1

Tatbestand:

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Die Klägerin ist ein genossenschaftliches Unternehmen mit Sitz in N.       . Sie betreibt u. a. in M.       einen Schlacht- und Zerlegebetrieb.

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Bei einem in diesem Betrieb geschlachteten Rind wurde im Juni 2004 ein Verdacht auf das Vorliegen der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie (BSE) festgestellt. Der Amtsveterinär ordnete am 15. Juni 2004 die Sperrung und ein Vorgehen nach dem "BSE-Krisen-Ablaufplan" an. Daraufhin wurden 40 geschlachtete Tierkörper und ein Teil der Innereien gesichert sowie leicht verderbliche Nebenprodukte und Innereinen entsorgt. Die Untersuchung der in Auftrag gegebenen Laborprobe ergab später, dass im Hirnstamm des geschlachteten Rinds keine BSE-typischen Prionen-Proteine nachgewiesen werden konnten.

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Die Klägerin machte wegen der durch den Amtsveterinär angeordneten Maßnahmen gegenüber der Beklagten Entschädigungsansprüche in Höhe von insgesamt 6.239, 95 EUR geltend. Mit Bescheid vom 30. September 2004 lehnte die Beklagte die Gewährung einer Leistung aus der Tierseuchenkasse ab. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2004 zurück.

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Am 29. November 2004 hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Ihr Anspruch ergebe sich aus dem Tierseuchengesetz. Sie mache Entschädigungsansprüche geltend u. a. für den Kühlverlust an den Schlachtkörpern und die Verluste, die durch die erforderliche besondere Entsorgung von Teilen der toten Tiere entstanden seien. Ferner seien Kosten für den Entsorgungstransport und sonstige Arbeitskosten von der Beklagten zu erstatten. Nachdem die Klägerin die Klage in Höhe von 795,- EUR zurückgenommen hat,

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hat sie sinngemäß beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 30. September 2004 und vom 26. Oktober 2004 zu verpflichten, ihr Kosten in Höhe von 5.444,95 EUR zu erstatten.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Voraussetzungen für die von der Klägerin geltend gemachten Ansprüche seien nicht erfüllt. Eine Leistungsgewährung scheide schon deshalb aus, weil die Klägerin nicht Mitglied der Solidargemeinschaft der Tierseuchenkasse sei. Im Übrigen erfasse das Tierschutzgesetz die geltend gemachten Schäden nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, der Klage in einer Höhe von 4.883, 23 EUR stattgegeben und sie in Höhe von 561,72 EUR abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Anspruch der Klägerin beruhe auf § 66 Nr. 5 TierSG in der zum Zeitpunkt des Tierverlustes geltenden Fassung. Die hierin bestimmten Entschädigungsvoraussetzungen lägen vor. Das Fleisch der geschlachteten Rinder sei insbesondere "auf Grund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung gemaßregelt worden". Es könne dahinstehen, auf welche Rechtsgrundlagen die angeordneten Maßnahmen im Einzelnen gestützt worden seien, da sämtliche hierfür in Betracht kommenden (gemeinschaftsrechtlichen oder nationalen) Rechtsgrundlagen dem Tierseuchenrecht zuzuordnen seien. Das gelte auch für § 4 BSE-Untersuchungsverordnung. Dieser Feststellung stehe nicht entgegen, dass diese Verordnung auf der Grundlage des (inzwischen aufgehobenen) Fleischhygienegesetzes erlassen worden sei und dem Verbraucherschutz diene.

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Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten. Zur Begründung führt die Beklagte aus: Das Fleisch sei nach der Schlachtung nicht aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche Vorschrift gestützten Anordnung gemaßregelt worden. Die Anordnung der Schutzmaßnahmen habe auf der BSE-Untersuchungsverordnung beruht, die dem verbraucherschutzorientierten Fleischhygienerecht und nicht dem Tierseuchenrecht zuzuordnen sei. Auch aus anderen Vorschriften stünden der Klägerin Ansprüche auf eine Entschädigung nicht zu.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 27. Oktober 2008 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft ihre bisherigen Ausführungen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die von der Klägerin eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht in Höhe von 4.883, 23 EUR stattgegeben.

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Der Bescheid der Beklagten vom 30. September 2004 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 26. Oktober 2004 sind auch, soweit sie in dieser Höhe eine Leistungsgewährung ablehnen, rechtmäßig. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz in der zum Zeitpunkt der Schlachtung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 11. April 2001 (BGBl. I 506), geändert durch Gesetz vom 25. Januar 2004 (BGBl. I 82)  TierSG -.

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Vgl. zur maßgeblichen Rechtslage für die Beurteilung von Entschädigungsansprüchen nach dem TierSG: BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 3 C 15.04 -, NVwZ-RR 2005, 446 = juris.

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Ein Anspruch ergibt sich nicht aus § 66 Nr. 5 TierSG. Hiernach wird eine Entschädigung in Geld geleistet für u. a. Rinder, die Schlachtstätten zugeführt und bei der amtstierärztlichen Auftriebsuntersuchung oder der Schlachttieruntersuchung als nicht seuchenkrank oder seuchenverdächtig befunden worden sind, sofern das Fleisch nach der Schlachtung aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift oder einer auf eine solche Vorschrift gestützten behördlichen Anordnung gemaßregelt worden ist.

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Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift sind nicht erfüllt. Das Fleisch der Tiere der Klägerin ist weder aufgrund einer tierseuchenrechtlichen Vorschrift noch durch eine auf eine solche Vorschrift gestützte behördliche Anordnung gemaßregelt worden.

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Die Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) ist zwar eine Tierseuche (vgl. § 1 Nr. 34 der Verordnung über anzeigepflichtige Tierseuchen [TierSeuchAnzV]). Die Maßregelungsanordnung des amtlichen Veterinärs war gleichwohl keine tierseuchenrechtlichen Maßnahme.

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Die Anordnung des Veterinärs erfolgte nicht im Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes.

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Zweck des Tierseuchengesetzes ist die Bekämpfung von Tierseuchen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 TierSG). Ziel der Tierseuchenbekämpfung ist vorrangig der Schutz der Tierhaltung vor Krankheiten oder Infektionen mit Krankheitserregern, die bei Tieren auftreten und auf Tiere oder Menschen (Zoonosen) übertragen werden können (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 1 des Tierseuchengesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Tierseuchengesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. I 3588), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I 2930 – TierSG n.F.-). Schutzobjekte sind Viehbestände, Haustierbestände, Fischbestände (vgl. § 17 TierSG) und Bienenstände (vgl. § 17a TierSG n.F.). Die Instrumentarien des Tierseuchengesetzes sollen sicherstellen, dass diese Bestände bzw. die darin lebenden Tiere gegen Tierseuchen geschützt werden, aber auch dass von diesen bzw. den darin lebenden Tieren keine Tierseuchengefahren ausgehen, insbesondere auch nicht die Gefahr von Zoonosen.

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Vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung vom 22. April 2004, BT-Drucks. 15/2943: Letzteres hat der Gesetzgeber durch die Aufnahme der Definition der Tierseuchen in § 1 Abs. 2 Nr. 1 TierSG mit dem Dritten Änderungsgesetz vom 22. Juni 2004 klargestellt. Er hatte die Notwendigkeit dieser Klarstellung gesehen, weil das bisher geltende Tierseuchengesetz "zu stark auf den Schutz der Tierbestände und die Bekämpfung von" (allgemeinen) "Tierseuchen ausgerichtet" sei, "die Bekämpfung von Zoonosen auch am lebenden Tier aber zunehmend an Bedeutung" gewonnen habe. Durch die erweiterte Definition sollte "es zukünftig zweifelsfrei möglich" werden, "mit den Instrumentarien des Tierseuchengesetzes im Tierbestand Krankheiten oder Infektionen, die keinen klinischen Erscheinungen hervorrufen, zu bekämpfen."

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Tierseuchenbekämpfung dient auch der Vorsorge für die menschliche Gesundheit. Diesem Zweck hat der Gesetzgeber durch die Einfügung des § 79a TierSG durch das Gesetz zur Änderung futtermittelrechtlicher, tierkörperbeseitigungsrechtlicher und tierseuchenrechtlicher Vorschriften im Zusammenhang mit der BSE-Bekämpfung vom 19. Februar 2001 (BGBl. I 226)  BSE-Maßnahmegesetz - Ausdruck verliehen. Durch diese Vorschrift hat der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes erweitert und neben der Bekämpfung von Tierseuchen eine Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen geschaffen, die der Vorsorge für die menschliche Gesundheit dienen.

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Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf, BT-Drucks 14/5219: Der Gesetzgeber sah sich zu dieser Erweiterung des Anwendungsbereiches des Tierseuchengesetzes, das sich bisher "unmittelbar nur mit der Gefahrenabwehr im Hinblick auf Tiere" befasste, veranlasst, "um Risiken, die von Tierkrankheiten und Tierseuchen für die menschliche Gesundheit ausgehen, besser zu begegnen".

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Die vom Amtsveterinär angeordneten Maßregeln dienten nicht der Tierseuchenbekämpfung in diesem Sinne.

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Der Veterinär hatte die Anordnung nicht zum Schutz der Viehbestände getroffen. Die Anordnung beruhte deshalb weder auf den §§ 17 ff. TierSG, wonach Maßregeln zum Schutz gegen die allgemeine Gefährdung der Viehbestände durch Tierseuchen angeordnet werden können, noch auf den §§ 18 ff. TierSG, die nach § 62 TierSG auf Schlachtstätten Anwendung finden und zum Schutz gegen eine besondere Seuchengefahr und für deren Dauer die Anordnung von Maßregeln vorsehen. Darüber hinaus lagen die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschriften schon nicht vor, sodass eine Anordnung auf diesen Grundlagen auch deshalb nicht in Betracht kam.

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Die Maßregelungsanordnung war auch keine tierseuchenrechtliche Maßnahme zur Vorsorge für die menschliche Gesundheit nach § 79a Abs. 2 TierSG. Diese Vorschrift enthält eine Ermächtigung des zuständigen Bundesministeriums, durch Rechtsverordnung, soweit dies zur Vorsorge u. a. für die menschliche Gesundheit erforderlich ist und Regelungen auf Grund u. a. des Fleischhygienegesetzes nicht getroffen werden können, Vorschriften in entsprechender Anwendung der tierseuchenrechtlichen Maßregeln zu erlassen und hierbei insbesondere im Falle des Ausbruchs der BSE die Tötung von Rindern vorzuschreiben. Ein Einschreiten auf dieser Grundlage schied von vornherein aus. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift lagen schon nicht vor. Eine durch das Bundesministerium erlassene entsprechende Rechtsverordnung, auf deren Grundlage die Maßregeln hätten getroffen werden können, existierte nicht. Es hätte auch keine Erforderlichkeit für eine entsprechende Rechtsverordnung bestanden, weil Regelungen zur Vorsorge für die menschliche Gesundheit bereits auf Grund des Fleischhygienegesetzes – was noch auszuführen sein wird  getroffen worden waren.

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Die Anordnung des Veterinärs beruhte auch nicht (unmittelbar) auf tierseuchenrechtlichen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts. Insbesondere liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass er auf der Grundlage des Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 vorgegangen sein könnte. Nach Art. 12 Abs. 2 dieser Verordnung wird für den Fall, dass die zuständige Behörde die Möglichkeit einer TSE-Infektion nicht ausschließen kann, das betroffene Tier, wenn es noch lebt, getötet und das Gehirn sowie andere Gewebe entfernt und zur Untersuchung in ein amtliches Labor weitergeleitet. Diese Vorschrift hätte den Veterinär ersichtlich nicht zu den verhängten Sperrmaßnahmen in Bezug auf die 40 Tierkörper ermächtigen können.

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Rechtsgrundlage für diese Anordnung war vielmehr § 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 2002 (BGBl. I 3730) - BSE-Untersuchungsverordnung – mit der Folge, dass ein Anspruch der Klägerin auf eine Entschädigung nach § 66 Nr. 5 TierSG ausscheidet. § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-Untersuchungsverordnung bestimmt, dass zusätzlich zu den in Anhang III Kapitel A, Abschnitt I Nr. 6.5 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 vom 22. Mai 2001 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 vom 22. Juni 2001 bezeichneten Schlachtkörpern, das Fleisch als verunreinigt anzusehen ist, das von allen nach der Schlachtung des Rindes, bei dem BSE nachgewiesen wurde, geschlachteten Rinder stammt. Nach § 4 Abs. 1 BSE-Untersuchungsverordnung ist das nach Absatz 2 als mit infektiösem Material verunreinigt anzusehende Fleisch von der zuständigen Behörde zu beschlagnahmen. Auf Grund dieser Vorschrift hat der Veterinär die Sicherung der 40 Schlachtkörper sowie eines Teils der Innereien dieser Tiere und die Entsorgung von Nebenprodukten angeordnet, weil die in § 4 Abs. 2 BSE-Untersuchungsverordnung normierte Fiktion der Verunreinigung auch des Fleisches von den Rindern, die nach dem seuchenverdächtigen Tier geschlachtet worden sind, eingetreten war.

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Die Anordnung auf der Grundlage dieser fleischhygienerechtliche Vorschrift kann – entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und der Klägerin – nicht (zugleich) als tierseuchenrechtliche Maßnahme im Sinne des § 66 Nr. 5 TierSG qualifiziert werden. BSE ist zwar eine Tierseuche, die der Gesetzgeber grundsätzlich dem Tierseuchenrecht zuordnet, eine Maßnahme nach der BSE-Untersuchungsverordnung unterfällt aber dem Fleischhygienerecht.

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Fleischhygienerechtliche Anordnungen dienen nicht der Bekämpfung von Tierseuchen, sondern dem Verbraucherschutz. Durch die in § 1 Abs. 1 Satz 1 des (durch Gesetz zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1. September 2005 aufgehobenen) Fleischhygienegesetzes – FlHG – normierte Pflicht zur amtlichen Untersuchung u. a. von Rindern, deren Fleisch zum Genuss von Menschen bestimmt ist, vor und nach der Schlachtung soll sichergestellt werden, dass nur unbedenkliches und nicht mit Krankheitserregern verunreinigtes Fleisch für den menschlichen Verzehr in den Verkehr gebracht wird. Die zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung von BSE nach Artikel 6 Abs. 1 in Verbindung mit dem Anhang III Kapitel A, Abschnitt I Nr. 2.2 der Verordnung (EG) 999/2001 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1248/2001 obligatorische Untersuchung von Rindern erfolgt nach § 1 Abs. 1 BSE-Untersuchungsverordnung im Rahmen der Fleischuntersuchung und dient damit allein der Fleischhygiene.

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Vgl. hierzu BVerwG, Teilurteil vom 25. September 2008 – 3 C 8.07 -, juris.

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Dass eine auf fleischhygienerechtliche Vorschriften gestützte Anordnung nicht auch gleichzeitig tierseuchenrechtlichen Charakter haben kann,

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vgl. aber a. A. Bay VGH, Urteil vom 28. April 2009 – 20 B 09.410 -, juris, nicht rechtskräftig, Revision vom BVerwG zugelassen durch Beschluss vom 23. November 2009 – 3 B 34.09, 3 B 34.09 (3 C 41.09) -, juris,

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hat der Gesetzgeber im Übrigen schon bei Schaffung der Entschädigungsregelung nach § 66 Nr. 5 TierSG deutlich gemacht. Denn er hat nicht die im Gesetzesentwurf ursprünglich vorgesehene Formulierung, der Entschädigungsanspruch für vor der Schlachtung für nicht seuchenkrank oder seuchenverdächtig befundene Rinder entstehe, "sofern deren Fleisch nach der Schlachtung auf Grund einer viehseuchenrechtlichen Vorschrift oder behördlichen Anordnung gemaßregelt worden" sei, in das Gesetz aufgenommen. Vielmehr ist er dem Vorschlag des Bundesrates in dessen Stellungnahme gefolgt und hat die Formulierung "einer auf eine solche Vorschrift gestützten Anordnung" ins Gesetz übernommen, um klarzustellen, dass "die behördliche Anordnung nicht auf das Fleischbeschaugesetz" – der Vorgängervorschrift des Fleischhygienegesetzes – gestützt werden kann.

42

Vgl. hierzu Gesetzesentwurf und Stellungnahme des Bundesrates, BT – Drucks. VI/3017.

43

An der dadurch zum Ausdruck gekommenen Spezialität fleischhygienerechtlicher Rechtsgrundlagen bei der Fleischbeschau bzw. der Fleischtieruntersuchung hat sich auch seit dem Auftreten von BSE nichts geändert. Im Gegenteil: Der Gesetzgeber hat zum Zwecke der "Sicherung des vorbeugenden Gesundheitsschutzes der Verbraucherinnen und Verbraucher" das Fleischhygienegesetz u. a. um die Ermächtigung zur Verordnung fleischhygienerechtlicher Untersuchungen von geschlachteten Rindern auf BSE (s. § 5 Nr. 2 FlHG) erweitert und u. a. damit die Bekämpfung gegen BSE, soweit es um die menschliche Gesundheitsvorsorge im Zusammenhang mit dem Genuss von Rindfleisch geht, ausdrücklich im Fleischhygienegesetz geregelt und nicht etwa in das Tierseuchengesetz verlagert.

44

Vgl. hierzu Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT – Drucks. 14/7153.

45

Die von der Klägerin gegenüber der Beklagten geltend gemachten Entschädigungsansprüche lassen sich auch nicht aus gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ableiten. Insbesondere liegen nicht die Voraussetzungen einer Entschädigungspflicht nach Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 vor. Nach dieser Vorschrift sind die Eigentümer für den Verlust von Tieren oder von tierischen Erzeugnissen, die gemäß Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 lit. a und c der Verordnung getötet oder beseitigt wurden, unverzüglich zu entschädigen. Die Maßnahmen des Veterinärs beruhten schon nicht auf diesen Vorschriften. Außerdem sieht Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 eine Entschädigungspflicht für durch Maßnahmen nach der Verordnung getötete oder beseitigte, nicht aber für (von dem Eigentümer selbst) geschlachtete Tiere vor.

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Ein Anspruch der Klägerin lässt sich auch nicht aus § 66 Nr. 5 TierSG in nach § 72c TierSG entsprechender Anwendung herleiten. Nach der letzt genannten Vorschrift sind die §§ 66 bis 72b TierSG hinsichtlich der Entschädigungen für Tierverluste auf Grund einer Vorschrift eines unmittelbar geltenden Rechtsakts der Europäischen Gemeinschaften entsprechend anzuwenden, soweit ein solcher Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft im Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes nicht entgegensteht oder seine Durchführung es erfordert. Im Anwendungsbereich des Tierseuchengesetzes existiert im Hinblick auf Entschädigungsregelungen als unmittelbar geltender Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft bislang nur die Verordnung (EG) Nr. 999/2001 mit den Vorschriften zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien.

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Vgl. Geissler/Rojahn/Stein, Tierseuchenrecht in Deutschland und Europa, Band I, Stand: Dezember 2009, § 72c TierSG, Anm. 2

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Die Voraussetzungen der insoweit nur in Betracht kommenden Entschädigungsvorschrift des Art. 13 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 999/2001 liegen aber - wie bereits festgestellt - nicht vor.

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Es kann offenbleiben, ob es sich bei § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-Untersuchungsver-ordnung um eine nicht entschädigungsgebundene und (gleichwohl) mit höherrangigem Recht zu vereinbarende Bestimmung handelt.

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Vgl. hierzu Bay VGH, Urteil vom 2. April 2008  20 B 08.12 -, juris.

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Die Klägerin könnte einen solchen auf fleischhygienerechtlicher Grundlage beruhenden Anspruch nicht gegenüber der Beklagten geltend machen, weil der Beklagten dafür die Passivlegitimation fehlte.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

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Die Zulassung der Revision ergibt sich aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Der Frage, ob im Anschluss an eine Maßregelung gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 BSE-Untersuchungsverordnung eine Entschädigung nach § 66 Nr. 5 TierSG gewährt werden kann, obwohl die Maßregelung dem Fleischhygienerecht entstammt, die Entschädigungsregelung aber dem Tierseuchenrecht, kommt rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu.

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Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23. November 2009 – 3 B 34.09, 3 B34.09 (3 C 41.09) -, a. a. O.