1

I.

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Die Beteiligten streiten über die Erstattung von Rechtsanwaltskosten, die der Klägerin in einem gegen den Beklagten geführten Widerspruchsverfahren entstanden sind.

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Mit Bescheiden vom 10. Juni 2005 und vom 8. Mai 2006 lehnte der Beklagte Anträge der Klägerin auf Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht ab bzw. gewährte die Befreiung für einen geringeren Zeitraum als von der Klägerin beantragt. Gegen beide Bescheide legte die Klägerin Widerspruch ein. Nach weiterem Schriftwechsel meldete sich unter dem 6. Oktober 2006 ein Rechtsanwalt  nicht der nunmehrige Prozessbevollmächtigte  für die Klägerin, wies auf die seiner Auffassung nach vollständige Übersendung der für die Befreiung notwendigen Unterlagen hin und kündigte die Anrufung des Gerichts für den Fall an, dass nicht binnen kurzem die beantragte Befreiung gewährt werde. Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2007  zwischenzeitlich hatte sich die Klägerin noch wiederholt selbst an den Beklagten gewandt  gab der Beklagte den Widersprüchen gegen die Bescheide vom 10. Juni 2005 und vom 8. Mai 2006 statt und befreite die Klägerin auch für die Zeit vom 1. Mai 2005 bis zum 30. November 2006 von der Rundfunkgebührenpflicht.

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Mit Schreiben vom 3. August 2007 an den Beklagten bat der seinerzeitige Bevollmächtigte der Klägerin festzustellen, dass seine Einschaltung notwendig gewesen sei und die hierdurch verursachten Kosten durch die Behörde übernommen werden. Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 14. August 2007 ab, da es an einer Vorschrift fehle, die eine Kostenerstattung für das Widerspruchsverfahren anordnete. Die Anwendung des § 80 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (im Folgenden: VwVfG NRW) sei für das vorliegend gegebene isolierte Vorverfahren gesetzlich ausgeschlossen. Auch die Heranziehung von Kostenbestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung komme ohne ein sich an das Widerspruchsverfahren anschließendes Klageverfahren nicht in Betracht.

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Am 19. September 2007 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung hat sie vorgetragen, § 80 VwVfG NRW komme entgegen der Ansicht des Beklagten doch zum Tragen. Die Bestimmung des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW stehe dem nicht entgegen, weil diese nur für die Kerntätigkeit (unter anderem) des Beklagten als Rundfunkanstalt, also die Programmarbeit, nicht aber für die Felder klassischer Verwaltungstätigkeit wie hier der Erhebung und Beitreibung von Abgaben gelte. Die Notwendigkeit einer einschränkenden Auslegung der Ausschlussbestimmung erweise sich auch darin, dass eine Reihe von Gerichtsentscheidungen unterschiedliche Bestimmungen des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes auf die Tätigkeit des Beklagten bzw. der ihr angegliederten GEZ angewandt habe. Abgesehen davon stelle § 80 VwVfG wie auch zahlreiche andere Bestimmungen dieses Gesetzes lediglich die Kodifizierung von anerkannten allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsverfahrensrechts dar; so seien vergleichbare Bestimmungen auch in anderen Verfahrensgesetzen wie dem 12. Buch des Sozialgesetzbuches oder der Abgabenordnung enthalten. § 80 VwVfG NRW gründe sich auf das Verursacherprinzip, das seinerseits auf dem verfassungsrechtlich vorgegebenen Rechtsstaatsprinzip beruhe und durch die ausdrückliche Normierung nur bekräftigt, aber nicht neu geschaffen worden sei.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 14. August 2007 zu verpflichten, die ihr im Widerspruchsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten zu erstatten.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat zur Begründung im Wesentlichen noch vorgetragen, die Kostentragung nach einem isolierten Vorverfahren habe in § 80 der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder eine abschließende, den Bestimmungen der nicht anwendbaren Verwaltungsgerichtsordnung nachgebildete Regelung erfahren. Im vorliegenden Falle scheide die Anwendung des § 80 VwVfG NRW jedoch aus, weil § 2 Abs. 1 VwVfG NRW ihn, den Beklagten, ausdrücklich aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes ausnehme. Auch eine analoge Anwendung dieser Bestimmung komme nicht in Betracht, weil es keine Regelungslücke, also eine den eigentlichen gesetzgeberischen Absichten zuwiderlaufende Unvollständigkeit des Gesetzes, gebe. Vielmehr zeige gerade § 2 Abs. 1 VwVfG NRW, dass die Anwendung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes den Intentionen des Gesetzgebers widerspräche. Auch eine unlängst bekanntgewordene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, in der die Anwendbarkeit der §§ 48 und 49 VwVfG NRW im Rundfunkrecht bejaht werde, soweit nicht der Kernbereich der Rundfunkfreiheit iSd Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes berührt sei, lasse sich nicht in der Weise deuten, dass trotz der Regelung des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW das gesamte Landesverwaltungsverfahrensgesetz auf seine, des Beklagten, Verwaltungstätigkeit anzuwenden sei. Wolle man dies anders sehen, ginge § 2 Abs. 1 VwVfG vollständig ins Leere, weil der Beklagte eine reine Verwaltungstätigkeit nur beim Rundfunkgebühreneinzug und bei der Vergabe von Sendezeiten für die Wahlkampfwerbung ausübe. Der Ausschluss der Kostenerstattung in derartigen Fällen stoße auch nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken.

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Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen.

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Mit ihrer rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin im wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen und verweist insbesondere auf die neuere Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der die Verwaltungstätigkeit des Beklagten im Zusammenhang mit der Einforderung von Rundfunkgebühren nicht zu denjenigen grundrechtlich geschützten Aufgaben gehöre, um derer Willen die Anwendung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes durch § 2 Abs. 1 VwVfG NRW ausgeschlossen werde. Soweit das angefochtene Urteil für die Anwendbarkeit des § 80 VwVfG NRW eine Besonderheit sehe und dessen Bedeutung für ein rechtsstaatliches Verfahren in Abrede stelle, könne ihm nicht gefolgt werden. § 80 VwVfG NRW wolle die Waffengleichheit zwischen den Verfahrensbeteiligten wahren und sei in ähnlicher Weise wie die vom Oberverwaltungsgericht ergänzend angewandten §§ 48 und 49 VwVfG NRW als Ausfluss des Rechtsstaatsgedankens ein allgemeines Prinzip öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit. Die Erwägung, mit der Anwendung des § 80 VwVfG NRW erhöhe sich für den Beklagten möglicherweise der Verwaltungsaufwand, sei demgegenüber nachrangig.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem erstinstanzlich gestellten Antrag zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen,

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und bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf sein erstinstanzliches Vorbringen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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II.

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Der Senat kann gemäß § 130a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß den §§ 130a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO gehört worden.

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Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ihre auf die Erstattung entstandener Rechtsanwaltskosten gerichtete Klage abgewiesen.

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Die Klage muss zunächst erfolglos bleiben, soweit die Klägerin unmittelbar die Erstattung der ihr im Widerspruchsverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten erstrebt. Nach der allein in Betracht zu ziehenden Anspruchsgrundlage des § 80 VwVfG NRW setzt die Kostenerstattung voraus, dass die Widerspruchsbehörde zunächst durch Verwaltungsakt  normalerweise durch den stattgebenden bzw. abhelfenden Widerspruchsbescheid selbst, vgl. die §§ 72 und 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO  die Kostenlast übernimmt und nach § 80 Abs. 2 VwVfG NRW die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Rechtsanwalts bejaht.

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Vgl. zur Dreistufigkeit bei der Erstattung von Rechtsanwaltskosten  Kostenlastentscheidung, Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung und schließlich Kostenfestsetzung  Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 7. Auflage, § 80 Rn. 76.

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Aber auch wenn das Klagebegehren der Klägerin dahingehend verstanden wird, dass sie zunächst die für eine Kostenerstattung notwendigen, zeitlich vorgelagerten Entscheidungen des Beklagten erreichen möchte, wäre der Klage der Erfolg zu versagen. Die Klägerin kann zwar beanspruchen, dass der Beklagte dem Grunde nach die Kosten des Widerspruchsverfahrens übernimmt. Allein eine solche Kostenlastentscheidung würde die Klägerin aber dem letztlich angestrebten tatsächlichen Erfolg, nämlich der Erstattung ihrer Rechtsanwaltskosten im Widerspruchsverfahren, nicht näher bringen, so dass es für ein darauf beschränktes Verpflichtungsbegehren am Rechtsschutzinteresse fehlt. Denn für die Feststellung, dass die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig gewesen ist, sowie für die Kostenerstattung selbst fehlt es an einer Rechtsgrundlage. Diese ist insbesondere nicht in § 80 VwVfG NRW zu finden. Diese Bestimmung regelt zwar im Grundsatz den hier vorliegenden Fall der Kostenerstattung für ein sog. isoliertes Vorverfahren, also für ein Widerspruchsverfahren, dem kein verwaltungsgerichtliches Klageverfahren nachfolgt. Neben der in § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW angeordneten Kostenverteilung zu Lasten des Rechtsträgers, dessen Behörde den erfolgreich angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat  dem steht der Rechtsträger gleich, dessen Behörde erst im Widerspruchsverfahren einen begehrten Verwaltungsakt erlässt 

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vgl. für das weithin übereinstimmende Bundesrecht Kallerhoff, a.a.O., § 80 Rn. 1

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ist in § 80 Abs. 2 iVm Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW auch bestimmt, dass in der zu treffenden Kostenentscheidung auch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten durch den Widerspruchsführer zu befinden ist.

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§ 80 VwVfG findet aber im Rahmen von Streitigkeiten über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht keine Anwendung. Denn nach § 2 Abs. 1 VwVfG NRW gilt das nordrhein-westfälische Landesverwaltungsverfahrensgesetz unter anderem nicht für die Tätigkeit des Westdeutschen Rundfunks Köln, also des Beklagten. Eine den eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW außer Acht lassende unmittelbare oder analoge Anwendung des § 80 VwVfG NRW kommt, wie auch das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, nicht in Betracht.

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Insbesondere kann § 2 Abs. 1 VwVfG, soweit darin auch der Beklagte genannt wird, nicht aus der Erwägung heraus unbeachtet gelassen werden, dass diese Vorschrift lediglich für den unter besonderen verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 5 Abs. 2 Satz 2 GG gestellten Kernbereich der Tätigkeit des Westdeutschen Rundfunks, also für die Produktion und Ausstrahlung von Rundfunk und Fernsehprogrammen, nicht aber für die begleitende originäre Verwaltungstätigkeit wie etwa den Einzug der Rundfunk und Fernsehgebühren zum Tragen kommen solle.

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Denn dem Gesetz kann kein Anhaltspunkt für eine solche Differenzierung nach den unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen entnommen werden; vielmehr stellen die Tatbestände des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW anders als diejenigen des § 2 Abs. 2 VwVfG gerade nicht auf bestimmte Funktionen, sondern umfassend auf die dort genannten Funktionsträger ab. Außerdem vollzieht sich die grundrechtlich abgesicherte "eigentliche" Rundfunktätigkeit des Beklagten jedenfalls typischerweise von vornherein nicht in verwaltungsverfahrensrechtlichen Formen, etwa dem Erlass von Verwaltungsakten. Die Aufnahme des Beklagten in den Ausschlusskatalog des § 2 Abs. 1 VwVfG NRW kann daher nur so verstanden werden, dass der Gesetzgeber die Tätigkeiten des Westdeutschen Rundfunk umfassend von der Geltung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes ausnehmen wollte, auch und gerade bezogen auf dessen originäre Verwaltungstätigkeit.

30

So auch Schliesky, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., § 2 Rn. 9.

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Mit dem Verwaltungsgericht ist weiter davon auszugehen, dass im Recht der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auch eine ergänzende Heranziehung des § 80 VwVfG NRW bzw. des darin zum Ausdruck kommenden Rechtsgedankens des kostenrechtlichen Ausgleichs für eine im Ergebnis berechtigte Rechtsverfolgung durch den Bürger nicht in Betracht kommt. Wenngleich das Verwaltungsverfahren bei der Erhebung von Rundfunkgebühren und speziell bei der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht im Rundfunkgebührenstaatsvertrag nur rudimentär normiert ist und daher im Einzelfall der Rückgriff auf grundlegende Bestimmungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts geboten sein kann,

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so im Ergebnis für die §§ 48 und 49 VwVfG NRW OVG NRW, Beschluss vom 19. November 2009  16 A 106/09 , Juris (Rn. 32); vgl. allgemein etwa Schliesky, a.a.O., § 2 Rn. 6,

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kann die in § 80 VwVfG NRW getroffene Kostenregelung für das sog. isolierte Widerspruchsverfahren nicht als eine im genannten Sinne grundlegende, einen allgemeinen und umfassenden Rechtsgedanken verwirklichende Normierung betrachtet werden.

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Vgl. Dürr, in: Knack/Henneke, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 9. Aufl., § 80 Rn. 13; Kallerhoff, a.a.O., § 80 Rn. 8; Kunze, in: Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 80 Rn. 9.

35

Gegen die Annahme eines allgemeinen Rechtsgedankens spricht bereits, dass die Kostenerstattung in § 80 VwVfG ihrerseits nicht umfassend und lückenlos, sondern  sofern wie vorliegend die Erstattung von Rechtsanwaltskosten in Rede steht  nur nach Maßgabe der Notwendigkeit der Anwaltszuziehung im Einzelfall gewährt wird. Außerdem belegt die Ausnahmebestimmung des § 80 Abs. 4 VwVfG NRW, dass § 80 Abs. 1 bis 3 VwVfG NRW über die insgesamt dem Landesverwaltungsverfahrensgesetz unterstellten Verwaltungsbereiche hinaus nur für das Richterdienstrecht, nicht aber umfassend für alle durch § 2 VwVfG NRW von der Geltung des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes ausgenommenen Verwaltungstätigkeiten gelten soll.

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Das Verwaltungsgericht hat schließlich zutreffend und in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung

37

Vgl. Großer Senat des BVerwG, Beschluss vom 1. November 1965  GrSen 2.65 , BVerwGE, 22, 281 = NJW 1966, 563 = DVBl. 1966, 312; vgl. auch Kallerhoff, a.a.O., Rn. 8

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klargestellt, dass auch die kostenrechtlichen Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 154 ff. VwGO) nicht herangezogen werden können und dass das demnach aus dem positiven Recht folgende Fehlen einer Erstattungsregelung für Rechtsanwaltskosten im sog. isolierten Vorverfahren nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.

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Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 29. Oktober 1969  1 BvR 65/68 , BVerfGE 27, 175 = NJW 1970, 133, und vom 20. Juni 1973  1 BvL 9, 10/71 , BVerfGE 35, 283; BVerwG, Urteil vom 27. September 1989  8 C 88.88 , BVerwGE 82, 336 = NVwZ 1990, 651 = Juris, Rn. 17.

40

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

41

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.