Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1334/09

G r ü n d e :

Die Antragstellerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen und eine Betreiberin von Schienenwegen. Mit Bescheid vom 16. Juli 2009 gab die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) der Antragstellerin auf, sog. Zugangsberechtigten zur Eisenbahninfrastruktur der Antragstellerin auf Verlangen jeden einzelnen, bereits abgeschlossenen Rahmenvertrag in anonymisierter Fassung in seinen wesentlichen Merkmalen offen zu legen (Ziff. 2 des Bescheidtenors). Des Weiteren wurde der Antragstellerin mit Ziff. 3 des Bescheidtenors aufgegeben, Regelungen ihres Musterrahmenvertrags, die die Informationsgewährung nach § 13 Abs. 6 der Eisenbahninfrastrukturbenutzungsverordnung (EIBV) auf die Veröffentlichung ihres Musterrahmenvertrags beschränken, aufzuheben und aus dem Musterrahmenvertrag zu entfernen. Die Verfügungen der BNetzA waren mit der Androhung eines Zwangsgelds für den Fall der gänzlichen oder teilweisen Nichtbefolgung verbunden (Ziff. 4). Die Antragstellerin erhob gegen den Bescheid Widerspruch, über den die BNetzA noch nicht entschieden hat. Mit der Begründung, eine eisenbahnrechtliche Diskriminierung sei nicht gegeben und die Voraussetzungen der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage des § 14c Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) lägen nicht vor, hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht erfolglos einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtschutzes gestellt.

II.

Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO aus den im angegriffenen Beschluss genannten Gründen zu Recht abgelehnt. Auf diese Gründe nimmt der Senat gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug. Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), gibt keine Veranlassung, den angefochtenen Beschluss zu ändern.

Die Anordnung der BNetzA in Ziff. 2 des Bescheidtenors, auf Verlangen der Zugangsberechtigten jeden einzelnen Rahmenvertrag, der bereits mit der Antragstellerin abgeschlossen worden sei, in anonymisierter Fassung in seinen wesentlichen Merkmalen offen zu legen, begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur abschließenden Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer möglichst schnellen Durchsetzung der Verfügung fällt deshalb zum Nachteil der Antragstellerin aus. Im Rahmen der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung geht der Senat in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 14c Abs. 1 AEG vorliegen. Nach dieser Bestimmung kann die Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind. Die Regulierungsbehörde kann zur Einhaltung sämtlicher Pflichten anweisen, die sich aus den §§ 14 bis 14f AEG sowie der Eisenbahninfrastrukturbenutzungsverordnung ergeben.

Vgl. Gerstner, in: Beck´scher AEG-Kommentar, 2006, § 14c Rn. 18.

Vorliegend ist nach summarischer Prüfung ein Verstoß gegen § 13 Abs. 6 EIBV gegeben. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist es für eine Anwendbarkeit dieser Ermächtigungsgrundlage gemäß seinem eindeutigen Wortlaut nicht erforderlich, dass zu einem Verstoß gegen eine Vorschrift des Eisenbahnrechts noch die Verletzung des Grundsatzes der Diskriminierungsfreiheit i. S. v. § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG hinzukommen muss. Die Ermächtigungsgrundlage des § 14c Abs. 1 AEG enthält insoweit keine weiteren ungeschriebenen Voraussetzungen.

Nach § 13 Abs. 6 EIBV ist der Betreiber der Schienenwege unter Wahrung des Geschäftsgeheimnisses verpflichtet, die wesentlichen Merkmale jedes Rahmenvertrags anderen Zugangsberechtigten auf Verlangen offen zu legen. Die Veröffentlichung eines Musterrahmenvertrags, wie die Antragstellerin meint, kann den gesetzlichen Anforderungen nicht genügen. Zutreffend bestimmt demnach das Verwaltungsgericht dieses Tatbestandsmerkmal dahin, dass zu den wesentlichen Merkmalen in jedem Fall die wesentlichen Leistungen des Vertrags gehören. Die BNetzA darf deshalb die Veröffentlichung von Informationen über die rahmenvertraglich vereinbarten Eisenbahnstrecken (Relationen), die vereinbaren Bandbreiten und deren zeitliche Lage sowie Informationen über die Laufzeit und den Beendigungszeitpunkt des jeweiligen Rahmenvertrags der Antragstellerin gegenüber anordnen. Mit dieser abschließenden Aufzählung ist die BNetzA zudem möglichen Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG) von Satz 1 der Ziff. 2 des Bescheidtenors von vorneherein entgegengetreten.

Grundlage dieser Auslegung von § 13 Abs. 6 Satz 1 EIBV ist dessen eindeutiger Wortlaut. Nach § 2 Ziff. 9 EIBV ist ein Rahmenvertrag eine Vereinbarung über die Rechte und Pflichten eines Antragstellers und des Betreibers der Schienenwege in Bezug auf die zuzuweisenden Zugtrassen und die zu erhebenden Entgelte über einen längeren Zeitraum als eine Netzfahrplanperiode. Das begriffliche Verständnis von § 13 Abs. 6 EIBV stimmt mit dem erkennbaren Sinn und Zweck dieser Bestimmung überein. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Auslegung der Begriffe "wesentliche Merkmale" ist daher im Lichte dieses erkennbaren Gesetzeszwecks vorzunehmen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht weder Zweck noch Reichweite der Offenlegungspflicht verkannt.

§ 13 Abs. 6 EIBV, der Art. 17 Abs. 6 der Richtlinie 2001/14/EG vom 26. Februar 2001 umsetzt, wonach unter Wahrung des Geschäftsgeheimnisses die allgemeine Art jedes Rahmenvertrags allen Beteiligten offen zu legen ist, dient der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene (vgl. auch § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG). Der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, dass die Transparenz durch die Veröffentlichung der anonymisierten Rahmenverträge den Prozess der Vergabe der Schienenwege fördert (vgl. auch BR-Drucks. 249/05, S. 51) und unterstützt damit die Herbeiführung der Voraussetzungen für einen diskriminierungsfreien Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Gerade die Erkennbarkeit der bereits vergebenen oder noch nicht vergebenen Schienenwegkapazitäten i. S. v. § 14a AEG sowie § 17 Abs. 1 und § 2 Nr. 9 EIBV wird den Zugangsberechtigten im Zuge ihres Marktzugangs helfen, frühzeitig und vorausschauend zu planen. Die Kenntnis von Rahmenverträgen kann der Vermeidung von Nutzungskonflikten durch Überscheidungen mit Rahmenverträgen anderer Zugangsberechtigter dienen. Die Antragsgegnerin hat hierzu nachvollziehbar dargetan, dass die Zugangsberechtigten Informationen über die Auslastung der Eisenbahninfrastruktur durch Rahmenverträge benötigten, wobei vor allem die Eisenbahnstrecken (Relation), die vereinbarten Bandbreiten und deren zeitliche Lagen bedeutsam seien.

Art. 17 Abs. 6 der Richtlinie 2001/14/EG widerspricht diesem Auslegungsergebnis nicht. Die deutschsprachige Fassung spricht von der allgemeinen Art jedes Rahmenvertrags. Sowohl die englischsprachige Fassung ("general nature of each framework agreement") als auch die französische Ausdruckweise ("les dispositions générales de chaque accord-cadre") weisen zwar nicht ohne Weiteres auf die Offenlegung von wesentlichen Leistungsgegenständen hin, schließen sie aber auch nicht aus. Die systematische Auslegung von Art. 17 Abs. 6 der Richtlinie deutet jedoch darauf hin, dass nicht nur etwa Musterrahmenverträge oder allgemeine Strukturen eines Rahmenvertrags offen zu legen sind. Aus der Verknüpfung in Art. 17 Abs. 6 der Richtlinie mit der Pflicht zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen kann, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, eine in sich stimmige Auslegung nur ergeben, dass es sich um schützenswerte Daten des Eisenbahninfrastrukturunternehmens und um wesentliche Daten handelt. Denn anderenfalls könnten eine Anonymisierung und somit die Wahrung des Geschäftsgeheimnisses unterbleiben. Ob Art. 17 Abs. 6 der Richtlinie es dem nationalen Gesetzgeber untersagt, eine weitergehende Veröffentlichung von Rahmenvertragsdaten anzuordnen, braucht der Senat damit nicht zu entscheiden.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht dem Einwand der Antragstellerin, die Offenlegung von Rahmenverträgen bedeute eine Verletzung des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen, entgegengetreten. Denn es besteht für die Antragstellerin die Möglichkeit, die Rahmenverträge zu anonymisieren und ihre Geschäftsgeheimnisse vor dem Zugriff Dritter zu schützen. Zu Geschäftsgeheimnissen i. S. d. genannten Vorschriften dürften Betriebsgeheimnisse sowie Geschäftsgeheimnisse im engeren Sinne gehören.

Zur Definition von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 – 1 BvR 2087/03 u.a. -, BVerfGE 115, 205 = NvWZ 2006, 1041, 1042 m. w. N.

Außerdem spricht aus Sicht des Senats wenig für das Vorliegen von schutzwürdigen Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Der Senat teilt nicht die Befürchtung der Antragstellerin, dass wegen der Anfrage des Eisenbahnverkehrsunternehmens M. S. GmbH&Co KG vom 27. August 2009 eine Verletzung des Schutzes ihrer Geschäftsgeheimnisse zu besorgen ist. Die Antragsgegnerin hat hierzu plausibel ausgeführt, dass diese Anfrage über die Offenlegungspflicht nach § 13 Abs. 6 EIBV hinaus gehe. Es würde die Auslastung bestimmter Schienenwege durch konkrete Zugverkehre bestimmter Eisenbahnverkehrsunternehmen abgefragt und nicht die Auslastung bestimmter Schienenwege durch Rahmenverträge und der vereinbarten Bandbreiten. Hierzu hat die Antragsgegnerin auch die Auffassung vertreten, dass der angefochtene Bescheid vom 16. Juli 2009 es nicht hergebe, gezielt nach einem konkreten Zugverkehr oder nach einem konkreten Produkt zu fragen. Hieran wird sich die Antragsgegnerin festhalten lassen müssen.

Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin hat der Senat nicht. Er verweist insoweit auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Beschluss, denen die Antragstellerin nicht substantiiert entgegengetreten ist.

Die Regelung in Ziff. 3 des Bescheidtenors, mit der die Antragstellerin verpflichtet wird, Regelungen ihres Musterrahmenvertrags, die die Informationsgewährung nach § 13 Abs. 6 EIBV auf die Veröffentlichung ihres Musterrahmenvertrags beschränken, aufzuheben, und aus dem Musterrahmenvertrag zu entfernen, ergibt bei vorläufiger rechtlicher Würdigung keinen Sinn und scheint ins Leere zu gehen. Denn § 6 Abs. 1 des Musterrahmenvertrags gibt den Wortlaut des § 13 Abs. 6 EIBV sinngemäß wieder. Bei Umsetzung dieses "Musterrahmenvertrags" durch die Vertragsparteien wird er aber zum Rahmenvertrag, der nach § 13 Abs. 6 EIBV offen zu legen ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass die Offenlegung nach § 6 Abs. 1 des Musterrahmenvertrags nicht die Offenlegung des Musterrahmenvertrags betrifft, sondern die Offenlegung "dieses Rahmenvertrags". Soweit das Verwaltungsgericht in § 6 Abs. 2 des Musterrahmenvertrags eine Einschränkung der Informationspflichten erblickt hat, muss der Senat dem nicht weiter nachgehen. Denn die Antragstellerin hat gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Wertung keine durchgreifenden Bedenken schlüssig aufgezeigt.

Die weitere Abwägung von privatem und öffentlichem Interesse kann sich hier von vornherein auf solche Umstände konzentrieren, die die Antragstellerin vorgetragen hat und die Annahme rechtfertigen könnten, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 37 AEG ausnahmsweise abzuweichen ist. Dabei sind die Folgen, die sich für die Antragstellerin mit der sofortigen Vollziehung verbinden, nur insoweit beachtlich, als sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben.

Zur gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung vgl. insbesondere BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 10. Oktober 2003 - 1 BvR 2025/03 -, NVwZ 2004, 93, 94; OVG NRW, Beschluss vom 19. November 2008 - 13 B 1543/08 -, juris = N&R 2009, 68.

Solche in diesem Sinne qualifizierten Argumente hat die Antragstellerin nicht vorgebracht. Ihr Vortrag weist nicht auf besondere Umstände hin, auf Grund derer eine Abwägung zu Gunsten ihrer privaten Interessen ausfallen müsste. Dies gilt auch für ihr Vorbringen, bislang sei nur ein Antrag auf Offenlegung der Information nach § 13 Abs. 6 EIBV gestellt worden. Im Übrigen spricht dieses Begehren für und nicht gegen eine sofortige Vollziehung des Bescheids, weil es das konkrete Bedürfnis nach Offenlegung von Informationen nach § 13 Abs. 6 EIBV aufzeigt.

Rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der unter Ziff. 4 des Bescheidtenors verfügten Zwangsgeldandrohung bestehen nicht und sind von der Antragstellerin nicht schlüssig dargetan worden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.