Oberverwaltungsgericht NRW, 19 B 524/08

Gründe:

Die Beschwerde ist unbegründet.

Die Prüfung des Senats ist auf diejenigen Gründe beschränkt, die die Antragsteller innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegt haben (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragsteller auf Erlass einer einstweiligen Anordnung stattzugeben, den sie im Beschwerdeverfahren dahin konkretisiert haben,

den Antragsgegner zu verpflichten, muttersprachlichen Unterricht für die angemeldeten albanischen Kinder in der E.------weg -Schule in E1. mit 5 Wochenstunden je Altersklasse einzurichten,

hilfsweise,

einen geeigneten Lehrer vollschichtig für die Durchführung des muttersprachlichen Unterrichts zur Verfügung zu stellen.

Der Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist wegen Fehlens der Antragsbefugnis der Antragsteller unzulässig, soweit er auf die Einrichtung muttersprachlichen Unterrichts im begehrten Umfang für die angemeldeten albanischen Kinder in E1. gerichtet ist. In Bezug auf den so bezeichneten Personenkreis, soweit dieser über die eigenen Kinder der Antragsteller hinausgeht, unabhängig davon, ob es nach Aktenlage um etwa 130 Schüler (so der Antragsgegner) oder um 215 Schüler (so die Antragsteller) geht, haben die Antragsteller keine ihnen möglicherweise zustehenden eigenen Rechte. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz dient grundsätzlich (nur) dem Individualrechtsschutz (vg. §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 5 VwGO). Als der Sache nach von den Antragstellern geltend gemachte subjektiv öffentliche Rechte kommen jeweils in Betracht das Recht der Eltern, die Erziehung und Bildung der Kinder zu bestimmen (Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LV NRW, Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG), ihr Recht darauf, dass das Recht der Kinder auf schulische Bildung, Erziehung und individuelle Förderung (§ 1 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW, Art. 2 Abs. 1 GG) gewahrt wird (§ 2 Abs. 3 SchulG NRW) sowie das Recht auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit der auf dem Runderlass des früheren Kultusministeriums vom 23. März 1982, GABl NRW S. 140, in der Fassung vom 19. Mai 2005 Unterricht für ausländische Schülerinnen und Schüler" (bereinigte Fassung: BASS 13- 63 Nr. 3; im Folgenden: Runderlass) beruhenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners. Diese Rechte können den Antragstellern jeweils aber von vornherein nur in Bezug auf ihre eigenen Kinder zustehen. Dies hat das Verwaltungsgericht unter II. 2 des angefochtenen Beschlusses zutreffend zugrundegelegt. Dem sind die Antragsteller mit der Beschwerde nicht entgegengetreten. Sie sind vielmehr ungeachtet ihres auch mit der Beschwerde (wie zuvor) vertretenen Ansatzes, sie führten das Verfahren im eigenen Namen und handelten aus Gründen der Einfachheit" für ihre namentlich bezeichneten Kinder und in Kenntnis der Beschlussgründe des Verwaltungsgerichts bei ihrer weiten, alle angemeldeten albanischen Kinder in E1. einbeziehenden Antragsfassung geblieben; damit folgen die Antragsteller ihrem weitergehenden Standpunkt, das Verfahren beziehe sich auf alle angemeldeten albanischen Schüler gleichermaßen, sie repräsentierten" die albanische Elternschaft, die für die 215 angemeldeten Schüler Anspruch auf muttersprachlichen Unterricht erhebe und ihr, der Antragsteller, gerichtliches Rechtsschutzbegehren unterstütze und bekräftige. Es mag sein, dass bei einem - unterstellten - Erfolg des in Bezug auf die eigenen Kinder verfolgten Antrags der Antragsteller zu 1. bis 6. die Ausweitung des Angebots muttersprachlichen Unterrichts für albanische Schüler durch Erhöhung der Gesamtzahl der zur Verfügung gestellten Lehrerwochenstunden und der Wochenstunden je Lerngruppe allen angemeldeten Schülern und damit mehr Schülern als bisher zugute kommt und mehr Unterricht je Lerngruppen erteilt wird. Dies wäre aber nicht Inhalt des von den Antragstellern im gerichtlichen Verfahren verfolgbaren Rechtsanspruchs, sondern nur (zwangsläufige) faktische Folge ihrer Rechtsverfolgung. Darin unterscheidet sich praktisch das verwaltungsgerichtliche Verfahren von der gemeinschaftlichen Interessenverfolgung der albanischen Elternschaft gegenüber der Behörde durch ihre gewählten Interessenvertreter, bei welcher es durchaus sinnvoll ist, dass die Eltern ihre Interessen bündeln und einheitlich sprechen", um den gesehenen Bedarf an muttersprachlichen Unterricht für alle betreffenden Schüler aufzuzeigen und auf eine Gesamtlösung hinzuwirken.

Antragsbefugt sind die Antragsteller danach, soweit ihr Begehren ihre eigenen Kinder betrifft. Insoweit ist ihr Antrag aber unbegründet.

Die Antragsteller haben bereits einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht. Da ihr Antrag nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf eine Vorwegnahme der Hauptsache zielt, setzt der Erlass der begehrten Anordnung die Glaubhaftmachung voraus, dass den Antragstellern ohne den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden können, ihnen also ein Abwarten der Entscheidung im Hauptsacheverfahren schlechthin unzumutbar ist. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Nach Aktenlage ist davon auszugehen, dass im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners im 2. Halbjahr des Schuljahres 2007/2008 muttersprachlicher Unterricht für die albanische Sprache mit insgesamt 16 Wochenstunden für alle Lerngruppen angeboten wurde. Dass sich das Angebot im laufenden Schuljahr 2008/2009 zum Nachteil der Antragsteller verändert hat, wird nicht geltend gemacht. Die 16 Wochenstunden werden nach den Angaben des Antragsgegners auf 8 teilweise jahrgangsübergreifende Lerngruppen verteilt, so dass je Lerngruppe 2 Wochenstunden zur Verfügung stehen. Nach den Angaben der Antragsteller wurde im 2. Halbjahr des Schuljahrs 2007/2008 für die 1. Klasse kein muttersprachlicher Unterricht angeboten und die 16 Wochenstunden auf 6 oder 7 Lerngruppen verteilt, je Gruppe stünden 2 bzw. bis zu 4 Wochenstunden zur Verfügung. Danach ist hier zugrunde zu legen, dass die Lerngruppen, denen jeweils die Kinder der Antragsteller zugeordnet sind, muttersprachlichen Unterricht im Umfang von mindestens 2 Wochenstunden erhalten. Sofern auch im laufenden Schuljahr für die 1. Jahrgangsstufe kein muttersprachlicher Unterricht angeboten werden sollte, ist nicht aufgezeigt, dass eines der Kinder der Antragsteller zu 1. bis 6. dieser Altersgruppe angehört. Dass die schulische Förderung der Kinder der Antragsteller im muttersprachlichen Unterricht in diesem Umfang gemessen an der Aufgabe dieses Unterrichts, die muttersprachlichen Fähigkeiten in Wort und Schrift zu erhalten und zu erweitern sowie die für die Landeskunde wichtigen Inhalte zu vermitteln (Nr. 5. 2 Satz 2 des Runderlasses), in erheblichem Maße unzulänglich und schlechthin unzumutbar ist, ist nicht ersichtlich. Der Antragsgegner hält dieses Angebot für ausreichend. Dass diese auch schulfachliche Einschätzung verfehlt wäre, zeigen die Antragsteller nicht auf. Die Qualität des Unterrichts bei 2 Wochenstunden je Lerngruppe hängt u. a. von der konkreten inhaltlichen Ausgestaltung des Unterrichts, der Größe der jeweiligen Lerngruppe und den fachlichen und pädagogischen Fähigkeiten der eingesetzten Lehrkraft ab. Dass insofern gravierende Mängel vorlägen und die konkrete Fördersituation in den Lerngruppen ihrer Kinder schlechthin unzumutbar wäre, haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht.

Die Antragsteller haben ungeachtet der Frage der Passivlegitimation des Antragsgegners auch einen (Anordnungs-)Anspruch darauf, dass der Antragsgegner für ihre Kinder muttersprachlichen Unterricht im Umfang von 5 Wochenstunden anbietet, nicht glaubhaft gemacht. Der in Bezug auf die Kinder der Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf Erweiterung des Angebots an muttersprachlichem Unterricht für die albanische Sprache - sei es auf 5 Wochenstunden je Lerngruppe, sei es hilfsweise durch Einsatz einer vollschichtig" unterrichtenden (weiteren) Lehrkraft - ergibt sich weder aus dem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der auf dem Runderlass beruhenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners noch aus nordrhein-westfälischen schulrechtlichen Vorschriften noch aus Verfassungsrecht.

Die Antragsteller stützen ihr Begehren vorrangig auf Nr. 5.1 und Nr. 5.2 des nach § 131 Abs. 2 SchulG NRW weiter anzuwendenden Runderlasses. Nach Nr. 5.1 wird muttersprachlicher Unterricht angeboten insbesondere" für den der Muttersprache nach bezeichneten Kreis der Schüler sowie im Rahmen des Möglichen" für Schüler aus dem ehemaligen Jugoslawien (was auch Schüler mit albanischer Muttersprache einschließt); er ergänzt nach Nr. 5.2 mit in der Regel" 5 Wochenstunden den Unterricht in Regelklassen und in Vorbereitungsklassen der Primarstufe und der Sekundarstufe I. Die Antragsteller rügen insofern auch mit der Beschwerde, der begehrte Umfang des muttersprachlichen Unterrichts von 5 Wochenstunden ergebe sich aus dem Runderlass, auch wenn der entsprechende Anspruch nur im Rahmen des Möglichen bestehe; es gehe jedoch nicht an, nach dem altersbedingten Ausscheiden eines Lehrers, der ausreichenden Unterricht gegeben habe, einfach Stellen vorübergehend nicht oder nur in reduziertem Umfang mit einer Ersatzkraft, die an mehreren Schulen tätig sei, zu besetzen und dann den Unterricht zu reduzieren. Mit diesem Vortrag können die Antragsteller aus den Vorgaben des Erlasses keinen Anspruch auf Erweiterung des Angebots muttersprachlichen Unterrichts im begehrten Umfang herleiten, wie sie letztlich selbst einräumen.

Bei dem Runderlass handelt es sich um eine Vorschrift des Innenrechts, eine nach innen gerichtete Verwaltungsvorschrift mit Bindungswirkung nur gegenüber den nordrhein- westfälischen Schulbehörden. Als solche ist er keine taugliche Grundlage, um Rechte der Antragsteller zu begründen. Für etwaige Ansprüche nach dem aus Art. 3 Abs. 1 GG hergeleiteten Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung kommt es allein auf die Anwendungspraxis an, hier der Schulaufsichtsbehörden und in diesem Rahmen des Antragsgegners, der den muttersprachlichen Unterricht in E1. organisiert. Eine (generelle) Änderung der bisherigen Praxis für die Zukunft ist jederzeit zulässig, wenn sie aus willkürfreien, also sachgerechten Gründen erfolgt und nicht gegen das verfassungsrechtlich verbürgte (Art. 20 Abs. 3 GG) Gebot des Vertrauensschutzes verstößt.

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, NVwZ 2006, 1184, 1188, und 8. April 1997 - 3 C 6.95 -, NVwZ 1998, 273, 274; OVBG NRW, Beschlüsse vom 19. August 2004 - 19 B 1579/04 - und 3. Februar 1999 - 19 B 1774/98 -, juris.

Daran gemessen können die Antragsteller für ihre Kinder die begehrte Erweiterung des Angebots muttersprachlichen Unterrichts nicht verlangen. Der Antragsgegner hat seine bisherige Verwaltungspraxis willkürfrei geändert.

Der Antragsgegner orientiert, wie seiner Antragserwiderung vom 29. Februar 2008 in Verbindung mit der Stellungnahme der Bezirksregierung B. vom 11. März 2008 zu entnehmen ist, seine Angebotspraxis maßgeblich an der zur Verfügung stehenden Kapazität an Lehrkräften. Die Angebotsbeschränkung auf die verfügbare Lehrerkapazität ist für den Antragsgegner eine sachbedingte Notwendigkeit. Diese hat nach Aktenlage zur Folge, dass eine Stellenausweitung und Neueinstellungen von Lehrkräften für muttersprachlichen Unterricht für die albanische Sprache im Bereich des Antragsgegners aufgrund der landesweiten deutlichen Reduzierung der Lehrerstellen für den muttersprachlichen Unterricht mit dem Schuljahr 2003/2004 nicht möglich sind. Eine Umschichtung von Lehrerstellen zu Lasten des Regelunterrichts kommt nicht in Betracht, da muttersprachlicher Unterricht diesen lediglich ergänzt; dass eine Umverteilung zu Lasten des Angebots muttersprachlichen Unterrichts in anderen Sprachen, für welche nach Nr. 5.1 des Runderlasses muttersprachlicher Unterricht insbesondere", also mit Vorrang angeboten wird, vertretbar oder geboten ist, ist nicht ersichtlich. Diese Ausgangslage war nach dem unwidersprochenen Vortrag des Antragsgegners der Grund für die Reduzierung des Unterrichtsangebots auf insgesamt 16 Wochenstunden ab dem 2. Halbjahr des Schuljahres 2007/2008. Diese Änderung der Angebotspraxis beruht ihrerseits auf sachgerechten Gründen, nämlich der beschränkten Kapazität an verfügbaren Lehrerstunden. Sie ist auch unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes nicht zu beanstanden, weil das Angebot muttersprachlichen Unterrichts von vornherein unter dem Vorbehalt des Möglichen stand (vgl. auch Nr. 5.1 des Runderlasses) und die Antragsteller mit der uneingeschränkten Beibehaltung des Angebots nicht rechnen konnten. Auch die Verteilung des verfügbaren Stundenkontingents auf etwa 8 teilweise jahrgangsübergreifende Lerngruppen und so auf im Wesentlichen 2 Wochenstunden je Lerngruppe lässt keine Willkür erkennen. Die Antragsteller haben auch insofern substantiierte Einwände nicht erhoben.

Die Antragsteller können den geltend gemachten Anspruch auch nicht aus dem Schulgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen herleiten. Bei summarischer Prüfung liegen die Voraussetzungen eines individuellen Anspruchs gemäß § 1 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 10 Satz 2 SchulG NRW nicht vor.

Nach § 1 Abs. 1 SchulG NRW haben Schüler ein Recht auf schulische Bildung, Erziehung und individuelle Förderung, das nach Maßgabe des Schulgesetzes gewährleistet wird. Das Recht auf individuelle Förderung,

vgl. zu diesem Recht auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2008 - 19 E 726/07 -, juris,

schließt allgemein die angemessene Berücksichtigung der Herkunft der Schüler aus einer ausländischen Familie und der durch ausländische Muttersprache und Kultur geprägten Ausgangslage für schulische Bildung und Erziehung ein, soweit dies für die Erfüllung des Bildungs-, Erziehungs- und Förderauftrags der Schule geboten ist. Dies verdeutlicht für Schüler, deren Muttersprache nicht Deutsch ist, § 2 Abs. 10 Satz 2 SchulG NRW. Nach dieser Vorschrift achtet und fördert die Schule bei der Förderung der Integration von Schülern, deren Muttersprache nicht Deutsch ist (§ 2 Abs. 10 Satz 1 SchulG NRW), die ethnische, kulturelle und sprachliche Identität (Muttersprache). Die Regelung bezweckt keine bloße Rückkehrhilfe" für Schüler, deren Muttersprache nicht Deutsch ist, sondern eine schulische Förderung der Mehrsprachigkeit und der interkulturellen Bildung, die auch der Identitäts- und Persönlichkeitsentwicklung dienen soll.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12. Oktober 2007 - 1 S 2132/07 -, NVwZ-RR 2008, 179 = juris Rn. 9, unter Hinweis auf das Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland, Bericht Zuwanderung" (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 24. Mai 2002), S. 13; ferner Jampert, RdJB 2004, 63 ff., und Schmahl, RdJB 2004, 23 ff.

Allerdings lässt sich aus § 1 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 10 Satz 2 SchulG NRW kein Rechtsanspruch des einzelnen Schülers darauf herleiten, dass generell muttersprachlicher Unterricht in dem vom Schüler und seinen Eltern gewünschten Umfang an einer bestimmten Schule angeboten wird. Ein individueller Anspruch auf muttersprachlichen Unterricht kommt nur dann in Betracht, wenn dies für den jeweiligen Schüler zur hinreichenden Gewährleistung seiner individuellen Bildung, Erziehung und Förderung in der Schule geboten ist, um für ihn etwa unzumutbare oder gänzlich unangemessene Schulbedingungen zu vermeiden.

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 11. April 2006 - 19 B 192/06 -.

Dafür bestehen hier keine greifbaren Anhaltspunkte in Bezug auf die Kinder der Antragsteller. Diese haben nicht dargelegt, dass ihre Kinder ohne muttersprachlichen Unterricht in dem von ihnen gewünschten Umfang nicht hinreichend in der Schule gebildet, erzogen und gefördert werden können. Insoweit kann auf die Ausführungen zur fehlenden Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrundes Bezug genommen werden. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass es Sache der Antragsteller ist, etwaige sich aus der Reduzierung der Stundenzahl des muttersprachlichen Unterrichts für ihre Kinder ergebenden Nachteile in deren schulischer Ausbildung substantiiert dazulegen.

Der Anspruch auf individuelle Förderung aus § 1 Abs. 1 i.V.m. § 2 Abs. 10 Satz 2 SchulG NRW begründet auch bei Heranziehung des Runderlasses keinen Anspruch der Antragsteller auf muttersprachlichen Unterricht im begehrten Umfang. Aus ihm ergeben sich keine schulfachlichen Erkenntnisse, die die Notwendigkeit des Angebots an muttersprachlichem Unterricht für die Kinder der Antragsteller im begehrten Umfang belegen. Das Maß an individueller Förderung, das zur Erfüllung der Aufträge und Ziele der Schule erforderlich ist, kann zwar (auch) durch eine sachverständige schulfachliche Konkretisierung in Gestalt eines ministeriellen Erlasses dahin bestimmt sein, dass konkrete Fördermaßnahmen beansprucht werden können.

Vgl. zum LRS-Erlass: OVG NRW, Beschluss vom 11. Januar 2008 - 19 E 726/07 -, juris.

Die Bedeutung einer solchen sachverständigen schulfachlichen Konkretisierung des zur individuellen Förderung Erforderlichen kommt aber dem in Rede stehenden Runderlass im Hinblick auf den Umfang des muttersprachlichen Unterrichts nicht zu. Dagegen spricht schon, dass die Anmeldung zum muttersprachlichen Unterricht freiwillig ist und dass nach Nr. 5.1 der muttersprachliche Unterricht nicht für alle Schüler, deren Muttersprache nicht Deutsch ist, angeboten wird, sondern nur für Schüler mit den dort angeführten Muttersprachen. Zu dem wird in Nr. 5.4 als Regel die Einrichtung des Unterrichts davon abhängig gemacht, dass eine bestimmte Mindestzahl an Schülern angemeldet wird. Schließlich wird der Umfang des Unterrichts allgemein mit in der Regel" 5 Wochenstunden festgelegt, für Schüler aus dem ehemaligen Jugoslawien wird er nur im Rahmen des Möglichen" angeboten.

Schließlich kann aus dem Grundrecht der Antragsteller als Eltern auf Erziehung und Bildung ihrer Kinder in der Schule (Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG; Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV NRW) und dem entsprechenden Recht ihrer Kinder (Art. 2 Abs. 1 GG; Art. ( Abs. 1 Satz 1 LV NRW) der geltend gemachte Anspruch ebenfalls nicht hergeleitet werden. Diese Rechte begründen - über den Anspruch auf Teilhabe an den vorhandenen öffentlichen Bildungseinrichtungen und -angeboten bzw. auf Zugang zu den öffentlichen Bildungseinrichtungen unter zumutbaren Bedingungen hinaus - keinen Anspruch auf ein bestimmtes, an den Wünschen der Eltern und Schüler ausgerichtetes Unterrichtsangebot oder auf eine bestimmte personelle oder sachliche Ausstattung der Schule. Die Ausgestaltung der Ausbildungsgänge und Unterrichtsziele wie auch die Festlegung des Unterrichtsstoffs und von zusätzlichen Unterrichtsangeboten obliegt der staatlichen Schulaufsicht (Art. 7 Abs. 1 GG; Art. 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3 LV NRW).

Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997 - 1 BvR 9/97 -, NJW 1998, 131, 132; OVG NRW, Beschluss vom 9. Mai 2003 - 19 B 407/03 -, m.w.N., juris; Niehues/Rux, Schulrecht, 4. Aufl., Rn 172 ff.

Die Länder haben dabei eine weitgehende Gestaltungsfreiheit, bei deren Wahrnehmung sie aus Sicht des Verfassungsrechts,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1997, a. a. O.,

auch die nur begrenzt verfügbaren finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten berücksichtigen können, die der (landesweiten) Ausgestaltung des Unterrichtsangebots je nach der politischen Prioritätensetzung von Gemeinschaftsbelangen Grenzen setzen können.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG. Das Begehren der Antragsteller lässt sich einem bestimmten Geldbetrag nicht zuordnen. Da sie nicht nur für ihre Kinder, sondern für alle angemeldeten albanischen Kinder in E1. die Fortführung des muttersprachlichen Unterrichts im bisherigen Umfang erstreben, bietet auch der Auffangstreitwert gemäß § 52 Abs. 2 GKG keinen ausreichenden Anknüpfungspunkt für die Streitwertfestsetzung. Im Rahmen seines Ermessens (§ 52 Abs. 1 GKG) hält es der Senat für angemessen und ausreichend, den Streitwert in einem Hauptsacheverfahren auf 20.000 EUR festzusetzen. Dieser Betrag ist mit Blick auf den nur vorläufig regelnden Charakter des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Verfahren auf die Hälfte und damit auf 10.000 EUR zu reduzieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).