Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1694/08

G r ü n d e

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die mit ihm geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 3 VwGO liegen nach Maßgabe der fristgerechten Darlegungen (vgl. § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) zur Begründung des Antrags des Klägers nicht vor.

Gegenstand des Rechtsstreits ist (kurz zusammengefasst) die Gewährung von Zuwendungen der Beklagten an Auslandsdienstlehrkräfte, hier in der besonderen Konstellation, dass vor dem Hintergrund der Kündigung eines Doppelbesteuerungsabkommens mit Brasilien der Kläger in dem Rechtsverhältnis zu der Beklagten einen vollständigen Ausgleich für diejenigen Nachteile verlangt, die ihm durch das Anfallen von Steuern im Ausland auf die Einkünfte entstehen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es gebe keine Grundlage für einen Anspruch des Klägers auf Erstattung der während seiner Tätigkeit in Brasilien angefallenen und noch anfallenden brasilianischen Steuern in voller Höhe. Weder sehe eine Rechtsvorschrift einen derartigen Anspruch vor noch ergebe sich ein solcher aus der Verwaltungspraxis in Anwendung der ZfA-Richtlinien in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Die genannten Richtlinien sähen Zahlungen zum Ausgleich von steuerlichen Belastungen (auch in ihrer Handhabung) nicht vor. Eine nach Maßgabe von ZfA-Richtlinie I Nr. 10 im erforderlichen Einvernehmen mit den Bundesministerien der Finanzen und des Innern getroffene Härteregelung beinhalte gerade nicht die von dem Kläger beanspruchte vollständige Übernahme der in Brasilien gezahlten Steuern. Dies stehe nicht im Widerspruch zu dem die Leistungen an Auslandsdienstlehrkräfte betreffenden Förderzweck, denn dieser gebiete nicht stets den Ausgleich unvorhergesehener Mehraufwendungen in voller Höhe. Aus Gründen der/einer Fürsorgepflicht sei die Beklagte ebenfalls nicht zur Tragung der in Rede stehenden Mehrbelastungen verpflichtet. Eine (fortdauernde) Steuerfreiheit sei dem Kläger von der Beklagten auch nicht im Rechtssinne zugesichert worden. Schließlich ergebe sich der geltend gemachte Anspruch auch nicht aus dem geltend gemachten Wegfall der Geschäftsgrundlage. Aus diesem Gesichtspunkt hätte der Kläger allenfalls im Rahmen seines Dienstvertrages mit der deutsch-brasilianischen Auslandsschule einen Anspruch auf vorzeitige Vertragsbeendigung herleiten können.

Was dem der Kläger mit seiner Antragsbegründung entgegensetzt, rechtfertigt die erstrebe Berufungszulassung unter keinem der benannten Zulassungsgründe:

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind mit dem Antragsvorbringen nicht dargelegt. Zweifel solcher Art bestehen nur dann, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt es hier. Wie sich im Einzelnen aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, setzt der Kläger den tragenden Gründen der Entscheidung erster Instanz nichts von Substanz entgegen, was die Richtigkeit dieser Entscheidung auch nur im Ansatz ernstlich in Zweifel ziehen könnte.

Im Ausgangspunkt stellt die Antragsbegründung nicht schlüssig in Frage, dass es bei der Gewährung von Fördermitteln an Auslandsdienstlehrkräfte um einen Rechtsbereich geht, der nicht gesetzlich durchnormiert ist und in Bezug auf den sich Rechtsansprüche deswegen (in Verbindung mit dem jeweiligen Zuwendungsbescheid) grundsätzlich allein aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und in Anwendung desselben aus der tatsächlichen Verwaltungspraxis der Beklagten ergeben können. Die so genannten ZfA-Richtlinien des Bundesverwaltungsamtes Zentralstelle für das Auslandsschulwesen haben in diesem Zusammenhang (lediglich) den Charakter von ermessensleitenden Verwaltungsvorschriften ohne eigene Rechtsnormqualität. Die dortigen Regelungen sind mithin nicht wie ein Gesetz, sondern nach dem wirklichen Willen des Erklärenden auszulegen. Das kann unter Umständen sogar Abweichungen vom Wortlaut einzelner Bestimmungen rechtfertigen, solange damit der Regelungszweck nicht insgesamt verfehlt wird. Dies alles ist im Kern bereits durch die Rechtsprechung (u.a.) des beschließenden Senats geklärt.

Vgl. etwa Senatsurteile vom 23. Juli 2003 – 1 A 2739/00 –, Schütz/Maiwald, BeamtR, ES/C V 5 Nr. 49, und vom 23. April 2008 – 1 A 2977/06 –; ferner Senatsbeschlüsse vom 21. Februar 2006 – 1 A 2467/04 und 1 A 2468/04 sowie (in einem dem vorliegenden Fall entsprechenden Parallelfall) vom 20. August 2009 1 A 875/08 -.

Eine Verwaltungspraxis der Beklagten, derzufolge in Brasilien eingesetzten Auslandsdienstlehrkräften mithin Lehrkräften in einer dem Kläger vergleichbaren Lage Zuwendungen mit dem Ziel eines vollumfänglichen Ausgleichs der durch die Kündigung des Doppelsteuerabkommens aufgetretenen steuerlichen Belastungen gewährt würden, zeigt der Kläger mit seinem Zulassungsantrag nicht auf; eine solche Praxis existiert bei Einbeziehung des Beklagtenvortrags auch objektiv nicht. Namentlich die zuvor angesprochenen ZfA-Richtlinien enthalten hierzu keine ausdrücklichen Regelungen. Sollte insofern, wie der Kläger meint, eine "unbeabsichtigte Lücke" bestehen, könnte wohl nicht ohne weiteres auf die Grundsätze der analogen Anwendung von Gesetzesbestimmungen zurückgegriffen werden. Hier bedarf es aber schon deswegen keiner Lückenfüllung seitens der Gerichte, weil die Beklagte inzwischen auf die durch die Kündigung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Brasilien bei den dort tätigen Auslandsdienstlehrkräften zusätzlich aufgetretenen steuerlichen Belastungen mit ihrer Verwaltungspraxis (auch den Fall des Klägers betreffend) bereits selbst reagiert hat. Dies ist durch eine Härteregelung in Anwendung der Nr. 10 der ZfA-Richtlinie I geschehen; mit dem Inhalt dieser Regelung hat sich die Begründung des Zulassungsantrags nicht näher auseinandergesetzt. Dem Rechtsstandpunkt des Klägers, diese Regelung und die daran orientierte Verwaltungspraxis reichten schon deswegen nicht aus, weil sie nicht zu einer Übernahme der Belastungen im vollen Umfang führten, vermag der Senat aus den nachfolgenden Gründen bereits ohne vorherige Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht zu folgen.

Weder aus dem Förderzweck der hier in Rede stehenden Leistungen noch aus sonstigen übergeordneten Gesichtspunkten wie etwa einer von dem Kläger mit angesprochenen Fürsorgepflicht ergibt sich etwas Durchgreifendes dafür, dass die streitgegenständlichen steuerlichen (Mehr-)Belastungen durch die Beklagte im Rahmen der Förderleistungen für Auslandsdienstlehrkräfte notwendig voll ausgeglichen werden müssten. Vielmehr verfügt die Beklagte über einen grundsätzlich weiten Spielraum, selbst darüber zu entscheiden, wie die jeweiligen Förderziele im Einzelnen erreicht werden sollen; das schließt die Befugnis zu Generalisierungen und Pauschalierungen ein, und zwar auch, soweit es wie hier um die Beseitigung bzw. Abmilderung während des Zuwendungsverhältnisses neu entstandener Härten geht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gehört es grundsätzlich nicht zu den Förderzwecken nach den ZfA-Richtlinien, dass die durch den Auslandsaufenthalt der Lehrkraft ausgelösten (Mehr-)Belastungen stets und notwendig durch entsprechende Zuwendungen des Bundes voll ausgeglichen werden.

Vgl. auch Senatsurteil vom 23. April 2008 1 A 2977/06 , UA Seite 12.

In Bezug auf die Richtlinie II, welche sich mit den laufenden (monatlichen) Zuwendungen befasst, gilt insofern nichts Abweichendes, zumal gerade in diesem Zusammenhang pauschalierte Geldleistungen gewährt werden. Letztere knüpfen etwa beim Grundbetrag (als Teil der Inlandszuwendung) an das "Grundgehalt" an, das der Auslandsdienstlehrkraft am Tag vor Beurlaubungsbeginn im innerdeutschen Schuldienst nach dem Bundesbesoldungsgesetz zugestanden hat (siehe B. I. 1.1 dieser Richtlinie). Da sich aber das Bundesbesoldungsgesetz mit den zugehörigen Anlagen allein an Bruttobeträgen orientiert, ist hiermit mittelbar das Bruttoprinzip auch für die betreffende Leistung an die Auslandsdienstlehrkraft bestimmt worden. Der allgemeine Zweck der monatlichen Zuwendung, den Auslandsdienstlehrkräften eine den Aufgaben und der Besoldung/Vergütung im Inland entsprechende finanzielle Ausstattung unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage im Gastland zu gewährleisten (vgl. A. 1. der Richtlinie II), verlangt nicht zwingend eine Konkretisierung dahin, dass sich die Zuwendung während der gesamten Zuwendungsdauer (nach Abzug der Steuer) auch auf einen unveränderten Nettobetrag belaufen müsste. Vergleichbares könnte ein Beamter nicht einmal im unmittelbaren Verhältnis zu seinem deutschen Dienstherrn verlangen etwa mit Blick auf für ihn nachteilige Veränderungen der deutschen Steuergesetzgebung bei zugleich unverändertem Besoldungsgesetz. Auch wenn die in Rede stehende Zuwendung an die Auslandsdienstlehrkräfte sicherlich mitbezweckt, dass die Betroffenen sich von der gezahlten Summe einen bestimmten Lebenszuschnitt "leisten können" sollen, wofür letztlich die Nettobezüge maßgeblich sind, bleiben der Beklagten in diesem Zusammenhang bei der Ausgestaltung im Einzelnen doch gewisse, nicht zu knapp zu bemessende Regelungsspielräume, mit denen sich der Zulassungsantrag nicht auseinandersetzt. Die dort vertretene Auffassung, der Förderzweck verlange zwingend einen vollständigen Ausgleich der neu aufgetretenen steuerlichen Belastungen, ist jedenfalls zu eng. Dies gilt unabhängig davon, inwieweit der deutsche Staat wie hier die in Rede stehenden Belastungen (als Nebenfolge) durch ein eigenes Handeln selbst herbeigeführt hat.

Eine Fürsorgepflicht des Bundes im Verhältnis zu den Auslandsdienstlehrkräften lässt sich nicht aus beamtenrechtlichen Grundsätzen herleiten, weil diese Lehrkräfte nicht im Dienst des Bundes stehen. Eine derartige Pflicht kann daher, wie der Entscheidung erster Instanz in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des früher für die Materie zuständig gewesenen 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts zu entnehmen ist, allenfalls im Sinne einer auf das nach den ZfA-Richtlinien bestehende spezielle Zuwendungsverhältnis bezogenen Fürsorge und insofern eingeschränkt anerkannt werden. Dem daraus erwachsenden Maß an etwa gebotener Fürsorge hat die Beklagte mit der geschaffenen Härteregelung in voraussichtlich ausreichendem Umfang genügt. Für die Annahme, dass die Fürsorgepflicht durch die geübte Praxis der Beklagten in ihrem Wesenskern verletzt wird, indem als Auswirkung etwa der Lebensunterhalt des Klägers und seiner Familie konkret gefährdet würde, ergibt sich aus dem Zulassungsvorbringen nichts von Substanz.

Was den außerdem angesprochenen Gesichtspunkt eines Wegfalls der Geschäftsgrundlage betrifft, geht die Antragsbegründung schon nicht darauf ein, inwieweit dieses für den verwaltungsrechtlichen Vertrag in § 60 VwVfG des Bundes näher ausgeformte Rechtsinstitut zivilrechtlichen Ursprungs auf öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse nicht vertraglicher Art und insbesondere ein durch Verwaltungsakt (den Zuwendungsbescheid) begründetes Rechtsverhältnis überhaupt anwendbar ist. Eine vertragliche Beziehung hat es hier aber allein zwischen dem Kläger und der deutsch-brasilianischen Schule (bzw. deren Träger) gegeben, nicht hingegen im Verhältnis zu der Beklagten, was in der Zulassungsbegründung nicht auseinander gehalten wird. Davon abgesehen legt der Kläger auch nicht ausreichend dar, dass eine unveränderte Steuerrechtslage nicht nur für ihn, sondern auch für die Beklagte Geschäftsgrundlage des in Rede stehenden Rechtsverhältnisses gewesen sei. Da die monatlichen Zuwendungen nach Maßgabe der ZfA-Richtlinie II und der Verwaltungspraxis an Bruttobeträge anknüpfen, versteht sich dies keineswegs von selbst, sondern ist gerade zweifelhaft. Schließlich wird auch die Frage, ob und inwieweit der Beklagten trotz insoweit nicht eingestellter Haushaltsmittel eine Aufstockung der Zuwendungen im Wege der vollen Anpassung des Rechtsverhältnisses zumutbar wäre, nicht erörtert. Nur unter dieser Voraussetzung käme aber die Anpassungsalternative im Verhältnis zu derjenigen der Auflösung des Rechtsverhältnisses überhaupt entsprechend in Betracht (arg. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG des Bundes). Nimmt man dies zusammen, so vermag das Antragsvorbringen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Gesichtspunkt des Wegfalls der Geschäftsgrundlage könne dem Kläger lediglich einen Anspruch auf vorzeitige Vertragsbeendigung (gemeint ist damit offensichtlich der Vertrag mit dem Schulträger) geben, nicht ansatzweise zu erschüttern.

Schließlich enthält das von dem Kläger insoweit herangezogene Schreiben der Beklagten vom 8. Dezember 2005 keine Zusicherung im Rechtssinne, sondern lediglich eine Information, welche ohne einen irgendwie erkennbaren rechtlichen Bindungswillen schlicht die Erwartung einer sich abzeichnenden Entwicklung der interessierenden Verhältnisse zum Ausdruck bringt. Darüber hinaus wird mit dem Schreiben nicht einmal die Erwartung geweckt, dass es eine vollständige Erstattung für die Mehrbelastungen geben werde, vielmehr nur von "eine(r)" Erstattung gesprochen, deren Umfang also (noch) offen gelassen. Das genannte Schreiben scheidet damit ebenso wie erst recht inhaltlich entsprechende mündliche Mitteilungen als etwaige selbstständige Grundlage für den geltend gemachten Anspruch aus.

2. Unter Mitberücksichtigung der vorstehenden Ausführungen liegen hier auch die Voraussetzungen für eine Berufungszulassung nach § 124 Abs. 2 Nrn. 2 und/oder 3 VwGO nicht vor. Der von dem Kläger angeführte Umstand, dass es unmittelbar zu der Thematik des Ausgleichs steuerlicher Nachteile für die im Ausland tätigen Lehrkräfte noch keine einschlägigen Gerichtsentscheidungen geben mag, verleiht der vorliegenden Rechtssache für sich genommen weder "besondere rechtliche Schwierigkeiten" noch "grundsätzliche Bedeutung". Aus der bereits vorliegenden Rechtsprechung und den Grundstrukturen der Förderung der Auslandsdienstlehrkräfte durch die Beklagte lässt sich vielmehr auch für die hier vorliegende Fallkonstellation unschwer die Lösung entwickeln. Welche konkrete(n) Rechtsfrage(n) der Kläger für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig und zugleich klärungsfähig hält, formuliert der Zulassungsantrag im Übrigen nicht aus. Der vorhandene, im Übrigen nicht weiter belegte Hinweis auf die einzelfallübergreifende Bedeutung der Entscheidung für sämtliche in Brasilien tätigen Auslandsdienstlehrkräfte genügt insofern nicht, die angenommene grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache darzutun.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 und 3, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).