1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger begehrt die Verpflichtung der Beklagten zur Löschung der im Ausländerzentralregister über ihn gespeicherten Daten.

3

Der Kläger ist österreichischer Staatsangehöriger. Er ließ sich 1996 in Deutschland nieder, um hier den Beruf eines selbständigen Versicherungsagenten auszuüben. In dem bis Ende 2004 vom Bundesverwaltungsamt und seither vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge geführten Ausländerzentralregister sind in Bezug auf den Kläger folgende Daten gespeichert:

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- Name, Vorname, Geburtsdatum und -ort, Staatsangehörigkeit, Familienstand, Geschlecht;

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- Ersteinreise nach Deutschland, Melde- und Aufenthaltsstatus;

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- Passangaben;

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- historische Einträge zum Meldestatus einschließlich bisherige Zuzüge nach Deutschland und Fortzüge ins Ausland;

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- Geschäftszeichen des Bundesamts, Bezeichnung der Stellen, die Daten übermittelt haben, und deren Geschäftszeichen.

9

Der Kläger ist der Auffassung, die Speicherung personenbezogener Daten eines ausländischen Unionsbürgers widerspreche den Diskriminierungsverboten gem. Art.12 und 49 EG sowie den Vorgaben der Artikel 6 Abs. 1 lit. b und 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG.

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Unter dem 22. Juli 2000 beantragte er die Löschung der über ihn gespeicherten Daten.

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Das seinerzeit zuständig gewesene Bundesverwaltungsamt lehnte den Antrag mit Bescheid vom 29. September 2000 ab. Zur Begründung führte es aus: Das Ausländerzentralregistergesetz sei auch auf Unionsbürger anwendbar. Die gemeinschaftsrechtliche Freizügigkeit beinhalte nicht eine aufenthaltsrechtliche Gleichstellung mit Inländern.

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Den Widerspruch des Klägers vom 7. Oktober 2000 wies das Bundesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 20. November 2000 zurück. In der Begründung heißt es ergänzend: Die Richtlinie 95/46/EG enthalte kein generelles Verbot der Speicherung personenbezogener Daten von Unionsbürgern. Den Maßgaben von Art. 6 Abs. 1 lit. b der Richtlinie sei genügt, da die Speicherung und Verwendung der Daten ausschließlich innerhalb der gesetzlich definierten Zweckbestimmung erfolgten. Die Datenverarbeitung sei auch erforderlich im Sinne von Art. 7 lit. e der Richtlinie. Denn die Kenntnis der Daten von Unionsbürgern sei für die Aufgabenerfüllung einer Vielzahl öffentlicher Stellen in Deutschland notwendig. Sie gewährleiste die unverzügliche Kenntnisnahme aufenthaltsrechtlich relevanter Sachverhalte wie des Vorliegens der Freizügigkeitsvoraussetzungen oder auch eines etwaigen Einreise- und Aufenthaltsverbots.

13

Auf die vom Kläger am 16. Dezember 2000 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit am 19. Dezember 2002 verkündetem Urteil die Beklagte verpflichtet, die im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten des Klägers zu löschen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

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Dem Kläger stehe der geltend gemachte Löschungsanspruch gemäß § 36 Abs. 1 Satz 4 AZRG zu, da die Speicherung seiner Daten unzulässig sei. Sie stehe zwar im Einklang mit §§ 2 und 3 AZRG; die Anwendung dieser Vorschriften auf den Kläger verstoße jedoch gegen primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht. Sie verletze die ihm durch Art. 49 und 50 EG gewährleistete Dienstleistungsfreiheit, indem sie ihn ungerechtfertigt diskriminiere. Er werde durch die Eintragung im Ausländerzentralregister schärfer überwacht als ein deutscher Staatsangehöriger. Dies könne ihn auch in seinem beruflichen Bereich beeinträchtigen. Hinzu kämen die umfangreichen und schwer eingrenzbaren Verarbeitungsmöglichkeiten der über ihn gespeicherten Daten. Die Ungleichbehandlung lasse sich durch den unterschiedlichen Aufenthaltsstatus von Deutschen und EU-Ausländern nicht rechtfertigen, da sie unverhältnismäßig sei. Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung reichten für eine Einschränkung der Art. 49 und 50 EG nicht aus. Sonstige rechtfertigende Gründe, die sich an der Schranke der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäß Art. 55, 46 EG messen lassen müssten, lägen nicht vor. Weder Gesichtspunkte des materiellen Ausländerrechts noch solche des Melderechts, der Statistik oder der Kontrolle des Bezugs öffentlicher Leistungen seien geeignet, die Speicherung der Daten des Klägers im Ausländerzentralregister zu rechtfertigen. Zugleich liege ein Verstoß gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 12 und 18 EG vor. Die Datenspeicherung sei schließlich nicht vereinbar mit Art. 6 Abs. 1 lit. b, 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG, die seit dem Ablauf der Umsetzungsfrist am 24. Oktober 1998 unmittelbar anwendbar sei.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen und rechtzeitig eingelegten Berufung hat die Beklagte zunächst vorgetragen:

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Auf den Kläger seien die Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit (Art. 43 ff. EG) anwendbar, da er dauerhaft in Deutschland lebe und arbeite. Die Speicherung seiner Daten im Ausländerzentralregister verstoße nicht gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot. Dieses stehe einer Kontrolle des Aufenthalts ausländischer Unionsbürger nicht entgegen. Die Mitgliedstaaten seien befugt, die hierfür benötigten Daten zu sammeln. Ihre zentrale Speicherung sei erforderlich zur Unterstützung der ausländerbehördlichen und polizeilichen Aufgabenerfüllung sowie zu statistischen Zwecken. Die spezifische Funktion des Ausländerzentralregisters werde durch die dezentralisierten Melderegister der Länder nicht gleichermaßen effektiv erfüllt, da sie einen schnellen und praktikablen Zugriff auf die für den Aufenthaltsstatus eines Ausländers relevanten Daten nicht zuließen. Die Speicherung der Daten eines Unionsbürgers im Ausländerzentralregister verstoße auch nicht gegen Art. 6 und 7 der Richtlinie 95/46/EG. Das Ausländerzentralregistergesetz werde den Vorgaben dieser Bestimmungen in vollem Umfang gerecht, indem es präzise bestimme, welche Datenspeicherungen erforderlich sind.

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Der Kläger tritt der Berufung entgegen. Zur Begründung hat er sich zunächst im Wesentlichen die Erwägungen des angefochtenen Urteils zueigen gemacht.

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Der Senat hat gemäß Art. 234 Abs. 1 und 2 EG eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) zu folgenden Fragen eingeholt:

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Ist die generelle Verarbeitung personenbezogener Daten ausländischer Unionsbürger in einem zentralen Fremdenregister vereinbar mit

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a) dem Verbot einer an die Staatsangehörigkeit anknüpfenden Diskriminierung von Unionsbürgern, die ihr Recht ausüben, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 17 und 18 Abs. 1 EG),

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b) dem Verbot einer Beschränkung der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats (Art. 43 Abs. 1 EG),

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c) dem Erforderlichkeitsgebot des Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG ?

23

Mit Urteil vom 16. Dezember 2008 - C-524/06 -, NVwZ 2009, 379 hat der EuGH die Vorlagefragen wie folgt beantwortet:

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1. Ein System zur Verarbeitung personenbezogener Daten von Unionsbürgern, die keine Staatsangehörigen des betreffenden Mitgliedstaats sind, wie das System, das mit dem Gesetz über das Ausländerzentralregister vom 2. September 1994 in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 2005 eingerichtet wurde und das die Unterstützung der mit der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften betrauten nationalen Behörden bezweckt, entspricht nur dann dem im Licht des Verbots jeder Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ausgelegten Erforderlichkeitsgebot gemäß Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG, wenn

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- es nur die Daten enthält, die für die Anwendung der entsprechenden Vorschriften durch die genannten Behörden erforderlich sind, und

26

- sein zentralisierter Charakter eine effizientere Anwendung dieser Vorschriften in Bezug auf das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern erlaubt, die keine Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats sind.

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Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, diese Umstände im Ausgangsverfahren zu prüfen.

28

Jedenfalls lassen sich die Speicherung und Verarbeitung von namentlich genannte Personen betreffenden personenbezogenen Daten im Rahmen eines Registers wie des Ausländerzentralregisters zu statistischen Zwecken nicht als erforderlich im Sinne von Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG ansehen.

29

2. Art. 12 Abs. 1 EG ist dahin auszulegen, dass er es einem Mitgliedstaat verwehrt, zur Bekämpfung der Kriminalität ein System zur Verarbeitung personenbezogener Daten zu errichten, das nur Unionsbürger erfasst, die keine Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats sind.

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Unter Bezugnahme auf dieses Urteil hat das Bundesministerium des Innern mit Verfügung vom 12. Februar 2009 - M I 6 - 936 050/402 - das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und das Bundesverwaltungsamt angewiesen, mit den im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten des Klägers und anderer Unionsbürger nach folgenden Maßgaben zu verfahren:

31

„1. Im AZR gespeichert sein dürfen zukünftig diejenigen Daten (des Klägers), die für die Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften durch die hierfür zuständigen deutschen Behörden erforderlich sind. Zulässig ist danach insbesondere die Speicherung aller Daten, die zur Umsetzung der in der Richtlinie 2004/38 (...) genannten Zwecke erforderlich sind. (…)

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2. Die Übermittlung dieser Daten ist nur an öffentliche Stellen zulässig, wenn sie zur Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften oder zu statistischen Zwecken erfolgt. Die Übermittlung von Daten (…) zu statistischen Zwecken darf nur in anonymisierter Form erfolgen.

33

3. Ein Zugriff auf diese Daten ist bis auf weiteres nicht zulässig, wenn er allein zum Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung erfolgt. Insbesondere gilt dies für Gruppenauskünfte nach § 12 AZRG."

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Die Beklagte trägt vor:

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Der vom Kläger geltend gemachte Löschungsanspruch sei nicht begründet. Die im Ausländerzentralregister über ihn gespeicherten Daten seien für die Anwendung ausländerrechtlicher Vorschriften erforderlich. Es handele sich ausschließlich um solche Daten, die für die Feststellung und Überprüfung seines aufenthaltsrechtlichen Status erforderlich seien. Ein Rückgriff auf die Datenbestände der kommunalen Melderegister sei nicht gleichermaßen effizient. Eine Verwendung der personenbezogenen Daten des Klägers zu anderen als ausländerrechtlichen Zwecken sei durch die Weisung des Bundesministerium des Innern vom 12. Februar 2009 ausgeschlossen.

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Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt vor:

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Der Löschungsanspruch sei begründet. Seine personenbezogenen Daten seien unter anderem auch zu statistischen Zwecken und zum Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung gespeichert. Die Nutzung der Daten zu diesen Zwecken verstoße gegen das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr Einverständnis mit dieser Verfahrensweise erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

44

Die Berufung ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Löschung der im Ausländerzentralregister über ihn gespeicherten Daten nicht zu.

46

Nach § 36 Abs. 1 Satz 4 AZRG sind im Ausländerzentralregister gespeicherte Daten zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig war. Entsprechendes gilt, wenn eine ursprünglich zulässig gewesene Speicherung nachträglich unzulässig geworden ist. Beides ist hier nicht der Fall. Die Speicherung der Daten des Klägers im Ausländerzentralregister war und ist zulässig.

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1. Der in § 2 Abs. 1 AZRG vorausgesetzte Anlass der Speicherung liegt vor, da der Kläger seinen Aufenthalt nicht nur vorübergehend in Deutschland hat. Gegenstand der Speicherung sind Daten des in § 3 AZRG bezeichneten Inhalts.

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2. Die Anwendung der §§ 2 und 3 AZRG auf den Kläger verstößt nicht gegen Gemeinschaftsrecht.

49

a) Aufgrund der vom Senat eingeholten Vorabentscheidung des EuGH vom 16. Dezember 2008 - C-524/06 - steht fest, dass der Gebrauch eines Registers wie des Ausländerzentralregisters zur Unterstützung der mit der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften betrauten Behörden grundsätzlich legitim und angesichts seiner Natur mit dem in Art. 12 Abs. 1 EG niedergelegten Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit vereinbar ist. Der EuGH begründet dies mit der Notwendigkeit, dass ein Mitgliedstaat über einschlägige Informationen und Dokumente verfügen muss, um in dem durch das anwendbare Gemeinschaftsrecht festgelegten Rahmen zu überprüfen, ob ein Staatsangehöriger eines anderen Mitgliedstaats ein Recht auf Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet hat und keine Gründe vorliegen, die eine Beschränkung dieses Rechts rechtfertigen (Rn. 58). Die hiernach grundsätzlich zulässige Speicherung personenbezogener Daten ausländischer Unionsbürger zur Unterstützung der mit der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften betrauten nationalen Behörden unterliegt allerdings mit Blick auf das im Lichte des Diskriminierungsverbots auszulegende Erforderlichkeitsgebot gemäß Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG einer doppelten Einschränkung: Zum einen darf das Register nur die Daten enthalten, die für die Anwendung der entsprechenden Vorschriften durch die genannten Behörden erforderlich sind. Zum anderen muss sein zentralisierter Charakter eine effizientere Anwendung dieser Vorschriften in Bezug auf das Aufenthaltsrecht von Unionsbürgern erlauben, die keine Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats sind (Rn. 66).

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Beide Voraussetzungen liegen hier vor.

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aa) In Bezug auf den Kläger sind ausschließlich solche personenbezogenen Daten gespeichert, die für die Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften erforderlich sind.

52

Nach der Vorabentscheidung des EuGH vom 16. Dezember 2008 - C-524/06 - ist beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts die Verarbeitung personenbezogener Daten, die aus den in Art. 8 Abs. 3 und Art 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG genannten Dokumenten hervorgehen, als zur Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften erforderlich im Sinne von Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG anzusehen (Rn. 59). Hierunter fallen unter anderem die Passdaten (Art des Passes, Passnummer, ausstellender Staat) und die in dem Pass enthaltenen personenbezogenen Daten (Name, Vorname, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Geschlecht).

53

Der zitierten Äußerung des EuGH ist in Ermangelung eines entsprechenden einschränkenden Zusatzes („nur") nicht zu entnehmen, dass die Erforderlichkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten zur Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften auf die dort genannten Daten beschränkt wäre. Einzubeziehen sind vielmehr sämtliche Daten, die unmittelbar für die Feststellung und Überprüfung des aufenthaltsrechtlichen Status des Unionsbürgers erforderlich sind.

54

Hierzu gehört auch die Angabe des Familienstandes. Denn dieser ist gegebenenfalls Anknüpfungspunkt für die Ableitung einer an die Eigenschaft als Familienangehöriger anknüpfenden gemeinschaftsrechtlichen Rechtsposition (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG).

55

Für die Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften erforderlich sind darüber hinaus auch die historischen Einträge zum Meldestatus. Die dort dokumentierten bisherigen Zuzüge nach Deutschland und Fortzüge ins Ausland ermöglichen die Überprüfung der Dauer des Aufenthalts, die unter verschiedenen gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten bedeutsam ist (vgl. etwa Art. 16 Abs. 1 und 4, 28 Abs. 3 lit. a der Richtlinie 2004/38/EG). Im Übrigen lässt sich anhand dieser Einträge feststellen, welche Ausländerbehörden während des bisherigen Inlandsaufenthalts aktenführend waren und für etwa erforderlich werdende aufenthaltsbezogene Nachfragen zur Verfügung stehen.

56

Schließlich sind auch die Speicherung des Geschäftszeichens der Registerbehörde sowie der Bezeichnung und Geschäftszeichen der Stellen, die Daten übermittelt haben, für die Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften erforderlich, so dass dahinstehen kann, ob es sich insoweit überhaupt um personenbezogene Daten im Sinne von Art. 2 lit. a der Richtlinie 95/46/EG handelt. Denn diese Angaben ermöglichen eine Rekonstruktion der Datengenese und somit die erforderliche Absicherung ihrer formellen Authentizität.

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bb) Der zentralisierte Charakter des Ausländerzentralregisters ermöglicht eine effizientere Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften als ein alternativ in Betracht kommender Rückgriff auf die dezentralisierten Melderegister der Länder.

58

Dies ergibt sich de lege lata bereits aus dem Umstand, dass die Melderegister der Länder keine Daten zum aufenthaltsrechtlichen Status der dort verzeichneten Personen enthalten (zu den von den Meldebehörden zu speichernden Daten vgl. § 2 MRRG).

59

Eine de lege ferenda grundsätzlich in Betracht kommende Einstellung derartiger Daten von ausländischen Unionsbürgern in die Melderegister der Länder statt in das Ausländerzentralregister ginge mit einem signifikanten Effizienzverlust bei der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften einher. Denn ohne die Möglichkeit eines Zugriffs auf das Ausländerzentralregister müssten die Ausländerbehörden vor einer Entscheidung, die den aufenthaltsrechtlichen Status eines Unionsbürgers betrifft, sämtliche Melderegister der Länder daraufhin abfragen, ob womöglich ein Grund vorliegt, der eine Beschränkung des Aufenthaltsrechts rechtfertigt. Dass dies in Anbetracht einer Zahl von 5.283 Meldebehörden (Stand: 2. Februar 2007; Quelle: Bundesministerium des Innern, IT-Projekte im Überblick, Bundesmelderegister, http://www.deutschland-online.de) unpraktikabel und mit einem erhöhten Fehlerrisiko verbunden ist, liegt auf der Hand.

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Nicht minder unpraktikabel und damit ineffizient ist die ebenfalls theoretisch denkbare Möglichkeit, diejenigen personenbezogenen Daten, die sowohl in den kommunalen Melderegistern als auch im Ausländerzentralregister gespeichert sind, aus Letzterem zu entfernen. Denn dies beträfe im Wesentlichen die Grund- und weiteren Personalien, § 3 Nrn. 4 und 5 AZRG, ohne die den übrigen im Ausländerzentralregister gespeicherten Daten ein torsohafter Charakter zukäme.

61

Die demnach gegebene Zulässigkeit der Speicherung personenbezogener Daten ausländischer Unionsbürger zur Unterstützung der mit der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften betrauten nationalen Behörden impliziert zugleich, dass die Speicherung mit Art. 6 lit. b Satz 1 Hs. 1 der Richtlinie 95/46/EG vereinbar ist, wonach die Datenerhebung für festgelegte eindeutige und rechtmäßige Zwecke erfolgen muss.

62

b) Nicht erforderlich im Sinne von Art. 7 lit. e der Richtlinie 95/46/EG ist nach der Vorabentscheidung des EuGH die Speicherung und Verarbeitung von namentlich genannte Personen betreffenden personenbezogenen Daten im Rahmen eines Registers wie des Ausländerzentralregisters zu statistischen Zwecken (Rn. 65). Darüber hinaus ist es nach dieser Entscheidung einem Mitgliedstaat durch Art. 12 Abs. 1 EG verwehrt, zur Bekämpfung der Kriminalität ein System zur Verarbeitung personenbezogener Daten zu errichten, das nur Unionsbürger erfasst, die keine Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats sind (Rn. 81).

63

Aus dieser Einschränkung zulässiger Nutzungszwecke erwächst dem Kläger allerdings kein Löschungsanspruch. Denn die Speicherung seiner Daten dient - wie dargelegt - dem in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht legitimen Anliegen, die mit der Anwendung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften betrauten nationalen Behörden zu unterstützen. Die Unterbindung einer Datennutzung durch sonstige Behörden zu anderen als ausländerrechtlichen Zwecken ist nicht durch eine Löschung der Daten, sondern durch ein Verbot einer mit ihrer Zweckbestimmung nicht zu vereinbarenden Weiterverarbeitung, vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b Satz 1 Hs. 2, 2 lit. b der Richtlinie 95/46/EG, zu erreichen. Für einen hierauf gerichteten Verpflichtungsantrag, den der Kläger nicht gestellt hat, dürfte allerdings das erforderliche Rechtsschutzinteresse fehlen. Denn durch die Dienstanweisung des Bundesministeriums des Innern vom 12. Februar 2009 ist sichergestellt, dass eine Nutzung der Daten des Klägers zu statistischen Zwecken nur in anonymisierter Form erfolgt und ein Zugriff auf sie zum Zwecke der Kriminalitätsbekämpfung unterbleibt. Anhaltspunkte dafür, dass eine Beachtung dieser Maßgaben nicht gewährleistet wäre, sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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