Oberverwaltungsgericht NRW, 13a F 11/08

G r ü n d e :

Der Antragsteller ist Rechtsanwalt und als Verfahrensbevollmächtigter im Bereich des Hochschulzulassungsrechts tätig. Mit Klage vom 12. Dezember 2005 (VG Gelsenkirchen 17 K 3954/05) begehrte er unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen die Verpflichtung des Antragsgegners, ihm näher bezeichnete Protokolle über Sitzungen von dessen Gremien zu übermitteln. Der Antragsgegner lehnte die Herausgabe der angeforderten Unterlagen ab, weil Versagungsgründe nach dem Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen vorlägen. Bei den Niederschriften handele es sich um Verlaufsprotokolle, die nicht nur die Sitzungsergebnisse, sondern auch den wesentlichen Inhalt der Beratungen wiedergäben. In dem Klageverfahren wurde durch gerichtliche Verfügungen um Übersendung der Verwaltungsvorgänge gebeten, deren Vorlage durch Entscheidung des beigeladenen Ministeriums vom 11. März 2008 verweigert wurde, da sie ihrem Wesen nach geheim zu halten seien.

Der Antragsteller hat daraufhin einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung dieser Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO gestellt mit dem sinngemäßen Begehren,

zu entscheiden, ob die Verweigerung der vollständigen Vorlage der Verwaltungsvorgänge rechtmäßig ist.

Das Verwaltungsgericht hat die Sache dem Fachsenat zur Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO vorgelegt.

Der Antragsteller macht geltend: Ein Geheimhaltungsinteresse bestehe nicht. § 6 Abs. 1 Buchst. c) des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen komme als Versagungsgrund nicht in Betracht, weil diese Bestimmung nicht die Äußerungen der Landesvertreter im Verwaltungsausschuss des Antragsgegners erfasse. Die Mitglieder des Verwaltungsausschusses seien nicht öffentliche Stellen anderer Länder, sondern Angehörige eines Verwaltungsorgans, das der Rechtsaufsicht des Beigeladenen unterstehe. Ferner greife der Ausschlusstatbestand des § 7 Abs. 2 Buchst. a) des Informationsfreiheitsgesetzes Nordrhein-Westfalen nicht ein. Dieser Versagungsgrund wolle den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen schützen. Dieser Gesichtspunkt könne hier allerdings nicht zum Zuge kommen. Es gehe nicht um Entscheidungen des Verwaltungsausschusses, sondern bei den Beratungen würden die Entscheidungen der verschiedensten Verwaltungsträger vorbereitet und diskutiert. Eine Einheitlichkeit sei von vornherein nicht gegeben. Die Beratungen seien auch nicht vertraulich. Schließlich sei die Ermessensentscheidung des Beigeladenen fehlerhaft.

Der Antragsgegner und der Beigeladene halten an ihrer Auffassung, die Aktenvorlage sei zu verweigern, fest.

II.

Der Antrag des Antragstellers nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat keinen Erfolg.

Für die Entscheidung im Zwischenverfahren ist nicht das Gericht der Hauptsache, sondern ein besonderer Spruchkörper, nämlich der nach § 189 VwGO eingerichtete Fachsenat zuständig. Dieser entscheidet gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur darüber, ob die Verweigerung der Aktenvorlage durch die oberste Aufsichtsbehörde rechtmäßig ist oder nicht. Eine weitergehende Entscheidungszuständigkeit steht ihm nicht zu. Dies gilt auch dann, wenn - wie hier - die Vorlage der Akten selbst Gegenstand des Rechtsstreits ist, weil derartige Fälle von der Geltung des § 99 Abs. 2 VwGO nicht ausgenommen sind.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, NVwZ 2008, 554, 555.

Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung des Fachsenats, ob die Verweigerung der Vorlage von Urkunden oder Akten rechtmäßig ist, setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache deren Entscheidungserheblichkeit bejaht hat. Für den Zwischenstreit über die Rechtmäßigkeit muss klargestellt sein, was er zum Gegenstand haben soll. Dazu bedarf es gemäß § 98 VwGO i.V.m. § 358 ZPO grundsätzlich eines Beweisbeschlusses des Gerichts der Hauptsache, mit dem das Gericht unter Angabe des Beweisthemas förmlich verlautbart, dass es diese Tatsachen als erheblich ansieht,

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. November 2003 20 F 13.03 - BVerwGE 119, 229, 230 f. = NVwZ 2004, 485, und vom 17. März 2008 - 20 F 42.07 -,

juris,

oder einer sonstigen förmlichen Äußerung des Gerichts, die für das weitere Verfahren Klarheit über seine Auffassung zur Erheblichkeit des Akteninhalts schafft.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2006 20 F 4.05 , NVwZ 2006, 1423.

Eine derartige Äußerung des Gerichts der Hauptsache ist indes entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind. Das ist immer dann der Fall, wenn die Pflicht zur Vorlage der Behördenakten - bereits - Streitgegenstand des Verfahrens zur Hauptsache ist und die Entscheidung des Verfahrens zur Hauptsache von der - allein anhand des Inhalts der umstrittenen Akten zu beantwortenden - Frage abhängt, ob die Akten, wie von der Behörde geltend gemacht, geheimhaltungsbedürftig sind.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Februar 2008 20 F 13.07 , juris, vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, a. a. O., und vom 17. März 2008 - 20 F 42.07 -, a.a.O.

Ein solcher Fall liegt hier vor, weil die Vorlage der Akten selbst Gegenstand des Rechtsstreits in der Hauptsache ist. Eines Beweisbeschlusses oder einer förmlichen Äußerung bedurfte es nicht, da die nicht vorgelegten Unterlagen im Rahmen des Klageverfahrens streitentscheidend und daher rechtserheblich sind. Der Berichterstatter konnte demgemäß den Kläger in dem Erörterungstermin am 19. April 2007 auf das Verfahren nach § 99 VwGO hinweisen und mit Verfügungsschreiben vom 3. September 2007 an die Beklagte die Einholung einer Entscheidung des Beigeladenen veranlassen. Zu Recht hat er eine gesonderte gerichtliche Verlautbarung über die Rechtserheblichkeit der Akten unter Berufung auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. März 2006 ( 20 F 4.05 , a. a. O.) verneint.

Die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten ist rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO liegen vor; Ermessensfehler bestehen hinsichtlich der abgelehnten Vorlage nicht.

Gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde hier der Beigeladene die Vorlage von Urkunden oder Akten auch verweigern, wenn das Bekanntwerden dieser Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen. So liegt es hier.

Das nach dem Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (Informationsgesetz Nordrhein-Westfalen – IFG NRW) vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 806), geändert durch Art. 9 des Fünften Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 351), bestehende Informationsrecht ist im vorliegenden Verfahren für den Antragsteller beschränkt.

Gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW genannten Stellen Anspruch auf Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen.

Behördenakten sind Informationsquellen, jedoch nicht von vornherein allgemein zugängliche Quellen i. S. v. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG. Über ihre öffentliche Zugänglichkeit entscheidet der Gesetzgeber im Rahmen seiner Befugnis zur Ausge-staltung. Ein Recht auf Eröffnung dieser und anderer Informationsquellen besteht grundsätzlich nicht. Ein gegen den Staat gerichtetes Recht auf Zugang besteht aber in Fällen, in denen eine im staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt ist, der Staat den Zugang aber in nicht hinreichender Weise eröffnet.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 1 BvR 2623/95 , BVerfGE 103, 44, 59 f. = NJW 2001, 1633, 1634; Beschluss vom 19. Dezember 2007 - 1 BvR 620/07 , NJW 2008, 977, 978.

Das althergebrachte Amtsgeheimnis hat daher durch das Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen eine neue Ausgestaltung erfahren. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll dem Bedürfnis der Gesellschaft nach Informationen und dem Transparenzgebot der öffentlichen Verwaltung Rechnung getragen werden. Nicht nur die Transparenz des behördlichen Handelns soll durch den Zugang zu Informationen erhöht werden, sondern auch die Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz behördlicher Entscheidungen und der zugrunde liegenden politischen Beschlüsse. Entsprechend der Bedeutung des Informationszugangsanspruchs sind die Ausnahmeklauseln daher "eng" zu verstehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 2006 8 A 1642/05 , NWVBl. 2006, 292. sowie Gesetzes-begründung, LT-Drucks. 13/1311, S. 9.

Hiervon ausgehend steht dem Antragsteller nach Maßgabe des § 4 Abs. 1 IFG NRW gegenüber dem Antragsgegner ein Informationsrecht zu. Der Antragsgegner ist eine Stelle i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG NRW (i. V. m. Art. 2 Abs. 1 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006), da der Antragsgegner als Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen Verwaltungstätigkeit ausübt und Anwendungseinschränkungen nach § 2 Abs. 2 bis 4 IFG NRW hier nicht Platz greifen. Die erbetenen Akten sind ihrem Wesen nach aber geheim zu halten.

Das Informationsgesetz Nordrhein-Westfalen enthält zum Schutz öffentlicher Belange (§ 6 IFG NRW), des behördlichen Entscheidungsbildungsprozesses (§ 7 IFG NRW), von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen (§ 8 IFG NRW) und von personenbezogenen Daten (§ 9 IFG NRW) dem Informationsrecht entgegenstehende Versagungsgründe.

Vorliegend ist die Geheimhaltung der angeforderten Akten und Unterlagen gemäß § 7 Abs. 1 IFG NRW geboten. Der Antragsteller begehrt die Einsicht in Niederschriften von Gremien des Antragsgegners. Die Niederschriften betreffen Sitzungen des Verwaltungsausschusses, des Beirats, des Unterausschusses KapVO und VergabeVO sowie der Arbeitsgruppe Medizin. Damit bezieht sich der Antrag auf Protokolle vertraulicher Beratungen. Ob hier bereits näher konkretisierte Entscheidungsentwürfe i. S. v. § 7 Abs. 1 IFG NRW entstehen, kann offen bleiben. Hierfür könnte zwar sprechen, dass die Beratungsniederschriften auch Beschlussvorlagen an Entscheidungsgremien enthalten. Denn Beratungsprotokolle können, soweit sie Entscheidungsvorschläge beinhalten, bereits Entscheidungsentwürfe sein.

Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 10. Auflage, 2008, § 29 Rn. 24.

Diese Frage kann aber auf sich beruhen, weil das Merkmal "Protokolle vertraulicher Beratungen" vorrangig anzuwenden ist. Dies gilt auch für die in § 7 Abs. 1 IFG genannten "Arbeiten und Beschlüsse", die als Aktenteile über das Entwurfsstadium hinausgehen.

Zu § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG des Bundes vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) Jastrow/Schlatmann, Kommentar, 2006, § 4 Rn. 10.

In den Sitzungen der Gremien des Antragsgegners haben Beratungen einer Behörde i. S. v. § 2 Abs. 1 IFG NRW stattgefunden. In den Sitzungen der Gremien werden Entscheidungen durch den Austausch von Meinungen vorbereitet und es wird die weitere Vorgehensweise besprochen.

Die Beratungen der Gremien des Antragsgegners waren auch vertraulich. Es bedarf keines formellen Gesetzes, in dem die Vertraulichkeit der Beratungen ausdrücklich geregelt ist. Die Beratung muss aber aus bestimmten Gründen eine gewisse Vertraulichkeit genießen. Was nach der Verkehranschauung nicht nach außen dringen darf und was bei dessen Offenlegung zu benennende nachteilige Auswirkungen hätte, kann als vertraulich bezeichnet werden. Diese Gründe haben sich aber an dem Schutzzweck von § 7 IFG NRW zu orientieren. Schutzgut ist der behördliche Entscheidungsprozess, der eine offene Meinungsbildung und einen freien Meinungsaustausch erfordert, um eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. September 2006 8 A 2190/04 , NWVBl. 2007, 184 und vom 9. November 2006 8 A 1679/04, NWVBl. 2007, 187; vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 7. Juni 2007 2 A 130/06 , juris zu Sitzungen von Ausschüssen des Bundesrates.

Bereits der Umstand, dass die Sitzungen der Gremien des Antragsgegners gemäß der Gemeinsamen Geschäftsordnung nicht öffentlich zugänglich sind, weist auf die Vertraulichkeit der Beratungen hin. Es kommt hinzu, dass interne Abstimmungen zwischen den Bundesländern im Vorfeld von Entscheidungen über Hochschulzulassungsfragen in Rede stehen. Um die offene Meinungsbildung und eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung zu gewährleisten, haben derartige Sitzungen notwendigerweise den Charakter vertraulicher Beratungen.

Eine Pflicht zum Informationszugang besteht auch nicht nach Maßgabe von § 7 Abs. 3 IFG NRW. Danach sind die vorenthaltenen Informationen nach Abschluss des jeweiligen Verfahrens zugänglich zu machen. Für Protokolle vertraulichen Inhalts gilt dies nur für die Ergebnisse. Der Prozess der Entscheidungsfindung soll also weiterhin geschützt bleiben. Dieser Schutz dient dazu, dass in vertraulichen Beratungen in einer Atmosphäre der Offenheit und ohne von außen hineingetragene Interessenkollisionen ein allein an der Sache orientierter Austausch von Argumenten sowie eine unbeeinflusste Abstimmung erfolgen können und auch für die Zukunft gewährleistet bleiben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Mai 2006 8 A 1642/05 , NWVBl. 2006, 292.

Das Ende der jeweiligen Sitzung führt nicht zum dem Abschluss des Verfahrens i. S. v. § 7 Abs. 3 IFG NRW, da die Reform des zentralen Vergabeverfahrens anstand. Es wurden daher fortgesetzt Sitzungen und Beratungen anberaumt, um die begonnenen Diskussionen fortzusetzen. Abschluss des Verfahrens sind i. S. d. § 7 Abs. 3 IFG NRW kann deshalb nur der Abschluss von Verträgen der Länder sowie gesetzgeberische Tätigkeiten zur Frage der Hochschulzulassung wie etwa der Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 22. Juni 2006 oder die Modifizierung des Hochschulrahmengesetzes und der Kapazitätsverordnung sein. All diese Ergebnisse sind aber öffentlich zugänglich. Darum geht es dem Antragsteller nicht. Der Gang der vertraulichen Beratungen, den er veröffentlicht sehen will, bleibt demgegenüber schutzbedürftig. Er ist somit weiterhin nicht zugänglich.

Der im Weiteren in Betracht zu ziehende Ausschlussgrund des § 7 Abs. 2 Buchst. a) IFG NRW ist ebenfalls einschlägig. Nach dieser Vorschrift soll ein Antrag auf Informationszugang abgelehnt werden, wenn sich der Inhalt der Information auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen bezieht.

Zweck der Bestimmung ist es, die nach außen vertretene Entscheidung einer Behörde nicht dadurch angreifbar zu machen, dass interne Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedliche Auffassungen zwischen mehreren beteiligten Stellen veröffentlicht werden. Das Prinzip der Einheit der Verwaltung soll dazu führen, dass staatliche Maßnahmen nicht als Entscheidung einer bestimmten Person oder einer Organisationseinheit, sondern als solche des Verwaltungsträgers wahrgenommen werden. Aufgrund dessen ist zwischen den Grundlagen und Ergebnissen der Willensbildung auf der einen Seite und dem eigentlichen Prozess der Willensbildung zu unterscheiden. Der Ausschlussgrund greift deshalb für Anordnungen, Äußerungen und Hinweise ein, die die Willensbildung steuern sollen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. November 2006 8 A 1679/04, a. a. O.

Danach sind die Voraussetzungen des Ausschlussgrundes nach § 7 Abs. 2 Buchst. a) IFG NRW gegeben. Die Beratungen der Gremien des Antragsgegners betrafen den Prozess der streitigen und einvernehmlichen Willensbildung der Mitglieder des Antragsgegners in dessen Gremien, die in konkreten Beratungsergebnissen und Entscheidungsvorschlägen mündeten. Der geführte Diskurs über grundsätzliche Fragen des hochschulzulassungsrechtlichen Vergaberechts diente der Willensbildung des Antragsgegners und der Länder, mithin betraf er den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen öffentlichen Stellen.

Des Weiteren liegt kein wichtiger Grund vor, der Anlass geben könnte, von der gesetzlich vorgeschriebenen Rechtsfolge ("soll abgelehnt werden") abzuweichen. In der Regel soll der Willensbildungsprozess in der Behörde nicht öffentlich werden. Allerdings sind die den Informationsanspruch einschränkenden Versagungsgründe eng auszulegen und es sind deshalb keine überhöhten Anforderungen an das Vorliegen eines wichtigen Grundes für ein Abweichen von der Regelung des § 7 Abs. 2 IFG NRW zu stellen.

vgl. Franßen/Seidel, Das Informationsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2007, Rn. 831,

Gleichwohl sind hier keine Gründe erkennbar und auch nicht geltend gemacht, die ein Abweichen von der Regelhaftigkeit begründen könnten. Vielmehr stellt sich der beschriebene Willensbildungsprozess als üblicher Vorgang zwischen beteiligten Stellen dar, der mangels Besonderheiten keinen Ausnahmefall erkennen lässt.

Ob schließlich die Voraussetzungen des Versagungsgrundes des § 6 Satz 1 Buchst. c) IFG NRW (Beeinträchtigungen der Beziehungen zum Bund oder zu einem Land) vorliegen, kann offen bleiben. Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob der Verwaltungsausschuss des Antragsgegners, dem als Mitglieder je ein Vertreter der für das Hochschulwesen zuständigen Ministerien der Länder angehören, und seine Unterausschüsse sowie die Arbeitsgruppen "öffentliche Stellen anderer Länder" i. S. v. § 6 Satz 1 Buchst. c) IFG NRW sind. Deshalb muss der Senat sich nicht mit den Fragen befassen, ob die Auffassung des Antragstellers zutreffend ist, dass bezogen auf diese Vorschrift eigentlich die unbehinderte polizeiliche Zusammenarbeit der Bundesländer gewährleistet sein soll, und ob die systematische Auslegung des § 6 IFG NRW mit Rücksicht auf § 6 Satz 1 Buchst. a) und b) IFG NRW dafür spricht, dass diese Norm als die Informationsfreiheit einschränkender Versagungsgrund hauptsächlich auf die Abwehr von Gefahren abzielt, was hier aber nicht in Rede steht.

Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage (Sperrerklärung) bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 1 BvR 2087/03 u .a. -, BVerfGE 115, 205 = NVwZ 2006, 1041, 1043; BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, a. a. O.

Die bundesrechtliche Vorschrift des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist zwar im Verhältnis zu den allgemeinen Geheimhaltungsvorschriften einschließlich der Ausnahmeregelungen eine prozessrechtliche Spezialnorm.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juni 2006 20 F 5.05 , DVBl. 2006, 1245.

Das Ergebnis der nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten Abwägung ist allerdings im vorliegenden Verfahren rechtlich vorgezeichnet. Das Ausgangsverfahren betrifft einen Anspruch auf Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen, was dazu führt, dass sich das Prüfprogramm für die prozessuale Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO faktisch nicht jedoch rechtlich weitgehend den fachgesetzlichen Vorgaben der Hauptsache annähert.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 20 F 2.07 -, a. a. O.

Infolgedessen ist die Antwort auf die Frage der Aktenvorlage durch die vorliegenden und oben behandelten Versagungsgründe des § 7 IFG NRW bereits determiniert. Soweit der Beigeladene zusätzliche Ermessenserwägungen angestellt hat, hat er die im Widerstreit stehenden Interessen an der Offenlegung der Akten einerseits und an der Wahrung der in ihnen enthaltenen Geheimnisse andererseits gegeneinander abgewogen, indem er die den gesetzlichen Versagungsgründen zugrunde liegenden Erwägungen der Sache nach - herangezogen hat. Seine Auffassung, die Funktionsfähigkeit der Gremien des Antragsgegners stehe der Akteneinsicht entgegen, weil eine vertrauensvolle Zusammenarbeit nur möglich sei, wenn protokollierte Meinungsverschiedenheiten nicht an die Öffentlichkeit drängen, vermag deshalb die Ermessensentscheidung ohne Weiteres zu tragen. Gegenläufige Gesichtspunkte von Gewicht sind nicht erkennbar. Den Interessen der Mandanten des Antragstellers kann keine entscheidende Bedeutung zukommen. Die von dem Informationsgesetz Nordrhein-Westfalen verfolgte Zielrichtung, dem Bedürfnis der Gesellschaft nach Informationen und dem Transparenzgebot der öffentlichen Verwaltung gerecht zu werden (vgl. § 1 IFG NRW), ist von Partikularinteressen Einzelner unabhängig. Die Einsicht in entscheidungserhebliche Akten muss ggf. im entsprechenden Hochschulzulassungsverfahren erfolgen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 2 GKG.