Oberverwaltungsgericht NRW, 1 E 940/10

G r ü n d e

Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im übrigen zulässige Beschwerde ist begründet.

Die von der Vollstreckungsschuldnerin dargelegten Gründe erschüttern die vom Verwaltungsgericht zur Begründung seiner stattgebenden Entscheidung geäußerte Rechtsauffassung durchgreifend.

Das Verwaltungsgericht hat als Vollstreckungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss dem im Verfahren erster Instanz gestellten – im Beschwerdeverfahren entsprechend weiterverfolgten – Antrag des Vollstreckungsgläubigers,

der Vollstreckungsschuldnerin zur Entscheidung über die Annahme des von ihm am 7. Juli 2005 eingereichten Vorschlags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. Juni 2009, Az.: 10 K 1625/08, eine Frist von zwei Wochen zu setzen und für den Fall, dass die Entscheidung innerhalb der Frist nicht erfolgt, die Festsetzung eines angemessenen Zwangsgeldes anzudrohen,

aus den folgenden Gründen unter Setzung einer Frist bis zum 31. August 2010 und Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,00 Euro entsprochen: Der Antrag sei nach § 172 VwGO statthaft. Denn diese Vorschrift sei auch dann anwendbar, wenn – wie hier – die Durchsetzung eines solchen Urteils in Rede stehe, das auf eine Leistungsklage hin ergangen sei. Einer Vollstreckungsklausel bedürfe es nicht. Der Antrag sei auch begründet. Die Vollstreckungsschuldnerin sei der ihr mit Urteil vom 9. Juni 2009 auferlegten Verpflichtung bis heute grundlos nicht nachgekommen. Für die Erfüllung ihrer Verpflichtung habe sie inzwischen mehr als ein Jahr Zeit gehabt. Ihr Vortrag, dass sie sich nach Kräften bemüht habe und an Umständen gescheitert sei, für die sie nichts könne, überzeuge nicht. Sie habe mit dem Konzernbetriebsrat die Rahmenkonzernbetriebsvereinbarung "Betriebliches Vorschlagswesen" (BVW) vereinbart. Dann sei es jetzt ihre Sache, für deren zeitgerechte Umsetzung zu sorgen. Treffe die BVW-Kommission keine Entscheidung, so falle das grundsätzlich in den Verantwortungsbereich der Vollstreckungsschuldnerin. Anders könne es (nur) dann sein, wenn eine Neuentscheidung gerade an dem Antragsteller selbst scheitere. Dass dieser am 3. November 2009 verhindert gewesen sei, sei für sich allein in diesem Zusammenhang aber ohne ausschlaggebende Bedeutung.

Die mit der Beschwerde hiergegen vorgebrachten Gründe greifen durch. Der Vollstreckungsgläubiger kann auch gegenwärtig nicht mit Erfolg verlangen, dass der Vollstreckungsschuldnerin in Bezug auf die Erfüllung der ihr rechtskräftig auferlegten Verpflichtung zur Neuentscheidung unter Setzung einer Frist ein Zwangsgeld angedroht wird.

Allerdings ist das Vollstreckungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass sich die Vollstreckung der hier mit Leistungsurteil ausgesprochenen Verpflichtung zu einem schlicht-hoheitlichen Handeln (Neuentscheidung des von dem Dienstherrn zusammen mit der Arbeitnehmerseite eingerichteten BVW-Ausschusses der Zentrale der Deutschen Post AG über die Annahme des vom Vollstreckungsgläubiger eingereichten Verbesserungsvorschlags) nach § 172 VwGO richtet. Denn die Vollstreckung einer jeden einer Behörde auferlegten Verpflichtung, welche nicht die Erfüllung einer Geldforderung zum Inhalt hat (vgl. insoweit § 170 VwGO), richtet sich nach § 172 VwGO (analog).

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Juli 2006– 8 E 91/06 –, NVwZ-RR 2007, 140 = juris, Rn. 7 ff., m.w.N., vom 27. Januar 2009 – 1 E 1585/08 – (n. v.), vom 3. März 2009 – 1 E 584/08 – (n. v.; betrifft Übertragung eines Dienstpostens) und vom 16. März 2009 – 6 E 1536/08 –, juris (betrifft Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung); in diesem Sinne ferner ausführlich Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: November 2009, § 172 Rn. 18 ff., sowie Bader, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 4. Aufl. 2007, § 172 Rn. 3; für eine Anwendbarkeit jedenfalls dann, wenn eine Maßnahme erzwungen werden soll, bei der der Staat – wie hier der Dienstherr des Vollstreckungsgläubigers – eine spezifisch hoheitliche Regelungsbefugnis für sich in Anspruch nimmt, Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 172 Rn. 1, Heckmann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 172 Rn. 41 ff.; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 12. September 2006 – 5 OB 194/06 –, juris, Rn. 11; a.A. etwa Schmidt-Kötters, in: Posser/Wolff, VwGO, 2008, § 172 Rn. 6 ff., insb. Rn. 16, m.w.N.

Das Vollstreckungsgericht hat aber zu Unrecht das Vorliegen der in § 172 Satz 1 VwGO normierten besonderen Vollstreckungsvoraussetzung bejaht, dass die Behörde der ihr im Urteil auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt. Dieses Erfordernis liegt nur dann vor, wenn die Behörde in der Erfüllung der Verpflichtung grundlos säumig ist, dieser Verpflichtung also in der seit Zustellung des Titels bzw. seit Rechtskraft verstrichenen Zeit ohne zureichenden Grund nicht nachgekommen ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 1968– 1 WB 31.68 –, BVerwGE 33, 230, 232, OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2009 – 6 E 1536/08 –, juris, Rn. 4 f., Schmidt-Kötters, a.a.O., § 172 Rn. 21 m.w.N., und Heckmann, a.a.O., § 172 Rn. 58.

Ein zureichender, der Annahme einer grundlosen Säumnis entgegenstehender Grund in diesem Sinne liegt u.a. dann vor, wenn es der Behörde aus Gründen des Einzelfalls tatsächlich oder rechtlich (noch) nicht möglich ist, die auferlegte Verpflichtung zu erfüllen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2001– 2 AV 3.01 –, NVwZ-RR 2002, 314 = juris, Rn. 2 (grundlose Säumnis ist gegeben, wenn es der Behörde möglich und zumutbar war, der auferlegten Verpflichtung in der seit Eintritt der Rechtskraft verstrichenen Zeit nachzukommen); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 12. September 2006 – 5 OB 194/06 –, a.a.O., juris, Rn. 15; ferner OVG NRW, Beschluss vom 16. März 2009 – 6 E 1536/08 –, juris, Rn. 6 (nicht zu verantwortendes Erfüllungshindernis der mangelnden Mitwirkung der Vollstreckungsgläubigerin); vgl. ferner Pietzner, a.a.O., § 172 Rn. 2 (Möglichkeit) und 33 (Zumutbarkeit), jeweils m.w.N.; Bader, a.a.O., § 172 Rn. 7.

Denn das Gesetz kann einer Person nicht rechtmäßig ein Verhalten abverlangen, dass dieser unmöglich ist (vgl. insoweit den römisch-rechtlichen Grundsatz "ultra posse nemo obligatur" sowie die Regelung des § 275 Abs. 1 BGB). Außerdem könnte im Falle der Unmöglichkeit auch der mit dem Zwangsmittel der Zwangsgeldfestsetzung verfolgte Zweck nicht erreicht werden, den Willen der Behörde zu beugen, weil nicht dieser Wille, sondern objektive Umstände der Erfüllung der geschuldeten Verpflichtung (noch) entgegenstehen.

In Anwendung dieser Grundsätze liegt hier eine grundlose Säumnis deshalb nicht vor, weil es der Vollstreckungsschuldnerin gegenwärtig noch rechtlich unmöglich ist, die ihr auferlegte Verpflichtung zu erfüllen. Denn nach ihrem überzeugenden, nicht substantiiert bestrittenen Vortrag schon im erstinstanzlichen Verfahren und auch im Beschwerdeverfahren ist die ihr durch das verwaltungsgerichtliche Urteil auferlegte und von ihr auch von Beginn an unverzüglich angestrebte Neuentscheidung bislang an solchen Umständen gescheitert, auf welche sie keinen Einfluss hat.

Die geforderte Neuentscheidung über die Beschwerde des Vollstreckungsgläubigers gegen die Ablehnung seines Verbesserungsvorschlags "im Großen Regelkreis" ist ersichtlich von dem BVW-Ausschuss der Zentrale der Deutschen Post AG in dem für dieses Gremium vorgesehenen Verfahren zu treffen. Das ergibt sich aus §§ 14 Abs. 2, 5 der hier allein einschlägigen Rahmenkonzernbetriebsvereinbarung "Betriebliches Vorschlagswesen (BVW)", welche der Vorstand der Deutschen Post AG (Konzern) und der Konzernbetriebsrat der Deutschen Post AG im Jahre 2002 geschlossen haben und welche grundsätzlich für alle Beschäftigten des Konzerns und deshalb auch für die Beamten gilt. Der zur Entscheidung berufene Ausschuss setzt sich nach § 5 der Vereinbarung aus sechs Personen zusammen, die paritätisch der Arbeitgeberseite und der Seite der Beschäftigtenvertreter zuzuordnen sind. Im einzelnen sind das der für das BVW zuständige Abteilungsleiter als Vorsitzender, ein Vertreter des jeweiligen Arbeitgebers, je nach Zuständigkeit zwei Vertreter des Betriebsrats, des Gesamtbetriebsrats oder Konzernbetriebsrats, ein Vertreter des Betriebs, bei dem der Verbesserungsvorschlag eingereicht worden ist, sowie ein Vertreter des bei diesem Betrieb bestehenden Betriebsrats. Die Beschlüsse des BVW-Ausschusses werden in Ausschuss-Sitzungen mehrheitlich getroffen, wobei bei Stimmengleichheit ggf. ein besonderes Verfahren initiiert werden kann, das zu der mehrheitlichen Benennung eines zusätzlichen, stimmberechtigten Mitgliedes führt. In Bezug auf das Abstimmungsverhalten und auch schon in Bezug auf die Vereinbarung der Sitzungstermine ist die Deutsche Post AG und damit auch die Vollstreckungsschuldnerin gehindert, die Arbeitnehmervertreter anzuweisen; sie hat deshalb einen maßgeblichen Einfluss weder auf die zeitliche Gestaltung des Verfahrens noch auf das Entscheidungsergebnis. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, dass die Vollstreckungsschuldnerin gegenwärtig in der Lage wäre oder dass es ihr gar bereits zu einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, die geschuldete Entscheidung herbeizuführen. Sie hat vielmehr alles ihr Mögliche getan, um ihrer Verpflichtung alsbald nachzukommen. Mit E-Mail vom 12. August 2009 hat Herr S. (Service Niederlassung Human Resources Deutschland, Ideenmanagement) dem Vollstreckungsgläubiger mitgeteilt, dass die für den 30. September 2009 vorgesehene Ausschusssitzung "Nutzung eines Arbeitsmarktportals" wegen Erholungsurlaubs eines Ausschussmitglieds nicht stattfinden könne. Dem lässt sich unschwer entnehmen, dass sich die Vollstreckungsschuldnerin unmittelbar nach Eintritt der Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils 10 K 1625/08 mit Ablauf des 3. August 2009 um die Anberaumung eines (ersten) Sitzungstermins bemüht hat. Der bereits in der E-Mail avisierte neue Sitzungstermin (3. November 2009) musste dann auf die Bitte des Herrn L. (Betriebsratsvorsitzender Niederlassung Brief I. und Betriebsratskollege des Vollstreckungsgläubigers) vom 22. Oktober 2009 verlegt werden. Dass die (erste) Sitzung dann erst am 2. März 2010 stattgefunden hat, erklärt sich ohne weiteres aus den schon zu Tage getretenen Schwierigkeiten, einen für alle Ausschussmitglieder geeigneten Termin zu finden, sowie aus dem ohne weiteres nachvollziehbaren Vortrag der Vollstreckungsschuldnerin, dass insbesondere der Konzernbetriebsratsvorsitzende Termine nur längerfristig vergebe und ein Terminwunsch deshalb in der Regel erst nach zwei bis drei Monaten realisiert werden könne. Eine Entscheidung am 2. März 2010 war nicht möglich, weil die Betriebsratsvertreter und auch der Vollstreckungsgläubiger in dieser Sitzung die (in dem verwaltungsgerichtlichen Urteil nicht geforderte) Vorlage bestimmter Unterlagen verlangt haben. Die Einschätzung der Vollstreckungsschuldnerin, dass sie sich diesem Verlangen nicht rechtmäßig habe entziehen können, wird vom Vollstreckungsgläubiger nicht in Zweifel gezogen und dürfte auch nicht zu beanstanden sein. Der Vollstreckungsgläubiger ist auch dem weiteren – ohne weiteres nachvollziehbaren – Vorbringen der Vollstreckungsschuldnerin zu den Gründen, aus denen eine erneute Terminierung zunächst nicht möglich gewesen sei, nicht entgegengetreten: Die Beschaffung der gewünschten Unterlagen aus dem Jahre 2005 sei u.a. mit Blick auf die zwischenzeitliche Änderung von Organisationsstrukturen und eingetretenen Personalwechseln zeitaufwendig gewesen; u.a. sei eine Dienstreise eines Mitarbeiters des Ideenmanagements nach M. erforderlich gewesen, um dort Unterlagen zu sichten. Außerdem sei dem Konzernbetriebsratsvorsitzenden Zeit zur Prüfung der erbetenen Unterlagen zuzugestehen gewesen. Unter dem 8. Juli 2010 hat Herr S. den Ausschussmitgliedern sodann per E-Mail drei Termine (31. August, 10. oder 30. September 2010) vorgeschlagen, die wegen der bereits angesprochenen Koordinierungsprobleme sinnvollerweise nicht früher liegen konnten. In der Sitzung vom 31. August 2010 konnte dann erneut keine Entscheidung herbeigeführt werden, weil nach der (erst in der Sitzung geäußerten) Auffassung der offensichtlich die Interessen des Vollstreckungsgläubiger wahrnehmenden Betriebsratsseite nun noch die Vorlage weiterer Unterlagen erforderlich war. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Einschätzung der Vollstreckungsschuldnerin zu beanstanden sein könnte, sie habe sich auch diesem Verlangen nicht rechtmäßig entziehen können. Insoweit ist im Übrigen hervorzuheben, dass sich aus dem vorgelegten Protokoll der Vertreter der Unternehmensseite ergibt, dass sich die Anwesenden – mithin auch der Vollstreckungsgläubiger – in dieser Sitzung darauf geeinigt haben, eine weitere Sitzung innerhalb der nächsten zwei Monate stattfinden zu lassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung eines Streitwerts ist entbehrlich, da Gerichtsgebühren nicht anfallen, vgl. Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses (Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG).

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.