1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin betreibt den Verkehrsflughafen "Düsseldorf International". Sie wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 "N. -C. , G.-------weg /M. " der Antragsgegnerin. Das ca. 0,8 ha große Plangebiet liegt etwa 5 km vom Flughafen Düsseldorf entfernt innerhalb der nach der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Düsseldorf bestimmten Lärmschutzzone 2.

3

Der räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans erfasst im Wesentlichen den südlichen Teil des G1.-------weges und - östlich hiervon - das unbebaute Flurstück 1587 der Flur 10, Gemarkung C. . Nach Süden wird das Plangebiet durch den bis zur E.---straße (L 30) reichenden Denkmalplatz sowie den unter Denkmalschutz stehenden M. , nach Osten durch die Wohnbebauung an der Straße Am M1. und nach Nordosten durch eine Straßenbahnlinie begrenzt. Nach Norden schließen sich Pferdeweiden an. Westlich des Plangebiets befinden sich Wohngrundstücke der Straßen Am I. und G.-------weg .

4

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 setzt den G.-------weg sowie 14 Parkplätze als öffentliche Verkehrsfläche fest. Für das oben genannte unbebaute Flurstück enthält der Plan die zeichnerische Festsetzung "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz". Ziffer 1 der textlichen Festsetzungen bestimmt, dass gemäß § 3 Abs. 2 BauNVO in Verbindung mit § 3 Abs. 4 BauNVO nur die "Nutzungsart Seniorenresidenz (Wohngebäude mit Betreuung und Pflege)" zulässig ist. Die Ausnahmen nach § 3 Abs. 3 BauNVO sind nicht Bestandteil des Bebauungsplans. Der Plan enthält des weiteren Festsetzungen zur Höhenlage von Gebäude und Gelände, zum Maß der baulichen Nutzung (Zweigeschossigkeit, festgesetzte Trauf- und Firsthöhen) und zur überbaubaren Grundstücksfläche. Im übrigen ist eine Tiefgarage mit 38 Stellplätzen und eine Fläche für 9 oberirdische Stellplätze ausgewiesen. Ziffer 7 der textlichen Festsetzungen enthält zum Schutz gegen den örtlich vorhandenen Straßen- und Schienenverkehrslärm Regelungen zum Mindest-Bauschalldämm-Maß der Außenwände, die abhängig von der Lage der Wände und dem Nutzungszweck der Räume 30 bis 40 dB(A) betragen. Für den östlichen Teil der Südfassade ist zudem der Einbau einer Lüftungseinrichtung vorgesehen. Im weiteren heißt es unter Ziffer 7:

5

"Diese Festsetzungen berühren nicht die höheren Anforderungen nach der Schallschutzverordnung zum Schutz gegen Fluglärm vom 05.04.1974 mit einem bewerteten Mindest-Bauschalldämm-Maß von 45 dB(A) für Außenbauteile innerhalb der Schutzzone des Verkehrsflughafens Düsseldorf."

6

Im Vorhaben- und Erschließungsplan ist auf dem Flurstück 1587 der Flur 10, Gemarkung C. , die aus einem Gebäude bestehende "T. Seniorenresidenz" ausgewiesen. Der Plan beinhaltet Ansichtszeichnungen dieser baulichen Anlage sowie einen Grundriss des Untergeschosses.

7

Das Planaufstellungsverfahren nahm folgenden Verlauf:

8

Am 11. Juni 2002 beantragte die Beigeladene die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens "für das Grundstück 1587, Flur 10 in N. -C. sowie den zum Grundstück führenden Teil des G1.-------weges ". Sie beabsichtige die Errichtung und den Betrieb einer Seniorenresidenz mit 84 Wohneinheiten. Es sei eine intensive Betreuung und Versorgung der Bewohner vorgesehen. Aufgrund von Bedenken der Antragsgegnerin u.a. zum vorgesehenen Bauvolumen überreichte die Beigeladene der Antragsgegnerin am 17. September 2002 geänderte Planvorlagen.

9

Am 28. Mai 2003 beschloss der Rat der Antragsgegnerin, das Verfahren zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 6 "N. -C. , G.------ -weg /M. " einzuleiten.

10

Im Auftrag der Beigeladenen erstattete die Ingenieurgesellschaft C1. . aus E1. das schalltechnische Gutachten vom 24. Juli 2003. Hiernach werden an mehreren Fassaden der Seniorenresidenz die Orientierungswerte der DIN 18005 durch den Straßenverkehr auf der E.---straße sowie den Schienenverkehr der S. tags und nachts um bis zu 9 dB(A) überschritten. Dies erfordere ein Schalldämm-Maß der Außenbauteile nach DIN 4109 von 30 bis 35 dB(A) für Wohnräume. Da jedoch nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm für alle Außenbauteile bereits ein Dämm-Maß von 45 dB(A) einzuhalten sei, sei der erforderliche Schallschutz gewährleistet. Lediglich für die besonders lärmexponierte Südfassade seien mechanische Be- und Entlüftungssysteme erforderlich.

11

Im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung wandte sich die Antragstellerin gegen die Planung, weil für die Seniorenresidenz wegen der Lage in der Lärmschutzzone 2 ein allgemeines Bauverbot gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG bestehe.

12

Mit Schreiben vom 2. Juni 2004 lehnte die Bezirksregierung E1. gegenüber der Beigeladenen eine Zustimmung zu dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ab. Zur Begründung führte sie aus, die Seniorenresidenz dürfe als eine schutzbedürftige Einrichtung nach § 5 FluglärmG nicht errichtet werden. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Zulassung des Vorhabens seien nicht gegeben. Planungsrechtlich zwingende Gründe für den gewählten Standort seien nicht erkennbar.

13

Daraufhin legte die Beigeladene eine gutachtliche Stellungnahme der Ingenieurgesellschaft C2. vom 6. August 2004 zum Ausmaß des Fluglärms vor. Danach ist das Schalldämm-Maß von 45 dB(A) grundsätzlich hinreichend, um innerhalb der Seniorenresidenz erhebliche Belästigungen auszuschließen. Dies gelte nicht nur für den mittleren fluglärmbedingten Außenpegel von ca. 60 dB(A), sondern auch für die mittleren Maximalpegel von 80 dB(A) und die Spitzenpegel von 90 dB(A). Im Hinblick auf die reduzierte Dämmwirkung bei gekippten Fenstern sei es jedoch prüfenswert, inwiefern für Schlafräume zur Nachtzeit die Be- und Entlüftungsanlage hinreichend sei.

14

Der Landrat des Kreises O. teilte unter dem 13. Oktober 2004 der Beigeladenen auf ihre Anfrage mit, der ursprünglich bestehende "Investitionsstau" im Sektor der stationären Altenpflege sei aufgelöst worden. Aufgrund zahlreicher Investitionen stehe nunmehr für das gesamte Kreisgebiet dem wachsenden Bedarf an Heimplätzen auch eine Ausweitung des Angebotes gegenüber. Für den Bereich der Stadt N. gebe es jedoch bislang keinen weiteren Interessenten. Mit Schreiben vom 25. Oktober 2004 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der Beigeladenen, die Zahl der Senioren über 75 Jahre in N. -C. werde von gegenwärtig 1734 Personen voraussichtlich auf 2312 Personen im Jahre 2015 steigen. Das einzige Altenheim in diesem Stadtteil sei das K. T1. mit 120 Heimplätzen. Hieraus ergebe sich eine Deckungsquote von 6,9 %. Der Landrat des Kreises O. fordere aber 8,8 % und damit 153 Plätze. Im Jahre 2015 sei mit einem Bedarf für 204 Personen zu rechnen.

15

Unter Verweis auf diese Auskünfte bat die Beigeladene die Bezirksregierung E1. darum, eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG in Aussicht zu stellen. Der dringende Bedarf an Heimplätzen könne anderweitig nicht ortsnah gedeckt werden. Die zwei in anderen N1. Stadtteilen vorhandenen Altenheime seien zu weit entfernt. Das - ebenfalls in der Lärmschutzzone 2 gelegene - K. T1. reiche für die Bedarfsdeckung nicht aus. Auf Nachfrage der Bezirksregierung E1. teilte der Landrat des Kreises O. unter dem 24. Juni 2005 mit, innerhalb von N. -C. wohnten im Bereich der Lärmschutzzone B (gemäß Landesentwicklungsplan "Schutz vor Fluglärm") 1347 Senioren über 75 Jahre. Unter Berücksichtigung der bisherigen Ausführungen zeige dies den Bedarf für die vollstationäre Pflegeeinrichtung mit 80 Plätzen an. Unter dem 28. Juni 2005 erklärte die Antragsgegnerin gegenüber der Bezirksregierung E1. , in N. - C. gebe es keine städtischen Alternativflächen. Andere Entwicklungsansätze seien auch nicht in der Planung. Es bestehe ein zwingender Bedarf für die vorgesehene Pflegeeinrichtung.

16

Daraufhin stimmte die Bezirksregierung E1. gegenüber der Beigeladenen mit Schreiben vom 18. Juli 2005 der Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 6 der Antragsgegnerin hinsichtlich der luftrechtlichen Belange im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG zu. Gleichzeitig erklärte sie die Verfügung vom 2. Juni 2004 für gegenstandslos. Zur Begründung führte sie aus, aufgrund der vorliegenden Erklärungen der Antragsgegnerin und des Kreises O. sei der dringende Bedarf für die Seniorenresidenz nachgewiesen. Durch das Vorhaben werde "kein neues Baurecht im eigentlichen Sinne des Landesentwicklungsplans geschaffen". Gegen diese Zustimmung erhob die Antragstellerin nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens am 25. Oktober 2005 Klage beim Verwaltungsgericht E1. (6 K 4651/05); das Berufungsverfahren ist nach einer die Klage abweisenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts beim erkennenden Gericht anhängig (20 A 89/07).

17

Am 7. März 2006 beschloss der Ausschuss der Antragsgegnerin für Planung, Wirtschaftsförderung und Liegenschaften die öffentliche Auslegung des Planentwurfs. Die Antragstellerin beanstandete während der Offenlage die Ausnahme vom Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG. Allgemeine Bedarfs- und Zweckmäßigkeitserwägungen seien hierfür nicht ausreichend. Es sei nicht ersichtlich, dass der Bedarf nicht anderweitig gedeckt werden könne. Die Antragstellerin müsse bei einer zukünftigen betrieblichen Erweiterung mit zusätzlichen Einwendungen und finanziellen Verpflichtungen rechnen. Das Bauvorhaben verstoße gegen Ziffer 4.5.2. des Landesentwicklungsplans "Schutz vor Fluglärm", wonach die hier vorliegende Schaffung neuen Baurechts für eine besonders lärmempfindliche Bebauung in der Lärmschutzzone unzulässig sei.

18

Der vorbezeichnete Ausschuss der Antragsgegnerin entschied am 30. Mai 2006 über die eingegangenen Anregungen. Zu den Einwendungen der Antragstellerin führte er aus, die Belange des Düsseldorfer Flughafens seien berücksichtigt worden. Es seien jedoch keine Nachteile für diesen ersichtlich. Zudem sei der dringende Bedarf an Altenheimplätzen zu würdigen, der nicht anderweitig ortsnah gedeckt werden könne. Im Hinblick darauf habe die Bezirksregierung E1. die Ausnahme vom Bauverbot erteilt. Der Landesentwicklungsplan lasse ausnahmsweise die Schaffung von Baurechten zu, wenn es sich - wie hier - um die Abrundung einer Baufläche handele.

19

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene schlossen am 7. Juni 2006 einen Durchführungs- und Grundstücksübertragungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6, N. -C. . Hiernach soll eine Seniorenresidenz mit 79 Wohneinheiten errichtet werden.

20

Am 22. Juni 2006 stimmte der Rat der Antragsgegnerin diesem Durchführungs- und Grundstücksübertragungsvertrag zu. Am gleichen Tag beschloss er den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 als Satzung. Hierbei machte sich der Rat ausweislich der Niederschrift zur Ratssitzung die vom Ausschuss für Planung, Wirtschaftsförderung und Liegenschaften am 30. Mai 2006 beschlossene Abwägung zu eigen. Der Satzungsbeschluss wurde am 4. Juli 2006 öffentlich bekannt gemacht.

21

Der Bürgermeister der Antragsgegnerin erteilte der Beigeladenen am 16. August 2006 für das Flurstück 1587 der Flur 10, Gemarkung C. einen Vorbescheid für die Errichtung eines Altenwohnheims mit 80 Einheiten und "vollstationärem Dementenbereich". Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Januar 2007 hat der Landrat des Kreises O. den Widerspruch der Antragstellerin gegen den der Beigeladenen erteilten Vorbescheid für das Vorhaben zurückgewiesen. Hiergegen hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht E1. Klage erhoben (9 K 352/07).

22

Am 7. September 2006 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie trägt vor, ihre Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 VwGO ergebe sich aus der möglichen Verletzung des Abwägungsgebots. Im Rahmen der nach § 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB zu beachtenden Belange der Wirtschaft sei ihr Interesse an einer Erweiterung oder Änderung des Flughafenbetriebes erheblich. Es liege ein Abwägungsdefizit vor, da die Antragsgegnerin die Hintergründe des Bauverbots unzureichend erfasst und fehlerhaft ein öffentliches Interesse an der Seniorenresidenz angenommen habe. Das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG diene auch der Standortsicherung des Flughafens. Es sei bei der Bauleitplanung zwingend zu berücksichtigen. Die Ausnahmebestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG sei drittschützend. Wegen der Zulassung des Seniorenheimes müsse sie mit zusätzlichen finanziellen Belastungen rechnen. Dies werde durch die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens E1. vom 9. November 2005 belegt. In dieser sei sie dazu verpflichtet worden, die Aufwendungen für den Einbau schallgedämmter Belüftungsgeräte in dem - erst im Jahre 1997 durch eine Ausnahmegenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG zugelassenen - K. - T1. in N. -C. zu tragen. In der Sache sei der vorhabenbezogene Bebauungsplan unwirksam, da die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG nicht erfüllt seien. Eine Ausnahme komme wegen der besonderen Schutzbedürftigkeit der Bewohner von Altenheimen nur zur Verhinderung eines Versorgungsnotstandes in Betracht. Es bestehe kein Bedarf für ein weiteres Altenheim. Im übrigen könne dieses in N. an anderen, gleich geeigneten, außerhalb der Lärmschutzzone liegenden Standorten errichtet werden. Der Bebauungsplan verstoße auch gegen den Landesentwicklungsplan zum Schutz vor Fluglärm, wonach für besonders lärmempfindliche Einrichtungen die Schaffung neuen Baurechts unzulässig sei. Hier werde neues Baurecht geschaffen, da die Zulassung der Seniorenresidenz ohne den Bebauungsplan nicht möglich sei. Im weiteren habe der Festsetzung eines reinen Wohngebiets die Überschreitung der zulässigen Immissionswerte um 9 dB(A) entgegengestanden.

23

Die Antragstellerin beantragt,

24

den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 "N. -C. , G.-------weg /M. " der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

25

Die Antragsgegnerin beantragt,

26

den Antrag abzulehnen.

27

Sie trägt vor, der Normenkontrollantrag sei unzulässig, da § 5 FluglärmG keinen Drittschutz zugunsten des Flughafenbetreibers begründe. Er sei auch unbegründet. Dem Vorhaben könne das Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG nicht entgegengehalten werden, da die Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen E1. wegen der zwischenzeitlich geringeren Immissionsbelastung nicht mehr anwendbar sei. Im übrigen habe der Rat der Antragsgegnerin im Rahmen einer Prognoseentscheidung die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Bauverbot annehmen dürfen, zumal die Bezirksregierung E1. der Aufstellung des Bebauungsplans zugestimmt habe. Der überdurchschnittlich stark wachsende Anteil älterer Menschen in N. -C. begründe einen steigenden Bedarf an Altenheimplätzen. Dieser müsse befriedigt werden. Es sei im Hinblick auf die bestehenden Sozialkontakte der Senioren geboten, die örtliche Nachfrage auch ortsnah zu befriedigen. Dies lasse sich den Zielbestimmungen der § 2 SGB XI und § 1 Satz 2 LandesPflegeG NRW entnehmen. Alternative Standorte mit einer vergleichbaren günstigen zentralen Lage gebe es in diesem Stadtteil nicht. Das Vorhabengrundstück liege nach dem Gebietsentwicklungsplan im allgemeinen Siedlungsbereich. Es sei ohne den Bebauungsplan grundsätzlich nach § 34 BauGB bebaubar. Im Rahmen der Abwägung seien die besondere Bedeutung des Flughafens und das Interesse der Antragstellerin berücksichtigt worden. Das Vorhaben beeinträchtige die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin nicht, da Entschädigungsansprüche nicht ersichtlich seien.

28

Die Beigeladene beantragt,

29

den Antrag abzulehnen.

30

Zur Begründung führt sie aus, eine Antragsbefugnis der Antragstellerin ergebe sich nicht aus § 5 FluglärmG. Dieser Bestimmung lasse sich kein Schutzkonzept entnehmen. Der Ausgleich fluglärmbedingter Nutzungskonflikte werde nur durch den Regelungsgehalt der nach dem Luftverkehrsgesetz zu erteilenden Zulassungsentscheidung zur Errichtung und zum Betrieb eines Flughafens bewirkt. Die Antragsbefugnis ergebe sich auch nicht aus einem möglichen Verstoß gegen das Abwägungsgebot. Zu Gunsten der Antragstellerin zu berücksichtigende abwägungsrelevante Belange seien nicht gegeben. Es sei nicht ersichtlich, dass der Antragstellerin durch das streitige Vorhaben höhere Schallschutzaufwendungen drohen könnten als durch eine andere nach § 34 BauGB zulässige bauliche Anlage. Die Antragstellerin müsse im Hinblick auf die Seniorenresidenz auch nicht mit zusätzlichen betrieblichen Beschränkungen rechnen, da der vorgesehene Standort nicht näher am Flughafen liege als die bereits vorhandene Wohnbebauung. Für das Altenheim sei auch kein weitergehender Schallschutz als für sonstige Wohnnutzung erforderlich. In der Sache scheitere die Umsetzung des Bebauungsplans nicht am Bauverbot des § 5 Abs. 1 FluglärmG. Die Tatbestandswirkung der erteilten Ausnahme dürfe nicht ignoriert werden. Der erforderliche Bedarf für das geplante Altenheim ergebe sich aus der Altersstruktur in N. -C. . Es sei mit einer hinreichenden Nachfrage für die vorgesehene exklusive Seniorenanlage der Beigeladenen durch die zahlreichen wohlhabenden Senioren in N. -C. zu rechnen. Der Standort sei im Hinblick auf die Integration in den Ortsteil besonders geeignet. Vergleichbare alternative Standorte gebe es nicht. Der Landesentwicklungsplan "Schutz vor Fluglärm" sei nichtig, weil die für die dort dargestellten Lärmschutzbereiche zugrunde gelegten Mindestschallpegel veraltet seien. Bereits bei der Bekanntmachung des Plans seien die gemessenen Werte niedriger gewesen als die angesetzten Pegel. Inzwischen sei die tatsächliche Lärmbelastung noch geringer. Im übrigen werden durch den streitigen Bebauungsplan keine neuen Baurechtsansprüche begründet, sondern lediglich modifiziert. Die Festsetzung des reinen Wohngebietes sei auch nicht im Hinblick auf die verkehrsbedingten Immissionen abwägungsfehlerhaft. Zum einen sei die vorhandene Bebauung stärker belastet als die Seniorenresidenz. Zum anderen könne durch die Gebäudeanordnung, die Grundrissgestaltung und passiven Schallschutz die angemessene Wohnruhe ermöglicht werden.

31

Der Berichterstatter des Senats hat am 27. März 2008 die Örtlichkeit in Augenschein genommen; auf die Niederschrift vom gleichen Tage wird verwiesen. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Planaufstellungs- und Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin, die Pläne sowie die beigezogenen Genehmigungen zu den Änderungen der Betriebsregelung für den Verkehrsflughafen E1. vom 21. September 2000, 5. Juni 2003 und 9. November 2005 Bezug genommen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat Erfolg.

34

A. Der Antrag ist zulässig.

35

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person einen Normenkontrollantrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sie muss Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass durch die Festsetzungen des Bebauungsplans die geltend gemachte Rechtsverletzung eintritt.

36

Nach dem tatsächlichen Vorbringen der Antragstellerin kommt jedenfalls eine Verletzung des ihr zustehenden Rechts auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange in Betracht. Das in § 1 Abs. 7 BauGB verankerte Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind, und kann deshalb ein "Recht" im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sein. Abwägungserheblich sind solche private Belange, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Dieses umfassende Recht des von der Planung Betroffenen ist erforderlich, weil auf der anderen Seite ein - in seinem Kern gerichtlich nicht überprüfbarer - Gestaltungsspielraum besteht, der jeder Planung innewohnt.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.

38

Das Interesse der Antragstellerin, jedenfalls bei Erweiterungen oder Änderungen ihres Flughafenbetriebs keinen zusätzlichen Beschränkungen oder finanziellen Verpflichtungen wegen der Seniorenresidenz ausgesetzt zu sein, war in die Abwägung der durch die Planung berührten öffentlichen und privaten Belange einzustellen. Solche Erweiterungen und Änderungen sind in Anbetracht des seit Jahren erheblich wachsenden Luftverkehrs und prognostizierten Wachstumsraten von jährlich fünf Prozent in den kommenden 20 Jahren,

39

vgl. Anlage 5 zum Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung - Drucksache 16/508 -, Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen, sowie zu den Anträgen der Abgeordneten Kauch, Hermann u.a., Bundestags-Drucksache 36/3813, S. 24,

40

beim Flughafen E1. konkret zu erwarten.

41

Die Antragstellerin musste zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 22. Juni 2006 wegen der Seniorenresidenz mit betrieblichen oder finanziellen Nachteilen im Hinblick auf den durch ihren Flugbetrieb verursachten Lärm rechnen. Denn bei der genannten Anlage handelt es sich um eine besonders schutzwürdige Einrichtung, für die ein weitergehender Schutz vor Fluglärm geboten war als für die vorhandenen, den Immissionen der Flugzeuge bereits ausgesetzten Wohnhäuser. Dies gilt sowohl für die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses als auch für die derzeit geltende Rechtslage.

42

Bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung betrieblicher Änderungen eines Flughafens gemäß § 6 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - sowie der Planfeststellung für Änderungen von Flughäfen gemäß § 8 LuftVG ist der Schutz vor Fluglärm nach § 6 Abs. 2 Satz 1 bzw. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu berücksichtigen. Nach § 9 Abs. 2 LuftVG sind dem Unternehmer im Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerlegen, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sind. Den Bestimmungen der zur Zeit des Satzungsbeschlusses im Juni 2006 geltenden §§ 6 ff. des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 27. März 1999 (BGBl. I S. 550) - LuftVG a.F. - hat sich nicht entnehmen lassen, welche Fluglärmbeeinträchtigungen einen relevanten "Nachteil" begründet haben und welche zumutbar gewesen sind. Eine mögliche konkretisierende Regelung ist unterblieben, da von der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG zum Erlass einer Rechtsverordnung zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm kein Gebrauch gemacht worden ist. Die in § 2 Abs. 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 (BGBl. I S. 282) (FluglärmG a.F.) für die Einrichtung von Lärmschutzzonen genannten gebietsbezogenen Werte von 67 dB(A) und 75 dB(A) waren nicht hinreichend aussagekräftig.

43

Mangels normativer Werte war es Aufgabe der Zulassungsbehörden und Gerichte zu entscheiden, wann Lärmbelästigungen in relevante Nachteile umschlagen und welche Lärmschutzvorkehrungen zur Einhaltung der mit einer gerechten Abwägung nicht mehr überwindbaren Zumutbarkeitsgrenze notwendig sind. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit wurden für die einzelnen Flughäfen allgemein zulässige Dauerschall- und Maximallärmpegel für die Tag- und Nachtzeit bestimmt.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - IV C. 79.76 -, DVBl 1978, 845 (851); Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1001.04 -, BRS 70 Nr. 28.

45

Dabei galt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die lärmsensiblen Einrichtungen der Altenwohn- und Altenpflegeheime ein über die für Wohnnutzungen allgemein geltenden Anforderungen hinausgehendes Schutzniveau, um eine angemessene Kommunikation trotz altersbedingter Erschwernisse zu ermöglichen und die vegetative Belastbarkeit der Betroffenen zu reduzieren.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.

47

Dieses erhöhte Schutzniveau war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses maßgeblich, da der vorhabenbezogene Bebauungsplan sowohl die Errichtung eines Altenwohn- als auch eines Altenpflegeheims zulässt. Denn zu den ausgewiesenen Wohngebäuden im Sinne des § 3 Abs. 4 BauNVO gehören solche, die ganz oder teilweise der Betreuung und Pflege ihrer Bewohner dienen, sodass die Festsetzung die typischen Altersheime in Form der Altenwohn- und Altenpflegeheime erfasst.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Januar 1997 - 7 A 2175/05-; Beschluss vom 24. November 2006 - 7 A 1052/06 -.

49

Der besondere Lärmschutz für Altenwohn- und Altenpflegeheime konnte nach dem z.Z. des Satzungsbeschlusses geltenden Recht zu Lasten der Antragstellerin durch passive Schallschutzmaßnahmen oder durch betriebsregelnde Maßnahmen erreicht werden.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, a.a.O.

51

Der Betreiber eines Flughafens musste also damit rechnen, dass er jenseits der Verpflichtungen des § 9 FluglärmG a.F. zur Erreichung dieser niedrigeren Lärmwerte auch die Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen (Schalldämmfenster, Belüftungseinrichtungen) zu tragen haben könnte. Derartige über § 9 FluglärmG a.F. hinausgehende Aufwendungen musste die Antragstellerin bereits in der Vergangenheit erstatten. Nach der Genehmigung des Ministeriums für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens E1. vom 9. November 2005 war die Antragstellerin verpflichtet, zur Sicherung niedriger Innenpegel in Altenheimen u.a. die Aufwendungen für den Einbau schallgedämmter Belüftungsgeräte in dem bereits in der Lärmschutzzone 2 bestehenden Altenheim (K. T1. ) in N. -C. zu tragen.

52

Schließlich musste die Antragstellerin zur Wahrung des Lärmschutzes in den schutzwürdigen Einrichtungen auch mit Maßnahmen des aktiven Schallschutzes durch betriebliche Beschränkungen (z.B. hinsichtlich der Zahl der nächtlichen Flugbewegungen) rechnen. Dies gilt gerade auch im Hinblick auf die Seniorenresidenz. Denn mit der Errichtung dieses Altenheims rückt eine schutzwürdige Einrichtung in die unmittelbare Nähe des von der Antragstellerin betriebenen Flughafens. In der südwestlichen Verlängerung der Start- und Landebahnen ist das geplante Vorhaben das nächste zum Flughafen liegende Altenheim. Das andere in N. -C. befindliche Altenheim - das K. -T1. an der T2. Straße - ist über einen Kilometer weiter vom Flughafen entfernt. Es ist insoweit unerheblich, dass einige Wohnhäuser einen kürzeren Abstand zu den Start- und Landebahnen aufweisen, da - wie oben dargelegt - für Altenheime ein besonderer Lärmschutz geboten gewesen ist.

53

Das Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin ist auch nicht im Hinblick auf die Neufassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Oktober 2007 entfallen. Die Antragstellerin hat bei betrieblichen Erweiterungen und Änderungen wegen der Seniorenresidenz auch weiterhin mit Nachteilen zu rechnen. Zwar sind anders als nach dem bisherigen Recht nach § 8 Abs. 1 Sätze 3 und 4 LuftVG bei der Genehmigung bzw. der Planfeststellung von Flughäfen die - niedrigeren - gebietsbezogenen Lärmwerte des § 2 Abs. 2 FluglärmG zu beachten, die keine gesonderte Regelung für schutzbedürftige Einrichtungen enthalten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist es aber der zuständigen Behörde bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen nicht verwehrt, diese Lärmgrenzwerte zum Schutz lärmsensibler Einrichtungen zu unterschreiten.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2007 - 4 A 1007.07 (4 A 1023.06) -, juris (dort Rn 29); kritisch hierzu: Wysk, Rechtliche Aspekte des neuen Fluglärmgesetzes, Lärmbekämpfung 2007, 243 (248).

55

Jedenfalls muss die Antragstellerin mit beschränkenden Maßnahmen des aktiven Schallschutzes rechnen. Nach § 13 Abs. 2 FluglärmG bleiben Vorschriften, die weitergehende Planungsmaßnahmen zulassen, unberührt. Solche Planungsmaßnahmen sind bei der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung und Planfeststellung von Flughäfen nach §§ 6, 8 LuftVG im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Abwägung möglich. Hier sind gerade zum Schutz lärmsensibler Einrichtungen Maßnahmen des - im FluglärmG nicht geregelten - aktiven Schallschutzes (z.B. Nachtflugbeschränkungen) in Betracht zu ziehen.

56

Vgl. Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, a.a.O., S. 12, Anlage 1 zu dem Bericht, a.a.O., S. 19; Giemulla/Rathgeb, in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.1., Stand: Dezember 2007, § 6 Rn 15c; Wysk, a.a.O.

57

B. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

58

Der Plan ist materiell rechtswidrig.

59

1. Der Bebauungsplan steht nicht im Einklang mit § 1 Abs. 3 BauGB. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.

60

a) Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan, der sich als vollzugsunfähig erweist, weil seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das ist hier der Fall, weil das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG - ungeachtet der Frage, ob diese Regelung drittschützend ist - ein derartiges rechtliches Hindernis darstellt.

61

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95 (zu einem landschaftsrechtlichen Bauverbot).

62

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG dürfen im Lärmschutzbereich keine Altenheime - und andere schutzbedürftige Einrichtungen - errichtet werden.

63

Dieses verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Bauverbot,

64

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76, 598/76, 599/76 und 604/76 -, BVerfGE 56, 298 (314),

65

stellt eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, da die Privatnützigkeit des Eigentums und die Verfügungsbefugnis erhalten bleiben.

66

Vgl. Soell, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Stand der Bearbeitung: Oktober 1991, § 8 FluglärmG Rn 4; BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwG 125, 116 (261).

67

Das Bauverbot des § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG begründet keine völlige wirtschaftliche Entwertung des Eigentums. Es schließt lediglich grundsätzlich die Bebauung des Grundstücks mit schutzbedürftigen Einrichtungen aus, nicht aber dessen sonstige wirtschaftliche Nutzung.

68

Die Voraussetzungen dieses Bauverbots sind gegeben. Die im Bebauungsplan ausgewiesene Seniorenresidenz ist ein Altenheim und soll innerhalb der in §§ 2, 4 der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen E1. vom 4. März 1974 (BGBl. I S. 657) (Lärmschutzbereichsverordnung) festgesetzten Schutzzone 2 dieses Lärmschutzbereichs errichtet werden.

69

Der Wirksamkeit der getroffenen Festsetzung stehen die von der Antragsgegnerin erhobenen Bedenken an der fortdauernden Gültigkeit dieser Verordnung nicht entgegen. Der Umstand, dass nach der jüngsten Betriebsgenehmigung für den Flughafen E1. vom 9. November 2005 das Gebiet mit einem zu erwartenden Dauerschallpegel von mindestens 67 dB(A) kleiner ist als die in der Lärmschutzbereichsverordnung für den gleichen Pegel ausgewiesene Schutzzone 2, begründet als solcher keine nachträgliche Unwirksamkeit der Verordnung. Entscheidend für die Festsetzung der Schutzgebiete - und damit auch für die fortbestehende Gültigkeit der Verordnung - ist gemäß § 3 FluglärmG der äquivalente Dauerschallpegel unter Berücksichtigung von Art und Umfang des voraussehbaren Flugbetriebs auf der Grundlage des zu erwartenden Ausbaus des Flughafens, also eine Lärmbelastung, die voraussichtlich in der Zukunft - etwa in einem Jahrzehnt - eintreten wird.

70

Vgl. Bericht der Bundesregierung über die Erfahrungen bei der Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. März 1971 - Fluglärmbericht -, BT- Drucksache 8/2254, S. 13.

71

In Anbetracht des zunehmenden Flugverkehrs und damit - entsprechend der bisherigen Entwicklung weiterhin - zu erwartender betrieblicher Erweiterungen des Betriebs des Verkehrsflughafens E1. drängt es sich nicht auf, dass der genannte Dauerschallpegel auch in Zukunft nicht erreicht wird. Dies ist von der Antragsgegnerin auch nicht substantiiert behauptet worden.

72

b) Ein dauerhaftes rechtliches Hindernis für den Erlass eines Bebauungsplans ist trotz grundsätzlichen Bauverbots dann nicht gegeben, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung von diesem Verbot objektiv vorliegen und deren Erteilung auch sonst nichts entgegensteht.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O., Beschluss vom 9. Februar 2004 - 4 BN 28.03 -, BRS 67 Nr. 1.

74

Der Senat ist nicht gehindert darüber zu entscheiden, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahme vom Bauverbot nach der - gemäß Art. 3 des Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 1. Juni 2007 (BGBl. I S. 986 (991)) bis zur Ausweisung neuer Lärmschutzgebiete fortgeltenden - Bestimmung des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. (§ 5 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG n.F.) vorliegen, da er nicht durch eine möglicherweise erteilte Ausnahme gebunden ist.

75

Zwar ist eine bestandskräftig erteilte Ausnahme infolge ihrer Tatbestandwirkung von allen Staatsorganen, insbesondere auch von den Gerichten zu beachten. Ob eine bestandskräftige Ausnahme zu Recht erteilt worden ist, ob also eine Ausnahmelage objektiv gegeben ist, dürfte das Gericht in einem solchen Fall nicht überprüfen. Fehlt es jedoch an einer bestandskräftigen Entscheidung, so bildet die in der Ausnahme zum Ausdruck gekommene Beurteilung der Fachbehörde zwar ein gewichtiges Indiz, vermag das Gericht jedoch nicht zu binden.

76

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2004, a.a.O.

77

Die mit Schreiben der Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 erteilte Zustimmung zur Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans stellt danach keine den Senat bindende Ausnahme dar. Es kann hier dahinstehen, ob es sich bei dieser ohne ersichtliche Ermessensausübung und ohne jegliche Begründung (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 3 VwVfG) erklärten Zustimmung überhaupt um eine förmliche Ausnahmeerteilung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. handelt. Es mag sogar einiges dafür sprechen, dass die bloße Zustimmung zu dem streitgegenständlichen Bebauungsplan nicht als die in § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. vorgesehene Entscheidung zu verstehen ist, sodass es an einer solchen bisher gänzlich fehlt. Dies kann jedoch offen bleiben. Denn jedenfalls ist keine Bindungswirkung eingetreten. Denn die Zustimmung hat bis heute keine Bestandskraft erlangt. Sie ist Gegenstand des beim 20. Senat des erkennenden Gerichts anhängigen Berufungsverfahrens 20 A 89/07.

78

Sollte das Schreiben der Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 als Zustimmung im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. anzusehen sein, so ist diese rechtswidrig. Denn die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme zur Errichtung des Altersheims "Seniorenresidenz" sind nicht gegeben. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. können Ausnahmen vom Bauverbot nur zugelassen werden, wenn dies zur Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Einrichtungen oder sonst im öffentlichen Interesse dringend geboten ist. Daran fehlt es hier.

79

Eine Ausnahme vom Bauverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG a.F. kann nur dann "dringend geboten" sein, wenn die Hinnahme fluglärmbedingter Beeinträchtigungen die einzige realistische Möglichkeit darstellt, die in der Vorschrift genannten gewichtigen öffentlichen Interessen zu befriedigen. An das Vorliegen dieser Voraussetzung sind strenge Anforderungen zu stellen.

80

Zur vergleichbaren Problematik im Prozessrecht vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Juni 2004 - 2 BvQ 70/03 -; Beschluss vom 1. Oktober 1963 - 1 BvR 415/63 -, BVerfG 17, 120 (122); OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 1997 -10a B 3010/96.NE -, BRS 59 Nr. 52.

81

Denn mit der Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot wird hingenommen, dass die Nutzer der in der Lärmschutzzone errichten Baulichkeiten durch Fluglärm in einem Maße beeinträchtigt werden, der jedenfalls im Außenwohnbereich - im vorliegenden Fall mit sehr hohen durchschnittlichen Spitzenpegeln sowie mit einem zulässigen Dauerschallpegel oberhalb von 67 dB(A) - Gesundheitsrisiken nicht mehr ausschließt. Eine derartige mit Sicherheit zu erwartende Beeinträchtigung kann aus Gründen der allgemeinen Gesundheitsvorsorge, aber auch wegen der grundrechtlich relevanten Betroffenheit der dem Lärm ausgesetzten Personen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), nur in seltenen Ausnahmefällen hingenommen werden. Dies mag dann denkbar sein, wenn ein Bedarf an wichtigen öffentlichen Infrastruktureinrichtungen schlechthin nicht an anderer Stelle befriedigt werden kann - wie dies bei zwingend wohnungsnahe zu errichtenden Kindergärten oder Grundschulen der Fall sein mag - oder seiner Befriedigung an anderer Stelle kaum überwindbare Hindernisse entgegenstehen.

82

Ob die Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot in diesem Sinne "dringend geboten" ist, kann nur unter Berücksichtigung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalles entschieden werden. Dabei ist sowohl das Gewicht der zu befriedigenden öffentlichen Interessen als auch die Frage zu berücksichtigen, innerhalb welchen Zeitraums dieses Interesse innerhalb des Lärmschutzbereichs einerseits bzw. an anderer Stelle befriedigt werden kann. Zu bedenken ist auch, dass Gemeinden, deren Gebiet überwiegend innerhalb von Fluglärmschutzzonen liegt, trotz dieses Lagenachteils verpflichtet sind, die erforderlichen Infrastruktureinrichtungen zu schaffen; allerdings rechtfertigt dieser Umstand für sich genommen eine Ausnahme von dem auch im öffentlichen Interesse bestehenden Bauverbot nicht. Ebenso wenig vermögen wirtschaftliche Vorteile oder Gründe der Praktikabilität für sich genommen die Erteilung einer Ausnahme zu begründen. Schließlich ist bei der Anwendung der Vorschrift der gesetzgeberischen Wertung einer Unterscheidung zwischen Wohnungen und in stärkerem Maße schutzbedürftigen Einrichtungen Rechnung zu tragen; die letztgenannten sollen nach der eindeutigen Wertung des Gesetzgebers dort, wo bloßes Wohnen noch zulässig ist, regelmäßig gerade nicht errichtet werden. Denn die Nutzer öffentlicher Einrichtungen oder - wie hier - von privat geführten Einrichtungen, deren Vorhandensein im öffentlichen Interesse liegt, sind in besonderem Maße schutzwürdig, weil sie auf die zur Verfügung stehenden Einrichtungen in hohem Maße angewiesen sind und regelmäßig nur wenig Alternativen vorfinden; auch ist ein Wechsel der einmal gewählten Einrichtung im Falle von Altenwohneinrichtungen häufig nur unter besonderen Schwierigkeiten möglich. Demgegenüber sind Privatpersonen nicht in gleichem Maße darauf angewiesen, Bauland gerade im Bereich einer Lärmschutzzone zu nutzen, auch wenn selbstverständlich nicht zu verkennen ist, dass gerade im Umfeld von Flughäfen das Angebot an weniger lärmbelasteten Flächen die Nachfrage in vielen Fällen nicht decken kann.

83

Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen ist die Ausnahme vom Bauverbot hier nicht dringend geboten. Die Errichtung der Seniorenresidenz innerhalb der Schutzzone 2 des Lärmschutzbereichs stellt nicht die einzige realistische Möglichkeit dar, die - unbezweifelbar im öffentlichen Interesse liegende - Versorgung der Bevölkerung mit Altenheimplätzen sicherzustellen.

84

Bereits für einen ungedeckten Bedarf an Altersheimplätzen im Gesamtgebiet des S1. -Kreises O. - zu dem die Stadt N. gehört - fehlt jeglicher Anhaltspunkt. Der Landrat des Kreises O. hat in seinem Schreiben vom 13. Oktober 2004 vielmehr ausgeführt, dass der früher bestehende Investitionsstau im Bereich der stationären Altenpflege durch die Errichtung einiger neuer Altenheime aufgelöst worden sei und dem wachsenden Bedarf an Heimplätzen eine Ausweitung des Angebots gegenüberstehe.

85

Selbst bei einer unzureichenden Zahl von Heimplätzen im - isoliert betrachteten - Gebiet der Stadt N. wäre die Bedarfsdeckung nicht zwingend im Lärmschutzbereich von N. -C. erforderlich. Denn jedenfalls ist die Errichtung eines Altenheims in einem anderen Stadtteil von N. außerhalb des in der Lärmschutzbereichsverordnung festgesetzten Lärmschutzbereichs grundsätzlich möglich, da der größte Teil des Stadtgebiets außerhalb dieses Fläche liegt. Es fehlt auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass in diesen Stadtteilen kein Altenheim in einer zentrumsnahen und verkehrsgünstigen Lage gebaut werden kann.

86

Die Errichtung eines Altenheims ist auch in N. -C. außerhalb des Lärmschutzbereichs nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Denn auch außerhalb der Lärmschutzzone stehen für die gemeindliche Planung der Antragsgegnerin Flächen zur Verfügung. Dies bedarf hier keiner weiteren Klärung, denn es ist nicht zwingend erforderlich, dass der vollständige Bedarf an Altenheimplätzen für die Bewohner von N. -C. ausschließlich innerhalb ihres Stadtteils gedeckt wird. Es genügt, dass die Heimplätze - wie hier - in einem angrenzenden zwei bis drei Kilometer entfernten Stadtteil geschaffen werden können. Dies steht der angestrebten ortsnahen Versorgung (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 SGB XI) nicht entgegen. Es ist auch nicht zwingend, dass sich das Altenheim in einer fußläufigen Entfernung zu den früheren Wohnungen der Heimbewohner und zum bisherigen Ortsmittelpunkt befindet. Einen solchen Grundsatz, der ein dringendes Bedürfnis für eine Ausnahme vom gesetzlichen Bauverbot rechtfertigen könnte, gibt es nicht.

87

Abgesehen davon besteht auch innerhalb der Lärmschutzzone in N. -C. kein dringender Bedarf für die Errichtung der Seniorenresidenz mit 80 Plätzen. Denn dort ist ein Altersheim mit 120 Plätzen vorhanden. Unter Zugrundelegung der eigenen Berechnung der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. hat dieses zur Zeit des Satzungsbeschlusses zur vollständigen Deckung ausgereicht. Nach dem - auf Angaben der Antragsgegnerin beruhenden - Schreiben des Landrats des Kreises O. vom 24. Juni 2005 lebten zu diesem Zeitpunkt 1347 Senioren über 75 Jahre in der Lärmschutzzone. Nach der vom Kreis O. für erforderlich erachteten Deckungsquote stationärer Heimplätze von 8,8 % sind lediglich 118 Plätze nötig. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass ein darüber hinausgehender dringender Bedarf besteht. Das bedeutet, dass die von der Beigeladenen geplante Seniorenresidenz zumindest zu einem erheblichen Teil auf Interessenten angewiesen wäre, die bisher außerhalb der Lärmschutzzone wohnen. Trotz der steigenden Zahl der Senioren über 75 Jahre gilt nach den vorgelegten Zahlen der Antragsgegnerin dasselbe auch für das Jahr 2015. Voraussichtlich werden dann im genannten Bereich 1734 Personen der betroffenen Altersgruppe wohnen (75 % von 2312 Personen in ganz N. -C. ). Aber selbst für diese besteht bei einer Quote von 8,8 % nur ein Bedarf von insgesamt 153 Heimplätzen. Die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen als wichtig erachtete örtliche Nähe des Altenheims zu den bisherigen Wohnungen der alten Menschen gebietet die Errichtung der Seniorenresidenz an diesem Standort damit nicht. Denn aufgrund der gegebenen Bedarfsdeckung innerhalb der Lärmschutzzone ist davon auszugehen, dass der größte Teil von deren potentiellen Bewohnern nicht aus deren unmittelbarer Umgebung stammen wird.

88

Das Fehlen der Voraussetzungen für die Ausnahme vom Bauverbot im Rahmen der Prognose, die sie bei der nach § 1 Abs. 3 BauGB gebotenen Erforderlichkeitsprüfung anzustellen hat,

89

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O.,

90

musste sich der Antragsgegnerin aufdrängen. Dem stand das Schreiben der Bezirksregierung E1. vom 18. Juli 2005 nicht entgegen, wonach die Voraussetzungen für eine Ausnahme gegeben seien. Denn diese Beurteilung beruhte nicht auf einer besonderen Kompetenz der Fachbehörde, über die die Antragsgegnerin nicht verfügt hat. Die Antragsgegnerin hat vielmehr selbst maßgeblich hieran mitgewirkt. Die Bezirksregierung E1. hat sich insoweit entscheidend auf die Angaben des Bürgermeisters der Antragsgegnerin und des Landrates des Kreises O. gestützt. Diese haben die Bezirksregierung erst dazu bewegt, abweichend von der ursprünglich bestehenden Auffassung die Voraussetzungen für eine Ausnahme zu bejahen.

91

2. Der vorhabenbezogene BebauungspIan verstößt auch gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind.

92

a) Nach § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raumes. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Ihnen liegt eine landesplanerische Abwägung zwischen den durch die Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Nr. 3 ROG) verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen zu Grunde. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich, sodass die sich aus ihnen ergebenden planerischen Vorgaben verbindlich sind. Dem für eine Zielfestsetzung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf.

93

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -BRS 66 Nr. 5; OVG NRW, Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -, BRS 69 Nr. 2.

94

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen gemäß § 12 LPlG NRW u.a. in Landesentwicklungsplänen dargestellt.

95

Dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 6 steht danach ein Ziel der Raumordnung entgegen, weil er nicht im Einklang mit bindenden Planungsvorgaben des Landesentwicklungsplans "Schutz vor Fluglärm" vom 17. August 1998 (GV NW 1998, S. 512) (LEP) steht.

96

Der LEP bestimmt unter der textlichen Darstellung II.2., dass innerhalb der - in einem Plan ausgewiesenen - "Lärmschutzzone B" in der Bauleitplanung reine, allgemeine und besondere Wohngebiete, Kleinsiedlungsgebiete, Dorf- und Mischgebiete, Kerngebiete und Sondergebiete, soweit in ihnen nach ihrer Zweckbestimmung Wohnungen oder andere besonders lärmempfindliche Anlagen oder Einrichtungen zulässig sind, nicht in einer Weise neu dargestellt bzw. festgesetzt werden, die neue Baurechte entstehen lässt. Im Rahmen der Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes sind Ausnahmen zulässig, wenn es sich um die Abrundung einer Baufläche handelt. Hierbei können auch Festsetzungen für Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden.

97

Diese die Bauleitplanung beschränkenden Vorgaben sind verbindlich, weil sie eindeutig sind. Den zeichnerischen Darstellungen lässt sich der räumliche Bereich der Lärmschutzzone B (67 dB(A)) hinreichend präzise entnehmen. Auch die genannten textlichen Vorgaben sind bestimmt bzw. eindeutig bestimmbar.

98

b) Der Senat hat - entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen - auch keine Zweifel an der Wirksamkeit des LEP. Es ist insbesondere unschädlich, dass die zur Zeit der Bekanntmachung dieses Plans im Jahre 1998 gemessenen Fluglärmimmissionen an der zur Lärmschutzzone B gehörenden Messstation N. -C. den Pegel von 67 dB(A) um ca. 4 - 5 dB(A) unterschritten haben. Denn für die Darstellung im LEP kommt es nicht auf seinerzeit vorgenommene Messungen an. Der LEP hat die Aufgabe, die langfristige Entwicklung lärmempfindlicher Siedlungsstrukturen in der Umgebung der Flughäfen mit der langfristigen Entwicklung des auf diesen Flugplätzen durchgeführten Flugbetriebes so zu koordinieren, dass Konfliktsituationen vorsorglich vermieden werden. Dementsprechend dokumentiert der LEP in Anknüpfung an einen vorgestellten Endausbauzustand und eine entsprechende Zahl an Flugbewegungen auf dem Flughafen, auf welchen Flugbetrieb die Umgebung des Flughafens bei ihren Planungen und Vorstellungen Bedacht zu nehmen hat.

99

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK - u.a., NWVBl 2005, 338 (341); Nichtzulassungsbeschwerde zurückgewiesen: BVerwG, Beschluss vom 18. August 2005 - 4 B 17.05 -, Buchholz, 442.40, § 10 LuftVG Nr. 13.

100

Es spricht auch nichts dafür, dass die genannten Vorgaben inzwischen gegenstandslos geworden sein könnten. Die tatsächliche Lärmentwicklung der vergangenen Jahre, die namentlich durch Fortschritte der Flugzeugtechnik im Bereich der Lärmminderung gekennzeichnet war, bietet hierfür keine Anknüpfung. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die bestehenden landesplanerischen Zielvorstellungen - u.a. im Regionalplan für den Regierungsbezirk E1. (GEP 99) -, die eine weitergehende Entwicklung des Flughafens und die erweiterte Nutzung der bereits vorhandenen baulichen Kapazitäten anerkennen.

101

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Mai 2007 - 20 D 136.05.AK-.

102

c) Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 widerspricht der textlichen Darstellung im LEP unter Ziffer II.2. Ausweislich der zeichnerischen Darstellungen des LEP befindet sich das Bebauungsplangebiet in der Lärmschutzzone B. Mit der Festsetzung "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz" weist der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 6 die besonders lärmempfindliche Anlage eines Altenheims aus. Diese Festsetzung ist nach Ziffer II.2, S. 1 der textlichen Darstellungen des LEP unzulässig, weil hierdurch neue Baurechte geschaffen werden.

103

Ohne den Erlass des Bebauungsplans ist die Errichtung der geplanten Seniorenresidenz bereits ungeachtet des Bauverbots nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FluglärmG bauplanungsrechtlich unzulässig, ohne dass es einer abschließenden Entscheidung darüber bedarf, ob das Vorhabengrundstück im Außen- oder Innenbereich liegt.

104

Nach § 35 Abs. 2 BauGB war das Vorhaben unzulässig. Es wäre unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen ausgesetzt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB); zudem hätte es zu einer unerwünschten Zersiedlung geführt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB).

105

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1985 - 4 C 29.81 -, BRS 44 Nr. 87 sowie Beschluss vom 11. Oktober 1999

106

- 4 B 77.99 -, BRS 62 Nr. 118.

107

Denn es hätte zu einer Ausdehnung des nördlichen Ortsrands von N. - C. in den bislang von Bebauung freigehaltenen Bereich geführt, denn eine unkontrollierte Ausweitung der Bebauung auf die nördlich vom Vorhabengrundstück entlang des G2.-------wegs gelegenen Flächen wäre zu befürchten gewesen. Die Vorbildwirkung für eine Bebauung dieser Grundstücke liegt auf der Hand, zumal sie - ähnlich wie das Vorhabengrundstück - durch die Straßenbahnlinie auf der einen Seite und den G.-------weg und die Bebauung Am I. auf der anderen Seite begrenzt werden.

108

Auch nach § 34 Abs. 1 BauGB wäre das Vorhaben unzulässig, da es sich hinsichtlich der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Der als "nähere Umgebung" für das Einfügen des Bauvorhabens maßgebliche Bereich reicht so weit, wie sich die Ausführung des zur Genehmigung gestellten Vorhabens auswirken kann und wie die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst. Bezüglich des Merkmals der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, wird die nähere Umgebung im Regelfall enger als z.B. bei dem Merkmal der Art der baulichen Nutzung zu bemessen sein. Denn die von den überbauten Grundflächen ausgehende Prägung bleibt in ihrer Reichweite im Allgemeinen hinter den von der Art der baulichen Nutzung ausgehenden Wirkungen zurück. Maßgeblich ist, wie weit die wechselseitigen Auswirkungen im Verhältnis von Vorhaben und Umgebung reichen.

109

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Februar 2006 - 7 A 2473/03 -.

110

Nach diesem Beurteilungsmaßstab umfasst die nähere Umgebung des Plangebiets - bezogen auf die überbaubare Grundstücksfläche - nach dem Eindruck von der Örtlichkeit, den der Berichterstatter im Ortstermin gewonnen und den anderen Mitgliedern des Senats vermittelt hat, das durch den G.-------weg , die E.--- straße und die Straße Am M1. begrenzte Straßengeviert. Die Straßenbahnlinie trennt das Geviert von der östlich bzw. nordöstlich angrenzenden Bebauung. Diese so bezeichnete nähere Umgebung wird von straßenrandnaher Bebauung geprägt. Kein anderes Gebäude - einschließlich des angrenzenden M2. - weist dort eine Bautiefe auf, die mit derjenigen der geplanten Seniorenresidenz vergleichbar wäre. Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass sich diese Beurteilung nicht ändern würde, wenn man auch die westlich und östlich angrenzende Bebauung ("Am I. ", "K1. .-L. -Straße") in die nähere Umgebung einbeziehen würde. Denn auch deren Bautiefe ist deutlich geringer als diejenige des geplanten Vorhabens. Es fehlt auch jeglicher Anhaltspunkt dafür, dass im Jahre 2006 in der näheren Umgebung Gebäude in einer größeren Bautiefe vorhanden gewesen sind.

111

Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen steht der Schaffung neuen Baurechts durch den Bebauungsplan nicht entgegen, dass im Plangebiet möglicherweise bislang eine Bebauung in geringerer Bautiefe zulässig gewesen ist. Denn das ändert nichts daran, dass für eine Bebauung in der vorgesehenen Tiefe kein Baurecht bestanden hat, sondern erst durch den Bebauungsplan begründet wird.

112

Die Ausweisung eines "reinen Wohngebiets/Seniorenresidenz" ist auch nicht nach Ziffer II.2, S. 4 und 5 der textlichen Darstellungen des LEP ausnahmsweise zulässig. Es handelt sich nicht um den Fall der Abrundung einer Baufläche. Bei einer Abrundung kann es sich allenfalls um eine geringfügige Erweiterung einer vorhandenen Baufläche handeln. Die neu zugelassene Baufläche stellt aufgrund ihrer Größe keine geringfügige Erweiterung dar. Zudem hat es bislang keine separate Ausweisung einer Baufläche für eine Seniorenresidenz gegeben, die abzurunden ist. Im übrigen dürfen bei der Abrundung einer anderen Baufläche nach Ziffer II.2., Satz 5 der textlichen Darstellungen des LEP lediglich Festsetzungen für Einrichtungen der wohnungsnahen Infrastruktur getroffen werden. Bei der geplanten lärmempfindlichen Einrichtung "Altersheim" handelt es sich aber nicht um eine wohnungsnahe Infrastruktur, wie dies z.B. bei Kindergärten der Fall ist. Zudem wird auch in der Begründung des LEP die besonders weitgehende Beschränkung der Zulassung lärmsensibler Einrichtungen herausgestellt. Nach Ziffer 4.5.2 darf in der Zone B für diese Anlagen grundsätzlich kein neues Baurecht begründet werden. Wohnungsnahe Infrastruktur soll hiernach nur dann ausnahmsweise zulässig sein, wenn sie für die vorhandene Siedlungsstruktur dringend erforderlich ist. Ungeachtet der fehlenden Zugehörigkeit des Altersheims zur wohnungsnahen Infrastruktur ist die Seniorenresidenz für die vorhandene Siedlungsstruktur - wie oben dargelegt - auch nicht dringend erforderlich.

113

d) Ein für eine Abweichung von der verbindlichen Planungsvorgabe des LEP erforderliches Zielabweichungsverfahren nach § 24 LPlG NRW ist nicht durchgeführt worden.

114

3. Schließlich weist der Bebauungsplan der Antragsgegnerin Abwägungsmängel auf, die ebenfalls zu seiner Unwirksamkeit führen.

115

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gegeneinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB), wird verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

116

Die Abwägungsentscheidung, trotz der erheblichen Lärmbeeinträchtigung durch den Flugverkehr (Dauerschallpegel ca. 60 dB(A)) sowie des die Orientierungswerte der DIN 18005 überschreitenden Straßen- und Schienenverkehrslärms ein "reines Wohngebiet/Seniorenresidenz" innerhalb des Lärmschutzbereichs von N. - C. festzusetzen, ist unabhängig von den bisherigen Ausführungen zu § 1 Abs. 3 und 4 BauGB fehlerhaft. Je weiter die Orientierungswerte der DIN 18005 überschritten werden und desto höher die Immissionsbelastung ist, desto gewichtiger müssen die für die Planung sprechenden städtebaulichen Gründe sein und umso mehr hat die Gemeinde die baulichen und technischen Möglichkeiten auszuschöpfen, die ihr zu Gebote stehen, um diese Auswirkungen zu verhindern.

117

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2007 - 4 CN 2.06 -, BVerwGE 128, 238 (241).

118

Als gewichtigen städtebaulichen Grund für die vorgenommene Planung hat die Antragsgegnerin lediglich angeführt, es sei dringend geboten, den Bedarf an Altenheimplätzen in N. -C. zu decken. Eine gleichwertige Alternative für den vorgesehenen Standort bestehe nicht. Diese angeführten Gründe rechtfertigen die Ausweisung der Seniorenresidenz an diesem stark immissionsbelasteten Standort nicht, da sie unzutreffend sind. Wie oben dargelegt, ist es nicht dringend geboten, einen Bedarf an Altenheimplätzen an dem vorgesehenen Standort im Lärmschutzbereich in N. -C. zu decken. Insbesondere hätte sich ein alternativer Standort des Altenheims in einem lediglich 2 - 3 km entfernten Stadtteil oder außerhalb der Fluglärmzone 2 in C. als ernsthafte Alternative aufgedrängt. Dort steht dem Nachteil eines begrenzten Abstands zum bisherigen Wohnumfeld der Senioren der erhebliche Vorteil einer deutlich geringeren Lärmbeeinträchtigung entgegen. Zudem ist bei der Abwägung nicht berücksichtigt worden, dass wegen des fehlenden Bedarfs für ein Altenheim mit 80 Personen innerhalb des Lärmschutzbereichs ein großer Teil der Bewohner der geplanten Seniorenresidenz aus anderen Gebieten der Stadt N. oder aus anderen Städten kommen wird. Damit fehlt diesen Bewohnern nicht nur die von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen für die Standortwahl als wichtig erachtete unmittelbare räumliche Nähe zu ihrem bisherigen Wohnsitz. Vor allem hat dies zur Folge, dass viele bislang außerhalb des Lärmschutzbereichs wohnende Senioren erst in die Lärmschutzzone ziehen müssen, um im Altenheim leben zu können. Die Aufnahme in eine besonders schutzwürdige Einrichtung bewirkt dementsprechend für viele Bewohner, dass sie erstmalig einer erheblichen Lärmbeeinträchtigung ausgesetzt werden. Dieser wesentliche Aspekt hätte bei der Entscheidung zur planerischen Festsetzung des Altenheims, dessen Bewohner einer besonders starken Lärmbeeinträchtigung ausgesetzt sind, nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

119

Der dargelegte Abwägungsfehler ist auch beachtlich im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Der Mangel betrifft einen wesentlichen Punkt. Dieser ist offensichtlich, da er sich aus den Aufstellungsvorgängen ergibt. Zudem ist er auf das Ergebnis von Einfluss gewesen. Hätte der Rat den betroffenen Belang ordnungsgemäß berücksichtigt, hätte er voraussichtlich vom Erlass dieses vorhabenbezogenen Bebauungsplans abgesehen.

120

Die dargelegten Mängel haben die Unwirksamkeit des Plans insgesamt zur Folge.

121

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

122

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

123