Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 2536/00

Tatbestand:

Mit der am 4. Dezember 1998 bekannt gemachten 7. Änderung des Flächennutzungsplans (FNP) stellte die Beigeladene unter anderem die Konzentrationszone "Im L." dar. Bereits am 18. Mai 1998 hatte der Rat der Beigeladenen die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 32 "Im L." beschlossen. Mit dem Bebauungsplan solle die Ausnutzung der beabsichtigten Konzentrationszone insbesondere durch Festlegung der Anlagenstandorte gesteuert werden. Nach der Begründung des Bebauungsplanentwurfs war eine ausreichende verkehrstechnische Erschließung vorhanden, die Erschließungssituation sei günstig.

Während der Offenlage wandten sich zahlreiche Bürger gegen die Errichtung von Windkraftanlagen im Plangebiet. Die Bezirksregierung Düsseldorf wies darauf hin, Windkraftanlagen in diesem Bereich könnten die Erweiterung des Verkehrslandeplatzes E., z. B. die Einrichtung eines Instrumentenanflugverfahrens, behindern. Der Vorsitzende des Ausschusses für Planung, Wirtschaftsförderung und Bauwesen wies in der Sitzung vom 11. April 2001 darauf hin, dass bei der Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 32 nicht habe abgesehen werden können, dass eine Erweiterung des Ortes E. in Richtung Friedhof nunmehr möglich sein werde. Der Ausschuss beschloss daraufhin, den Tagesordnungspunkt "Prüfung und Beschlussfassung über vorgebrachte Änderungen gem. § 3 (2) BauGB" zurück zu stellen.

In einem Aktenvermerk vom 7. Februar 2001 über eine Besprechung zwischen Vertretern der Beigeladenen mit Vertretern des Kreisbauamtes am 6. Februar 2001 heißt es, durch die Gemeinde sei kurzfristig eine Veränderungssperre für das Bebauungsplangebiet zu beschließen, da nur hierdurch eine unerwünschte Baugenehmigung verhindert werden könne. Am 14. November 2002 erließ der Rat der Beigeladenen für die Dauer von 2 Jahren eine Veränderungssperre für den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans Nr. 32, die am 29. November 2002 öffentlich bekannt gemacht wurde. Zur Begründung wurde auf die im Beteiligungsverfahren vorgebrachten erheblichen Anregungen betroffener Bürger und von der Planung berührter Träger öffentlicher Belange sowie auf die durch die Änderung des Gebietsentwicklungsplans ermöglichte Ortserweiterung in Richtung Friedhof verwiesen. Diese Punkte bedürften einer sorgfältigen Prüfung und Abwägung.

Am 13. März 2003 beschloss der Ausschuss für Planung, Wirtschaftsförderung und Bauwesen der Beigeladenen (Planungsausschuss) die Einleitung des Verfahrens zur 19. Änderung des Flächennutzungsplans mit dem Ziel, die Konzentrationszone "Im L." aufzuheben. Der Bürgermeister der Beigeladenen erklärte unter dem 23. September 2003 gegenüber dem Beklagten: "Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 32 "Im L." soll nicht weiter betrieben werden." Nach Durchführung der vorgezogenen Bürgerbeteiligung und frühzeitiger Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beschloss der Rat der Beigeladenen am 26. Februar 2004 die öffentliche Auslegung des Planentwurfs. In einem Aktenvermerk über ein Gespräch mit Vertretern der Bezirksregierung Köln bezüglich der 19. und 20. Änderung des Flächennutzungsplanes am 18. März 2004 heißt es, die Bezirksregierung habe ausgeführt, die von der Gemeinde dargelegten Gründe für die Aufhebung der Windkraftkonzentrationszone seien teilweise nicht stichhaltig. Die beantragte landesplanerische Stellungnahme für die 20. Änderung des FNP (Ausweisung einer Konzentrationszone im Waldgebiet) könne nicht ohne weiteres erteilt werden. Nach einem Vermerk vom 2. Juni 2004 bat die Bezirksregierung Köln nach Übersendung eines Entwurfs des Erläuterungsberichtes zur 19. Änderung noch um weitere Konkretisierungen. Am 22. Juli 2004 beschloss der Rat die 19. Änderung des FNP, die nach Genehmigung der Bezirksregierung am 20. August 2004 öffentlich bekannt gemacht wurde.

Am 16. Dezember 2004 beschloss der Rat der Beigeladenen, den Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 32 aufzuheben.

Bereits unter dem 18./20. Dezember 2002 hatte die Klägerin eine Bebauungsgenehmigung für eine Windenergieanlage Vestas V 66 auf einem näher bezeichneten Grundstück innerhalb der Konzentrationszone "Im L." beantragt. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 8. Mai 2003 unter Hinweis auf die Veränderungssperre ab. Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 18. Juni 2004 zurück.

Ihre Klage hat die Klägerin damit begründet, die Veränderungssperre vom 29. November 2002 sei bereits zum Zeitpunkt ihres Erlasses unzulässig gewesen. Ihr im Jahre 2002 beantragtes Vorhaben habe mit dem Planungsstand der Beigeladenen voll übereingestimmt, so dass bereits ein Sicherungsbedürfnis bei Erlass der Veränderungssperre nicht gegeben gewesen sei. Diese Übereinstimmung ergebe sich aus dem Entwurf des Bebauungsplans nach dem Stand November 2000. Die Beigeladene habe zu keinem Zeitpunkt mitgeteilt, das Vorhaben widerspräche ihrer Planung. Zur Begründung der Veränderungssperre habe sie Bedenken und Anregungen im Beteiligungsverfahren und die angeblich bevorstehende Änderung des GEP angeführt. Sie habe sich schlicht eine andere Planabsicht offen halten wollen. Die Veränderungssperre sei nur beschlossen worden, um Zeit für die Änderung des FNP zu erlangen. In Bezug auf den Bebauungsplan habe die Beigeladene jegliche Planungsaktivitäten eingestellt. Insoweit unterscheide sich der vorliegende Fall von der Sachlage, die dem Beschluss des Senats vom 2. Juli 2002 ‑ 7 B 918/02 ‑ zu Grunde gelegen habe. Der Beigeladenen sei somit ein "Etikettenschwindel" vorzuwerfen. Der mit der Veränderungssperre verbundene Eingriff in die Rechte der Grundeigentümer bzw. der Nutzungsberechtigten sei nur dann gerechtfertigt, wenn die Gemeinde tatsächlich gewillt sei, ihr Planungskonzept umzusetzen. Die Veränderungssperre sei vorgeschobenes Mittel zur Verhinderung der Ausnutzung der Konzentrationszone "Im L." gewesen. Bei der Veränderungssperre sei es eben nicht um die Sicherung eines Bebauungsplans gegangen, der ja gerade der Ausnutzung und Steuerung der im FNP ausgewiesenen Konzentrationszone dienen sollte. Tatsächlich gewollt sei der Eintritt einer Sperrwirkung, um die Konzentrationsplanung im Rahmen der 19. Änderung des FNP verwirklichen zu können. Insoweit hat die Klägerin auf das Schreiben des Bürgermeisters der Beigeladenen an die Prozessbevollmächtigten vom 4. Dezember 2003 verwiesen, in dem auf eine Besprechung vom 16. Oktober 2002 Bezug genommen wurde, in der die Absicht der Gemeinde dargelegt wurde, die Konzentrationszone "Im L." aufzuheben.

Aus dem Aufstellungsvorgang zur 19. Änderung des FNP werde erkennbar, dass die Beigeladene städtebauliche Gründe gesucht habe und in eine ernsthafte Abwägung der Belange nicht habe eintreten wollen. Bloße, nicht einmal näher konkretisierte Absichten zur Ausweitung der Flugplatzberechtigungen hätten bei einer Abwägung mit einem im Außenbereich privilegierten Vorhaben nicht eine Aufhebung der Konzentrationsfläche begründen können. Eine zu befürchtende Versagung der Zustimmung nach dem Luftverkehrsgesetz sei noch nicht einmal angedeutet worden. Die Möglichkeit zur Ortserweiterung in Richtung Friedhof sei bereits bei der Aufstellung der 7. FNP-Änderung berücksichtigt worden. Auch unter Berücksichtigung des neuen Wohngebietes würden die geforderten Werte nach TA-Lärm eingehalten. Abstände von über 600 m von den Anlagen zu der äußersten Grenze des neuen geplanten Wohngebietes seien nach der obergerichtlichen Rechtsprechung vereinbar. Eine nochmalige Erweiterung des Wohngebietes sei im Gebietsentwicklungsplan nicht enthalten. Unerheblich seien auch die angeführten möglichen Empfangsstörungen bei der Richtfunkstrecke und für private Mobilfunkbetreiber.

Die Klägerin hat beantragt,

unter Aufhebung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 8. Mai 2003 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 18. Juni 2004 den Beklagten zu verpflichten, den mit Bauvoranfrage vom 23. September 2002 nachgesuchten Bauvorbescheid zu erteilen,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Beklagte bis zum Wirksamwerden der 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen verpflichtet war, der Klägerin den nachgesuchten Bauvorbescheid antragsgemäß zu erteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist dem Vorbringen der Klägerin entgegengetreten. Über die im Rahmen der Offenlage vorgebrachten Anregungen habe der Planungsausschuss am 11. April 2001 beschließen sollen. Seitens der Verwaltung der Beigeladenen sei es jedoch aus Gründen mangelnder Arbeitskapazität nicht möglich gewesen, Abwägungsvorschläge vorzubereiten. Insbesondere sei eine abschließende Aussage zur vorgesehenen Einrichtung einer "Flugzone F" nicht möglich gewesen. Darüber hinaus sei in der Zwischenzeit die Möglichkeit der Entwicklung weiterer Wohnbauflächen in Richtung Friedhof abzusehen gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag abgewiesen und dem Hilfsantrag stattgegeben. Wegen der Gründe wird auf das erstinstanzliche Urteil Bezug genommen.

Auf Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung zugelassen. Der Beklagte hat die Berufung fristgemäß begründet und ausgeführt:

Er sei nicht bis zum Wirksamwerden der 19. Änderung des FNP verpflichtet gewesen, der Klägerin die nachgesuchte Baugenehmigung zu erteilen. Die Veränderungssperre sei verbindliches Ortsrecht. Normen können grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. Seien die Voraussetzungen für ihren Erlass weggefallen, sei dies im Allgemeinen nicht für jedermann erkennbar. Deswegen müsse der durch die Normgebung gesetzte Rechtsstand durch einen Gegenakt der Normsetzung beseitigt werden. Die von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans müssten auch für die Funktionslosigkeit einer Veränderungssperre gelten. Diese Voraussetzungen seien nicht bereits erfüllt, wenn die Gemeinde die Offenlage des Entwurfs einer Flächennutzungsplanänderung beschließe, die von dem gesicherten Bebauungsplankonzept abweiche. Eine von dem Bebauungsplankonzept abweichende tatsächliche Bebauung stehe hier nicht in Rede.

Zum Zeitpunkt der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung sei es für die planende Gemeinde noch offen, ob die beabsichtigte Änderung ordnungsgemäß zustande kommen könne. Die Öffentlichkeitsbeteiligung diene im Rahmen des Planaufstellungsverfahrens erst der Beschaffung und Vervollständigung des notwendigen Abwägungsmaterials. Dies betone nunmehr § 4 a Abs. 1 BauGB ausdrücklich. Die Verwirklichung einer durch die Veränderungssperre gesicherten Bebauungsplankonzeption sei erst mit der Erteilung der Genehmigung des FNP ausgeschlossen.

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag könne auch deshalb keinen Erfolg haben, weil die Erschließung des Vorhabens nicht gesichert gewesen sei.

Der Beklagte und die Beigeladene beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie lehnt die Auffassung des Beklagten, eine durch Normsetzung begründete Veränderungssperre könne nur durch einen gegenläufigen Normsetzungsakt wieder beseitigt werden, ab. Die in § 17 Abs. 4 BauGB enthaltene Möglichkeit der Außerkraftsetzung einer Veränderungssperre besitze lediglich deklaratorische Bedeutung. Es sei einhellige Meinung, dass eine Veränderungssperre nach Fortfall der Voraussetzungen für den Erlass der Satzung einem Baugesuch nicht entgegengehalten werden dürfe. Treffe die Rechtsauffassung des Beklagten zu, käme man zu folgender mit Art. 14 GG unvereinbaren Situation: Der Betroffene habe keinen Rechtsanspruch auf Erlass einer die Veränderungssperre außer Kraft setzenden Satzung. Er habe aber auch keine Möglichkeit zu einer Klage auf Erlass der Aufhebungssatzung.

Die Veränderungssperre verliere ihre Wirksamkeit dann, wenn die Gemeinde die planerische Absicht endgültig aufgebe. Die Beigeladene habe nicht einmal zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre den nötigen Planungswillen mehr gehabt. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Niedersachsen sei eine Veränderungssperre an das im Zeitpunkt ihres Erlasses verfolgte Planungskonzept gebunden; ein Austausch der Planungsabsichten führe zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre. Es bestehe dann nämlich kein Sicherungsbedürfnis mehr, welches eine Veränderungssperre rechtfertigen würde. Spätestens mit dem Aufstellungsbeschluss der Beigeladenen vom 26. Februar 2004 würde evident gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB verstoßen. Denn ein Bebauungsplan mit der Planabsicht der Darstellung von Windkraftanlagenstandorten im Bereich "Im L." könne sich nicht aus einem Flächennutzungsplan entwickeln, der nach Beschlusslage der Ortsvertretung gerade die Aufhebung der Windkraftanlagenstandorte anstrebe. Das habe die Bezirksregierung Köln Anfang 2004 zutreffend erfasst.

Die Erschließung der Anlage sei nach der Begründung des Bebauungsplanentwurfs gesichert.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit ihr Einverständnis erklärt haben.

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der allein noch streitige Klageantrag auf Feststellung, dass der Beklagte bis zum Wirksamwerden der 19. Änderung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen verpflichtet war, der Klägerin den nachgesuchten Bauvorbescheid zu erteilen, ist unbegründet, denn dem Vorhaben stand die wirksame Veränderungssperre vom 14. November 2002 entgegen; einen Anspruch auf eine Ausnahme von der Veränderungssperre hatte die Klägerin nicht.

Die Veränderungssperre ist wirksam zustande gekommen. In formeller Hinsicht sind Bedenken nicht ersichtlich. Sie ist vom Rat der Gemeinde E. am 14. November 2002 als Satzung beschlossen worden (§ 16 Abs. 1 BauGB) und am 29. November 2002 bekannt gemacht worden (§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB).

In materieller Hinsicht unterliegt die Veränderungssperre gleichfalls keinen Bedenken. Ihr liegt gemäß § 14 Abs. 1 BauGB der am 5. Juni 1998 bekannt gemachte Aufstellungsbeschluss des Rates der Gemeinde E. vom 18. Mai 1998 für den Bebauungsplan Nr. 32 "Im L." zugrunde.

Auch die weitere materielle Voraussetzung für die Veränderungssperre, dass ihr eine hinreichende Konkretisierung und Fixierung der Planungsabsichten zugrunde liegt, ist gegeben. Materiell-rechtliche Voraussetzung für eine Veränderungssperre ist, dass diese Satzung zur Sicherung der Planung dient. Dies setzt voraus, dass die zu sichernde Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Unzulässig ist eine Veränderungssperre dann, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 25. November 2003 ‑ 4 BN 60.03 ‑, BRS 66 Nr. 115 und vom 5. Februar 1990 ‑ 4 B 191.89 ‑, BRS 50 Nr. 103.

Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern, sie darf daher nicht eingesetzt werden, um lediglich allgemein oder vorsorglich die Planungszuständigkeit oder die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2004 ‑ 4 BN 22.04 ‑, BRS 67 Nr. 119.

Deshalb ist insbesondere eine Veränderungssperre unzulässig, die der Gemeinde erst die Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts verschaffen soll bzw. nicht einmal ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 ‑ 4 CN 13.03 ‑, BRS 67 Nr. 118 und Beschluss vom 21. Dezember 1993 ‑ 4 NB 40.93 ‑, BRS 55 Nr. 95.

Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept kann allerdings nicht gefordert werden. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann nicht von Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die für den Bebauungsplan erst in einem späteren Stadium des Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen. Anderenfalls würde sich die Gemeinde bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre, die häufig am Beginn der Planungsphase steht, inhaltlich in einer Weise binden, die den Grundsätzen der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange und vor allem dem Prinzip des Abwägungsgebots widerspricht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 ‑ 4 NB 40.93 ‑, BRS 55 Nr. 95.

Den Mindestanforderungen an die Konkretisierung ist regelmäßig genügt, wenn die Gemeinde beim Erlass der Veränderungssperre bereits eine bestimmte Art der baulichen Nutzung ins Auge gefasst hat. Nach diesen Grundsätzen bestand hier im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein Sicherungsbedürfnis für den Bebauungsplan Nr. 32 "Im L.".

Die Beigeladene hatte Vorstellungen über die Nutzung des Plangebiets; hier sollte eine Fläche für Windkraftanlagen entstehen. Der Vorentwurf von April 2000 enthielt sehr detaillierte Regelungen, unter anderem zu Zahl und Standort der vorgesehenen Windenergieanlagen. Davon, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre kein hinreichendes Plankonzept der Beigeladenen vorlag, kann keine Rede sein.

Die Klägerin meint, die Veränderungssperre sei bereits zum Zeitpunkt ihres Erlasses unzulässig gewesen. Ein Sicherungsbedürfnis habe nicht bestanden, da das beantragte Vorhaben mit dem Planungsstand der Gemeinde E. voll übereingestimmt habe. Auch wenn dies zutreffen sollte, ändert das nichts an der Wirksamkeit der Veränderungssperre. Die Klägerin verkennt, dass es nicht auf eine Übereinstimmung mit dem jeweiligen Planungsstand ankommt. Die Veränderungssperre soll der Gemeinde gerade den Planungsspielraum sichern. Was am Ende des Planverfahrens in einem Bebauungsplan festgesetzt wird, kann sehr von den Vorstellungen zu Beginn des Verfahrens abweichen. Die Veränderungssperre soll gerade verhindern, dass durch Baugenehmigungen Fakten für das weitere Verfahren gesetzt werden. Daher ist eine Übereinstimmung zwischen dem beantragten Vorhaben und den planungsrechtlichen Vorstellungen zu irgendeinem Zeitpunkt für die Wirksamkeit der Veränderungssperre unerheblich.

Die am 29. November 2002 bekannt gemachte Veränderungssperre war auch nicht deshalb von Anfang an unwirksam, weil sie gar nicht der Sicherung der Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 32, sondern in Wirklichkeit der Sicherung einer Änderung des Flächennutzungsplans dienen sollte.

Zutreffend ist allerdings, dass von dem Instrument der Veränderungssperre nach § 14 BauGB nur dann Gebrauch gemacht werden darf, wenn es um die Sicherung der Aufstellung eines Bebauungsplans geht. Die Veränderungssperre ist kein zulässiges Instrument, die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans zu sichern. Die zwischenzeitlich gegenstandslos gewordene Regelung des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB sah nur vor, dass die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen bis längstens zum 31. Dezember 1998 auszusetzen hatte, wenn die Gemeinde die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans mit der Absicht beschlossen hatte, die Festlegung von Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu prüfen. Eine Möglichkeit, die Aufstellung bzw. Änderung einer solchen Flächennutzungsplanung auch durch eine Veränderungssperre zu sichern, war nach dem zwischenzeitlich ausgelaufenen Recht nicht gegeben. Auch die am 20. Juli 2004 in Kraft getretene Neuregelung des § 15 Abs. 3 BauGB lässt zur Sicherung einer Flächennutzungsplanung, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, lediglich eine Zurückstellung von Baugesuchen für längstens ein Jahr, nicht hingegen die Sicherung einer solchen Flächennutzungsplanung durch eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu.

Das Auslaufen der Zurückstellungsmöglichkeit des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB mit dem 31. Dezember 1998 hindert die Gemeinden jedoch nicht, nach diesem Zeitpunkt die Errichtung von Windenergieanlagen in Konzentrationszonen, die im Flächennutzungsplan dargestellt sind, einer Feinsteuerung durch einen Bebauungsplan zu unterziehen und die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans durch eine Veränderungssperre zu sichern. Eine solche Vorgehensweise kommt selbst dann in Betracht, wenn neben dem Verfahren zur Aufstellung des auf eine Feinsteuerung abzielenden Bebauungsplans gleichzeitig der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB geändert werden soll.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003 ‑ 4 BN 60.03 ‑, BRS 66 Nr. 115.

Der Senat kann nicht feststellen, dass die Veränderungssperre bei ihrem Erlass lediglich der Sicherung einer beabsichtigten Änderung des Flächennutzungsplans diente.

Allerdings trifft es zu, dass in dem unter dem Briefkopf "Gemeinde E. Der Bürgermeister" verfassten Schreiben vom 4. Dezember 2003 an die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen auf eine Besprechung am 16. Oktober 2002 Bezug genommen wird, in der dargelegt worden sei, die Gemeinde beabsichtige, die Konzentrationszone "Im L." aufzuheben. Aus dieser bereits vor Erlass der Veränderungssperre verlautbarten Absicht lässt sich jedoch nicht herleiten, dass ein Sicherungsbedürfnis für den Bebauungsplan nicht mehr bestand, sondern nur noch eine beabsichtigte Flächennutzungsplanänderung abgesichert werden sollte. Planung als Prozess ist ein komplexer Vorgang. Sie beginnt mit Anstößen von außen, Erkennen von Problemsituationen oder aus anderen Gründen, die sich zu einer bestimmten Absicht verdichten können. Rechtliche Relevanz haben derartige Absichten noch nicht. Für das Bauleitverfahren sieht das Baugesetzbuch hinsichtlich des Planungsverfahrens mehrere Stufen vor, beginnend mit dem Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB) setzt bereits eine Planung voraus, über deren allgemeine Ziele und Zwecke die Öffentlichkeit und auch die Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 1 BauGB) unterrichtet werden sollen. Diese und die Beteiligung in der Offenlage gemäß §§ 3 Abs. 2 und 4 Abs. 2 BauGB dienen der Ermittlung und Bewertung der Belange (vgl. jetzt ausdrücklich § 4 a Abs. 1 BauGB). Diese vom Gesetz vorgesehenen Verfahrensschritte erhellen, dass eine bloße Absichtserklärung des Bürgermeisters rechtlich keine Bedeutung hat. Sie stellt nicht einmal den Beginn eines formellen Planungsverfahrens dar, sondern lediglich eine Meinungsäußerung darüber, in welche Richtung nach Auffassung des Bürgermeisters die Entwicklung gehen soll. Von daher ist der in der Besprechung vom 16. Oktober 2002 geäußerten Absicht des Bürgermeisters, der die Beschlüsse des Rates lediglich vorbereitet und demgemäß den zuständigen Gremien der Gemeinde nur Vorschläge machen kann, nicht geeignet, Grundlage der rechtlichen Feststellung zu sein, der Rat der Beigeladenen habe von der Bebauungsplanung Abstand genommen und wolle mit der Veränderungssperre nur noch eine Änderung des Flächennutzungsplans sichern.

Auch die Begründung der Vorlage für den Rat zum Erlass einer Veränderungssperre (Nr. 483/2002) gibt keinen Hinweis darauf, dass mit der Veränderungssperre lediglich eine Änderung des Flächennutzungsplans gesichert werden sollte. Die Begründung stellt die im Beteiligungsverfahren aufgetauchte Problematik dar und weist auf den möglichen Konflikt durch die absehbare Änderung des GEP hin. Insoweit heißt es in der Vorlage:

"Um die im Beteiligungsverfahren vorgebrachten Anregungen ohne zeitlichen Zwang sorgfältig abwägen zu können und um zu prüfen, inwieweit der in der Aufstellung befindliche Bebauungsplan einer möglichen Erweiterung der Wohnbaufläche in E1. entgegensteht, beschließt der Rat die als Anlage _____ beigefügte Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre für den Geltungsbereich des künftigen Bebauungsplans Nr. 32 "Windkraftanlagen Im L."."

Davon, dass die Konzentrationszone "Im L." aufgehoben werden soll, ist der Vorlage nichts zu entnehmen.

Schließlich ist für die Wirksamkeit der Veränderungssperre unerheblich, dass sie erst Jahre nach dem Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans beschlossen worden ist. Regelungen darüber, welche Zeitspanne längstens zwischen der Beschlussfassung über die Aufstellung des Bebauungsplans und dem Erlass der Veränderungssperre liegen, enthält das Gesetz nicht.

BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 1993 ‑ 4 B 258.92 ‑, BRS 55 Nr. 96.

Die Veränderungssperre ist auch nicht bis zum Wirksamwerden der 19. Ände-rung des FNP unwirksam geworden.

Die Veränderungssperre ist eine Rechtsnorm. Das Gesetz regelt die Fälle, in denen sie außer Kraft tritt, in § 17 Abs. 1 und Abs. 5 BauGB. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften lagen bis zum Zeitpunkt der Bekanntgabe der 19. Änderung des FNP nicht vor.

Die Veränderungssperre ist auch nicht bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt förmlich aufgehoben worden.

Allerdings ist die Veränderungssperre nach § 17 Abs. 4 BauGB vor Fristablauf ganz oder teilweise außer Kraft zu setzen, sobald die Voraussetzungen für ihren Erlass weggefallen sind. Diese Vorschrift normiert eine über die gesetzlich geregelten Fälle des Außerkrafttretens hinausgehende Pflicht der Gemeinde, die Veränderungssperre außer Kraft zu setzten, wenn geänderte Planungsabsichten Einfluss auf die Gültigkeitsvoraussetzungen der Veränderungssperre haben und kein Sicherungsbedürfnis mehr besteht.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. September 2007 - 8 S 1584/06 -, juris.

Eine solche förmliche Außerkraftsetzung ist hier nicht erfolgt. Welche Rechtsfolgen eintreten, wenn eine Gemeinde ihrer bei Wegfall der Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 4 BauGB eintretenden Aufhebungsverpflichtung nicht nachkommt, ist höchstrichterlich bislang nicht geklärt und wird in Rechtsprechung und Fachliteratur unterschiedlich beurteilt.

Teilweise wird die Auffassung vertreten, dass die Veränderungssperre, vergleichbar dem Funktionsloswerden von Bebauungsplänen

- vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 9.Oktober 2003 - 4 B 85.03 -, BRS 66 Nr. 52 -,

auch ohne förmlichen Aufhebungsakt unwirksam wird und deshalb Vorhaben nicht mehr entgegen gehalten werden kann.

In diesem Sinne etwa: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 15. Oktober 1999 ‑ 1 M 3614/99 ‑, BRS 62 Nr. 122 sowie Lemmel in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch § 17 Rdnr. 15.

Demgegenüber wird auch die Auffassung vertreten, dass ein Vorliegen der Voraussetzungen für die Aufhebungspflicht nach § 17 Abs. 4 BauGB die Wirksamkeit der Veränderungssperre unberührt lässt.

So etwa: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. September 2007 - 8 S 1584/06 -, juris.

Den Interessen des Bauantragstellers wäre dann dadurch Rechnung zu tragen, dass ein öffentliches Interesse an der Durchsetzung der Veränderungssperre nicht mehr besteht und damit bis zur förmlichen Aufhebung der Satzung jedenfalls eine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 BauGB zu erteilen ist, weil das Ermessen für die Erteilung von Ausnahmen mangels Sicherungsbedürfnisses auf Null reduziert ist.

So etwa: Stock in Ernst/Zinkhahn/Bielenberg, BauGB, Stand Januar 2005, § 17 Rdnr. 62 m.w.N..

Gegen die erstgenannte Lösung - Unwirksamwerden der Satzung über die Veränderungssperre - und für die zweitgenannte Lösung - Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme - spricht insbesondere, dass es bei einem gleichsam automatischen Außerkrafttreten der Veränderungssperre der in § 17 Abs. 4 BauGB normierten Aufhebungsverpflichtung im Grunde nicht bedarf.

Letztlich kann diese Frage aber hier dahinstehen. Beide Lösungen, die im Ergebnis dazu führen, dass die (noch) nicht förmlich aufgehobene Veränderungssperre dem Vorhaben nicht mehr entgegengehalten werden kann, setzen jedenfalls voraus, dass das Sicherungsbedürfnis für die Aufrechterhaltung der Veränderungssperre entfallen ist. Dies trifft wiederum nur dann zu, wenn die Planung, deren Umsetzungsmöglichkeit gesichert werden soll, endgültig aufgegeben worden ist.

Vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2007 ‑ 4 BN 36.07 ‑, ZfBR 2008, 70 f.

Das lässt sich hier nicht feststellen.

Verfolgt eine Gemeinde neben einem bislang verfolgten Planungsziel nunmehr primär eine andere Zielsetzung, muss sie mit der Ausrichtung auf das neue Ziel nicht zwangsläufig das andere bisherige Ziel aufgeben. Sie kann vielmehr auch zwei sich an sich widerstreitende Ziele weiterverfolgen, solange nicht klar ist, dass sie das neue Ziel überhaupt erreichen kann und deshalb bis zur Klärung jedenfalls alternativ auch an dem bisherigen Ziel festhalten will. So liegt der Fall hier.

Eine ausdrückliche Äußerung des Rates der Beigeladenen als des für die Bauleitplanung zuständigen Organs gibt es nicht. Ob der Rat die Planungsabsicht hinsichtlich des Bebauungsplans Nr. 32 "Im L." endgültig aufgegeben hat, kann sich daher nur aus den Umständen des Falles, hier insbesondere aus der Interessenlage ergeben. Dabei kann die Zielsetzung hinsichtlich der Flächennutzungsplanänderung und des Bebauungsplans unterschiedlich sein.

Der Senat hat keinen Zweifel, dass der Rat der Beigeladenen zum Zeitpunkt des Beschlusses über die öffentliche Auslegung des Planentwurfs zur 19. Änderung des FNP das Ziel verfolgte, die Vorrangzone "Im L." aufzuheben. Daraus lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, die Planung sei damit hinsichtlich des Bebauungsplans Nr. 32 "Im L." - Feinsteuerung der Vorrangzone "Im L." - endgültig aufgegeben worden und ein Sicherungsinteresse für dieses Ziel sei damit entfallen.

Ob sich die Absicht, die Vorrangzone "Im L." aufzuheben, verwirklichen ließ, lag nicht allein in der Macht der Beigeladenen. Für die Änderung des FNP benötigte sie die Genehmigung der Bezirksregierung. Ob diese erteilt werden würde, war nicht absehbar. Der aus den Aufstellungsvorgängen ersichtliche Ablauf des Verfahrens bestätigt dies.

Im Zusammenhang mit der Aufhebung der Vorrangzone "Im L." erwog die Beigeladene zugleich, eine neue Konzentrationszone auszuweisen, um einen ausreichenden Beitrag zur Nutzbarmachung des Windenergiepotenzials zu leisten (Begründung zum Entwurf der 19. Änderung des FNP). Diese Planung sollte in der 20. FNP-Änderung erfolgen. Ob die Planung genehmigungsfähig war, war schon deshalb unsicher, weil sie Windenergieanlagen in einem Waldgebiet vorsah. Der Aktenvermerk vom 19. März 2004 über ein Gespräch von Vertretern der Beigeladenen mit der Bezirksregierung am Vortag führt dazu auch aus, die beantragte landesplanerische Stellungnahme für die 20. Änderung könne nicht ohne weiteres erteilt werden. Der beantragte Konzentrationsstandort für Windkraftanlagen im Waldgebiet bereite der Bezirksregierung im Hinblick auf die Aussagen des Gebietsentwicklungsplanes Schwierigkeiten. Die von der Beigeladenen angeführten Gründe für die 19. Änderung des FNP seien teilweise für eine Aufhebung nicht stichhaltig. Die Bezirksregierung empfehle, ein Spezialbüro mit der möglichen Detailuntersuchung zur Ausweisung einer neuen Windkraftkonzentrationszone zu beauftragen. Die jetzigen Prozessbevollmächtigten der Beigeladenen hatten diese bereits mit Schreiben vom 10. März 2004 darauf hingewiesen, das Ergebnis der Änderung des Flächennutzungsplans sei zum Zeitpunkt des Beschlusses der Einleitung dieser Änderung schlechterdings nicht absehbar. Die Aufhebung der Konzentrationszone für den hier fraglichen Bereich sei auch gar nicht unzweifelhaft, "so haben Sie uns in dem Gespräch berichtet, dass von Seiten der Bezirksregierung Widerstand signalisiert sei." Auch die Neufassung der Begründung - nach Einarbeitung neuer Erkenntnisse hinsichtlich der Sende- und Funkverbindungen im Planbereich und anderer Änderungen - bedurfte nach Auffassung der Bezirksregierung noch einer Konkretisierung in mehreren Punkten (Aktenvermerk vom 2. Juni 2004) unter anderem zum verbleibenden Restbereich der Windkonzentrationszone und zu deren Größe. Nach allem konnte die Beigeladene vor der Genehmigung der 19. Änderung des FNP durch die Bezirksregierung am 9. August 2004 nicht mit hinreichender Sicherheit davon ausgehen, dass ihre Absicht, die Vorrangzone "Im L." aufzuheben, auch durchführbar war. Bis zu diesem Zeitpunkt bestand aber dann auch ein Planbedürfnis und demzufolge auch ein Sicherungsbedürfnis für den Bebauungsplan. Gab die Beigeladene nämlich vor der Genehmigung die Planungsabsicht für den Bebauungsplan mit der Folge des Wegfalls der Sicherung durch die Veränderungssperre endgültig auf, lief sie Gefahr, bei Verweigerung der Genehmigung die beabsichtigte Steuerungsmöglichkeit zu verlieren.

Nach allem kann bei dieser Sachlage ohne eine ausdrückliche Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan von der endgültigen Aufgabe der Planungsabsicht für den Bebauungsplan nicht gesprochen werden. Für die Annahme, dass die Veränderungssperre dem Vorhaben nicht mehr entgegengehalten werden konnte - sei es, weil sie auch ohne förmlichen Aufhebungsakt unwirksam geworden wäre, sei es, weil jedenfalls ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme entstanden ist -, ist kein Raum.

Die Klägerin hatte auch im Übrigen bis zum Inkrafttreten der 19. Änderung des FNP der Beigeladenen keinen Anspruch auf eine Ausnahme von der Veränderungssperre gemäß § 14 Abs. 2 BauGB.

Nach dieser Vorschrift kann eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwiegende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob derartige öffentliche Belange betroffen sind, braucht der Senat nicht zu entscheiden. Jedenfalls ist nichts dafür ersichtlich, dass der Beklagte sein Ermessen nur dahin ausüben konnte, die Ausnahme zuzulassen. Die Übereinstimmung des Vorhabens mit einem gegenwärtigen Planungsstand genügt nicht, wie oben dargelegt worden ist. Der Fall, dass die Baugenehmigungsbehörde vor Inkrafttreten der Veränderungssperre die Baugenehmigung rechtswidrig versagt hat und deshalb das Ermessen auf Null reduziert ist

- vgl.: BVerwG, Beschlüsse vom 14. Mai 1968 ‑ 4 C 56.65 ‑, NJW 1968, 2350, vom 17. Mai 1989 ‑ 4 CB 6.89 ‑, BRS 49 Nr. 115 und vom 30. September 1992 ‑ 4 NB 35.92 ‑, BRS 54 Nr. 72 -,

liegt ebenso wenig vor wie der Fall, dass die durch die Veränderungssperre gesicherte Planung "Planungsreife" im Sinne von § 33 Abs. 1 BauGB erreicht hat, für den ebenfalls eine Ermessensreduzierung auf Null angenommen worden ist.

Vgl.: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. April 1984 ‑ 5 S 2079/83 ‑, NJW 1986, 149 f.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§ 708, 710, 711, 713 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keine der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe hierfür vorliegt.