Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 714/07

Gründe:

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Die auf die dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) führt nicht zu einer Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, mit der es die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Übernahmeverfügung der Antragsgegnerin abgelehnt hat.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung der Übernahmeverfügung einstweilen verschont zu bleiben und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung geht zu Gunsten der Antragsgegnerin aus.

Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kann allerdings nicht hinreichend sicher abgeschätzt werden, ob die angegriffene Übernahmeverfügung sich als rechtmäßig erweisen wird (1.). Die unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit vorzunehmende Folgenabwägung führt zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Vollziehung (2.). Dieses ist in formell unbedenklicher Weise in der Übernahmeverfügung begründet (3.).

1. Ob die Übernahme der an den Hochschulen eingesetzten unmittelbaren Landesbeamten durch die Hochschulen als neue Dienstherren im Hauptsacheverfahren Bestand haben wird, lässt sich mit den beschränkten Mitteln des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilen. Als gesichert kann lediglich gelten, dass ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG, auch bei einer Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts sei ein Wechsel des Dienstherren gegen den Willen des Beamten ausgeschlossen, nicht besteht.

Vgl. BVerfG, Entscheidung vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 -, BVerfGE 17, 172.

Geht man vor dem Hintergrund des § 59 BRRG mit der überwiegenden Meinung davon aus, dass der hier vorliegende unfreiwillige Dienstherrenwechsel allenfalls nach dem auch für Landesbeamte unmittelbar geltenden § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG erfolgen kann,

vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 25. August 2004 - 1 A 97/03 -, ZBR 2006, 263; VG Göttingen, Urteil vom 29. März 2006 - 3 A 57/04 -, ZBR 2006, 267; Peters, Neue Tendenzen des unfreiwilligen Dienstherrenwechsels am Beispiel des Transfers beamteter Professoren vom Land Nordrhein-Westfalen zu den Hochschulen durch das Hochschulfreiheitsgesetz (HFG) vom 31. Oktober 2006, ZBR 2007, 115 (118); zweifelnd Lohkamp, Die Überleitung der Landesbeschäftigten auf die Hochschulen in NRW, NWVBl. 2007, 325,

ist die Frage zu beantworten, welche Aufgaben von dem bisherigen Dienstherrn, dem beigeladenen Land Nordrhein- Westfalen, auf die inzwischen nach § 2 Abs. 3 Satz 2 HG NRW dienstherrnfähigen (vgl. § 121 Nr. 2 BRRG) Hochschulen übergegangen sind.

Vgl. zum Aufgabenübergang BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 23.78 -, ZBR 1981, 311.

Ein solcher Aufgabenübergang lässt sich wahrscheinlich für die staatlichen Angelegenheiten nach § 107 Abs. 2 HG NRW a.F. feststellen, die die Hochschulen bisher als Einrichtungen des Landes (vgl. § 2 Abs. 1 HG NRW a.F.) wahrgenommen haben und die nunmehr zu Selbstverwaltungsaufgaben (§ 2 Abs. 2 Satz 1 HG NRW) geworden sind. Hiervon ist aber nur ein kleiner Teil der Aufgaben der Hochschulen betroffen. Die akademischen Angelegenheiten, also die in Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) angesiedelten Kernaufgaben oblagen bereits vor dem Erlass des Hochschulfreiheitsgesetzes NRW den Hochschulen als eigene Angelegenheiten.

Weiter wird im Hauptsacheverfahren der Frage nachzugehen sein, ob auch in der hier interessierenden Konstellation über den Wortlaut des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG hinaus zu verlangen ist, dass die zu übernehmenden Beamten durch den Aufgabenübergang in ihrem konkret- funktionellen Amt betroffen sind. Diese zusätzliche Anforderung hat das Bundesverwaltungsgericht als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG angesehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 -, BVerwGE 62, 129; anders noch BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179.

Es hat dieses zusätzliche Tatbestandsmerkmal aus seiner bisherigen Rechtsprechung zu den §§ 128 ff. BRRG gefolgert, wonach die bis zur Umbildung der Körperschaften erlangte beamtenrechtliche Rechtsstellung der betroffenen Beamten gewahrt bleiben soll und nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 1975 - VI C 44.72 -, Buchholz 230 § 130 BRRG Nr. 1, und VI C 43.72 -, a.a.O. Nr. 2, vom 9. Dezember 1976 - II C 14.74 -, a.a.O. Nr. 4.

Allerdings darf die in den §§ 128 ff. BRRG vorausgesetzte Freiheit des Staates zur Organisation der öffentlichen Aufgaben nicht unterlaufen werden. Organisationsänderungen mit dem Ziel, die Aufgabenwahrnehmung zu verbessern, dürfen nicht deshalb dauerhaft unmöglich werden, weil die Überleitung der betroffenen Beamten kaum zu überwindende Schwierigkeiten bereitet. Die beamtenrechtlichen Vorschriften begründen für den Staat bei der Organisation seiner Aufgabenwahrnehmung grundsätzlich keine Bindungen. Sie bauen vielmehr auf solchen Organisationsentscheidungen auf und regeln lediglich die beamtenrechtlichen Auswirkungen in deren Gefolge.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1961 - II C 75.58 -, ZBR 1961, 322; BT-DRs. II/1549 S. 62.

Bei der Auslegung von § 128 BRRG kann an Bedeutung gewinnen, dass sich die Aufgabenzuweisung an die Hochschulen unmittelbar aus dem Grundgesetz ergibt. Anders als bei der überwiegenden Mehrzahl staatlicher Aufgaben steht dem Land bei der Entscheidung, wer die Angelegenheiten von Wissenschaft, Forschung und Lehre wahrnimmt, nur ein eingeschränkter Gestaltungsspielraum zu. Verlangte man gleichwohl ähnlich grundlegende Aufgabenänderungen wie in Bereichen, die der staatlichen Organisationsgewalt unbeschränkt unterliegen, würden körperschaftliche Umbildungen mit Personalwechsel unter Geltung der §§ 128 ff. BRRG im Bereich der Hochschulen nahezu unmöglich. Wegen der besonderen grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung an die Hochschulen könnten vor diesem Hintergrund jedenfalls dann, wenn durch eine staatliche Organisationsentscheidung die Eigenständigkeit der Hochschulen gestärkt wird und ihre Staatsferne zunimmt, geringere Anforderungen an einen Aufgabenübergang im Sinne des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG gerechtfertigt sein.

Nicht abschließend zu beantworten ist darüber hinaus die Frage, ob die Ansicht des beigeladenen Landes zutrifft, es könne einen "isolierten Dienstherrenwechsel" im Landesrecht vorsehen, weil ein solcher Fall im Beamtenrechtsrahmengesetz nicht geregelt sei. Diese Rechtsauffassung ist wegen der die Beamten schützenden Regelungen des § 59 BRRG und der bundesrechtlichen Aufzählung der Fallvarianten eines unfreiwilligen Dienstherrnwechsels in § 128 Abs. 1 bis 4 BRRG nicht frei von Bedenken.

2. Die unter diesen Umständen gebotene, von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs gelöste Interessenabwägung fällt zu Ungunsten des Antragstellers aus.

Zweifelhaft ist allerdings, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, dem öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug sei durch Art. 7 § 1 Satz 2 Hochschulfreiheitsgesetz NRW unabhängig von den Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 VwGO bereits landesgesetzlich der grundsätzliche Vorrang vor den Interessen der Beamten eingeräumt.

Für das öffentliche Vollzugsinteresse spricht jedenfalls, dass der Antragsteller nichts dafür dargetan hat, der sofortige Dienstherrenwechsel bereite ihm unzumutbare Nachteile. Das beigeladene Land haftet nach § 5 Abs. 6 Satz 4 Hochschulgesetz NRW in vollem Umfang für die Ansprüche der Beamten aus Besoldung, Versorgung und sonstigen Leistungen, die die Hochschule ihren Beamten zu erbringen hat. Damit verschlechtert sich die wirtschaftliche Lage der übernommenen Beamten durch den Dienstherrenwechsel nicht.

Vgl. Peters, a.a.O.

Darüber hinaus wurde von der Rechtsprechung stets ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung von Organisationsakten im öffentlichen Dienstrecht (vor allem Abordnung und Versetzung) anerkannt, um die wirksame Erledigung der laufenden öffentlichen Aufgaben sicherzustellen. Hierauf hat die Antragsgegnerin sich auch gestützt.

Vgl. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung (Loseblatt, Stand Februar 2007), § 80 Rn. 154 m.w.N; inzwischen gesetzlich anerkannt in § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG.

Die für den Vollzugsaufschub sprechenden Gründe treten dahinter zurück. Die beamtenrechtlichen Folgen, die sich aus der Aufgabe einzelner Studiengänge oder gar der Schließung einer ganzen Hochschule für die betroffenen Beamten ergeben könnten, gewinnen in der Interessenabwägung des vorläufigen Rechtsschutzes kein besonderes Gewicht, weil nichts dafür dargetan ist, dass eine solche Situation gerade während der Dauer des Hauptsacheverfahrens bevorsteht.

Ob der Antragsteller dem Gesetz über das Personalmanagement für das Land Nordrhein-Westfalen (PEMG) vom 19. Juni 2007 (GV. NRW. S. 242) unterliegt, kann offen bleiben. Selbst wenn das nicht der Fall sein sollte, hat er nicht hinreichend konkret dargelegt, dass er dadurch erhebliche Nachteile erleidet. Denn nach § 7 Abs. 5 PEMG NRW können auch offene Stellen in der Landesverwaltung durchaus mit Bewerbern besetzt werden, die nicht im unmittelbaren Landesdienst stehen. Der Antragsteller legt nicht dar, dass er überhaupt eine baldige Versetzung anstrebt und von ihm gestellte Versetzungsbegehren während des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich nur deswegen erfolglos bleiben werden, weil er Beschäftigter der Antragsgegnerin und nicht des beigeladenen Landes ist.

3. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Der Zweck der Begründungspflicht besteht darin, die Behörde zu zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzugs besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen. Fehlt es überhaupt an einer Begründung, erschöpft sich eine tatsächlich gegebene Begründung in einer Wiederholung des Gesetzeswortlauts, geht sie über allgemeine, den zu entscheidenden Einzelfall unberücksichtigt lassende Formeln nicht hinaus oder erweist sie in anderer Weise, dass die Behörde das Regel-Ausnahme-Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO missachtet hat, so ist den Anforderungen des § 80 Abs. 3 nicht genügt. Demgegenüber kann nicht verlangt werden, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. August 2000 - 6 B 1141/00 - n.w.N. und Beschluss vom 15. März 2005 - 6 B 284/05 -.

Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Vollziehungsanordnung in der Fassung, die sie durch die Ablehnung des an die Antragsgegnerin gerichteten Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gefunden hat. Die Antragsgegnerin setzt sich mit der Interessenlage des Antragstellers auseinander, indem sie unter anderem auf die Sicherung der Aufgabenwahrnehmung der Hochschule und die Unverzichtbarkeit des Antragstellers hierfür hinweist. Die Vollziehungsanordnung bleibt auch dann eine Einzelfallentscheidung, wenn die Antragsgegnerin die Gründe nicht nur gegenüber dem Antragsteller, sondern bei einer Vielzahl übernommener Beamter angeführt hat. Die Parallelität der Sachverhalte bringt es zwangsläufig mit sich, dass sich die Begründung für die Vollziehungsanordnung in zahlreichen Fällen mit gleicher oder ähnlicher Wortwahl wiederholt.

Weil die Antragsgegnerin die Anforderungen des bundesrechtlichen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO erfüllt und ausweislich der Begründung ihr Ermessen bei der Anordnung des Sofortvollzuges tatsächlich betätigt hat, kann offen bleiben, ob sie mit der Regelung in Art. 7 § 1 Satz 2 Hochschulfreiheitsgesetz NRW durch den Landesgesetzgeber verpflichtet werden konnte, die sofortige Vollziehung anzuordnen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertentscheidung orientiert sich an §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei der sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten Entscheidung zu halbieren ist.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).