Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 196/09.PVL

Gründe:

Im Juni 2008 sollte der örtliche Personalrat beim Beteiligten zu 2), einem P., neu gewählt werden. Am 24. April 2008 hängte der Wahlvorstand das Wahlausschreiben aus. Darin hieß es auszugsweise:

„Die Wahlberechtigten sowie die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften und Berufsverbände (§ 110 LPVG) werden aufgefordert, innerhalb von drei Wochen seit Erlass dieses Wahlausschreibens, spätestens bis zum 15.05.2008 dem Wahlvorstand Wahlvorschläge für jede Gruppe (Beamte und Arbeitnehmer) einzureichen. (...) Außer dem Familiennamen sind Vorname, Geburtsdatum, Amts-, Dienst- oder Berufsbezeichnung, Beschäftigungsstelle und Gruppenzugehörigkeit anzugeben.“

Am 13. Mai 2008 reichte die Gewerkschaft der Q1. (H1. ) je einen Wahlvorschlag für die Gruppe der Beamten und der Tarifbeschäftigten ein. Die H1. führte die Bewerber in nicht unterzeichneten tabellarischen Listen auf. In der Spalte „Beschäftigungsstelle“ war bei allen Bewerbern „Q2. E1. “ eingetragen. Die Zustimmungserklärungen der Bewerber überreichte sie dem Wahlvorstand separat.

Der Wahlvorstand erkannte am 16. Mai 2008 die Wahlvorschläge der H1. als gültig an. Er übernahm die Wahlvorschläge in selbst gefertigte Listen und hängte diese drei Tage später aus. In den Aushängen, in denen die beiden Wahlvorschläge der H1. wiedergegeben waren, stand in der Spalte „Beschäftigungsstelle“ nunmehr die jeweilige konkrete Organisationseinheit des Bewerbers, beispielsweise „DirZA/Dez 21“ oder „PI Mitte“. Diese Änderungen hatte der Vorsitzende des Wahlvorstandes bei der Anfertigung der auszuhängenden Listen vorgenommen, ohne den Wahlvorschlag zuvor der H1. zurückzugeben. Bei drei Bewerbern der Beamtenliste der H1. hatte er zudem als Beschäftigungsstelle „Personalrat“ eingetragen. Am 26. Mai 2008 ersetzte der Wahlvorstand bei den Betroffenen das Wort „Personalrat“ durch die Angabe der Organisationseinheit, bei der die Bewerber vor ihrer vollständigen Freistellung beschäftigt waren.

Die Personalratswahl fand vom 3. bis 5. Juni 2008 statt. Das Wahlergebnis gab der Wahlvorstand durch Aushang vom 9. Juni 2008 bekannt.

Am 19. Juni 2008 haben die Antragsteller die Wahl des Beteiligten zu 1) beim Verwaltungsgericht Düsseldorf angefochten. Sie haben u.a. vorgetragen, die Wahlvorschläge der H1. seien wegen der fehlerhaften Angaben zur Beschäftigungsstelle ungültig. Außerdem habe der Wahlvorstand die ausgehängten Wahlvorschläge nachträglich verfälscht. Daneben haben sie weitere Verfahrensfehler sowie Behinderungen und unzulässige Beeinflussungen der Wahl geltend gemacht.

Die Antragsteller haben beantragt,

die vom 3. bis 5. Juni 2008 in der Dienststelle des Beteiligten zu 2) durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1) für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte zu 1) hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat vorgetragen, eine Verfälschung des Wahlvorschlags liege nicht vor, weil der Vorsitzende des Wahlvorstandes lediglich die Angaben zur Beschäftigungsstelle aus dem Wählerverzeichnis übernommen habe. Die Angabe „Personalrat“ sei wegen rechtlicher Bedenken gegen ihre Zulässigkeit geändert worden.

Der Beteiligte zu 2) hat keinen Antrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat nach mündlicher Anhörung vom 18. Dezember 2008 durch Beschluss vom selben Tage die Wahl des Beteiligten zu 1) für ungültig erklärt. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts hätte der Wahlvorstand die Wahlvorschläge der H1. an diese zurückgeben und die Gewerkschaft auffordern müssen, die Mängel fristgemäß zu beseitigen.

Gegen den ihm am 29. Dezember 2008 zugestellten Beschluss hat der Beteiligte zu 1) am 21. Januar 2009 Beschwerde erhoben und fristgemäß begründet. Er trägt im Wesentlichen vor: Auch bei früheren Personalratswahlen sei unbeanstandet „Q2. E. “ als Beschäftigungsstelle angegeben worden. Außerdem sei der Begriff „Beschäftigungsstelle“ nicht eindeutig. Er könne auch im Sinne von „Dienststelle“ aufgefasst werden. Der Wahlvorstand habe davon ausgehen dürfen, dass die Eintragung zutreffend sei. Bei der Wahl des Hauptpersonalrats werde ebenfalls das jeweilige Polizeipräsidium als Beschäftigungsstelle angegeben. Die Vertreter der Antragsteller hätten in der Sitzung des Wahlvorstands, in der die Wahlvorschläge der H1. geprüft worden seien, keine Einwände erhoben. Der Vorsitzende des Wahlvorstandes habe die Wahlausschreibung nur anders gefasst, um eine einheitliche Außendarstellung zu erzeugen. Eine einseitige Begünstigung des Wahlvorschlags der H1. liege darin nicht. Die Angabe der konkreten Dienststelle schaffe außerdem nicht mehr, sondern weniger Klarheit als die Angabe „Q2. E. “, weil sie sich im Laufe des Wahlverfahrens jederzeit ändern könne. Zudem sei bei bereits freigestellten Mitgliedern unklar, was als Beschäftigungsstelle eingetragen werden solle; die Eintragung der früheren Beschäftigungsstelle verwirre nur. Schließlich hätte die H1. den Wahlvorschlag fristgerecht berichtigt, wenn der Wahlvorstand diesen beanstandet hätte.

Der Beteiligte zu 1) beantragt,

den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 18. Dezember 2008 abzuändern und den Antrag abzulehnen.

Die Antragsteller beantragen,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie verteidigen den angegriffenen Beschluss und tragen ergänzend vor, der Wahlvorstand habe Zweifel gehabt, was als Beschäftigungsstelle anzugeben sei; insofern habe er sogar Rechtsrat beim Prozessbevollmächtigten des Beteiligten zu 1) eingeholt. Die Änderungen habe der Vorsitzende des Wahlvorstandes eigenmächtig vorgenommen, ohne hierzu berechtigt gewesen zu sein. Sie seien außerdem nicht mehr innerhalb der vorgegebenen Fristen erfolgt.

Der Beteiligte zu 2) stellt keinen Antrag und sieht auch im Beschwerdeverfahren von einer Stellungnahme ab.

Wegen der weiteren Einzelheiten nimmt der Senat Bezug auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge (4 Ordner). Das gilt auch für die weiteren Rügen der Antragstellerinnen (insbesondere Behandlung der Gewerkschaftsvertreter durch den Wahlvorstand; gewerkschaftliche Wahlboten; Verknüpfung der Wahlboteninanspruchnahme mit einer Verlosung; Änderung des Stimmzettel; Fotografien im Hausintranet; Wahlwerbung in den Dienststellen; Versand der Briefwahlunterlagen).

II.

Der Senat konnte ohne mündliche Anhörung entscheiden, nachdem alle Verfahrensbeteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG i.V.m. §§ 90 Abs. 2, 83 Abs. 4 Satz 3 ArbGG).

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

Die Fachkammer des Verwaltungsgerichts hat die Wahl des Beteiligten zu 1) zu Recht für ungültig erklärt. Der Wahlvorstand hätte die Wahlvorschläge der H. nicht als gültig anerkennen dürfen.

Nach § 22 LPVG kann u.a. jede in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft innerhalb von zwei Wochen nach dem Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses die Wahl anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.

Die Antragsteller sind als in der Dienststelle vertretene Gewerkschaften wahlanfechtungsberechtigt. Das am 19. Juni 2008 beim Verwaltungsgericht eingegangene Wahlanfechtungsbegehren hielt die seit dem 9. Juni 2008 laufende Zweiwochenfrist ein.

Der Wahlvorstand hat die Wahlvorschläge der H. vom 13. Mai 2008 zu Unrecht als gültig anerkannt, obwohl sie gegen § 8 Abs. 3 Satz 2 der Wahlordnung zum Landespersonalvertretungsgesetz (WO-LPVG) verstießen. Dadurch hat er gegen eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren verstoßen.

Vorschriften über das Wahlverfahren sind alle Bestimmungen, die sich mit der Vorbereitung und Durchführung der Wahl befassen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. November 1997– 6 P 12.95 –, juris Rdn. 9 (= PersR 1998, 161) mit Nachweisen der Literatur.

Das ist bei § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG der Fall, weil er sich mit den inhaltlichen Anforderungen an die Wahlvorschläge befasst.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007– 6 PB 18.06 –, juris Rdn. 11 (= PersR 2007, 171).

Zwar überschreitet erst die unterlassene Rückgabe fehlerhafter Wahlvorschläge bzw. die Durchführung der Wahl unter Zulassung der fehlerhaften Wahlvorschläge durch den Wahlvorstand die Schwelle zum Verstoß gegen das Wahlverfahrensrecht. Maßgeblich ist jedoch in erster Linie die materielle Vorschrift, die nicht beachtet worden ist, und die ihrerseits zu einem Verstoß des Wahlvorstandes gegen das Wahlverfahrensrecht geführt hat. Das ist hier § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG.

Bei § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG handelt sich um eine wesentliche Vorschrift über das Wahlverfahren. Darunter fallen alle zwingenden Vorschriften des Gesetzes und der Wahlordnung.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. November 1997, a.a.O., Rdn. 13, und vom 10. Januar 2007, a.a.O., Rdn. 11.

§ 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG ist zwingendes Recht. Ein Wahlvorschlag, der dessen Erfordernisse nicht erfüllt, ist zwar nach Maßgabe von § 9 Abs. 7 Satz 1 lit. a) WO-LPVG korrigierbar. Danach hat der Wahlvorstand einen solchen Wahlvorschlag mit der Aufforderung zurückzugeben, die Mängel innerhalb einer näher bezeichneten Frist zu beseitigen. Werden die Mängel jedoch nicht fristgerecht beseitigt, ist ein solcher Wahlvorschlag ungültig (§ 9 Abs. 7 Satz 2 WO-LPVG). Dies führt zu dem Schluss, dass eine Personalratswahl grundsätzlich anfechtbar ist, wenn der Wahlvorstand einen nach § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG mangelhaften Wahlvorschlag unbeanstandet gelassen hat.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007, a.a.O., Rdn. 12.

Die Wahlvorschläge der H. verstießen gegen § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG, weil sie anstelle der Beschäftigungsstelle die Dienststelle („Q2. E. “) aufführten. Gemäß § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG ist bei jedem Bewerber im Wahlvorschlag die Beschäftigungsstelle anzugeben. Die Beschäftigungsstelle unterscheidet sich von der Dienststelle. Als organisatorisch abgegrenzter Teil der Dienststelle ist die Beschäftigungsstelle deren bloßer Bestandteil. Die Wahlberechtigten haben ein legitimes Interesse daran zu erfahren, welche berufliche Funktion der Wahlbewerber in der Dienststelle ausübt. Diese ergibt sich neben der Amts-, Dienst- oder Berufsbezeichnung auch aus der Beschäftigungsstelle. Nur in Kenntnis dieser Informationen kann der Wahlberechtigte prüfen, ob er sich durch die Unterstützung eines bestimmten Wahlvorschlags die Vertretung seiner Interessen versprechen kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007, a.a.O., Rdn. 7 f. mit Nachweisen der Literatur.

Bei Wahlbewerbern, die zum Zeitpunkt der Wahl noch vollständig für ihre Personalratstätigkeit freigestellt sind, fehlt eine Beschäftigungsstelle in diesem Sinne. Es kann nicht „Personalrat“ oder Ähnliches angegeben werden, weil der Personalratstätigkeit der dienstliche Bezug fehlt, der mit dem Merkmal der Beschäftigungsstelle verlangt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 1983– CB 28/82 –, PersV 1984, 466.

Anzugeben ist vielmehr die Beschäftigungsstelle, die der Wahlbewerber nach Ablauf seiner Freistellung einnehmen wird. Diese hat für die nächste Wahlperiode den notwendigen dienstlichen Bezug. Da zum Zeitpunkt der Wahl nicht feststeht, wer zukünftig vollständig oder teilweise freigestellt wird, stellt die künftige Beschäftigungsstelle eines derzeit noch Freigestellten aus der Sicht der Wahlberechtigten ein aussagekräftiges Merkmal des Kandidaten dar. Der Dienststellenleiter hat den freigestellten Wahlbewerbern, ggfs. nach Aufforderung durch den Wahlvorstand (vgl. § 1 Abs. 5 WO-LPVG), die erforderlichen Auskünfte rechtzeitig vor Ablauf der Wahlvorschlagsfrist zu erteilen.

Die Fachkammer hat zutreffend angenommen, dass die Beschäftigungsstelle nicht mit der Dienststelle gleichgesetzt werden kann. Denn die Angabe der Dienststelle verschafft dem Wahlberechtigten nicht den von § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG angestrebten Erkenntnisgewinn über die Bewerber, weil sich ohnehin nur Beschäftigte der Dienststelle zur Wahl stellen können (§ 11 Abs. 1 LPVG). Die Angabe der Beschäftigungsstelle soll darüber hinausgehen und gerade die Auswahl zwischen den Wahlbewerbern anhand ihrer konkreten dienstlichen Verwendung innerhalb der Dienststelle ermöglichen.

Soweit der Beteiligte zu 1) sinngemäß geltend macht, die Wahl sei nicht ungültig, weil der Wahlvorstand den Fehler nicht habe erkennen müssen, dringt er mit seiner Rüge nicht durch. Im Ausgangspunkt ist allerdings zutreffend, dass nicht jeder objektiv fehlerhafte Wahlvorschlag die Anfechtbarkeit der Wahl begründet. Die Anforderungen an den Wahlvorstand dürfen im Interesse einer praxisgerechten Durchführung der Wahl nicht überspannt werden. Demgemäß berechtigen nur solche unbeanstandet gebliebenen Mängel zur Wahlanfechtung, welche der Wahlvorstand kannte oder doch bei der gebotenen Sorgfalt leicht hätte erkennen können; letzteres ist bei offensichtlichen Mängeln der Fall.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2007, a.a.O., Rdn. 12 m.w.N.

Die fehlerhafte Angabe der Beschäftigungsstelle in den Wahlvorschlägen der H. war ein offensichtlicher Mangel und hätte dem Wahlvorstand auffallen müssen. Das ergibt sich schon daraus, dass er in der von ihm selbst verfassten Wahlausschreibung ausdrücklich zwischen „Dienststelle“ und „Beschäftigungsstelle“ unterschieden hat. Außerdem wichen die Angaben zur Beschäftigungsstelle in den Wahlvorschlägen der H. von denen in allen anderen Wahlvorschlägen ab und fielen deswegen ins Auge. Der Fehler ist dem Wahlvorstand überdies später aufgefallen, wie sich aus der vom Wahlvorstandsvorsitzenden vorgenommenen Berichtigung der ausgehängten Kandidatenlisten ergibt.

Selbst wenn für die Wahl zum Hauptpersonalrat die Dienststelle der Wahlbewerber („Q. E. “) unbeanstandet als Beschäftigungsstelle angegeben worden sein sollte, entfällt die Anfechtbarkeit der Wahl des örtlichen Personalrats dadurch nicht. Die unbeanstandete Angabe bei der Wahl zum Hauptpersonalrat lässt keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit der Wahlvorschläge zu. Überdies gelten für die Wahl des Hauptpersonalrats nach §§ 36, 28 WO-LPVG die Vorschriften über die Wahl des örtlichen Personalrats nur entsprechend. Der Regelungszusammenhang, in den die sinngemäße Anwendung von § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG bei der Hauptpersonalratswahl gestellt ist, wird maßgeblich davon geprägt, dass die Wahl landesweit und nicht nur örtlich stattfindet. Die Wahlberechtigten entscheiden hier mit Blick auf das gesamte Land. Sie legen notwendigerweise einen gröberen Maßstab an als bei der Wahl des örtlichen Personalrats. Ohne dass dies entschieden werden müsste, spricht vieles dafür, den Begriff der Beschäftigungsstelle bei Wahlen zum Hauptpersonalrat anders (weiter) auszulegen als bei der Wahl zum örtlichen Personalrat.

Der Wahlvorstand hat die Wahl unter Zulassung der ungültigen Wahlvorschläge der H. durchgeführt. Der Verstoß gegen die Wahlvorschriften ist also nicht berichtigt worden. Eine Berichtigung ist auch nicht dadurch erfolgt, dass der Vorsitzende des Wahlvorstandes die Angaben der H. zur Beschäftigungsstelle in den vom Wahlvorstand neu erstellten Listen geändert hat, die als Aushänge die Wahlvorschläge bekannt gemacht haben (vgl. § 12 Satz 1 WO-LPVG). Denn die unveränderten Wahlvorschläge der H. enthielten und enthalten weiterhin die fehlerhafte Angabe „Q. E. “ anstatt der konkreten Beschäftigungsstelle.

Da die Wahlvorschläge der H. bis zum Ende Einreichungsfrist des § 7 Abs. 2 Satz 1 WO-LPVG den Anforderungen des § 8 Abs. 3 WO-LPVG nicht genügten, und der Wahlvorstand die Wahlvorschläge der H. nicht nach § 9 Abs. 7 WO-LPVG zur Berichtigung zurückgegeben hatte, waren diese ungültig.

Der Verstoß hat auch Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt. Die Wahl ohne die Wahlvorschläge der H. hätte ein anderes Wahlergebnis erbracht.

Da die Ungültigkeit der Wahl des Beteiligten zu 1) feststeht, kommt es nicht mehr darauf an, ob der Wahlvorstand außerdem gegen Wahlvorschriften verstoßen hat, weil er 1. Wahlvorschläge ausgehängt hat, die mit den eingereichten Wahlvorschlägen der H. nicht übereinstimmen (möglicher Verstoß gegen § 12 Satz 1 WO-LPVG), 2. die gegen § 8 Abs. 3 Satz 2 WO-LPVG verstoßenden Wahlvorschläge nicht gemäß § 9 Abs. 7 Satz 1 lit. a WO-LPVG an die H. zurückgegeben hat, 3. die Wahlvorschläge unter Verstoß gegen §§ 9 Abs. 7 Satz 1 lit. a), 8 Abs. 6 Satz 1 WO-LPVG abgeändert hat oder 4. die Wahlvorschläge der H. nicht zurückgegeben hat, obwohl sie, nämlich die Kandidatenlisten, nicht von einem Beauftragten der H. unterzeichnet waren (vgl. § 16 Abs. 7 LPVG). Aus demselben Grund kann offen bleiben, ob die weiteren im Beschwerdeverfahren vorgetragenen Angriffe der Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit der Wahl durchgreifen.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

Die Rechtsbeschwerde war nicht zuzulassen, weil deren Voraussetzungen nicht vorliegen.