Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 2794/05

Gründe:

Mit Telefax vom 25. Oktober 2003 wandte sich der Kläger an den Beklagten und bat um kurzfristige Beantwortung seiner an dessen Pressestelle gerichteten Anfrage vom 15. September 2003. Darin habe er als verantwortlicher Redakteur der Zeitschrift "S. -C. " um Auskunft gebeten zu Leistungen, die in den Jahren 2000, 2001, 2002 aus dem städtischen Haushalt an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahe Organisationen und Stiftungen erbracht worden seien. Ferner habe er danach gefragt, wieweit bekannt sei, ob städtische Beteiligungsunternehmen Zuwendungen - wenn ja, welche - an politische Parteien erbracht hätten.

Mit Schreiben vom 29. Oktober 2003 lehnte der Beklagte die Beantwortung der Anfrage ab und teilte dazu mit: Sammelanfragen für sogenannte Städterankings seien in den allermeisten Fällen mit erheblichem Arbeitsaufwand verbunden. Deshalb folge er bei derartigen Umfragen grundsätzlich den Empfehlungen des Deutschen Städtetages. Nach Auskunft der Hauptgeschäftsstelle des Deutschen Städtetages gebe es keine Empfehlung zur Anfrage des Klägers. Darüber hinaus sei eine Zeitschrift "S. -C. " in den zugänglichen Medien-Datenbanken nicht aufzufinden, so dass dem Kläger jede Legitimation fehle. Der Homepage des Klägers sei bei den Recherchen lediglich ein letztmaliges Erscheinen der "S. -C. " am 6. Oktober 2001 zu entnehmen gewesen.

Gegen dieses Schreiben legte der Kläger am 29. Oktober 2003 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus: Er sei seit 1978 verantwortlicher Redakteur und Herausgeber der Zeitschrift "S. -C. " sowie des gleichnamigen Informationsdienstes. Es verstoße gegen das Landespressegesetz, ihm die erbetenen Auskünfte nicht zu erteilen. Sie dienten zur Vorbereitung einer Veröffentlichung. Es sei unzulässig, die Erteilung einer Auskunft davon abhängig zu machen, ob eine Empfehlung des Deutschen Städtetages vorliege oder nicht. Die von ihm geforderten Informationen seien mit geringem Arbeitsaufwand zu beschaffen. Zur Überprüfung der Mediendaten unbekannter Publikationen stünde im Übrigen seit Jahrzehnten das Adressverzeichnis STAMM zur Verfügung. Außerdem hätte ein Anruf bei der Pressestelle des Landtags in Nordrhein-Westfalen genügt, die gewünschten Auskünfte zur Publikation "S. -C. " zu erhalten.

Mit Widerspruchsbescheid vom 22. März 2004 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers "gegen den Bescheid" vom 29. Oktober 2003 zurück. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus: Der Auskunftsanspruch aus § 4 Abs. 1 PresseG NRW stehe allein Vertretern der Presse zu. Der Kläger habe nicht darlegen können, Vertreter eines Presseorgans zu sein. Seine Tätigkeit erfülle nicht die öffentliche Aufgabe der Mitwirkung an der Meinungsbildung im Sinne des § 3 PresseG NRW.

Der Kläger hat am 20. April 2004 Klage erhoben und zur Begründung sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft. Darüber hinaus hat er im Wesentlichen ausgeführt: Er sei Herausgeber und verantwortlicher Redakteur der Zeitschrift "S. -C. " sowie des gleichnamigen Informationsdienstes. Zur Zeit erscheine lediglich der Informationsdienst in unregelmäßiger Folge. Die Auslieferung sämtlicher Publikationen an die Empfänger habe er seit 1978 stets selbst vorgenommen. Seine Tochter könne bestätigen, dass 2001, 2002 und 2004 mehreren hundert Empfängern per Telefax die Publikation "S. -C. " zugeschickt worden sei. Dabei handele es sich nur um eine Teilmenge der Gesamtzahl der Publikationsempfänger. Bekannt machten ihn der Internet-Auftritt sowie seine jahrzehntelange Berichterstattung sowohl zum Rundfunk selbst als auch zu Themen, die Fragen der Öffentlichkeit beträfen. Aus wichtigen Gründen könne er den Internet-Auftritt vorübergehend nicht aktualisieren. Er sei bei allen öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten seit 1976 bekannt. Damals habe er noch Beiträge für das Gemeinschaftswerk der F. Q. verfasst. Er habe ca. 2.100 aktuelle Abnehmer, denen er seine Beiträge unaufgefordert als Angebot zuschicke; die Abnehmer wendeten sich an ihn, wenn sie einen Beitrag wünschten. Werde sein Beitrag übernommen, erhalte er ein Druckhonorar. Diene sein Beitrag als Grundlage für eine Arbeit in einer Zeitung oder Zeitschrift, handele er das Honorar frei aus. Seinen Lebensunterhalt könne er davon nicht bestreiten.

Der Kläger hatte schriftsätzlich den Antrag angekündigt,

den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 22.03.2004 - Aktenzeichen 401.3204-227/04 dahin abzuändern, dass der Beklagte verpflichtet wird, dem Kläger folgende Auskünfte zu erteilen:

welche Leistungen hat die Stadt X. aus dem städtischen Haushalt in den Jahren 2000, 2001, 2002 an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahe Organisationen und Stiftungen erbracht,

welche städtische(n) Beteiligungsunternehmen haben Zuwendungen an politische Parteien, parteinahe Stiftungen und Organisationen erbracht?

sowie hilfsweise zu dem Klageantrag b),

die Beklagte zu verpflichten, ihre privaten Eigengesellschaften bekannt zu geben.

In der mündlichen Verhandlung am 25. Mai 2005 hat er den Hilfsantrag zurückgenommen und beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 29. Oktober 2003 und den Widerspruchsbescheid vom 22. März 2004 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm folgende Auskünfte zu erteilen:

welche Leistungen hat die Stadt X. aus dem städtischen Haushalt in den Jahren 2000, 2001, 2002 an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahen Stiftungen, Organisationen und Stiftungen erbracht,

welche städtischen Beteiligungsunternehmen haben Zuwendungen an politische Parteien, parteinahe Stiftungen und Organisationen erbracht.

Der Beklagte hat unter Wiederholung und Vertiefung seiner Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. Mai 2005 das Verfahren eingestellt, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, es handele sich bei den "S. -C. " des Klägers nicht um Druckwerke im Sinne des Pressegesetzes NRW.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Berufung nimmt der Kläger Bezug auf sein bisheriges Vorbringen und trägt im Übrigen vor: Er gebe jetzt im 30. Jahr die Zeitschrift "S. -C. " heraus. Seine Beiträge erschienen unregelmäßig, mehr als sechsmal im Jahr und zwar meistens ein- aber auch zweimal monatlich. Er veröffentliche die Ergebnisse eigener Untersuchungen, dies wegen des erheblichen Aufwands nur in größeren Abständen, und verfasse Beiträge, soweit sie Fragen der Öffentlichkeit, insbesondere Medien- und/oder Staatsrecht zum Gegenstand hätten. Die Verbreitung der Beiträge erfolge sowohl durch Telefax, durch Mail als auch über Eintragungen in Internet-Suchmaschinen. Der Empfängerkreis setze sich fast ausschließlich aus akademischen Einrichtungen, Redaktionen von Tageszeitungen, Publikumszeitschriften, Monatszeitschriften, Agenturen und Verlagen sowie zahlreichen Kollegen aus Presse und Rundfunk zusammen. Der Anteil der Privatpersonen sei so gering, dass er vernachlässigt werden könne. Die Auflage steige seit mehreren Jahren kontinuierlich und habe im Juni 2007 bei fast 2.300 Stück gelegen. Im März 2008 habe ein Kreis von mehr als 4.000 Personen Kenntnis von seinen Beiträgen erlangt, der Beitrag "Fragwürdige Transparenz" (zur Frage des Zugangs der Landesrechnungshöfe zu Schriften und Aufzeichnungen von Beteiligungsunternehmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten) sei Ende März 2008 mittels Fax 628 mal und mittels Mail 1.034 mal versandt worden. Für die Internetseite der Redaktion habe er im März 2008 rund 1.500 Zugriffe verzeichnet. Diese Seite werde bislang nur zeitweise aktualisiert, was sich jedoch in naher Zukunft ändern werde. Der Deutsche Städtetag habe mit seinem Rat, die Anfrage des Klägers nicht zu beantworten, frühere Praktiken des X1.-Rundfunks und seiner Gremien fortgesetzt, ihn an der Ausübung seiner Tätigkeit als Vertreter der Presse zu hindern. Der X1.-Rundfunks habe versucht, ihn wirtschaftlich zu schädigen, weil er schon früher den unseriösen Umgang mit Rundfunkgebühren angeprangert habe. Außer seinem Beitrag Ende März 2008 habe es eine Meldung der "G. - Korrespondenz (S2. N. )" von April 2008 mit der Überschrift "Mehr Prüfungskompetenzen für Rechnungshöfe bei ARD und ZDF" gegeben. Aus dem Empfängerkreis erhalte er hin und wieder Anfragen zu Einzelheiten der Beiträge. Von den Beziehern der "S. -C. " erfahre er neben Kritik auch immer wieder anerkennende Zuschriften sowohl aus Kreisen der Rundfunkanstalten wie der gedruckten Medien. Aus dem Beitrag RB-06-01 vom 11. Juni 2005 habe der "Journalist" eine Passage zitiert. Einer ausländischen Publikation habe er die Erlaubnis zum unentgeltlichen Nachdruck des Beitrags RB-10-01-2006 über Indien vom 10. Oktober 2006 erteilt. Den Beitrag RB-03-2004-1 vom 14. März 2004 mit der Überschrift "Opel erforscht mittelalterliche Ritterturniere" habe ein Mitglied des Deutschen Bundestags zum Anlass genommen, die Publikation abzubestellen. Die Tageszeitung "O. E. " habe den Beitrag "Migranten und Medien" am 14. Juni 2007 in der Print- wie in der Online-Ausgabe veröffentlicht. Dabei habe sich die Tageszeitung "O. E. " als regelmäßiger Bezieher der "S. -C. " offenbart.

Der Kläger beantragt,

unter Aufhebung des Urteils der 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf, Az.: 1 K 2679/04, mit dem ausgedruckten Verkündungstermin "25. Mai 2005" den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 22.03.2004, Az.: 401.3204-227/04, dahingehend abzuändern, das(s) der Beklagte verpflichtet wird, dem Kläger darüber Auskünfte zu erteilen,

welche Leistungen die Stadt X. aus dem städtischen Haushalt in den Jahren 2000, 2001, 2002 an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahe Organisationen und Stiftungen erbracht hat, und

welche städtischen Beteiligungsunternehmen haben Zuwendungen an politische Parteien, parteinahe Stiftungen und Organisationen erbracht?

Den im Berufungsverfahren zunächst zum Klageantrag zu b) gestellten Hilfsantrag,

den Beklagten zu verpflichten, die privaten Eigengesellschaften der Stadt X. bekannt zu geben,

hat der Kläger auf Hinweis des Senats mit Schriftsatz vom 8. April 2008 zurückgenommen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt den Ausführungen des Klägers entgegen und führt hierzu im Wesentlichen aus: Die Vertriebsform der S. -C. des Klägers lasse an ihrer Bestimmung zur Verbreitung zweifeln. Funktion und wesentliches Merkmal der Presse sei es, die öffentliche Meinung mit zu bestimmen. Dies sei nur möglich, wenn jeder Interessent sich selbst Zugang zu den Presseprodukten verschaffen könne. Der Kläger verschicke aber seine Produkte unaufgefordert an mögliche Interessenten und beschränke so von vornherein den Kreis der Personen, die von seinen Berichten Kenntnis nehmen könnten. Das schließe eine Meinungsbildung durch die Öffentlichkeit aus. Auch eine Verbindung zu einem Presseunternehmen, welches die S. -C. des Klägers verbreiten könne und sie damit der öffentlichen Meinungsbildung aussetze, sei nicht ersichtlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

II.

Das Verfahren ist einzustellen, soweit der Kläger die Berufung zurückgenommen hat (§§ 126 Abs. 1 und 3, 125 Abs. 1, 92 Abs. 3 VwGO).

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen. Dabei entscheidet der Senat durch Beschluss nach § 130 a VwGO, weil er die Berufung mit dem Hauptantrag einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO gehört worden. Dieser Verfahrensweise steht nicht entgegen, dass der Kläger mit Schriftsatz vom 8. April 2008 einen Zeugen sowie Sitzungsprotokolle des Rundfunkrats des X1.-Rundfunks von 1978 und 1979 als Beweismittel benannt hat. Es handelt sich nicht um Beweisanträge, über die der Senat vorab entscheiden müsste, sondern - wie nachfolgend ausgeführt ist - um bloße Beweisermittlungsanträge.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Hauptantrag zu Recht abgewiesen. Es bedarf keiner Entscheidung, ob die Klage als Leistungsklage mit isolierter Anfechtung des Widerspruchsbescheides des Beklagten - in diese Richtung hat der Kläger den Berufungsantrag formuliert - oder als Verpflichtungsklage - so das Verwaltungsgericht - zulässig ist. Die Klage ist jedenfalls nicht begründet.

Der allein streitige Auskunftsanspruch nach § 4 Abs. 1 PresseG NRW scheidet schon deshalb aus, weil der Kläger kein Pressevertreter ist.

Als Presse sind alle zur Verbreitung an die Allgemeinheit bestimmten Druckerzeugnisse einzustufen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1996 - 1 BvR 1183/90 -, juris Rdnr. 26; Degenhart in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand Februar 2008, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rdnr. 361 mit weiteren Nachweisen.

Unstreitig sind die vom Kläger für seine Eigenschaft als Pressevertreter angeführten "S. -C. " nach der Herstellungstechnik kein traditionelles Druckerzeugnis i.S.d. § 7 Abs. 1 PresseG NRW. Ausgehend von einem in Bezug auf die Herstellungstechnik entwicklungsoffenen Pressebegriff könnte zwar für den Kläger sprechen, dass die von ihm per Internet, E-Mail und Telefax verbreiteten "S. -C. " dem Erscheinungsbild eines Druckwerkes entsprechen. Letztlich kommt es darauf aber nicht an. Der Kläger gibt an, fast ausschließlich "akademische Einrichtungen, Redaktionen von Tageszeitungen, Publikumszeitschriften, Magazine, Monatszeitschriften, Agenturen, Verlage und Kollegen aus Presse und Rundfunk" zu beliefern. Daraus folgt, dass der Kläger als presseredaktionelles Hilfsunternehmen i.S.d. § 7 Abs. 2 Satz 2 PresseG NRW agiert, vergleichbar einer Nachrichtenagentur oder Pressekorrespondenz, und dass er sich gegenüber dem Beklagten lediglich in dieser Eigenschaft auf einen presserechtlichen Auskunftsanspruch beruft. Zwar spielt die technische Form, in der die Hilfsunternehmen Mitteilungen liefern, keine Rolle. Es kommt aber im gleichen Maße wie bei den Druckwerken darauf an, ob die Mitteilungen zur Verbreitung bestimmt sind (vgl. § 7 Abs. 1 PresseG NRW) und - zumindest mittelbar - an der öffentlichen Meinungsbildung mitwirken (vgl. § 3 PresseG NRW). Das lässt sich für die "S. -C. " nicht feststellen.

Die "S. -C. " können keinem Presseunternehmen zugeordnet werden, das die Gewähr für die publizistische Verbreitung einer Mitteilung zur Kenntniserlangung einer breiten Öffentlichkeit bietet. Der Kläger hat weder eine Verbindung zu einer über den Handel erhältlichen Pressepublikation belegt noch dargetan, die Untersuchung, in deren Zusammenhang er Auskunft vom Beklagten begehrt, später anderweitig in der Öffentlichkeit zu verbreiten. Der Kläger unterhält auch selbst kein Unternehmen, das die zur Verbreitung von Schriftstücken in der Öffentlichkeit hinreichende Organisationsstruktur aufweist. Hierzu hat das Schleswig- Holsteinische Verwaltungsgericht in seinem den Beteiligten dieses Verfahrens bekannten Urteil vom 29. August 2005 - 15 A 358/04 - im Hinblick auf den Kläger ausgeführt:

"Ausgehend von der Funktion der Presse, eine öffentliche Meinungsbildung mit zu ermöglichen, erfordert eine Verbreitung von Druckwerken i.S.d. § 7 LPG zumindest, dass interessierte Personen (auch wenn sie einer begrenzten Fachöffentlichkeit angehören mögen) sich selbst Zugang zu dem betreffenden Presseprodukt verschaffen können. Dies ist nicht gewährleistet, wenn der Kreis der Empfänger ausschließlich durch den Kläger als Autor und Herausgeber des Produktes bestimmt werden, wenn nicht diese Empfänger selbst als Multiplikatoren gegenüber einer breiteren Öffentlichkeit fungieren und eine bestimmte Gewähr dafür übernehmen, dass sie zur Verbreitung der Arbeitsergebnisse des Klägers tatsächlich bereit sind. Bezogen auf den presserechtlichen Auskunftsanspruch bedeutet dies, dass dieses spezifische, nicht jeder Person zustehende Recht nur derjenige geltend machen kann, der einem Presseunternehmen mit Gewähr für die publizistische Verbreitung einer Abhandlung zur Kenntniserlangung einer breiten Öffentlichkeit zugeordnet werden kann, etwa durch Bestätigung eines Einverständnisses des Presseunternehmens, dass der Auskunftssuchende für es tätig sei, zumindest, dass die spätere Verbreitung von dessen Abhandlung gegenüber der Öffentlichkeit hinreichend gesichert sei. Verzichtete man auf eine solche Gewähr, würde der presserechtliche Auskunftsanspruch in ein allgemeines Auskunftsrecht von Autoren ohne jegliche Anbindung an ein Presseunternehmen umgestaltet (vgl. VGH Baden- Württemberg, Beschluss - 10 S 1821/95 - v. 06.10.1995, NJW 1996, 538 ff.). Dieses ist ersichtlich vom Gesetzgeber des Landespressegesetzes jedoch nicht bezweckt und auf dem Hintergrund des Zusammenhanges der verfassungsrechtlich verbürgten Pressefreiheit mit der Informationsfreiheit der Bürger gem. Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, der die weitreichenden einfachgesetzlichen Rechte der Presse erst bedingt, auch nicht gerechtfertigt."

Diese tragenden Gründe des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts, denen sich der Senat für das Landespressegesetz NRW anschließt, werden durch das Vorbringen des Klägers im vorliegenden Berufungsverfahren nicht erschüttert.

So besagt die Zahl der Zugriffe auf Internet-Seiten nichts darüber, ob die Seite zufällig aufgerufen wurde und ob der Inhalt der Seiten überhaupt gelesen wurde. Eine Gewähr für die Verbreitung in der Öffentlichkeit ist ferner nicht damit dargetan, dass die Übersendung einer Mitteilung mittels Fax oder Mail an eine Vielzahl von Empfängern behauptet wird. Da die Empfänger ungenannt bleiben, kann der Senat nicht feststellen, ob es sich - wie vom Kläger vorgetragen - um Redaktionen von Tageszeitungen, um Publikumszeitschriften, Magazine, Monatszeitschriften, Agenturen, Verlage oder um Kollegen aus Presse und Rundfunk handelt. Ein solcher Nachweis ist nicht entbehrlich und lässt sich auch nicht dadurch ersetzen, dass der Prozessbevollmächtigte des Klägers auf der Grundlage seiner Einsichtnahme in Versendungsprotokolle die Angaben des Klägers bestätigt. Nach dem Vorbringen im Schriftsatz vom 8. April 2008 scheut der Kläger die Offenlegung der Namen deshalb, weil er befürchtet, dass die Empfänger der "S. -C. " vom Beklagten und dem Deutschen Städtetag unter Druck gesetzt würden, eine weitere Übersendung zu unterbinden. Diese Befürchtung ist nicht nachvollziehbar. Insbesondere bietet die vom Kläger angeführte Auseinandersetzung mit dem X1.-Rundfunk keinen Ansatz für eine berechtigte Angst vor der Preisgabe der Empfänger im vorliegenden Verfahren. Denn es ist weder ersichtlich noch substantiiert vorgetragen, dass sich der vom Kläger beschriebene Streit mit dem X1.-Rundfunk auf das Verhalten des Beklagten und des Deutschen Städtetages ausgewirkt haben könnte bzw. auszuwirken vermag. Dafür genügt es entgegen der Auffassung des Klägers nicht, dass Vertreter des Deutschen Städtetages in den Gremien des X1.-Rundfunk Sitz und Stimme haben. Bezeichnenderweise ergeht sich der Kläger insoweit durchweg in bloßen Verdächtigungen und benennt kein konkretes Beweisthema. So bleibt unklar, über welches "Insiderwissen" der als Zeuge benannte K. N1. verfügen soll und welche Handlungen bzw. Absprachen zu seinen Lasten der Kläger den Vertretern des Deutschen Städtetages in den Gremien des X1.-Rundfunks zuschreibt. Vor diesem Hintergrund kann der Senat sowohl davon absehen, die Sitzungsprotokolle des Rundfunkrates des X1.-Rundfunks von 1978 und 1979 anzufordern, als auch darauf verzichten, Herrn K. N1. als Zeugen zu vernehmen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO, § 167 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 47 Abs. 1 GKG.