antrag hin zahlte ihm der Beklagte Mitte Oktober 2005 einen Betrag von 10.163,70 EUR aus.

Unter dem 21. November 2005 erging an den Kläger ein als "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung) und Rückforderungsbescheid" bezeichneter Bescheid. Darin wurde festgestellt, dass einige Kostenbelege versehentlich falsch gebucht worden seien, was dazu geführt habe, dass ein falscher Zuschussprozentsatz angewendet worden sei. Der Zuschussbetrag für das "Strategiekonzept" habe danach statt 10.038,70 EUR nur 6.579,04 EUR betragen dürfen. Deshalb werde der zuviel gezahlte Betrag in Höhe von 3.459,66 EUR zurückgefordert. In der Folgezeit zahlte der Kläger diesen Betrag an den Beklagten zurück.

Im Zusammenhang mit einer Prüfung durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt L. teilte der Kläger unter dem 9. Mai 2006 mit, aus dem Vorhaben "B. -Hof" seien außer den gewährten Fördermitteln bislang keine Einnahmen erzielt worden.

Mit Schreiben vom 22. Februar 2007 hörte der Beklagte den Kläger zu einer beabsichtigten Rückforderung der gewährten Förderung an. Dabei wies der Beklagte darauf hin, dass bei der Prüfung durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt L. und der erneuten Verwaltungskontrolle beanstandet worden sei, dass die Fördervoraussetzungen zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht erfüllt gewesen seien, weil laut Einkommensteuerbescheid 2002 keine Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft vorhanden gewesen seien und laut Einkommensteuerbescheid 2003 die erzielten Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft überwiegend aus Verpachtung gestammt hätten, dass die Umsetzung des eingereichten Businessplans nicht erkennbar sei, dass nach den eigenen Angaben des Klägers bisher keine Einnahmen aus dem Projekt erzielt worden seien, dass der Zuwendungszweck nicht erfüllt werde und dass der Bewilligungszeitraum bereits abgelaufen sei, ohne dass die bewilligten Zuschüsse für die angegebenen Maßnahmen eingesetzt worden seien. Angesichts dessen fehle es an einer Rechtsgrundlage für eine Förderung.

Von der ihm eingeräumten Möglichkeit zur Äußerung machte der Kläger mit Schreiben vom 29. März 2007 Gebrauch und legte unter anderem die näheren Umstände der Antragstellung und die bisherige Entwicklung des Projekts "B. -Hof" dar.

Unter dem 8. November 2007 erließ der Beklagte einen "Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid". Mit diesem Bescheid widerrief der Beklagte den Bescheid vom 21. November 2005 rückwirkend zum 1. Januar 2005 und forderte den Kläger zur Rückzahlung von 6.704,04 EUR auf. Zur Begründung führte der Beklagte an: Der Bescheid vom 21. November 2005 sei auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW zu widerrufen, weil eine mit dem Bescheid verbundene Auflage nicht bzw. nicht innerhalb einer dem Kläger gesetzten Frist erfüllt worden sei. Der Bescheid sei dadurch rechtswidrig geworden, dass der Kläger entgegen seiner ursprünglichen Planung innerhalb des Bewilligungszeitraums weder zusätzliche Arbeitsplätze durch das Projekt "B. -Hof" geschaffen noch darüber hinaus einen Überschuss erwirtschaftet habe. Da der Kläger der Bewilligungsbehörde das Ausbleiben eines Überschusses durch das Projekt nicht gemeldet habe, liege zudem ein Verstoß gegen die im Antrag niedergelegte Mitteilungspflicht vor. Des Weiteren sei auch der durch das Projekt angestrebte Hauptzuwendungszweck der Schaffung eines zusätzlichen Arbeitsplatzes innerhalb des Bewilligungszeitraums nicht erreicht worden. Es bestehe eine gefestigte Verwaltungspraxis, in Fällen, in denen die Grundvoraussetzungen der Förderung nicht vorlägen, den Zuwendungsbescheid rückwirkend zu widerrufen. Mit dem Wegfall der Grundbewilligung entfalle auch die Rechtsgrundlage für die auf deren Basis erfolgte Auszahlung. Der zu Unrecht ausgezahlte Betrag sei deshalb nach § 49a Abs. 1 VwVfG NRW zuzüglich Zinsen zu erstatten.

Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 12. Dezember 2007 Klage erhoben.

In der mündlichen Verhandlung am 3. September 2008 hat der Beklagte zusätzlich den Bescheid vom 27. September 2004 mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. Der Kläger hat daraufhin sein Klagebegehren auf die Aufhebung auch dieser Entscheidung erweitert.

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger im Wesentlichen angeführt: Nach Erhalt des Bescheids vom 27. September 2004 habe er umgehend mit der Einrichtung und Ausstattung von Viehställen und ähnlichem begonnen und zur Errichtung des "B. -Hofs" 23.234,43 EUR investiert. Des Weiteren sei der eingereichte Businessplan voll umgesetzt worden. Der Ausbau des "B. -Hofs" und die damit verbundene Stärkung des Bauernhofcafés entsprächen in vollem Umfang den Zielsetzungen der Richtlinien. Der Zuwendungszweck erfordere nicht, dass ein oder mehrere Arbeitsverträge auf bzw. mit dem "B. -Hof" als dem eigentlichen landwirtschaftlichen Betrieb hätten abgeschlossen werden müssen. Gefördert würden vielmehr und gerade auch andere zusätzliche Beschäftigungsmöglichkeiten und alternative Einkommensquellen sowie die Erweiterung und Stärkung der Erwerbsgrundlagen. Im vorliegenden Fall seien wechselseitige Effekte zwischen "B. -Hof" und Bauernhofcafé nicht zu bestreiten. Mit der Bewertung dieser Synergieeffekte als bloßen positiven Nebeneffekt, der den "B. -Hof" nicht zu einer alternativen Einkommensquelle mache, konstruiere der Beklagte eine Anforderung, die von der Rechtsgrundlage nicht gedeckt sei. Man dürfe auch die beträchtlichen Umsatz- und Gewinnsteigerungen im Bauernhofcafé nicht hinwegdenken.

Der Kläger hat beantragt,

die Bescheide des Beklagten vom 8. November 2007 und vom 3. September 2008 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Kläger habe die Zuwendungsvoraussetzungen nicht erfüllt. So habe er keine zusätzlichen Arbeitsplätze durch den "B. -Hof" geschaffen. Die Tatsache, dass seine Ehefrau beim Bauernhofcafé angestellt worden sei, reiche für die Erfüllung des Richtlinienzwecks nicht aus. Im Weiteren habe das Projekt "B. -Hof" nicht zu einer Erweiterung und Stärkung der Erwerbsgrundlagen des Klägers im landwirtschaftlichen Bereich, sondern lediglich zu einer Verbesserung der Erwerbsgrundlage seines Bauernhofcafés geführt. Der Zuwendungszweck gehe insoweit fehl.

Mit Urteil vom 3. September 2008 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid des Beklagten vom 8. November 2007 sei rechtmäßig. Rechtsgrundlage für die durch diesen Bescheid erfolgte Aufhebung des Bescheids vom 21. November 2005 und die Rückforderung der bewilligten Zuwendung in Höhe von 6.704,04 EUR seien § 48 Abs. 1 und 2 sowie § 49a VwVfG NRW. Die Regelungen in §§ 48 ff. VwVfG NRW würden nicht durch § 10 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisation verdrängt. Dass der Bescheid vom 8. November 2007 als Rechtsgrundlage § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW angebe, sei unschädlich, da die Interessenlage und die Rechtsfolgen bei einer Rücknahme dieselben seien wie beim Widerruf. Der mit dem angefochtenen Bescheid aufgehobene Bescheid vom 21. November 2005 sei rechtswidrig gewesen, weil er nicht den Vorgaben der Diversifizierungs-Richtlinien 2000 entsprochen habe. Dies ergebe sich schon daraus, dass der Kläger nicht zuwendungsberechtigt im Sinne der Richtlinien gewesen sei, weil er kein Landwirt im Sinne des Gesetzes über die Alterssicherung der Landwirte sei. Die Vertrauensschutzregelung aus § 48 Abs. 2 VwVfG NRW greife nicht ein, selbst wenn man von einer fehlenden Bösgläubigkeit des Klägers und von einem Verbrauch von Leistungen ausgehe. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs müsse das nationale Recht so angewandt werden, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht praktisch unmöglich und das G emeinschaftsinteresse voll berücksichtigt werde. Dem durch die Einwirkung des Gemeinschaftsrechts gesteigerten öffentlichen Rücknahmeinteresse gebühre bei der Abwägung im Rahmen des § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW auch dann Vorrang vor dem gegenteiligen Interesse des Begünstigten, wenn dieses nicht wegen Bösgläubigkeit im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG NRW von vornherein schutzunwürdig sei. Das Vertrauensschutzinteresse des Begünstigten trete angesichts des besonderen Gewichts des Rücknahmeinteresses grundsätzlich schon dann zurück, wenn die staatliche Beihilfe - wie hier - ohne Beachtung des in Art. 93 EWGV zwingend vorgeschriebenen Überwachungsverfahrens gewährt worden sei. Die Rücknahme scheitere auch nicht an der Regelung in § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW. Die danach geltende Jahresfrist für die Rücknahme sei mit Blick auf die Anhörung des Klägers im März 2007 gewahrt. Angesichts dessen komme es nicht darauf an, ob vorliegend die weitergehende Verjährungsregelung aus Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 Anwendung finde. Ermessensfehler seien nicht festzustellen. Die in dem Bescheid vom 8. November 2007 enthaltenen Ermessenserwägungen bezögen sich zwar auf einen Widerruf und nicht auf eine Rücknahme. Dies sei jedoch unschädlich, weil bei einem Widerruf wegen Zweckverfehlung ebenso wie bei der Rücknahme von rechtswidrigen Verwaltungsakten den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermessenslenkende Bedeutung dahingehend zukomme, dass im Regelfall nur die Entscheidung für die Aufhebung ermessensfehlerfrei sei. Die Rückforderung der gezahlten Zuwendung in Höhe von 6.704,04 EUR zuzüglich Zinsen finde in § 49a Abs. 1 und 3 VwVfG NRW eine hinreichende Rechtsgrundlage.

Auch die im Rahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 3. September 2008 erfolgte Aufhebung des Bescheids vom 27. September 2004 sei rechtmäßig. Ihre Rechtsgrundlage finde diese Aufhebung ebenfalls in § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG. Auch insofern sei die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW gewahrt. Zwar sei der Beklagte bereits vom Staatlichen Rechnungsprüfungsamt L. auf das Fehlen der Fördervoraussetzungen zum Zeitpunkt der Antragstellung hingewiesen worden. Er sei jedoch weiterhin von einer ursprünglichen Rechtmäßigkeit der Bewilligung ausgegangen. Erst in der mündlichen Verhandlung am 3. September 2008 sei er darauf hingewiesen worden, dass mangels der Eigenschaft des Klägers als Landwirt im Sinne der maßgeblichen Richtlinien keine Zuwendungen hätten bewilligt werden dürfen. Für den Lauf der Frist aus § 48 Abs. 4 VwVfG komme es nicht auf die bloße Tatsachenkenntnis an. Erforderlich sei vielmehr zusätzlich, dass die Behörde auch die fehlerhafte Rechtsanwendung erkenne, sich also der Rechtswidrigkeit des betroffenen Verwaltungsaktes und der Notwendigkeit, über eine eventuelle Rücknahme zu entscheiden, bewusst werde oder sei.

Auf den Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 2. Oktober 2009 die Berufung zugelassen, soweit das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts den Bescheid des Beklagten vom 8. November 2007 betrifft, und den Zulassungsantrag im Übrigen abgelehnt.

Zur Begründung seiner Berufung führt der Kläger im Wesentlichen an: Zu seinen Gunsten sei vorliegend Art. 49 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 mit der Folge anwendbar, dass für ihn eine Rückzahlungsverpflichtung aufgrund eines Behördenirrtums trotz zu Unrecht ausgezahlter Beträge entfalle. Die zeitlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift seien ohne weiteres erfüllt, da der Bescheid vom 8. November 2007 deutlich nach Ablauf der maßgeblichen Frist von einem Jahr nach der Zahlung ergangen sei. Im Weiteren habe sich der Beklagte über die Förderfähigkeit des Vorhabens geirrt. Diesen Irrtum habe er der Kläger billigerweise nicht erkennen können. Der Förderantrag sei in Abstimmung mit der Kreisstelle des Beklagten ausgearbeitet worden. Dabei habe er zur Frage der Förderfähigkeit des Vorhabens vollständige und insbesondere auch richtige Angaben gemacht. Auch sämtliche seitens der Kreisstelle angeforderten Belege habe er eingereicht. Von ihm könne grundsätzlich keine bessere Erkenntnis verlangt werden als von der zuständigen Fachbehörde.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 8. November 2007 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er an: Dem Kläger habe nach den Richtlinien und Zuwendungsbestimmungen durchaus bekannt sein müssen, dass nur bestehende landwirtschaftliche Betriebe gefördert würden. Er habe aber nicht offen gelegt, dass er zum Zeitpunkt der Antragstellung gerade kein Landwirt gewesen sei. Dass der Kläger irrtümlich davon ausgegangen sei, auch Gründer eines landwirtschaftlichen Unternehmens könnten gefördert werden, sei unerheblich, weil auf eine objektivierte Betrachtung abzustellen sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der vom Kläger angesprochenen Beratung durch die Kreisstelle. Zum einen sei darauf hinzuweisen, dass die Kreisstelle der Landwirtschaftskammer NRW von ihm dem Beklagten als Landesbeauftragten zu trennen sei. Im Weiteren sei nicht ersichtlich, dass der Kläger ausdrücklich darin bestärkt worden sei, als Nicht-Landwirt die Diversifizierungsförderung zu beantragen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Band) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Über die Berufung kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschieden werden, weil sich die Beteiligten damit einverstanden erklärt haben (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung hat Erfolg.

Die Klage ist, soweit sie noch im Berufungsverfahren anhängig ist, begründet.

Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 8. November 2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Für die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 21. November 2005 fehlt es an einer Rechtsgrundlage.

Dabei bedarf es vorab der Auslegung des mit dem angefochtenen Bescheid verfolgten Aufhebungsbegehrens des Beklagten. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass sich der Bescheid vom 21. November 2005 schon nach seiner ausdrücklichen Bezeichnung in der Überschrift aus zwei Teilen zusammensetzt, zum einen aus dem Teil "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" und zum anderen aus dem Teil "Rückforderungsbescheid". Der angefochtene Bescheid des Beklagten sollte bei sachgerechter Auslegung, von der auch der Kläger ausgeht, den Teil "Rückforderungsbescheid" unangetastet lassen und sich nur auf den übrigen Teil beziehen.

Die dergestalt verstandene Aufhebung des angefochtenen Bescheids ist rechtswidrig. Dies gilt unabhängig davon, ob der Teil "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" als Verwaltungsakt anzusehen ist oder nicht.

Ist die "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" als Verwaltungsakt einzustufen, besteht der Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheids zum einen aus der Aufhebung dieses Verwaltungsakts und zum anderen aus der Rückforderung eines zu Unrecht gezahlten Zuwendungsbetrags. Beiden Teilen mangelt es aber an einer hinreichenden Rechtsgrundlage.

Die Aufhebung einer als Verwaltungsakt verstandenen "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" kann weder auf die für den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts in Betracht kommende Vorschrift des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW (wie vom Beklagten angenommen) noch auf die für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes in Betracht kommende Bestimmung des § 48 Abs. 2 VwVfG NRW (wie vom Verwaltungsgericht angenommen) gestützt werden.

Festzustellen ist allerdings, dass für die Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" die landesrechtlichen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW Anwendung finden. Deren Anwendbarkeit ist weder durch Gemeinschaftsrecht noch durch vorrangige bundesrechtliche Regelungen ausgeschlossen.

Dem Gemeinschaftsrecht sind keine Rechtsvorschriften zu entnehmen, die der zuständigen Behörde das Recht einräumen, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Zwar sind in der "Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe" (ABl. L 141 S. 18) im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 796/2004 einige wichtige Teilaspekte wie etwa der Vertrauensschutz gemeinschaftsrechtlich geregelt. Diese gemeinschaftsrechtlichen Regelungen sind aber nicht abschließend. So begründet etwa Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zwar die materiell-rechtliche Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge, enthält aber nicht zugleich auch die verfahrensrechtliche Ermächtigung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und zum Erlass von Rückforderungsbescheiden. Insoweit ist deshalb weiterhin auf nationales Recht zurückzugreifen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 3 C 15.08 , juris, und vom 10. Dezember 2003 3 C 22.02 , Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44 = NVwZ-RR 2004, 413.

Auch dem Bundesrecht ist keine vorrangige Bestimmung zur Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" zu entnehmen. Insbesondere ist wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) nicht einschlägig. Mit der dem Kläger gewährten Zuwendung ist keine Förderung für spezielle Erzeugnisse oder Produkte verbunden gewesen, die der gemeinsamen Marktorganisation unterliegen. Diese ist vielmehr auf eine Verbesserung der Existenzfähigkeit landwirtschaftlicher Betriebe u. a. durch die Entwicklung zusätzlicher Beschäftigungsmöglichkeiten und alternativer Einkommensquellen gerichtet gewesen.

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -, a. a. O.

Die demnach maßgeblichen landesrechtlichen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW enthalten keine hinreichende Rechtsgrundlage für die Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)". Dabei kann dahinstehen, ob eine Rücknahme auf der Grundlage von § 48 Abs. 2 VwVfG NRW oder ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW in Betracht kommt. Der Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" steht jedenfalls Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 entgegen.

Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kommt auf die dem Kläger gewährten Zuwendungen zur Anwendung. Die Förderung für das Vorhaben des Klägers erfolgte auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung der Diversifizierung der Tätigkeiten im landwirtschaftlichen und landwirtschaftsnahem Bereich (Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz - II A 4-2570.01 vom 27. September 2000 MBl. NRW. S. 1353 in der Fassung der Änderung durch Runderlass vom 9. Dezember 2003 MBl. NRW. 2004 S. 97) im Folgenden: Diversifizierungs-Richtlinien 2000 . Bei diesen Zuwendungen handelt es sich um Investitionsbeihilfen im Sinne von Art. 4 der "Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen" (ABl. L 160 S. 80) im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 . Art. 34 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 sieht den Erlass von Durchführungsbestimmungen insbesondere zu den Bedingungen für Investitionsbeihilfen für landwirtschaftliche Betriebe im Sinne von Art. 4 der Verordnung vor. Auf dieser Regelung beruhen die in der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 enthaltenen Durchführungsbestimmungen.

Die Verordnung (EG) Nr. 796/2004 kommt nach deren Art. 81 Unterabsatz 2 vorliegend auch in zeitlicher Hinsicht zur Anwendung, weil sich die dem Kläger gewährten Zuwendungen auf ab dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre beziehen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ist die "Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen" (ABl. L 327 S. 11) im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 aufgehoben worden. Insbesondere ist Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 durch Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ersetzt worden, ohne dass damit jedoch inhaltliche Änderungen verbunden gewesen wären.

Die materiellen Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sind erfüllt.

Nach Art. 73 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Gemäß Art. 73 Abs. 4 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Nach Unterabsatz 2 gilt Unterabsatz 1 in den Fällen, in denen sich der Irrtum auf Tatsachen bezieht, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist.

Ausgehend von diesen Regelungen ist vorliegend die Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" ausgeschlossen.

Die Gewährung der Zuwendungen an den Kläger ist auf einen Irrtum des Beklagten als der zuständigen Behörde zurückzuführen, weil der Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen ist, der Kläger gehöre zu dem Kreis der Zuwendungsberechtigten.

Nach Nr. 3.1, insbesondere Nr. 3.1.1 der Diversifizierungs-Richtlinien 2000 setzt eine Zuwendungsberechtigung des Klägers unter anderem voraus, dass dieser als Landwirt im Sinne des Gesetzes über die Alterssicherung der Landwirte im Folgenden: ALG angesehen werden kann. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, fehlte es daran aber. In dem maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung der Zuwendungen stand der Zuerkennung der Landwirteigenschaft § 1 Abs. 7 ALG entgegen. Danach ist kein Landwirt, wer ein Unternehmen der Landwirtschaft ohne die Absicht der nachhaltigen Gewinnerzielung betreibt. Davon war zum damaligen Zeitpunkt beim Kläger auszugehen. Ausweislich der Einkommenssteuerbescheide hat der Kläger im Jahr 2002 gar keine und im Jahr 2003 nur unwesentliche Einkünfte aus der Landwirtschaft erzielt. Landwirtschaftliche Produkte hat er weder produziert noch veräußert. Tier- oder Flächenprämien hat er nicht beantragt. Die erst erfolgende Gründung eines landwirtschaftlichen Betriebs fällt nicht unter den Zuwendungszweck. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.

Der dagegen erhobene Einwand des Klägers, er sei ein nach den Diversifizierungs-Richtlinien 2000 zuwendungsberechtigter Landwirt, da ihm die Landwirtschaftliche Alterskasse NRW die grundsätzliche Zugehörigkeit zur Alterssicherung unter Aufrechterhaltung der ihm schon früher erteilten Befreiung im Hinblick darauf bestätigt habe, dass er ein landwirtschaftliches Unternehmen nach § 1 Abs. 4 und 5 ALG bewirtschafte, geht fehl. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Passage aus den Richtlinien knüpft nicht an bestimmte und verlautbarte Einschätzungen der Alterskasse an, sondern an die materiellen Voraussetzungen. Insofern mag im Einzelfall der attestierten Zugehörigkeit zur Alterssicherung eine Indizwirkung zukommen; sie enthebt aber zumal wenn für die Alterskasse, wie beim Kläger, wegen bekannter Befreiungsvoraussetzungen ohnehin kein Anlass zu intensiver Befassung bestanden hat nicht von der Betrachtung sämtlicher sachlicher Voraussetzungen für die Zugehörigkeit zu den Landwirten im Sinne des Gesetzes über die Alterssicherung der Landwirte.

Zu diesen Voraussetzungen gehört auch die schon angesprochene Ausschlussklausel des Absatzes 7 in § 1 ALG, die das Fehlen der Absicht nachhaltiger Gewinnerzielung betrifft. Der Bejahung dieses Tatbestandes im angegriffenen Urteil setzt der Kläger entgegen, aus mangelnden Einkünften aus der Landwirtschaft könnten gerade in der Anlaufzeit eines Betriebs keine Folgerungen im Sinne der Gewinnabsicht gezogen werden. Diese Erwägung kann wie auch der Kläger sieht nur dann Platz greifen, wenn sein Einwand zutrifft, dass die Zuwendungen nicht nur für die Inhaber laufender landwirtschaftlicher Unternehmen bestimmt sind, sondern auch für Gründer neuer Unternehmen. Dass letzteres der Fall ist, folgert der Kläger aus Nr. 2.1 der Diversifizierungs-Richtlinien 2000, da dort vom Aufbau eines landwirtschaftlichen Nebenbetriebs (nicht wie er angibt Neben"erwerbs"betriebs) die Rede ist. Dieser Betrachtung kann nicht gefolgt werden.

Die Richtlinien und auch schon die die Subventionierung eröffnende Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 gehen eindeutig von vorhandener landwirtschaftlicher Tätigkeit aus, zielen also nicht allgemein auf die Entwicklung von Einnahmemöglichkeiten und Arbeitsplätzen im ländlichen Raum, auch nicht solche durch die Schaffung eines landwirtschaftlichen Betriebs oder Nebenerwerbsbetriebs. Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 umreißt die Zielrichtung der Beihilfen mit Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums "im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten und deren Umstellung". Die Richtlinien greifen das auf, indem unter Nr. 3 eindeutig festgelegt wird, dass Zuwendungsempfänger nur sein kann, wer (schon) Landwirt ist oder eng in die landwirtschaftliche Produktion eingebunden ist. Diese in sich schlüssigen Zuwendungsgrundsätze, nach denen die vorhandenen, den ländlichen Raum prägenden landwirtschaftlichen Tätigkeiten gestützt werden sollen, werden durch die Aussagen zum Gegenstand der Förderung in Nr. 2 der Diversifizierungs-Richtlinien 2000 nicht in Frage gestellt.

Die Förderungsfähigkeit von Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Aufbau eines "landwirtschaftlichen Nebenbetriebs" führt keineswegs zu dem Schluss, der Einstieg in die landwirtschaftliche Tätigkeit als Neben- oder Zusatzerwerb müsse ungeachtet der Aussagen zum möglichen Zuwendungsempfänger zuwendungstauglich sein. Die Rede ist gerade nicht vom Aufbau eines landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetriebs, der in der Tat für einen Landwirt nach Nr. 3.1.1 der Diversifizierungs-Richtlinien 2000 schwerlich vorstellbar ist, sondern vom Aufbau eines landwirtschaftlichen Nebenbetriebs, also eines Unternehmens, das sich mit Aufgaben aus dem weiten Umfeld der Landwirtschaft befasst, die neben der Kerntätigkeit, der Bewirtschaftung des eigenen Bodens und der damit verbundenen Tierhaltung zum Gewinn pflanzlicher oder tierischer Erzeugnisse, abgewickelt werden können. Auch das gehört zur Diversifizierung der Tätigkeiten im landwirtschaftlichen und landwirtschaftsnahen Bereich, die nach Art. 33 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 unter anderem zur Schaffung alternativer Einkommensquellen führen soll. Gegenstand des vom Kläger angeführten Urteils des Verwaltungsgerichts Münster vom 19. Mai 2008 9 K 499/07 ist gerade ein solcher zuwendungsfähiger zusätzlicher Betriebszweig; gestritten wurde dort nur noch um den Umfang der förderungsfähigen Aufwendungen, sodass ein Widerspruch zum hier angegriffenen erstinstanzlichen Urteil nicht besteht.

Das als zuwendungstauglich betrachtete Vorhaben des Klägers lief eindeutig darauf hinaus, unter Rückholung verpachtet gewesener Flächen in eine landwirtschaftliche Tätigkeit einzusteigen, die ihm gewisse Einnahmen ermöglichen sollte und im Übrigen die weitere Einkunftsquelle, das bestehende Bauernhofcafé, zu stärken. Das verfehlt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, eindeutig den Förderungszweck.

Der Irrtum des Beklagten über die Zuwendungsberechtigung konnte vom Kläger billigerweise nicht erkannt werden.

Das schon mit der "Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen" (ABl. L 391 S. 36) eingeführte integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung der Verfahren mitwirken und die Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 28. November 2002 C417/00 , Slg. 2002, I11053, und vom 16. Mai 2002 C63/00 , Slg. 2002, I04483; OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2004 20 A 3398/02 .

Auch unter Berücksichtigung der sich aus diesen Erwägungen ergebenden hohen Anforderungen konnte der Irrtum des Beklagten vom Kläger billigerweise nicht erkannt werden.

Maßgeblich abzustellen ist dabei auf den Umstand, dass der Beklagte seine Entscheidung nicht auf unzutreffende, dem Kläger bekannte tatsächliche Verhältnisse gestützt hat. Vielmehr hat der Beklagte eine fehlerhafte rechtliche Bewertung vorgenommen. Die Beantwortung der maßgeblichen Rechtsfrage, ob der Kläger die Voraussetzungen für eine Zuwendungsberechtigung erfüllt, lag dabei nicht ohne Weiteres auf der Hand. Angesichts dessen kann dem Kläger nicht vorgehalten werden, dass er den Rechtsirrtum des Beklagten billigerweise hätte erkennen können.

Auch der Beklagte stellt nicht in Abrede, dass der Kläger bei der Antragstellung gutgläubig war und insbesondere keine unzutreffenden tatsächlichen Angaben gemacht hat. Dem Kläger kann aber auch nicht vorgeworfen werden, dass er nach Erlass des Bescheids vom 21. November 2005 bei der gebotenen Sorgfalt den Rechtsirrtum des Beklagten hätte erkennen können. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass die Antragstellung des Klägers auf eine Anregung der Kreisstelle N. -M. der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe zurückzuführen ist. Der Kläger hatte sich für die Frage einer Förderung seines beabsichtigten Projekts "B. -Hof" an die Kreisstelle gewandt. Von dort war ihm mit Schreiben vom 7. Mai 2003 mitgeteilt worden, dass möglicherweise eine Förderung nach den Diversifizierungs-Richtlinien 2000 als Modellprojekt in Betracht käme. Dies hat der Kläger zum Anlass genommen, unter dem 8. Januar 2004 einen entsprechenden Antrag zu stellen. Dabei bestanden weder bei ihm noch auf Seiten der Kreisstelle Zweifel daran, dass der Kläger zum Kreis der Zuwendungsberechtigten zählt. Nachdem eine Förderung als Modellprojekt an der fehlenden Zustimmung des zuständigen Ministeriums gescheitert war, ist vom Beklagten eine Förderung der Maßnahme als Nicht-Modellprojekt vorgenommen worden. Ausgehend von diesem Verfahrensablauf konnte für den Kläger kein Zweifel daran bestehen, dass er zu dem Kreis der Zuwendungsberechtigten im Sinne der Nr. 3.1 der Diversifizierungs-Richtlinien 2000 zählt.

Der Beklagte kann sich nicht mit Erfolg auf das Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 19. März 2009

VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. März 2009 10 S 1578/08 , DVBl. 2009, 1255

stützen. Nach dieser Entscheidung steht einem Begünstigten, auch wenn die Behörde ihn bei der Antragstellung beraten hat, kein Vertrauensschutz zu, wenn dieser den Irrtum der Behörde, der zu der zu Unrecht erfolgten Zahlung der Beihilfe geführt hat, nach dem Inhalt des Bewilligungsbescheids ohne besondere Rechtskenntnisse hätte erkennen können. Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt ist dadurch gekennzeichnet, dass aus den Bewilligungsbescheiden selbst unmittelbar zu erkennen war, dass der Behörde ein Berechnungsfehler unterlaufen war. Eine derartige Fallgestaltung liegt hier aber nicht vor. Der Irrtum der Behörde bestand vorliegend in einer unzutreffenden Einstufung des Klägers als Zuwendungsberechtigten. In diesem Zusammenhang ist im Übrigen ergänzend darauf hinzuweisen, dass einem Begünstigten bei einer mit der Behörde abgestimmten Antragstellung für den Fall einer unzutreffenden Rechtsberatung zuzugestehen ist, dass von ihm nicht erwartet werden kann, Einzelheiten der Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen als die damit befasste Fachbehörde.

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 19. Mai 2009 10 A 100/08 , AUR 2009, 342; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. März 2009 10 S 1578/08 , a. a. O.; OVG Rh.Pf., Urteil vom 27. Februar 2008 8 A 11153/07 , NVwZ-RR 2008, 530; Bay. VGH, Urteil vom 2. Mai 2005 19 B 03.1726 , AUR 2005, 363 = BayVBl. 2006, 283.

Dass hier die Unterstützung des Klägers bei der Antragstellung nicht unmittelbar durch den Beklagten, sondern durch die örtliche Kreisstelle der Landwirtschaftskammer erfolgte, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Dabei ist zum einen zu berücksichtigen, dass die Geschäftsführer der Kreisstellen der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragte im Kreise nach § 9 Abs. 2 LOG NRW den Status einer unteren Landesbehörde haben. Als solche unterstehen sie nach § 9 Abs. 1 LOG NRW dem Beklagten, der nach § 6 Abs. 2 LOG NRW den Status einer Landesoberbehörde innehat. Zum anderen ist von Bedeutung, dass aus der im vorliegenden Zusammenhang allein relevanten Sicht des Klägers keine nähere Differenzierung erfolgte, ob die Bediensteten der Kreisstelle der Landwirtschaftskammer bei der Beratung des Klägers in ihrer Funktion als Interessenvertreter der Landwirtschaft (§ 2 Abs. 1 Satz 1 LWKG) als Vertretung der Kammer oder in ihrer Funktion als Angehörige der Behörde "Landwirtschaftskammer" (§ 24 Abs. 5 LWKG) als Behörde tätig geworden sind. Für den Kläger diente die Kreisstelle als einheitlicher Ansprechpartner für sein Begehren auf Förderung des beabsichtigten Vorhabens.

Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 findet auch auf die Aufhebung der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" Anwendung. Zwar betrifft die "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" nicht die eigentliche Zahlung der dem Kläger gewährten Zuwendungen, sondern unmittelbar nur die Berechnung und die Bewilligung der Förderung. Letztere sind aber so eng mit der Rückforderung verbunden, dass sie jedenfalls dann als Einheit zu betrachten sind, wenn eine Rückforderung ausscheidet. Angesichts dessen bedeutet der durch Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 aus Vertrauensschutzgründen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide entsprechend eingeschränkt ist.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19. März 2009 10 S 1578/08 , a. a. O.; OVG Rh.Pf., Urteil vom 27. Februar 2008 8 A 11153/07 , a. a. O.

Auch für die mit dem angefochtenen Bescheid erfolgte Rückforderung der dem Kläger gewährten Zuwendungen fehlt es nach den vorstehenden Ausführungen an einer Rechtsgrundlage. Der geltend gemachten Rückforderung steht gleichermaßen Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 entgegen.

Zu keinem anderen Ergebnis führt es, wenn hinsichtlich der "Auszahlungsmitteilung (zur 1. Auszahlung)" der Verwaltungsaktscharakter im Hinblick auf eine möglicherweise fehlende Regelungswirkung verneint wird. Der Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheids beschränkt sich dann auf die Rückforderung eines gewährten Zuwendungsbetrags. Für diese Rückforderung fehlt es aber an einer Rechtsgrundlage. Dabei kann dahinstehen, ob in der erfolgten Auszahlung eine konkludente Bewilligung liegt oder ob es an einer gesonderten Bewilligung vollständig fehlt. Im Fall einer in der Auszahlung liegenden konkludenten Bewilligung scheitert das Rückzahlungsbegehren daran, dass es nicht rechtsgrundlos erfolgt ist. Da die Bewilligung nicht aufgehoben worden ist, stellt sie nach wie vor eine hinreichende Grundlage für ein Behaltendürfen der Zuwendungen dar. Fehlt es überhaupt an einer Bewilligung, steht der Rückforderung aus den bereits dargestellten Erwägungen Art. 73 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 entgegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.