Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 33/07.NE

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 79 "K1. " - 15. Änderung - der Antragsgegnerin. Er ist Eigentümer der im Plangebiet gelegenen Flurstücke 31, 147 und 545 der Gemarkung N. , Flur 9. Sie gehören zu seinem gewerblichen Gartenbaubetrieb und sind teilweise mit Gewächshäusern bebaut, teilweise in anderer Weise gewerblich genutzt.

Das Plangebiet des angegriffenen Bebauungsplans hat die Form eines Dreiecks und wird durch die E. -S. -Straße, die B. C.------straße sowie die I.-------- straße begrenzt. Der Plan trifft im Wesentlichen folgende Festsetzungen: Die Grundstücke entlang der Alten C.------straße sind als Besonderes Wohngebiet, die an die E. -S. -Straße sowie an die I.--------straße angrenzenden Flächen - u.a. das Betriebsgelände des Antragstellers - als Allgemeines Wohngebiet festgesetzt. Textlich ist zudem u.a. festgesetzt, dass im WA-Gebiet Einzelhandelsbetriebe nur ausnahmsweise zulässig sind (Textliche Festsetzung Nr. 4) und dass Erweiterungen und Änderungen des vorhandenen Gartenbaubetriebes innerhalb der bestehenden Betriebsgrenzen allgemein zulässig sind (Textliche Festsetzung Nr. 3). An das Plangebiet des angegriffenen Bebauungsplans grenzt östlich und nördlich das Plangebiet des seit 1984 in Kraft befindlichen Bebauungsplans M 79 "K2. " an, der im Wesentlichen den Ortskern von S1. -N. überplant.

Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:

Anlass für die Aufstellung des Bebauungsplans war das Vorhaben, auf dem Grundstück der Gärtnerei des Antragstellers einen Lebensmitteldiscountmarkt zu errichten; ein entsprechender Bauantrag war gestellt. Am 9. Februar 2005 - öffentlich bekanntgemacht am 4. März 2005 - fasste der Stadtentwicklungsausschuss der Antragsgegnerin den Beschluss, den Bebauungsplan Nr. 79 zu ändern und zu ergänzen. Zugleich wurde eine Veränderungssperre erlassen. Das Plangebiet des aufzustellenden Plans umfasste zu diesem Zeitpunkt zusätzlich zum Plangebiet des streitgegenständlichen Bebauungsplans eine im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 79 liegende Fläche, die ebenfalls im Eigentum des Antragstellers steht und teilweise für seinen Gartenbaubetrieb, teilweise zu Wohnzwecken genutzt wird. Die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung fand in der Zeit vom 15. Dezember 2005 bis zum 13. Januar 2006 statt; der Geltungsbereich des Planentwurfs war vor Beginn dieses Zeitraums um die im Bereich des Bebauungsplans Nr. M 79 liegenden Grundstücke verkleinert worden. Der Antragsteller wandte sich durch Schreiben vom 5. Januar 2006 an die Antragsgegnerin und rügte, die Planung habe ausschließlich das Ziel, die Ansiedlung eines Einzelhandelsbetriebes auf seinem Betriebsgrundstück zu verhindern. Der Stadtentwicklungsausschuss setzte sich auf seiner Sitzung am 8. März 2006 mit dieser Einwendung auseinander; in der Debatte führte ein Ausschussmitglied aus, der Antragsteller habe es in der Hand, durch Rücknahme des Bauantrags für den Einzelhandelsbetrieb das Bauleitplanverfahren jederzeit zu stoppen. Die Offenlegung fand in der Zeit vom 27. März bis zum 27. April 2006 statt. Durch Schreiben vom 24. April 2006 wiederholte der Antragsteller seine Bedenken gegen die Planung. Der Stadtentwicklungsausschuss fasste am 14. Juni 2006 den Beschluss, an der Planung festzuhalten und die Einwendungen des Antragstellers zurückzuweisen.

In seiner Sitzung am 21. Juni 2006 bestätigte der Rat der Antragsgegnerin den Beschluss des Stadtentwicklungsausschusses zu den Einwendungen des Antragstellers und beschloss den Bebauungsplan als Satzung. Außerdem beschloss er die Ergänzung der textlichen Festsetzungen um eine Regelung nach § 1 Abs. 10 BauNVO, wonach eine Erweiterung und Änderung des Gärtnereibetriebes des Antragstellers innerhalb der Betriebsgrenzen allgemein zulässig sei. Der Bebauungsplan wurde am 17. Juli 2006 amtlich bekanntgemacht.

In der Begründung zum Bebauungsplan heißt es u.a., Anlass und Ziel der Planung sei die Abwehr eines zentrenschädigenden Discount-Marktes außerhalb der Haupteinkaufs-Achse von S1. -N. , weil ein Markt auf dem Gelände des Antragstellers zu einer Schädigung der im Zentrenkonzept der Antragsgegnerin festgelegten zentralen Versorgungsbereiche führen werde. Eine reine Negativplanung sei nach geltendem Recht nicht zulässig. Unzulässig sei es auch, für das Gärtnereigelände ein Gewerbegebiet festzusetzen, und auch die Ausweisung als Mischgebiet scheide aus, weil eine Mischung von wohnbaulicher und gewerblicher Nutzung nicht anstehe. So verbleibe als Möglichkeit zur Festsetzung einer Gebietskategorie nur das allgemeine Wohngebiet. Die Antragsgegnerin sei zwar der Meinung, ein Lebensmittelmarkt sei auf dem Gärtnereigelände im Hinblick auf § 34 Abs. 3 BauGB ohnehin unzulässig. Die vorliegende Abwehrplanung sei "nur rein vorsorglich" für den Fall in Angriff genommen worden, dass die Rechtsprechung die maßgeblichen Kriterien ... des § 34 Abs. 3 BauGB anders auslegen" und den Discountmarkt als einen Gebietsversorger ansehen sollte. Weiter wird ausgeführt:

"Würde dieser Bauantrag <für einen Lebensmitteldiscountmarkt> zurückgezogen und der Gartenbaubetrieb fortgeführt, würde das hier in Rede stehende Bebauungsplanverfahren sofort eingestellt. ... Die vorliegende Planung ist vielmehr eine Abwehrplanung, die sich ausschließlich gegen die Ansiedlung eines zentrenschädigenden Lebensmitteldiscountmarktes richtet."

Der Antragsteller hat am 21. März 2007 die Normenkontrollklage erhoben und rügt formelle und materielle Mängel. Die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses sei fehlerhaft gewesen, weil sich das dargestellte Plangebiet nicht mit dem vom Aufstellungsbeschluss erfassten Gebiet decke; auch habe es an Angaben zu umweltbezogenen Informationen gefehlt. Die späte Einfügung der Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO sei unter Verstoß gegen § 4a Abs. 3 BauGB erfolgt. Städtebaulich sei der Plan nicht erforderlich, weil er sich auf eine bloße Verhinderungsplanung beschränke; die Verwirklichung des festgesetzten Allgemeinen Wohngebiets sei ausgeschlossen. Die Beschränkung der Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben auf eine ausnahmsweise Zulässigkeit sei ebenso fehlerhaft wie die Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO; zudem weise der Plan Abwägungsdefizite auf.

Der Antragsteller hat auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Er beantragt schriftsätzlich,

den Bebauungsplan Nr. M 79, 15. Änderung und Ergänzung "K2. " der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin hat ebenfalls auf mündliche Verhandlung verzichtet und beantragt schriftsätzlich,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Sie ist der Meinung, der angegriffene Bebauungsplan weise keine Fehler auf. Die Verkleinerung des Plangebiets sei so rechtzeitig erfolgt, dass schon die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung auf der Grundlage des geänderten Entwurfs durchgeführt worden sei. Ein Verstoß gegen § 4a Abs. 3 BauGB liege nicht vor, da die Einfügung der Fremdkörperfestsetzung nach Anhörung des Antragstellers erfolgt sei. Der Plan stelle auch keine unzulässige Verhinderungsplanung dar; vielmehr gehe es um den Schutz des zentralen Versorgungsbereichs von S1. -N. . Damit liege zwar eine Abwehrplanung vor, jedoch eine solche, die durch ein positives Konzept begründet sei. Die Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO sei nicht zu beanstanden. Zwar umfasse der Betrieb des Antragstellers den überwiegenden Teil des festgesetzten Allgemeinen Wohngebiets. Bezugsgröße für § 1 Abs. 10 BauNVO sei jedoch der gesamte Planbereich des Bebauungsplans Nr. M 79, der durch den streitgegenständlichen Plan geändert werde. Abwägungsfehler seien nicht erkennbar.

Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 5. Februar 2009 in Augenschein genommen; auf die Niederschrift von demselben Tag wird hingewiesen. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Planaufstellungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben. Der Bitte der Antragsgegnerin, nicht vor dem 10. April 2009 zu entscheiden, hat der Senat entsprochen.

Der zulässige Antrag hat Erfolg. Der Bebauungsplan ist materiell fehlerhaft und unwirksam.

Der Plan ist städtebaulich nicht erforderlich. Nach § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Allerdings verfügt die planende Gemeinde über einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Entscheidung, ob und in welcher Weise sie die bauliche Nutzung im Gemeindegebiet planerisch steuern will; das Kriterium der städtebaulichen Erforderlichkeit begrenzt die gemeindliche Planungsbefugnis nur in Fällen grober planerischer Missgriffe. Ein Bebauungsplan kann etwa dann an § 1 Abs. 3 BauGB scheitern, wenn er aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung hat, aber auch dann, wenn ihm kein an den Erfordernissen der städtebaulichen Ordnung orientiertes planerisches Konzept zu Grunde liegt. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn die Planung lediglich auf die Verhinderung eines von einem Eigentümer im Plangebiet beantragten Vorhabens zielt, ohne zugleich ein plausibles planerisches Konzept für die künftige städtebaulich gewünschte Nutzung des Plangebiets zu verfolgen. Demgegenüber ist eine "Negativplanung", die den Ausschluss bestimmter Nutzungen im Plangebiet auf der Grundlage eines planerischen Konzepts für die künftige Nutzung des Plangebiets erreichen will, nicht von vornherein unzulässig, selbst wenn sie aus Anlass konkreter Genehmigungswünsche formuliert wird und damit notwendig auf die Verhinderung bestimmter Einzelvorhaben zielt.

Nach diesen Grundsätzen ist der streitgegenständliche Bebauungsplan städtebaulich nicht erforderlich. Aus der Planbegründung ergibt sich zweifelsfrei, dass der Plangeber mit der Planung lediglich die Errichtung eines Lebensmitteldiscountmarkts auf den Grundstücken des Antragstellers verhindern wollte, ohne zugleich eine städtebaulich nachvollziehbare Vorstellung davon zu haben, wie die überplante Fläche genutzt werden soll. Dies folgt schon aus dem in die Planbegründung eingefügten Hinweis, der Plangeber wäre bereit gewesen, das Bauleitplanverfahren einzustellen, falls und sobald der Antragsteller seinen Bauantrag für einen Lebensmitteldiscountmarkt im Plangebiet zurücknehmen sollte. Denn damit hat der Plangeber zum Ausdruck gebracht, dass er kein über die Verhinderung dieses Vorhabens hinausgehendes Interesse an einer Überplanung der bisher unbeplanten Fläche hat, dass also eine über den bestehenden, durch § 34 BauGB offenbar hinreichend geordneten Zustand hinausgehende Erforderlichkeit städtebaulicher Planung nicht besteht.

Diese Einschätzung wird durch die Planbegründung bestätigt. So ergibt sich aus Ziffer 6.1 (Seite 7) der Begründung, dass der Plangeber eine Baugebietsfestsetzung offenbar nur vorgenommen hat, um dem Vorwurf der unzulässigen - weil konzeptlosen - Negativplanung zu entgehen. Die Festsetzung eines Allgemeinen Wohngebiets, in dem Gartenbaubetriebe wenigstens ausnahmsweise zulässig sind (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO), dürfte darauf zurückzuführen sein, dass der Plangeber sich nicht in der Lage sah, eine den vorhandenen Betrieb des Antragstellers als regelmäßig zulässig erfassende Gebietskategorie - Gewerbe- oder Mischgebiet (§§ 6 Abs. 2 Nr. 6, 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) - zu wählen. Dass die Antragsgegnerin selbst nicht davon ausgeht, dass dieses Allgemeine Wohngebiet in absehbarer Zeit verwirklicht werden könnte, folgt aus der Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO, die den weit überwiegenden Teil des festgesetzten WA-Gebiets von der Notwendigkeit einer plankonformen Nutzung dauerhaft freistellt. Damit ist davon auszugehen, dass der Plangeber den Fortbestand des Gärtnereibetriebs ebenso akzeptieren würde wie eine Nutzung der Fläche zu Wohnzwecken oder, wie sich aus der textlichen Festsetzung Nr. 4 ergibt, zu Einzelhandelszwecken, wenn nur die Ansiedlung des geplanten Discounters verhindert werden kann. Dies stellt kein plausibles städtebauliches Konzept dar.

Aus den Formulierungen der Planbegründung im Übrigen folgt vielmehr, dass der streitgegenständliche Plan eine reine "Abwehrplanung" darstellt, die "rein vorsorglich für den Fall in Angriff genommen worden ist, dass die Rechtsprechung die maßgeblichen Kriterien dieser neuen Vorschrift des § 34 Abs. 3 BauGB anders auslegen und den Lebensmitteldisountmarkt als einen der Versorgung des Gebiets dienenden Laden ... ansehen sollte" (so etwa Ziffer 6.1, Seite 9).

Vgl. auch S. 9 der Planbegründung: "Mit der vorliegenden Planung geht es der Stadt allein darum, auf diesem Gärtnereigelände die Ansiedlung eines zentrenschädigenden Lebensmitteldiscountmarktes zu verhindern, nicht aber darum, die gartenbauliche Nutzung gegenüber dem bislang nach § 34 BauGB zulässigen Rahmen einzuschränken oder aber Herrn H. gar zu unwirtschaftlichen und steuerlich nachteiligen Wohnbaunutzungen zu veranlassen" (Hervorhebung nicht im Original).

Die textliche Festsetzung Nr. 3 des streitgegenständlichen Plans, wonach

gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO "im WA-Gebiet Erweiterungen und Änderungen der vorhandenen Anlagen des Gartenbaubetriebes innerhalb der Grenzen der heutigen Betriebsflächen sowie die Erneuerung von Betriebsanlagen auf den heutigen Betriebsgrundstücken allgemein zulässig" sind,

ist rechtswidrig. Denn nach § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO muss bei Festsetzungen dieser Art die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets in seinen übrigen Teilen gewahrt bleiben. Dies ist vorliegend ausgeschlossen, da die für den Gartenbaubetrieb genutzten Flächen des Antragstellers den weit überwiegenden Teil des als WA festgesetzten Baugebiets ausmachen. Die Annahme der Antragsgegnerin, § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO beziehe sich auf das Plangebiet des Bebauungsplans Nr. M 79 insgesamt, ist abwegig. Zum einen stellt der streitgegenständliche Bebauungsplan entgegen seiner Bezeichnung keinen Plan zur Änderung oder Ergänzung (Erweiterung) des vorgenannten Bebauungsplans dar, weil er ausschließlich bisher unbeplante Flächen erstmalig überplant, sein gesamtes Plangebiet also außerhalb des Plangebiets des Plans Nr. M 79 liegt. Zum anderen widerspräche eine solche Annahme dem inneren Grund der Vorschrift. § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO dient dazu, die dem Plangeber aus Gründen des eigentumsrechtlichen Bestandsschutzes in die Hand gegebene Möglichkeit einer Durchbrechung des der BauNVO eigenen Typenzwangs zu begrenzen, um eine Umgehung dieses Rechtsinstituts zu verhindern. Dem widerspräche es, wenn ein Baugebiet mehr oder weniger vollständig einer abweichenden Nutzung geöffnet werden könnte mit der Begründung, in den übrigen Baugebieten des Plangebiets oder gar in angrenzenden Plangebiete werde die Zweckbestimmung der (dort getroffenen) Festsetzungen beibehalten.

Der Bebauungsplan ist schließlich abwägungsfehlerhaft. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Um den Anforderungen des Abwägungsgebots gerecht zu werden, muss der Satzungsgeber - genau - erfassen, welche Auswirkungen seine Planung auf die Rechtspositionen Betroffener haben wird. Er muss deshalb in einem ersten Schritt eine Bestandsaufnahme der im Plangebiet vorhandenen Nutzungen und der von der Planung berührten Rechtspositionen vornehmen; diese Bestandsaufnahme ist ggf. auf Belange von Betroffenen außerhalb des Plangebiets zu erstrecken. Nur auf der Grundlage einer solchen Bestandsaufnahme kann im Anschluss daran eine zutreffende Gewichtung der betroffenen Belange erfolgen, die wiederum Voraussetzung für die Abwägungsgerechtigkeit der vom Plangeber gewollten planerischen Lösung ist.

Daran fehlt es im vorliegenden Fall. Weder der Planbegründung noch den Aufstellungsvorgängen lässt sich entnehmen, dass dem Satzunggeber bewusst war, dass er eine bisher unbeplante Fläche mit dem streitgegenständlichen Plan erstmalig überplant hat. Der Planbezeichnung lässt sich vielmehr entnehmen, dass der Plangeber davon ausging, einen bestehenden Plan zu ändern und zu ergänzen, also eine Fläche zu überplanen, in der Inhalt und Schranken des Eigentums bereits durch gemeindlich-planerische Entscheidungen bestimmt waren. Den Aufstellungsvorgängen lässt sich nicht entnehmen, dass eine Bestandsaufnahme der nach § 34 BauGB im künftigen Plangebiet zulässigen baulichen Nutzungen stattgefunden hätte. Zur Abwägungsfehlerhaftigkeit der Planung hat auch - wie bereits ausgeführt - die ausschließliche Konzentration des Plangebers auf die Verhinderung des beantragten Lebensmitteldiscountmarkts durch Formulierung einer städtebaulich nicht erforderlichen Planung geführt. Der Plangeber hätte sich zudem mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob die als WA überplante Fläche - die er ausweislich der textlichen Festsetzung Nr. 4 als nicht ungeeignet für eine Nutzung durch Einzelhandelsbetriebe ansah - zu dem entlang der Alten C.------straße verlaufenden zentralen Versorgungsbereich von S1. -N. gehört oder - falls nicht - warum dennoch eine ausnahmsweise Nutzung für Einzelhandelszwecke zulässig sein sollte. Dem Einzelhandels- und Zentrenkonzept der Antragsgegnerin lässt sich zwar entnehmen, dass die im Eigentum des Antragstellers stehenden Gewerbegrundstücke nicht als Bestandteil des Stadtteilzentrums N. angesehen wurden, doch fehlt es an einer Auseinandersetzung mit dem Interesse des Antragstellers an der Errichtung eines Discounters, wie er auf der anderen Seite der Alten C.------straße und in derselben Entfernung zu dieser, wie sie der Gartenbaubetrieb des Antragstellers aufweist, bereits vorhanden ist. Vor diesem Hintergrund ist es schwer nachvollziehbar, dass die Nutzung des Grundstücks des Antragstellers zwar für Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten zulässig sein sollte, nicht aber die Nutzung für zentrenrelevante Sortimente, obwohl das Stadtteilzentrum N. auch nach der Vorstellung des Plangebers unmittelbar an sein Grundstück angrenzt. Eine abwägungsgerechte Entscheidung zu dieser Frage fehlt. Schließlich hätte der Plangeber zuverlässig erfassen müssen, welche Emissionen von dem Betrieb des Antragstellers ausgehen und ob die Nutzung der verbliebenen als WA festgesetzten Flächen zu Wohnzwecken vor diesem Hintergrund problematisch sein könnte.

Der Verstoß gegen § 1 Abs. 3 BauGB, die Rechtswidrigkeit der textlichen Festsetzungen Nr. 3 sowie die Abwägungsmängel führen je für sich genommen zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes. Gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist ein Mangel, der nicht Gegenstand der Regelung nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist, erheblich, wenn er offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen ist. Ein offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen hinweisen. Das ist hier der Fall. Es hätte nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit bestanden, dass ohne die Mängel die Planung anders ausgefallen wäre bzw. dass der Plangeber von der Planung Abstand genommen hätte. Hinsichtlich der textlichen Festsetzung Nr. 3 folgt die Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans aus dem Umstand, dass die Planung - wie die Entstehungsgeschichte zeigt - ohne diese unwirksame Festsetzung nicht zustande gekomen wäre, da der Plangeber die vom Antragsteller bisher ausgeübte Eigentumsnutzung nicht auf den bisherigen Bestand beschränken, sondern mit Erweiterungs- und Änderungsmöglichkeiten versehen wollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht vorliegen.