Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 2209/08.PVL

Gründe:

Nach einer externen Organisationsuntersuchung entschloss sich der Beteiligte das Patientenmanagement zum 1. April 2008 als eigenständigen Geschäftsbereich (GB) aufzulösen. Der Abbau des in diesem GB festgestellten Personalüberhangs von mehr als 23 Vollzeitstellen sollte dadurch vorbereitet werden. Der Beteiligte plante, die dem GB Patientenmanagement zugeordneten rund 170 Mitarbeiter (Gesamtpersonalbestand des Klinikums: mehr als 4.500) samt ihren Aufgaben zunächst anderen GBen zu unterstellen und im Anschluss daran einzelne Personalmaßnahmen vorzunehmen. Im aufzulösenden GB waren die Patientenaufnahme (künftig: GB Pflegedirektion), die Abrechnung (GB Medizinisches Controlling) einschließlich Forderungsmanagement, Prozessführung (beides GB Recht) und die Krankenhausplanung (GB Kaufmännisches Controlling) zusammengefasst. Den Personalmaßnahmen, die der Auflösungsentscheidung nachfolgten, stimmte der Antragsteller später zu. Er will allerdings festgestellt wissen, dass der Beteiligte ihn bereits an der Auflösungsentscheidung hätte beteiligen müssen.

Am 7. April 2008 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet, nachdem die Klinikleitung es abgelehnt hatte, ihn weitergehend als durch eine überblicksartige Information an der Auflösungsentscheidung zu beteiligen. Der Antragsteller hat geltend gemacht, dass ihm ein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW zustehe, weil mit der Organisationsmaßnahme eine Hebung der Arbeitsleistung, mindestens aber eine Vereinfachung der Arbeitsabläufe bezweckt gewesen sei. Nach den Vorstellungen des Beteiligten sollten die Arbeitsprozesse optimiert und Arbeitsabläufe insgesamt erleichtert werden. In dem Zuge würden 21 befristete Verträge nicht verlängert. Zudem stehe dem Antragsteller ein Mitwirkungsrecht zu, weil der größte Arbeitsbereich der Verwaltung des Universitätsklinikums und damit ein wesentlicher Teil der Dienststelle i.S.v. § 73 Nr. 3 LPVG NRW zur Auflösung angestanden habe. Schließlich habe der Antragsteller noch ein Anhörungsrecht nach § 75 LPVG NRW, weil Entwürfe von Stellenplänen vorbereitet würden, grundlegende Änderungen der Arbeitsverfahren und -abläufe sowie die Grundsätze der Personalplanung berührt seien.

Schriftsätzlich hatte der Antragsteller angekündigt zu beantragen, dass die Auflösung des GB Patientenmanagement zum 1. April 2008 seiner Mitbestimmung (§ 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW) und seiner Mitwirkung (§ 73 Nr. 3 LPVG NRW) unterliege und dass er hierzu nach § 75 LPVG NRW anzuhören sei.

In der mündlichen Anhörung am 17. Juli 2008 hat der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass die Auflösung des Geschäftsbereichs "Patientenmanagement" zum 1. April 2008 seiner Mitbestimmung unterliegt.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat angeführt, § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW sei nicht einschlägig, weil die Aufgaben aller Mitarbeiter unterhalb der Gruppenleiterebene auch nach der Auflösung des GB Patientenmanagement gleich geblieben seien. Für jene und die Gruppenleiter habe sich lediglich der zugehörige GB geändert. Eine Rationalisierungsmaßnahme gehe damit nicht einher. Falls befristete Verträge nicht verlängert würden, sei dies erst auf Folgemaßnahmen der Auflösungsentscheidung zurückzuführen. Betriebsbedingte Kündigungen seien nicht beabsichtigt. Ein Mitwirkungsrecht nach § 73 LPVG NRW scheide aus, da es sich bei dem GB Patientenmanagement nicht um einen wesentlichen Teil der Dienststelle Universitätsklinikum handele. § 75 LPVG NRW sei gar nicht anwendbar. Unabhängig davon habe das Universitätsklinikum seit seiner eigenständigen Errichtung keinen Stellenplan mehr. Allgemeine personelle Grundsätze seien durch die Auflösungsentscheidung nicht betroffen.

Die Fachkammer hat die Auflösung des GB Patientenmanagement als mitbestimmungspflichtig angesehen. Die Maßnahme sei nicht erledigt, weil sie jederzeit wieder rückgängig gemacht werden könne. Die bloße Ausrichtung der Auflösungsentscheidung auf die künftige Steigerung der Arbeitsmenge genüge bei § 75 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW. Das sei hier der Fall, weil nicht denkbar sei, dass die 21 freizusetzenden Beschäftigten bislang keine verwertbare Arbeit geleistet hätten. Gleiches gelte für den ebenfalls einschlägigen Tatbestand der Erleichterung des Arbeitsablaufs. Eine Erleichterung sei angestrebt, da Schnittstellen verringert und Aufwände bei der Erhebung, Übermittlung und Koordination der Patientendaten gemindert werden sollten.

Gegen den ihm am 31. Juli 2008 zugestellten Beschluss hat der Beteiligte am 13. August 2008 Beschwerde erhoben und diese am 30. September 2008 begründet.

Der Beteiligte rügt, die Auflösung des GB Patientenmanagement könne nicht ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht werden. Die aus ihr folgenden Umsetzungsmaßnahmen hätten die Zustimmung des Antragstellers gefunden. Außerdem hätten verschiedene Mitarbeiter aus diesem Bereich das Klinikum inzwischen verlassen. Die Fachkammer habe unzulässig die Auflösungsentscheidung mit den nachfolgenden Personalmaßnahmen zu einer Einheit verbunden. Die rein formale Organisationsentscheidung der Auflösung des GB habe aber zunächst auf die Arbeitsabläufe keine Auswirkungen gehabt. Sie sei bloße Vorbereitungshandlung gewesen. Das LPVG NRW habe in seiner Neufassung die Mitbestimmung bei Organisationsmaßnahmen gerade ausschließen wollen.

Der Beteiligte beantragt,

den aufgrund der mündlichen Anhörung vom 17. Juli 2008 ergangenen Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Aachen zu ändern und die Anträge abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er meint, es komme für die Frage der Erledigung darauf an, ob die Maßnahme zur Zeit der erstinstanzlichen Entscheidung rückgängig gemacht werde konnte; damals seien die Umsetzungsmaßnahmen noch nicht vollzogen gewesen. Wenn der Beteiligte entgegen der Entscheidung der Fachkammer Folgemaßnahmen ergreife, könne ihm dies nicht zu einem prozessualen Vorteil gereichen. Unabhängig davon sei ein abstrakter Antrag ebenfalls zulässig. Im Übrigen verteidigt der Antragsteller den erstinstanzlichen Beschluss.

II.

Das Gericht war ordnungsgemäß besetzt. Der Fachsenat besteht nach § 80 Abs. 2 Satz 1 aus einem Vorsitzenden und ehrenamtlichen Richtern. Nach Absatz 3 dieser Vorschrift wird der Fachsenat tätig in der Besetzung mit einem Vorsitzenden und zwei ehrenamtlichen Richtern. Die geschäftsplanmäßige Vorsitzende des Fachsenats, Frau Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Herkelmann-Mrowka, war am Tag der mündlichen Anhörung wegen Erholungsurlaubs an der Verhandlungsführung gehindert. Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Stuttmann ist nach dem Geschäftsverteilungsplan des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in der derzeit geltenden Fassung vom 17. März 2010 erster stellvertretender Vorsitzender des 2. Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen. Mit Urlaubsbeginn der Vorsitzenden trat er an ihre Stelle. Da der Vertretungsfall offensichtlich vorlag und die Besetzungsrüge offensichtlich unbegründet war, konnte das Gericht in seiner ursprünglichen Besetzung über sie entscheiden.

III.

Die zulässige Beschwerde hat Erfolg.

Der Antragsteller hat in der mündlichen Anhörung vor dem Fachsenat klargestellt, dass mit dem erstinstanzlich protokollierten Antrag die in der Antragsschrift angekündigten Anträge gemeint sind. Da die geltend gemachten Beteiligungsrechte nicht bestehen, lässt der Senat offen, ob der Antragsteller noch ein Feststellungsinteresse für den ursprünglichen Antrag besitzt oder ob dieses nur bei einer abstrahierten Antragsfassung fortbesteht.

1. Dem Antragsteller steht kein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW zu. Wenn – wie hier – gesetzliche oder tarifliche Regelungen nicht bestehen, hat der Personalrat mitzubestimmen bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung und Erleichterung des Arbeitsablaufs. Die Auflösung des GB Patientenmanagement und die Zuordnung der Beschäftigten zu anderen GBen ist keine solche Maßnahme, weil sie – bei der vom Antragsteller begehrten isolierten Betrachtung der Auflösungsentscheidung – nicht zu einer Mehrbelastung der Beschäftigten führen konnte. § 73 Abs. 3 Nr. 3 LPVG dient jedoch allein dem Schutz vor Überlastung oder Überbeanspruchung der Beschäftigten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 1978 – 6 P 13.78 –, juris Rdn. 60 (= PersV 1980, 145).

Nach dem unwidersprochenen Vortrag des Beteiligten unterschied sich die Arbeit der betroffenen Beschäftigten vor und nach der Auflösung des GB nicht. Es haben sich lediglich die GBe geändert, denen die betroffenen Mitarbeitergruppen im Organisationsplan des Klinikums zugeordnet worden sind. Auch für die Leitungsebene des GB Patientenmanagement sind Mehrbelastungen durch die Auflösungsentscheidung nicht vorgetragen. Die Auflösung blieb damit eine lediglich abstrakte Änderung der überwölbenden Verwaltungsorganisation. Spürbare Auswirkungen auf die Arbeitsleistung oder den Arbeitsablauf der Beschäftigten hatte sie noch nicht. Sie diente lediglich der Vorbereitung weiterer (personeller) Maßnahmen. Deren Beteiligungspflichtigkeit ist aber nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens.

Die Fachkammer hat über den Streitgegenstand hinausgegriffen und unzulässig bereits die Folgemaßnahmen in den Blick genommen, die sich an die Auflösung erst noch anschließen sollten. Die Zusammenfassung von Einzelmaßnahmen gegen den Willen des Dienstherrn greift in dessen Hoheit ein, Umfang und Abfolge organisatorischer und personeller Maßnahmen selbst zu bestimmen (Organisationsermessen). Sie kommt nur ausnahmsweise in Frage. Eine zusammenfassende personalvertretungsrechtliche Würdigung von Einzelmaßnahmen kann nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit gerechtfertigt sein, wenn der Dienstherr eine Maßnahme künstlich aufspaltet, die bei sachgemäßer Betrachtung als untrennbar erscheinen muss, um die Beteiligung der Personalvertretung durch Vorfestlegungen zu umgehen oder abzuschwächen. Die eigentlich der Vorbereitung einer Maßnahme dienenden Handlungen können ihrerseits Anknüpfungspunkt für Beteiligungsrechte des Personalrats sein, wenn sie eine beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2002 – 6 P 7.01 –, juris Rdn. 16 (= PersV 2003, 186).

Das ist bei der im Streit stehenden Auflösungsentscheidung aber nicht der Fall. Die bloße Auflösung des GB war auf eine rein formal-organisatorische Veränderung ("Organigramm-Änderung") beschränkt. Sie konnte – wie der Antragsteller selbst im Einzelnen vorträgt – ohne Weiteres rückgängig gemacht werden und schwächte sein Beteiligungsrecht bei den nachfolgenden Personalmaßnahmen nicht ab.

2. Dem Antragsteller stand an der Auflösungsentscheidung auch kein Mitwirkungsrecht nach § 73 Nr. 3 LPVG NRW zu. Nach dieser Vorschrift wirkt der Personalrat u.a. bei der Auflösung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen mit, soweit – wie hier – eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Bei dem GB Patientenmanagement handelt es sich jedoch nicht um einen in diesem Sinne wesentlichen Teil der Dienststelle Universitätsklinikum.

Durch die Beschränkung der Mitwirkung auf eng umgrenzte Maßnahmen und dort nur auf solche, die die gesamte Dienststelle oder wesentliche Teile von ihr erfassen, hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er nur organisatorische Änderungen von besonderem Gewicht der Mitwirkung unterwerfen wollte.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1987 – 6 P 19.85 –, juris Rdn. 14 (= PersV 1988, 491); vom Fachsenat noch offen gelassen: Beschluss vom 26. Juni 1984 – CL 43/83 –, RiA 1985, 47.

Die Auslegung der Tatbestandsmerkmale von § 73 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW hat von diesem Regelungszweck auszugehen. Ein Teil der Dienststelle ist demnach nur dann wesentlich, wenn er für das "Wesen" der Dienststelle mitbestimmend ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. März 1964 – VII G 15.62 –, BVerwGE 18, 147 (149).

Das ist der Fall, wenn die Anordnung für die Dienststelle eine so erhebliche Veränderung ihres Aufgabenbereichs mit sich bringt, dass durch sie personelle Maßnahmen ausgelöst werden, die die Bediensteten in ihrer Gesamtheit berühren. Die Anordnung muss sich demnach auf solche Bereiche der Dienststelle beziehen, die für diese eine prägende Bedeutung haben. Die Bereiche müssen also in einer herausgehobenen sachlichen Beziehung zu den Aufgaben stehen, die von der Dienststelle innerhalb ihres Aufgabenbereichs wahrzunehmen sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juli 1987 – 6 P 13.85 –, juris Rdn. 22 f. (= PersV 1989, 315).

An diesen Grundsätzen gemessen, betrifft die Auflösung des GB Pflegemanagement jedenfalls keinen wesentlichen Teil der Dienststelle Universitätsklinikum B. . Offen bleibt, ob mit der Umorganisation überhaupt eine Auflösung im personalvertretungsrechtlichen Sinne vorliegt, obwohl auch nach der Auflösung dieselben Aufgaben von denselben Mitarbeitern an denselben Stellen erledigt werden.

Das Universitätsklinikum hat sich in seinem Wesen nicht dadurch verändert, dass die betroffenen Personalgruppen nunmehr organisatorisch anderen GBen zugeordnet sind. Jedenfalls führt die Auflösung des GB Patientenmanagement zu keiner so erheblichen Veränderung des Aufgabenbereichs des Klinikums, dass durch sie Personalmaßnahmen ausgelöst werden, die die Bediensteten der Universitätsklinik in ihrer Gesamtheit betreffen. Hiergegen spricht schon die geringe zahlenmäßige Betroffenheit von nur rund drei Prozent der Belegschaft (ruhende Arbeitsverhältnisse im Pflegemanagement eingeschlossen), auch wenn es auf die bloße Zahl der Betroffenen nicht ausschlaggebend ankommt. Auf die vom Antragsteller angeführten Mitarbeiter in der Verwaltung des Universitätsklinikums kann jedenfalls nicht als Vergleichsgröße abgestellt werden, weil die Verwaltung keine eigenständige Dienststelle darstellt. Im Übrigen hat sich die Aufgabenstellung der (Gesamt-)Dienststelle durch die Auflösung des GB überhaupt nicht geändert, sodass eine Wesensänderung in jedem Fall ausscheidet.

3. Der Antragsteller war schließlich nicht nach § 75 Abs. 1 LPVG NRW zur Auflösung des GB Patientenmanagement anzuhören.

Nach § 75 Abs. 1 Nr. 1 LPVG NRW besteht eine Anhörungspflicht bei der Vorbereitung der Entwürfe von Stellenplänen. Unter Stellenplan ist nach der maßgeblichen Vorschrift von § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO NRW die "Übersicht über die Planstellen der Beamtinnen und Beamten und die Stellen der Angestellten und der Arbeiterinnen und Arbeiter" zu verstehen. Nach den unwidersprochenen Angaben des Beteiligten existiert ein solcher Stellenplan im haushaltsrechtlichen Sinne seit der Errichtung des Universitätsklinikums als öffentlich-rechtliche Anstalt nicht mehr. Das entspricht § 8 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung über die Errichtung des Klinikums B. der Technischen Hochschule B. (Universitätsklinikum B. ) als Anstalt des öffentlichen Rechts. Danach findet die Landeshaushaltsordnung mit Ausnahme des Prüfungsrechts des Landesrechnungshofes (§ 111 LHO) auf das Universitätsklinikum keine Anwendung.

Nachdem der Landesgesetzgeber das früher in § 75 Abs. 1 Nr. 1 LPVG NRW a.F. bestehende Anhörungsrecht bei der Vorbereitung der Entwürfe von Organisationsplänen im Zuge der Gesetzesnovellierung im Jahr 2007 gestrichen hat, kommt eine erweiternde Auslegung des Begriffs "Stellenpläne" im antragstellerischen Sinne nicht in Betracht.

Es bestand auch keine Anhörungspflicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 2 LPVG NRW. An den von dieser Norm vorausgesetzten Änderungen von Arbeitsverfahren und Arbeitsabläufen fehlt es. Wie bereits dargelegt, hatte die bloße Auflösung des GB Patientenmanagement keine Auswirkungen auf die tatsächlichen Arbeitsabläufe.

Schließlich betrifft die Auflösungsentscheidung keine behördlichen oder betrieblichen Grundsätze der Personalplanung (§ 75 Abs. 1 Nr. 4 LPVG NRW). Der Begriff der Personalplanung ist gesetzlich nicht näher bestimmt. Nach der Rechtsprechung stellt die Personalplanung eine Prognose dar, die unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Faktoren mit hinreichender Wahrscheinlichkeit den Bedarf an Personal für einen bestimmten Zeitraum zu ermitteln versucht. Sie umfasst neben der Ermittlung des Personalbedarfs (Personalbedarfsplanung) auch die Planung der Bedarfsdeckung (Personalbeschaffungsplanung), die Planung für die Entwicklung des vorhandenen Personals (Personalentwicklungsplanung) und die Planung des Einsatzes der vorhandenen Beschäftigten (Personaleinsatzplanung).

Durch die Beschränkung des Anhörungstatbestandes auf Grundsätze der Personalplanung ist eine Beteiligung bei Einzelfallregelungen ausgeschlossen. Anzuhören ist der Personalrat lediglich bei der unter Umständen erfolgenden Aufstellung von einzelfallübergreifenden allgemeinen Regelungen, welche die eigentliche Personalplanung vorbereiten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juli 1995 – 1 A 4186/92.PVL -, NWVBl. 1996, 72, und vom 12. Februar 2007 – 1 A 2016/05.PVL – (n.v.) in einem Verfahren gleichen Rubrums, jeweils mit Nachweisen der Rspr. des BVerwG.

Nach diesen Grundsätzen sind bei der Auflösung des GB Patientenmanagement Grundsätze der Personalplanung nicht aufgestellt worden. Sie geht bereits nicht über den Einzelfall hinaus, den sie betrifft. Die nachfolgenden personellen Entscheidungen im Einzelfall drücken keine personalpolitische Leitvorstellung aus, welchen eine grundsätzliche, von der Einzelmaßnahme losgelöste und darüber hinausgehende Entwicklung von Grundsätzen der Personalplanung zugrunde läge. Die Auflösung des Geschäftsbereichs mag zwar (mittelbar) Auswirkungen auf die künftige Personal- und Stellenplanung haben. Dies macht aber weder sie noch die damit im Zusammenhang stehende konkrete Personalplanung zu "Grundsätzen" der Personalplanung.

Da keines der geltend gemachten Beteiligungsrechte besteht, muss nicht entschieden werden, in welchem Konkurrenzverhältnis sie zueinander stehen.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil ihre Voraussetzungen nicht vorliegen.