Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 10/10

G r ü n d e :

Die Antragstellerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen und Betreiberin von Schienenwegen. Sie beabsichtigt die Herausnahme der betrieblich-technischen Regelwerke aus ihren Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) und Benutzungsbedingungen für Service-Einrichtungen (NBS) 2011. Die Antragstellerin teilte dies der Bundesnetzagentur im Oktober 2009 mit. Die Bundesnetzagentur leitete daraufhin ein Vorabprüfungsverfahren nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) ein und widersprach mit Bescheid vom 17. November 2009 den beabsichtigten Änderungen der SNB/NBS mit in Ziff. 1 bis 4 des Bescheidtenors enthaltenen Maßgaben. Die Antragstellerin erhob gegen den Bescheid Widerspruch, über den die Bundesnetzagentur noch nicht entschieden hat. Ihr Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 17. November 2009 anzuordnen, zu Unrecht abgelehnt. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur abschließenden Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse einer möglichst schnellen Durchsetzung der Verfügung fällt aus Sicht des Senats zum Nachteil der Bundesnetzagentur aus. Nach Auffassung des Senats sind die Voraussetzungen für das Ergehen des Bescheids bei summarischer Prüfung nicht gegeben.

Der auf § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG gestützte Widerspruch in Ziff. 1 des Bescheidtenors wird mit hoher Wahrscheinlichkeit in einem Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben, weil die beabsichtigte Neufassung der SNB nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur widerspricht. Entgegen der Auffassung der Bundesnetzagentur verstößt die Neufassung der SNB nicht gegen § 14 Abs. 6 AEG und/oder gegen § 4 Abs. 1 und 2 der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV).

Ob das betrieblich-technische Regelwerk Pflichtteil der SNB ist, bestimmt sich nach den eisenbahnregulierungsrechtlichen Vorschriften, wobei es im Zuge der Auslegung und Anwendung der jeweiligen Bestimmungen auch auf die Frage der Kenntnis von Regelwerken des Eisenbahninfrastrukturunternehmens ankommen kann, da die betriebswirtschaftliche Entscheidung, ob ein Infrastrukturnutzungsvertrag mit dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen geschlossen werden soll, hiervon abhängen kann. Das Allgemeine Eisenbahngesetz verhält sich zu den Pflichtteilen der SNB jedoch nicht. § 14 Abs. 6 AEG enthält nur Vorgaben dazu, dass Einzelheiten des Zugangs, das zu entrichtende Entgelt und die sonstigen Nutzungsbedingungen nach Maßgabe der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung zu vereinbaren sind. In § 14 Abs. 6 AEG wird damit die Grundentscheidung des Gesetzgebers deutlich, dass das Recht auf diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur zunächst ohne Einschaltung einer staatlichen Behörde, also auf Grund einer Vereinbarung zwischen dem verpflichteten und dem berechtigten Unternehmen erzielt werden soll.

Vgl. Gerstner, in: Beck'scher AEG-Kommentar, 2006, § 14 Rn. 220.

Nach § 14 Abs. 1 AEG sind Eisenbahninfrastrukturunternehmen daher verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur und die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihnen angebotenen Leistungen in dem durch eine auf Grund des § 26 Abs. 1 Nr. 6, 7 und Abs. 4 Nr. 1 AEG ergangenen Rechtsverordnung bestimmten Umfang zu gewähren. Durch die auf diesen Rechtsgrundlagen beruhende Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung wird gemäß deren § 4 Abs. 2 der Umfang der SNB bestimmt.

Zu den Pflichtteilen der SNB gehören nach § 4 Abs. 2 EIBV zum Einen die in Anlage 2 festgelegten Angaben. Der Inhalt dieser Anlage entspricht dem Inhalt des Anhangs I der Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn und die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur. Danach müssen die SNB Angaben zum Schienenweg, zu den Entgeltgrundsätzen sowie zu den Grundsätzen und Kriterien für die Zuweisung von Schienenwegkapazität enthalten.

Die unter Ziff. 1. der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung vorgesehenen Angaben zum Schienenweg sind nach dem Verordnungswortlaut solche zur Art des Schienenwegs, der den Zugangsberechtigten zur Verfügung steht, sowie zu den Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg. Die unter Ziff. 1 des Bescheidtenors aufgelisteten Module der betrieblich-technischen Regelwerke sind indes keine Angaben zur Art des Schienenwegs. Die betrieblich-technischen Regelwerke sind auch keine Zugangsbedingungen für den betreffenden Schienenweg. Der Senat versteht den Begriff "Zugang" zur Eisenbahninfrastruktur, soweit der Pflichtinhalt der SNB gemeint ist, entsprechend seinem Wortsinn in einem engen Sinn als Ausdruck der Verpflichtung, den eigentlichen Zugang zur Eisenbahninfrastruktur diskriminierungsfrei zu gewähren. Danach kann sich eine Unterscheidung zwischen solchen Zugangsregelungen zur Eisenbahninfrastruktur und anderen Regelungen ergeben, die sich auf den bereits erfolgten Zugang beziehen. Ob § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, wonach die diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur zu gewähren ist, von einem weiten Verständnis des Zugangs ausgeht (vgl. BT-Drucks. 15/3280, S. 18), ist an dieser Stelle unerheblich. Ein verbindliches Verständnis zum Pflichtgehalt von SNB folgt hieraus nämlich nicht. Insoweit sind die detaillierten Regelungen in der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung und deren Systematik interpretationsleitend. Anlage 1 Ziff. 1 lit. d) zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung bestätigt aber diese Unterscheidung zwischen den Zugangsregeln und Bestimmungen, die die Vollziehung des Zugangsvertragsverhältnisses betreffen. Danach umfassen die Pflichtleistungen des Betreibers der Schienenwege alle anderen Informationen, die zur Durchführung des Verkehrs, für den Kapazität zugewiesen wurde, erforderlich sind. Dies zeigt, dass der Verordnungsgeber eine Differenzierung zwischen den eigentlichen Zugangsregeln, die dem Regime der SNB unterliegen, und Regeln, die das laufende Vertragsverhältnis betreffen und nicht der Regulierung im Wege der Vorabkontrolle unterfallen sollen, vornehmen wollte.

Die betrieblich-technischen Regelwerke entsprechen schließlich nicht den weiteren in der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung aufgeführten Merkmalen.

Der in Anlage 2 Ziff. 2 aufgeführte Begriff "Entgeltgrundsätze" ist zur Klärung des Pflichtinhalts der SNB unergiebig, weil derartige Grundsätze nicht in Rede stehen. Ebenfalls sind die in Ziff. 3 genannten "Grundsätze und Kriterien für die Zuweisung von Schienenwegkapazität" nicht einschlägig. Näherer Betrachtung bedürfen die unter Ziff. 3 Satz 2 bestimmten Angaben zur Abwicklung des Verfahrens der Zuweisung von Schienenwegkapazität. Es ist jedoch wiederum zwischen dem eigentlichen Zugang und der Abwicklung des Zugangsvertragsverhältnisses zu unterscheiden. Denn in Rede steht die "Zuweisung von Schienenwegkapazität". Im Übrigen sind die unter lit. a) bis e) aufgeführten Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Kriterien betreffen nach dem eindeutigen Wortlaut allein die Zuweisung von Zugtrassen (lit. a), die Anforderungen an Zugangsberechtigte (lit. b) sowie die Voraussetzungen eines Zeitplans des Antrags- und Zuweisungsverfahrens (lit.c). Unter lit. e) sind Einzelheiten der Nutzungsbeschränkung von Schienenwegen angesprochen. Mit den unter lit. d) genannten "Grundsätzen des Koordinierungsverfahren" ist schließlich nicht das Verhältnis zwischen den Unternehmen beim Lauf des Vertrags gemeint. Nach der Legaldefinition in § 2 Ziff. 4 EIBV meint die "Koordinierung" das Verfahren, in dessen Rahmen der Betreiber der Schienenwege und die Zugangsberechtigten versuchen, Lösungen für nicht miteinander zu vereinbarende Anträge auf Zuweisung von Zugtrassen zu finden. Auch hier geht es allein um den eigentlichen Zugang zur Schieneninfrastruktur. Hiervon ist offensichtlich auch der Verordnungsgeber ausgegangen. In der Begründung zum Erlass zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften (BR-Drucks. 249/05, S. 35) heißt es nämlich, dass bei der Bestimmung der Schienenwegkapazität auf die tatsächlichen betrieblichen Verhältnisse abzustellen sei; zur Ermittlung der Leistungsfähigkeit der Schienenwege könne auf international anerkannte Verfahren zurückgegriffen werden. Hieraus wird deutlich, dass es hier allein um die sachgerechte Verteilung von Schienenwegkapazität geht.

Unter die weiteren nach § 4 Abs. 2 Satz 1 EIBV vorgeschriebenen Angaben können die betrieblich-technischen Regelwerke gleichfalls nicht gefasst werden. Die Regelwerke sind insbesondere keine Allgemeinen Geschäftsbedingungen für die Benutzung der Zugtrassen. Allgemeine Geschäftsbedingungen sind nach allgemeinem Begriffsverständnis und nach § 305 Abs. 1 Satz 1 BGB alle für eine Vielzahl von Verträgen vorformulierten Vertragsbedingungen, die eine Vertragspartei der anderen Vertragspartei bei Abschluss eines Vertrags stellt. Der Inhalt von Geschäftsbedingungen hat keinen Einfluss darauf, ob Geschäftsbedingungen auch Allgemeine Geschäftsbedingungen sind. Würde man hier aber ein solch weites Begriffsverständnis annehmen, wäre die vom Verordnungsgeber in § 4 Abs. 2 EIBV i. V. m. der Anlage 2 vorgenommene detaillierte Strukturierung überflüssig. Die Gesetzesmaterialien zu dieser Vorschrift sind zwar unergiebig. Denn dort wird lediglich herausgehoben, dass zu den SNB auch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen gehören (BR-Drucks. 249/05, S. 37). Die fraglichen Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Antragstellerin haben nach allem Anschein gleichwohl einen eisenbahnrechtlich spezifischen Inhalt. Denn die Antragstellerin hat Allgemeine Geschäftsbedingungen (ABN) verwendet, die sich auf den Trassenzugang und die hierfür maßgeblichen Vertragsbestandteile beziehen. Sie hat hierzu, ohne dass die Bundesnetzagentur dem substantiiert entgegengetreten ist, vorgetragen, dass im Jahr 1994 Allgemeine Geschäftsbestimmungen aufgestellt worden seien, die allein den Inhalt des Infrastrukturnutzungsvertrags betroffen hätten und die bei Inkrafttreten der novellierten Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung 2005 als Allgemeine Geschäftsbedingungen zunächst neben den neu aufgestellten SNB weitergeführt worden seien.

Eine nähere Bestimmung von eisenbahnrechtlich relevanten Allgemeinen Geschäftsbedingungen ist zudem nach Maßgabe des § 4 Abs. 6 EIBV möglich. Nach dessen Satz 1 sind die SNB gegenüber jedem Antragsteller in der gleichen Weise anzuwenden. Nach Satz 2 sind sie für die Beteiligten verbindlich; hiervon bleiben Allgemeine Geschäftsbedingungen, die in ihnen enthalten sind, (aber) unberührt. Die danach mögliche Unverbindlichkeit von Allgemeinen Geschäftsbedingungen als Bestandteil von SNB würde freilich dem Charakter der betrieblich-technischen Regelungswerke widersprechen, weil es dort auch um Sicherheitsbestimmungen geht, die auf gesetzliche Vorgaben zurückgehen und nicht vertraglich abbedungen werden können.

Die Vorabprüfung durch die Bundesnetzagentur nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG dürfte im Übrigen nicht sinnvoll sein, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen geänderte gesetzliche Sicherheitsnormen in das betrieblich-technische Regelungswerk umzusetzen beabsichtigt. Die Notwendigkeit einer entsprechenden Anpassung der Regelungen an gesetzliche Sicherheitsvorgaben könnte nämlich durch den Widerspruch nach § 14e AEG entgegen dem gesetzlichen Ziel konterkariert werden, wobei es nicht darauf ankommt, ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche sinnwidrige Vorabentscheidung überhaupt ergehen würde.

Ob § 4 Abs. 6 Satz 2 Hs. 2 EIBV hiervon abgesehen sonstige Allgemeine Geschäftsbedingungen meint, die nicht Teil der SNB sind und nicht der Regulierung durch die Bundesnetzagentur gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 und 5 EIBV sowie §§ 14e und 14f AEG unterliegen, bedarf hier keiner Vertiefung.

Vgl. hierzu VG Köln, Urteil vom 21. August 2009 18 K 2722/07 , juris.

Der Katalog der Pflichtinhalte des SNB ist in § 4 Abs. 2 EIBV damit abschließend umschrieben. Die aufgeführten Merkmale sind keine Regelbeispiele, wofür das dort genannte Merkmal "mindestens" zwar sprechen könnte. Eine solche Auslegung würde rechtsstaatlichen Grundsätzen aber nicht gerecht. Diesem Merkmal kommt im System des § 4 Abs. 2 EIBV keine eigenständige Bedeutung zu. § 4 Abs. 2 EIBV ist einschränkend auszulegen, weil dem Grundsatz der Normenklarheit zu entsprechen ist. Das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG verpflichtet den Gesetzgeber nämlich, Normen zu schaffen, die so gefasst sind, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag, wobei es ausreichend ist, wenn der Rechtsunterworfene im Wege der Auslegung in zumutbarer Weise erkennen kann, ob eine Norm anwendbar ist.

Ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, siehe z. B. Beschlüsse vom 2. Juni 2008 - 1 BvR 349/04 und 1 BvR 378/04 -, NVwZ 2008, 1229, und vom 9. April 2003 - 1 BvL 1/01 und 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, jeweils m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 27. Mai 2009 - 13 A 228/08 -, PharmR 2009, 460; OVG NRW, Beschluss vom 26. Januar 2010 13 B 1742/09 -, juris, m. w. N.

Die Regulierungsvorschriften im Eisenbahnrecht, die der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene bei Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betrieb von Eisenbahninfrastrukturen dienen (§ 1 Abs. 1 AEG), sind für die Antragstellerin belastende Maßnahmen, die deshalb der gesetzlichen Rechtfertigung bedürfen. Der Frage, ob die Antragstellerin als Eisenbahnunternehmen des Bundes grundrechtsberechtigt ist, kommt hier indes keine Bedeutung zu.

Vgl. Remmert, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, Kommentar, 2009, Art. 87e Rn. 13, m. w. N.; Windthorst, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 87e Rn. 49, m. w. N.; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u. a. -, BVerfGE 115, 205 = NVwZ 2006, 1041.

Die Vorabkontrolle durch die Bundesnetzagentur betrifft die Regulierung im Sinne einer marktbezogenen Funktionsweise und ist als staatliche Beeinflussung des Marktverhaltens bestimmter Unternehmen Eingriffsverwaltung und muss daher zudem dem Vorbehalt des Gesetzes entsprechen. Danach darf die Verwaltung im Wege der Eingriffsverwaltung durchweg nur tätig werden, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt worden ist.

Vgl. auch Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 46 ff., m. w. N. sowie Huster/Rux, in Epping/Hillgruber, a. a. O., Art. 20 Rn. 159 ff.

Im Rahmen der gebotenen, aber auch nur möglichen summarischen Prüfung bejaht der Senat im Zusammenhang mit dem Vorliegen hinreichender Ermächtigungsgrundlagen für eine Vorabkontrolle der Bundesnetzagentur nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz das Erfordernis hinreichend bestimmter Normen in der der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung, die die Regulierungsbefugnisse der Bundesnetzagentur nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz näher konkretisieren. Soweit daher die Regulierung betrieblich-technische Regelwerke betrifft, bedarf es demnach einer hinreichenden (unter-)gesetzlichen Norm, damit diese Regelwerke als Pflichtbestandteil der SNB gelten können. So liegt es hier aber nicht.

Die Erwägungen des Senats gelten nicht nur für Ziff. 1 des Bescheidtenors, sondern auch für die Ziffern 2 bis 4 in der angefochtenen Verfügung. Im Rahmen der gebotenen summarischen Prüfung begegnet der Widerspruch gegen die weiteren beabsichtigten Änderungen den gleichen rechtlichen Bedenken, weil ein Verstoß gegen eisenbahnrechtliche Vorschriften über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur nicht ersichtlich ist. Im Zuge summarischer Prüfung bewertet der Senat die betrieblich-technischen Regelwerke als Schnittstellen zu gesetzlichen Sicherheitsregeln, die deshalb keine eigentlichen Zugangsregelungen sind. So liegt es nach allem Anschein hinsichtlich der Eisenbahn-Signalordnung in Richtlinie 301, der Fahrdienstvorschrift in Richtlinie 408, der Koordinierung der Zugbewegungen in Richtlinie 420, des Zugleitbetriebs in Richtlinie 436 und 437, der Anmeldung und Durchführung außergewöhnlicher Transporte in Richtlinie 458, des Betriebs auf Steilstrecken und der besonderen Vorschriften über das Bremsen in Richtlinie 465, der Bedienung von Signalanlagen in Richtlinie 482, der Regeln über Zugbeeinflussungsanlagen in Richtlinie 483 sowie der Regeln zum Führen von Eisenbahnfahrzeugen in Richtlinie 492, der Regelung zur Bauart und Ausrüstungen der Nebenfahrzeuge in Richtlinie 931 und der Bestimmungen zum Notfallmanagement und zum Brandschutz in Richtlinie 123. Soweit in Ziff. 4 des Bescheidtenors der beabsichtigten Änderung von NBS widersprochen und zur rechtlichen Begründung auf einen Verstoß gegen § 14 Abs. 6 AEG und § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV abgehoben wird, verweist der Senat auf die obigen Ausführungen, da sie wegen der entsprechenden Module sinngemäß auch hier Geltung beanspruchen. Weitere tatsächliche und rechtliche Prüfungen sind im Übrigen dem Widerspruchsverfahren und einem sich möglicherweise anschließenden Klageverfahren vorbehalten. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin erkennt der Senat schließlich nicht, dass eine nicht auszuschließende und möglicherweise auf Grund einer Ergänzung der der Anlage 2 zur Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung nur zeitweilige teilweise Befreiung der Antragstellerin von den Regeln der Vorabkontrolle zu unangemessenen Folgen führen würde und deshalb das öffentliche Vollziehungsinteresse trotz rechtlicher Bedenken gegen den in Rede stehenden Bescheid das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiegen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.