Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 3015/06

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten über die Gewährung einer Beihilfe aus der Tierseuchenkasse wegen an Botulismus verendeter Pferde. Der Beirat der Tierseuchenkasse hatte in seiner Sitzung vom 9. Oktober 1996 beschlossen, dass eine Beihilfe in Höhe von 80% des gemeinen Wertes gewährt wird für Rinder, die nachweislich an Botulismus verendet sind. In seiner Sitzung vom 8. März 2005 beschloss der Beirat, dass für die Jahre 2005 bis 2010 eine Beihilfe in dieser Höhe auch im Falle von an Botulismus verendeten Pferden gewährt wird. In seiner Sitzung vom 4. März 2008 beschloss das inzwischen als Verwaltungsrat bezeichnete Gremium schließlich, Beihilfen bei Botulismus gar nicht mehr zu gewähren.

Der Kläger ist Pferdezüchter. Am 1. Januar 2004 hielt er insgesamt 23 Island-Pferde. Im Frühjahr 2004 verendeten drei der Pferde an Botulismus. Der Kläger stellte daraufhin mit Datum vom 20. April 2004 beim Funktionsvorgänger der Beklagten, dem Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Landesamt) einen Antrag auf Beihilfe aus der Tierseuchenkasse. Der Schätzwert der drei Tiere wurde – unter Vorlage eines Gutachtens – mit insgesamt 17.000,-- EUR angegeben.

Mit Bescheid vom 28. Juni 2004 lehnte das Landesamt die Bewilligung einer Beihilfe ab und führte zur Begründung aus: Eine Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz könne nicht gewährt werden, weil die Pferde nicht an einer anzeigepflichtigen Seuche im Sinne des Gesetzes verendet seien. Eine Beihilfegewährung komme nicht in Betracht, weil die derzeit geltenden Beihilferichtlinien für den in Rede stehenden Fall keine Beihilfe vorsähen.

Am 14. Juli 2004 legte der Kläger Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid mit der Begründung ein, nach der Durchführungsverordnung zum nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz würden Beihilfen für Tierverluste wegen Botulismus gewährt. Eine Tötungsanordnung hätte aus Tierschutzgründen erwirkt werden können, wenn die Tiere nicht so schnell gestorben wären. Die ideellen und materiellen Schäden stellten seine ganze züchterische Arbeit in Frage. Er bitte um Prüfung einer Härtefallregulierung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. August 2004 – zugestellt am 13. August 2004 – wies das Landesamt den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus: Nach der Durchführungsverordnung würden Beihilfen für Tierverluste wegen Botulismus im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel gewährt. In die Haushalte der Tierseuchenkasse würden Mittel zur Gewährung von Beihilfen für konkrete Maßnahmen nur eingestellt, wenn der Beirat diese zuvor beschlossen habe. Der Beirat habe Beihilfen für Botulismusfälle indes nur in Bezug auf Rinder beschlossen. Für die Gewährung einer Beihilfe in Bezug auf Pferde stünden deshalb keine Haushaltsmittel zur Verfügung.

Am 13. September 2004 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Eine Rechtsgrundlage, die den Beirat zur Entscheidung über die Frage ermächtige, für welche Tiere Beihilfen zu gewähren seien, sei nicht gegeben. Das Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz mache die Beihilfegewährung auch nicht von der jeweiligen Haushaltslage abhängig. Im Übrigen stelle es eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, Beihilfen für Fälle von Botulismus nur in Bezug auf Rinder zu bewilligen.

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

das Landesamt unter Aufhebung des Bescheides vom 28. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. August 2004 zu verpflichten, seinen Antrag auf Gewährung einer Beihilfe aus der Tierseuchenkasse unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Das Landesamt hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat es vorgetragen: Da die Einzelheiten der Beihilfegewährung normativ nicht festgelegt seien, könne es die Modalitäten der Leistung selbst bestimmen. Der Beirat der Tierseuchenkasse lege in seinen Sitzungen im Vorhinein fest, für welche speziellen Schadensfälle und in welcher Höhe eine Beihilfe gewährt werden solle. Für den vorliegenden Fall habe er keine Beihilfe vorgesehen; erst ab dem Jahr 2005 seien Beihilfen für Botulismus-Fälle gewährt worden.

Das Verwaltungsgericht hat das Landesamt zur Neubescheidung verpflichtet und zur Begründung ausgeführt: Es liege ein Tierverlust infolge einer seuchenähnlich verlaufenden Tierkrankheit vor. Das somit bestehende Ermessen habe das Landesamt gar nicht oder jedenfalls defizitär ausgeübt. Denn das Landesamt als Tierseuchenkasse habe das Ermessen nicht selbst ausgeübt, sondern allein auf das Fehlen eines Beschlusses des Beirats abgestellt, an dessen Vorgaben es sich gebunden gefühlt habe. Eine gesetzliche Ermächtigung des Beirats zum Erlass von Bewilligungsrichtlinien sei nicht vorhanden. Zudem habe das Landesamt die für die Ermessenausübung relevanten Umstände des Einzelfalles nicht ernstlich zur Kenntnis genommen und auch nicht erwogen, ob es sachliche Gründe für die Unterscheidung zwischen Rinderhaltern und Pferdehaltern gebe.

Durch das Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen sind mit Wirkung vom 1. Januar 2007 das Landesamt aufgelöst und die Verwaltung des Sondervermögens Tierseuchenkasse auf die Beklagte übertragen worden.

Ihre vom Senat zugelassene Berufung begründet die Beklagte wie folgt: Bis Ende 2006 habe der Beirat der Tierseuchenkasse entschieden, in welchen Fällen und in welcher Höhe eine Beihilfe gewährt werden solle. Eine Beihilfe für den Verlust von Pferden infolge von Botulismus habe es zur Zeit des Schadensfalls nicht gegeben. Es entspreche der ständigen Übung der Tierseuchenkasse, Beihilfen nur aufgrund konkreter Beschlüsse des Beirats (inzwischen: Verwaltungsrats) zu leisten. Es sei von grundsätzlicher Bedeutung, ob die Verwaltung der Tierseuchenkasse tatsächlich in jedem Einzelfall eine Entscheidung zu treffen habe. Der Beirat habe bei seinen Entscheidungen grundsätzlich Einzelfälle und Ereignisse, die in der Vergangenheit gelegen hätten, unberücksichtigt gelassen. Diese Ausgrenzung sei nicht willkürlich, da Beihilfen nur für solche Fälle gewährt werden sollten, die häufig vorkämen und von besonderer wirtschaftlicher Bedeutung seien.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 14. Juni 2006 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er nimmt im Wesentlichen auf die Gründen des angefochtenen Urteils Bezug.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat keinen Erfolg.

Der Bescheid des Landesamtes vom 28. Juni 2004 und der Widerspruchsbescheid vom 11. August 2004 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Der Kläger hat Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung einer Beihilfe aus der Tierseuchenkasse, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

Bei der Beurteilung möglicher tierseuchenrechtlicher Entschädigungs- und Beihilfeansprüche ist grundsätzlich auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Tierverlusts, vorliegend also im Frühjahr 2004, abzustellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 2005 - 3 C 15.04 -, NVwZ-RR 2005, 446.

Wie offenbar auch die Beteiligten meinen, ist ein Anspruch auf Entschädigung nach dem Tierseuchengesetz in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Januar 2004, BGBl. I S. 82, (im Folgenden: TierSG a. F.) nicht gegeben. Denn keiner der Entschädigungstatbestände des § 66 TierSG a. F. ist vorliegend erfüllt.

Rechtsgrundlage für einen Beihilfeanspruch sind die §§ 11, 12 Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 17. Dezember 2003, GVBl. NRW S. 808, (im Folgenden: AGTierSG-NRW a. F.) in Verbindung mit § 2a Abs. 1 Nr. 7 Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22. September 2003, GVBl. NRW S. 691, (im Folgenden: DVO-AGTierSG-NRW a. F.). Nach § 11 Nr. 1 AGTierSG-NRW a. F. kann die Tierseuchenkasse Beihilfen und finanzielle Unterstützungen gewähren für Tierverluste, die aus Anlass von Tierseuchen oder seuchenähnlich verlaufenden Tierkrankheiten erwachsen, wobei die Einzelheiten gemäß § 12 AGTierSG-NRW a. F. durch Rechtsverordnung bestimmt werden. Gemäß § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO-AGTierSG-NRW a. F. werden im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Beihilfen gewährt für Tierverluste wegen Botulismus in Höhe von bis zu 80% des gemeinen Wertes.

Dass die in Rede stehenden Pferde an Botulismus verendet sind, steht aufgrund der vorgenommenen Untersuchungen fest und ist auch zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Somit wird eine Beihilfe für Tierverluste infolge einer seuchenähnlich verlaufenden Tierkrankheit im Sinne von § 11 AGTierSG-NRW a. F. begehrt; die Grundvoraussetzung für einen Beihilfeanspruch ist erfüllt.

Die ebenfalls einschlägige Regelung in § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO-AGTierSG-NRW a. F. wirft zunächst die Frage auf, ob dem Landesamt bei der zu treffenden Entscheidung überhaupt ein Ermessenspielraum zukam. Denn die Formulierung des Satzes ("Beihilfen werden ... gewährt für ... Tierverluste wegen Botulismus...") legt eine für den Rechtsanwender, also auch die Behörde, bindende Entscheidung des Verordnungsgebers nahe. Dies gilt um so mehr, wenn man § 2a Abs. 2 Satz 1 DVO-TierSG-NRW a. F. mit einbezieht, dem zufolge über sonstige finanzielle Unterstützungen im Einzelfall auf Antrag entschieden werden soll. Dies lässt sich dahingehend verstehen, dass es im Falle von Tierverlusten wegen Botulismus einer Entscheidung im Einzelfall nicht mehr bedarf, weil diese Entscheidung bereits – generell – durch die Verordnung getroffen worden ist.

Allerdings enthält § 2a Abs. 1 DVO-TierSG-NRW a. F. die Relativierungen "im Rahmen der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel" und – in Nr. 7 – "bis zu 80%". Aufgrund dieser Relativierungen lässt sich ein Ermessensspielraum der Tierseuchenkasse annehmen. Dies dürfte auch systemgerecht sein, denn das Sondervermögen Tierseuchenkasse ist seinem Umfang nach zwangsläufig begrenzt. Im Bereich der Beihilfegewährung funktioniert die Tierseuchenkasse nach dem Prinzip der Solidargemeinschaft und muss einen Ausgleich zwischen den von den Einzahlern geleisteten Mitteln und dem Bedarf der Antragsteller herstellen. Die Tierseuchenkasse durch Rechtsverordnung zur Gewährung von Beihilfen in bestimmter Höhe zu verpflichten, würde dieses System in Frage stellen.

Der Senat teilt die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass das dem Landesamt somit grundsätzlich zustehende Ermessen nicht in rechtmäßiger Weise ausgeübt worden ist.

Insoweit ist zunächst festzustellen, dass Träger der Ermessensentscheidung im maßgeblichen Zeitpunkt ausschließlich das Landesamt als nach § 9 Abs. 1 AGTierSG-NRW a. F. zur Verwaltung des Sondervermögens berufene Behörde war. Keinerlei Entscheidungsbefugnisse kamen hingegen dem nach § 13 AGTierSG-NRW a. F. zu bildenden Beirat der Tierseuchenkasse zu. Denn der Beirat hatte nach dem seinerzeit geltenden § 14 AGTierSG-NRW a. F. lediglich Antrags-, Anhörungs- und Unterrichtungsrechte, nicht aber Entscheidungskompetenzen. Dies beruhte im Übrigen auf einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers. Dieser hatte im Jahre 1999 den früheren Satz 3 des § 14 AGTierSG-NRW a. F. ("Regelungen darüber, in welchen Fällen und in welcher Höhe Beihilfen und sonstige finanzielle Unterstützungen gewährt werden, bedürfen seines [scil. des Beirates] Einvernehmens") mit der Begründung gestrichen, eine Mitentscheidungskompetenz des Beirats komme nicht in Betracht, weil dessen Mitglieder nicht die dafür erforderliche demokratische Legitimation besäßen; die Mitentscheidungsbefugnisse seien daher auf ein Anhörungsrecht zurückzuführen.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 27. Oktober 1999, LT-Drucks. 14/4380, S. 5; zur Bedeutung des Einvernehmenserfordernisses nach dem früheren Recht OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 1993 - 13 A 3404/92 -.

Das somit im maßgeblichen Zeitpunkt allein zur Ausübung des Ermessens berufene Landesamt selbst hat eine Ermessensentscheidung nicht getroffen; es liegt ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs vor. Denn die Behörde hat es offensichtlich bei der Prüfung der Frage belassen, ob die "Beihilferichtlinien" Leistungen für Fälle von Botulismus bei Pferden vorsehen. Zwar kann eine zur Ausübung von Ermessen berufene Behörde sich durch ermessenslenkende Richtlinien selbst binden. Solche Richtlinien müssen indes ihrerseits ermessensgerecht sein.

Vgl. Wolff, in Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 2. Aufl. 2006, § 114 Rdnr. 98 m. w. N.

Das setzt unter anderem voraus, dass sie von der für die Ermessensausübung zuständigen Behörde oder gegebenenfalls einer weisungsbefugten vorgesetzten Behörde aufgestellt worden sind. Es ist der für die Ermessensentscheidung zuständigen Behörde wohl nicht von vornherein verwehrt, entsprechende Richtlinien von einem nicht zur Entscheidung befugten Gremium erarbeiten zu lassen und sich diese dann – nach ermessensgerechter Prüfung – zu eigen zu machen. Unzulässig ist es jedoch, auf eine eigene Entscheidung vollständig zu verzichten und diese auf eine nicht zur Ausübung des Ermessens befugte Stelle zu delegieren. Eben dies ist vorliegend aber geschehen. Die Ausführungen in den Bescheiden und in der Klageerwiderung belegen, dass das Landesamt sich an die Vorgaben des Beirats gebunden fühlte, was die Vertreterin des Amtes in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auch ausdrücklich bekundet hat. Dem Vortrag im Berufungsverfahren ist Gegenteiliges ebenfalls nicht zu entnehmen. Die Berufungsbegründungsschrift enthält vielmehr die eindeutige Erklärung "Bis Ende 2006 entschied der Beirat der Tierseuchenkasse (...) darüber, in welchen Fällen, in welcher Höhe und ggfs. wie lange eine Beihilfe gewährt werden soll...".

Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass eine (Selbst-) Bindung der Behörde an Ermessensrichtlinien nicht so weit gehen darf, dass auf eine Würdigung der Umstände des Einzelfalls vollständig verzichtet wird. Denn die Einräumung von Ermessen hat gerade den Zweck, der Behörde eine flexible und sachgerechte Behandlung des Einzelfalls zur ermöglichen. Auch wenn die Ermessensentscheidung durch ermessenslenkende Richtlinien weitgehend vorstrukturiert ist, muss die Behörde daher zumindest erwägen, ob es sich um einen atypischen Einzelfall handelt, der bei der Erstellung der Richtlinien nicht hat berücksichtigt werden können und daher nach einer individuellen Ermessensentscheidung verlangt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2008 - 5 B 36.08 -, juris, und Wolff, a. a. O., § 114 Rdnr. 93 ff., jeweils m. w. N.

Die von der Beklagten in der Berufungsbegründungsschrift aufgeworfene Frage, ob sie "tatsächlich in jedem Einzelfall eine eigene Entscheidung zu treffen hat", lässt vermuten, dass sie sich dieser Grundsätze nicht bewusst ist.

Selbst wenn man eine vollständige Delegierung der Ermessensausübung auf den Beirat für zulässig hielte, wäre die Ermessensausübung im Übrigen als defizitär anzusehen. Zwar mag die ständige Praxis der Behörde, Beihilfen für neu auftretende Tierkrankheiten erst nach dem Auftreten erster Fälle und ab einem gewissen Stichtag zu gewähren, aufgrund des der Beihilfegewährung zugrunde liegenden Zwecks für den Regelfall ermessensgerecht sein.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 1997 - 13 A 2449/96 -; VG Münster, Urteile vom 1. September 2008 - 5 K 246/06 -, juris, und vom 16. Dezember 1998 - 6 K 3102/95 -.

Vorliegend ist aber die Änderung durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz NRW vom 20. April 2000 (GVBl. NRW S. 480) zu berücksichtigen. Eine Rechtsverordnung unterscheidet sich hinsichtlich ihrer Bindungswirkung nicht von einem förmlichen Gesetz; sie ist für die Normadressaten, zu denen auch die Beklagte gehört, ebenso verbindlich wie ein Parlamentsgesetz.

Vgl. nur Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Auflage 2006, § 4 Rdnr. 16.

Durch die genannte, am 7. Juni 2000 in Kraft getretene Änderungsverordnung wurde § 2a in die Durchführungsverordnung zum Ausführungsgesetz zum Tierseuchengesetz NRW eingefügt. Im Zeitpunkt der Tierverluste sah diese Vorschrift – wie oben bereits dargelegt – vor, dass im Rahmen der Haushaltsmittel Beihilfen für Tierverluste wegen Botulismus gewährt werden. Der Wortlaut des § 2a Abs. 1 Nr. 7 DVO-AGTierSG-NRW a. F. und der Umkehrschluss aus § 2a Abs. 2 Satz 1 DVO-TierSG-NRW a. F. legen die Annahme nahe, dass der Verordnungsgeber die grundsätzliche Entscheidung für eine Gewährung von Beihilfen bei Botulismus bereits getroffen und das Landesamt nur noch über die Einstellung von Mitteln in den Haushalt und die Höhe der jeweiligen Beihilfe zu entscheiden hatte, wobei die Gewährung einer Beihilfe, wie die Erstreckung der Botulismusbeihilfen auf Pferdehalter im März 2005 zeigt, wohl nicht zwingend eine vorherige Einstellung von Mitteln in den Haushalt voraussetzt. Selbst wenn der Verordnungsgeber indes auch hinsichtlich der Frage des "Ob" einer Beihilfegewährung nicht beabsichtigt haben sollte, das Ermessen des Landesamtes einzuschränken,

so die Auskunft des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 28. August 2008 an das VG Münster zum dortigen Verfahren 5 K 246/06,

gab die Einfügung der genannten Vorschrift doch zumindest Veranlassung zu entscheiden, ob und in welcher Höhe Beihilfen wegen Tierverlusten durch Botulismus – über die bereits aufgrund des Beiratsbeschlusses vom 9. Oktober 1996 berücksichtigten Fälle von Rindern hinaus – gewährt werden sollen. Dabei musste der Umstand, dass der Verordnungsgeber Beihilfen für Fälle von Botulismus offenbar bei allen in Betracht kommenden Tierarten für zumindest erwägenswert hielt, als Abwägungsbelang in die Ermessensüberlegungen eingestellt werden. Insoweit unterschied sich die Situation bei Botulismus von einem sonstigen Fall (vgl. § 2a Abs. 2 Satz 1 DVO-AGTierSG-NRW), in dem nach der ständigen Praxis der Beklagten erst nach dem ersten Auftreten einer Tierkrankheit mit Wirkung für die Zukunft über eine Beilhilfengewährung entschieden wird.

Anderer Ansicht VG Münster, Urteil vom 1. September 2008 - 5 K 246/06 -, juris.

Weder der Beirat, noch das Landesamt selbst haben aber die Verordnungsänderung zum Anlass genommen, sich mit der Frage der Gewährung von Beihilfen in Botulismusfällen über den allein die Rinderhalter betreffenden Beschluss vom 9. Oktober 1996 hinaus zu beschäftigen. Zwischen der Verordnungsänderung zum 7. Juni 2000 und der Beiratssitzung vom 8. März 2005 haben sich das Landesamt und der Beirat nicht mit diesem Thema befasst, wie die Beklagte auf Nachfrage des Senats mitgeteilt hat.

Ob die Ermessensausübung auch wegen der Benachteiligung von Pferdehaltern im Vergleich zu Rinderhaltern, denen bei Fällen von Botulismus bereits seit 1996 Beihilfen gewährt wurden, rechtswidrig war, mag dahin stehen. Sachliche Gründe für die Ungleichbehandlung sind jedenfalls nicht ansatzweise vorgetragen worden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 S. 1 und 2, 709 S. 2 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegt.