Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 4767/03

Tatbestand:

Die am 00.00.00 geborene Klägerin steht im Dienst des Beklagten als Konrektorin - als ständige Vertreterin des Leiters eines Studienseminars - (Besoldungsgruppe A 13 Landesbesoldungsordnung) beim Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in X.

Am 30. Oktober 19.. wurde sie unter Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur Lehrerin ernannt und an der Hauptschule Y tätig. Mit Wirkung vom 01. Oktober 19.. wurde sie erstmals als Fachleiterin eingesetzt, ab 19.. war sie als Fachleiterin für das Fach Sachunterricht am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in Y tätig. Zum 01. Februar 19.. wurde sie an die G. -Grundschule in Y versetzt und war weiterhin - mit kurzen Unterbrechungen - mit Fachleiteraufgaben betraut. Unter dem 06. März 19.. beauftragte die Bezirksregierung X die Klägerin zusätzlich und vorübergehend mit der Wahrnehmung von Fachleiteraufgaben für das Fach Sachunterricht am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in S. Zu diesem Zeitpunkt war die Klägerin an der G. -Grundschule lediglich in einem Umfang von fünf Wochenstunden tätig.

Ausweislich des vom Leiter des Studienseminars für das Lehramt für die Primarstufe S unterzeichneten Formulars "Pflichtstunden der Fachleiter/innen an Studienseminaren" vom 01. August 19.. betreute die Klägerin dort im Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. als Fachleiterin für das Fach Sachunterricht 26 Lehramtsanwärter/innen bei einer Gesamtentlastung von 30 Entlastungs-stunden. Von diesem Stundenkontingent wurden 17 Stunden in diesem Schulhalbjahr nicht in Anspruch genommen und auf das Schulhalbjahr 01. Februar bis 31. Juli 19.. übertragen. Bereits im Schulhalbjahr 01. Februar bis 31. Juli 19.. hatte die Klägerin 14 Ermäßigungsstunden nicht in Anspruch genommen, diese waren auf das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. übertragen worden. Danach ergab sich eine Gesamtentlastung für die Klägerin (hinsichtlich ihrer Unterrichtstätigkeit an der M-Grundschule) von 27 Stunden für das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19... Unter dem 02. November 19.. beauftragte die Bezirksregierung X die Klägerin zusätzlich mit der Wahrnehmung von Fachleiteraufgaben für den Bereich des Hauptseminars am Studienseminar für die Primarstufe in Y mit Wirkung vom 15. Dezember 19... Nach dem weiteren Formularschreiben vom 23. Dezember 19.. standen der Klägerin für das Schulhalbjahr 01. Februar bis 31. Juli 19.. weitere 26,5 Ermäßigungsstunden zu, die auf das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. übertragen wurden.

Das Formular "Ermäßigungsstunden der Fachleiter/innen" des Studienseminars für das Lehramt für die Primarstufe Y vom 31. Juli 19.. weist für das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. für die Betreuung von 59 Lehramtsanwärter/innen durch die Klägerin 33,5 Ermäßigungsstunden aus. Mit den bereits zuvor auf das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. übertragenen 26,5 Stunden und bei einer Gesamtentlastung von 27 Stunden vom 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. ergab sich ein Überhang von 33 Ermäßigungsstunden, der auf das Schulhalbjahr 01. Februar bis zum 31. Juli 19.. übertragen wurde.

Aufgrund einer Vakanz der Stelle des stellvertretenden Seminarleiters am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe Y wandte sich das Dezernat 45 der Bezirksregierung X unter dem 18. September 19.. an das Dezernat 47 mit der Bitte, die Klägerin zusätzlich mit der Wahrnehmung von Fachleiteraufgaben für das Hauptseminar am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in Y zu beauftragen. Der Arbeitsanfall könne dort nicht mehr erledigt werden. Die Klägerin sei bereit, ab dem 23. September 19.. auszuhelfen; im Übrigen sei sie als zukünftige stellvertretende Seminarleiterin vorgesehen, der Besetzungstermin stehe noch nicht fest. Durch die zusätzliche Beauftragung erhalte das Seminar die notwendige Hilfe und die Klägerin die Gelegenheit, sich in ihr zukünftiges Berufsfeld einzuarbeiten. Eine zusätzliche Stelle werde nicht benötigt, das "Zeitkonto" der Klägerin werde nicht weiter erhöht; die zusätzliche Beauftragung erfolge im Rahmen des derzeitigen Zeitkontingents. Unter dem 26. Oktober 19.. beauftragte die Bezirksregierung X die Klägerin mit Wirkung vom 23. Oktober 19.. zusätzlich mit der Wahrnehmung von Fachleiteraufgaben für die Hauptseminararbeit am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in Y.

Die Klägerin wurde mit Verfügung der Bezirksregierung X vom 31. Juli 19.. mit Wirkung vom 01. August 19.. von ihren Aufgaben als Fachleiterin für das Fach Sachunterricht am Studienseminar für das Lehramt für die Primarstufe in X, ebenso von ihren bisherigen Fachleiteraufgaben für den Bereich des Hauptseminars am Studienseminar für die Primarstufe in S und in T entpflichtet. Mit Wirkung vom 00.00.00 wurde sie am Studienseminar T zur Konrektorin - als ständige Vertreterin des Leiters eines Studienseminars - ernannt und zugleich von der X- Grundschule, Y, zum Studienseminar in Z versetzt.

Mit Schreiben vom 19. Juni 19.. beantragte die Klägerin unter Hinweis auf das Formular "Ermäßigungsstunden der Fachleiter/innen" des Leiters des Studienseminars für das Lehramt für die Primarstufe X vom 31. Juli 19.. die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs für die 33 Ermäßigungswochenstunden, die sie bis zu ihrer Beförderung nicht habe in Anspruch nehmen können. Ein Abbau dieser Überstunden sei ihr aus dienstlichen Gründen nicht möglich. Mit Bescheid vom 00.00.00 lehnte die Bezirksregierung X den Antrag ab. Nach der Erlasslage könne für die Fachleitertätigkeit nur eine Zulage gewährt werden, deren Höhe sich nach der Anzahl der Ermäßigungsstunden richte. Eine darüber hinausgehende Vergütung, etwa im Rahmen von Mehrarbeit, sei nicht vorgesehen und mit dem geltenden Haushaltsrecht nicht vereinbar. Einzige mögliche Alternative wäre, Fachleiter erst dann für eine andere Funktion freizugeben, wenn kein Ermäßigungsstundenkontingent mehr abzurechnen sei. Dies könne jedoch, besonders in Fällen wie dem der Klägerin, nicht im Interesse der betreffenden Personen liegen.

Unter dem 00.00.00 erhob die Klägerin Widerspruch und führte zur Begründung aus: Die hohe Anzahl der Überstunden sei durch die zusätzliche Wahrnehmung der Vertretung der Fachleiterin in X entstanden. Da die Anzahl der Lehramtsanwärter gestiegen sei, hätten die Überstunden nicht abgebaut werden können, vielmehr seien weitere hinzugekommen. Diese Mehrbelastung habe sie in Kauf genommen, weil sie davon ausgegangen sei, die Überstunden bei sinkenden Lehramtsanwärterzahlen abbauen zu können und der Dienstherr, falls dies im Rahmen der Fachleitertätigkeit nicht möglich sein sollte, ihr eine entsprechende Vergütung oder Abbaumöglichkeit im Rahmen der Fürsorgepflicht zukommen lassen würde.

Unter dem 28. Januar 19.. berichtete die Bezirksregierung X an das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen, dass die Klägerin während ihrer Tätigkeit als Fachleiterin durch die zunehmende Anzahl der Lehramtsanwärter besonders seit 1993 in erheblichem Maße Ermäßigungsstunden nicht habe in Anspruch nehmen können. Während der Vertretungsphase in Y, die die Klägerin zusätzlich zu ihrer Fachleitertätigkeit in T wahrgenommen habe, sei es ihr verständlicherweise nicht möglich gewesen, die übertragenen Ermäßigungsstunden in Anspruch zu nehmen. Auch nachdem sie die Funktion einer stellvertretenden Seminarleiterin ausgeübt habe, sei sie nicht in der Lage gewesen, die angesammelten Ermäßigungsstunden abzubauen. Die Situation der Klägerin sei kein Einzelfall, da besonders im Primarstufenbereich selten ausreichend Fachleiter zur Ausbildung der Lehramtsanwärter zur Verfügung ständen, das Land jedoch verpflichtet sei, im Rahmen seines Ausbildungsmonopols alle Lehramtsanwärter auszubilden. Dadurch entstehe häufig die Situation, dass Fachleiter entsprechend der Zahl der ihnen zugeteilten Lehramtsanwärter mehr Ermäßigungsstunden erhielten, als Pflichtstunden der Schulform zugeordnet seien. Die daraus resultierende hohe Zahl der Ermäßigungsstunden könne schon allein auf Grund der ständig zunehmenden Zahl der Lehramtsanwärter zumindest nicht mehr zeitnah abgebaut werden. Es könne sogar dazu führen, dass Fachleiter nach Beendigung ihrer Fachleitertätigkeit mehrere Monate auch nicht an ihren Schulen eingesetzt werden könnten, da sie zuvor ihren Ermäßigungsstundenberg abbauen müssten. Ähnliche Schwierigkeiten entstünden bei der meist sehr kurzfristigen Übernahme von Funktionsstellen. Es werde um eine grundsätzliche Regelung in derart gelagerten Fällen gebeten. Mit Erlass vom 00.00.00 führte das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen aus, dass sich die Anrechnung der Tätigkeit von Lehrkräften an Studienseminaren auf die Pflichtstundenzahl ausschließlich nach § 2 der Verordnung zur Ausführung des § 5 Schulfinanzgesetz in Verbindung mit dem Runderlass vom 31. Oktober 1985 richte. Es sei dafür Sorge zu tragen, dass Fachleiter künftig nur in dem dafür vorgesehenen Rahmen tätig würden. Die Ansammlung von Ermäßigungsstunden sei durch die Berufung einer hinreichenden Zahl von Fachleitern zu vermeiden.

Mit Schreiben vom 03. April 19.., das eine Rechtbehelfsbelehrung nicht enthält, teilte die Bezirksregierung X der Klägerin unter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass mit, dass sie ihrem Bescheid vom 00.00.00 nichts hinzuzufügen habe. Unter dem 00.00.00 legte die Klägerin durch Anwaltsschreiben Widerspruch gegen dieses Schreiben ein mit dem Antrag, ihr zur Abgeltung der Mehrarbeit bezahlte Freistunden zu bewilligen. Sie beanspruche jetzt keine Mehrarbeitsvergütung mehr, habe aber aus § 78a des Landesbeamtengesetzes - LBG - einen Anspruch auf Dienstbefreiung für die Dauer der Mehrarbeit.

Am 00.00.00 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie ergänzend aus: Sie stütze die Klageforderung außerdem auf § 85 LBG. Ob sie zusätzliche Freizeit im Umfang von 7 Monaten und 10 Tagen (entsprechend 33/27 Halbjahre) oder Überstundenvergütung in Höhe von 38,96 DM pro Stunde (entsprechend der Summe vom 47.046,36 DM) erhalte, werde in die Entscheidung des Gerichts gestellt.

Die Klägerin hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide der Bezirksregierung X vom 00.00.00 und 00.00.00 zu verpflichten, ihr zur Abgeltung der am Studienseminar bis zum 31. Juli 19.. geleisteten Mehrarbeit bezahlte Freistunden, hilfsweise Mehrarbeitsvergütung zu bewilligen.

Das beklagte Land hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es hat vorgetragen: Ein Anspruch der Klägerin auf Dienstbefreiung bestehe nicht, da Mehrarbeit weder angeordnet noch genehmigt worden sei.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 08. Oktober 2003 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Klägerin stehe ein Anspruch auf Freizeitausgleich nicht zu. Ein solcher Anspruch ergebe sich nicht aus § 78a Abs. 1 Satz 2 LBG, da im Falle der Klägerin Mehrarbeit nicht im Sinne dieser Vorschrift angeordnet oder genehmigt worden sei. Die vom Leiter des Studienseminars unterzeichneten Schriftstücke vom 23. Dezember 19.. und 31. Juli 19.., die vorliegend allein als Anordnung von Mehrarbeit in Betracht zu ziehen seien, enthielten keine Anordnung von Mehrarbeit als solcher. Sie träfen allenfalls Regelungen der Arbeit der Klägerin im Sinne von Stunden- oder Dienstplänen. Sie dienten der Information der anderen am Beamten- und Schulrechtsverhältnis Beteiligten über den Arbeitseinsatz der Klägerin am Studienseminar, wobei sich der wesentliche Gehalt in der Ermittlung der aus der Tätigkeit am Studienseminar folgenden Ermäßigungsstunden erschöpfe. Dies ergebe sich über den Wortlaut der Schreiben hinaus auch aus der Bezugnahme auf den Runderlass des Kultusministers vom 31. Oktober 1985 (GABl. NW. S. 663) bzw. dem Vorgängererlass, der die Festlegung der Ermäßigungsstunden zum Inhalt habe. Die formularmäßig vorstrukturierten Schreiben des Studienseminarleiters dienten dem Zweck, durch die Mitteilung der Ermäßigungsstunden eine übermäßige Gesamtbelastung der Lehrkraft zu verhindern und allenfalls im Sinne eines Dienstplans für einen Ausgleich im nächsten Schulhalbjahr zu sorgen.

Ein Anspruch auf Gewährung von Freizeitausgleich folge ebenso wenig aus dem Grundsatz von Treu und Glauben. Dieser Annahme stehe auch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2003 - 2 C 28.02 - nicht entgegen, da der Fall, der Gegenstand dieser Entscheidung sei, mit dem vorliegenden nicht vergleichbar sei. Die entsprechende Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben im öffentlichen Recht müsse auf eng umgrenzte Bereiche beschränkt bleiben. Die außergewöhnliche Konstellation des Falles der Beamten im Beitrittsgebiet, die sich auf eine rechtlich umstrittene Arbeitszeitregelung hätten einstellen müssen, sei mit der Situation der Klägerin nicht vergleichbar. Die Gewährung einer Mehrarbeitsvergütung nach § 78a Abs. 2 LBG setze ebenfalls die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit voraus. Sie scheitere im Falle der Klägerin daran, dass es an der erforderlichen Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit, die zudem nach der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte schriftlich erfolgen müsse, fehle.

Mit der vom Senat zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Das Formular "Ermäßigungsstunden für Fachleiter/innen" enthalte sowohl die die Mehrarbeit auslösende Anordnung, nämlich durch Zuteilung einer über die bei Einhaltung der regulären Arbeitszeit zulässige Zahl an Lehramtsanwärtern, als auch die Feststellung der Rechtsfolge, nämlich die Gewährung von Freizeitausgleich in Form konkret bezifferter Ermäßigungsstunden. Hierdurch sei die Voraussetzung der schriftlichen Anordnung von Mehrarbeit erfüllt, ebenso wie aus der gleichzeitigen Gewährung von Ermäßigungsstunden die Kenntnis bzw. das Bewusstsein des Dienstherrn hervorgehe, dass sie - die Klägerin - Mehrarbeit leiste, welche mit Freizeit auszugleichen sei. Dass das Formular das Wort "Mehrarbeit" nicht verwende, hindere nicht, dieses gleichwohl als Anordnung von Mehrarbeit zu qualifizieren. Ein Hinweis auf die Notwendigkeit der Verwendung des von dem beklagten Land erwähnten Formulars STD 424 sei zu keinem Zeitpunkt erfolgt. Ebenso wenig sei sie darauf hingewiesen worden, dass ohne die Verwendung dieses Formulars ein Anspruch auf Freizeitausgleich bzw. Vergütung von Mehrarbeit nicht bestehe. Auch seien keine Anhaltspunkte ersichtlich, aus denen die Gewährung von Freizeitausgleich wegen zwingender dienstlicher Gründe nicht mehr möglich sein sollte.

Gleichermaßen unzutreffend habe das Verwaltungsgericht einen Anspruch auf Gewährung von Freizeitausgleich nach dem Grundsatz von Treu und Glauben abgelehnt. Es sei nicht ersichtlich, welche Umstände vorliegend entgegen der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine "kompensationslose Benachteiligung" ihrer Person rechtfertigten und damit vermeiden könnten, dass ein Widerspruch zu den "Grundwertungen" des beamtenrechtlichen Arbeitszeitrechts eintrete. Sie habe mit dem Formular "Ermäßigungsstunden für Fachleiter/innen" seitens des Dienstherrn eine solch hohe Zahl von Lehramtsanwärtern zugeordnet erhalten, dass sämtlichen Beteiligten von Beginn an klar gewesen sei, dass dies zu Mehrarbeit und dementsprechend zu einem Anspruch auf Freizeitausgleich in Form der Gewährung von Ermäßigungsstunden führen würde, wie auch sogleich in dem Formular festgestellt worden sei. Nachdem die Mehrbeanspruchung eingetreten sei, berufe sich der Dienstherr nunmehr auf das Fehlen einer schriftlichen Anordnung der Mehrarbeit und damit auf ein eigenes Versäumnis zur Rechtfertigung der dadurch entstehenden "kompensationslosen Benachteiligung". Verzichte der Dienstherr vorsätzlich auf eine ausreichende Personalausstattung und kompensiere dies durch eine Mehrbeanspruchung der vorhandenen Beamten, so könne er sich nicht auf das Privileg der dienstlichen Anordnung als Voraussetzung des Freizeitausgleichsanspruchs berufen. Im Übrigen seien die zahlreichen Fälle in der Vergangenheit, in denen sich der Dienstherr zur Abwehr von Freizeitausgleichs- bzw. Mehrarbeitsvergütungsansprüchen auf das Fehlen einer ausdrücklichen schriftlichen Anordnung mit der Rechtsqualität eines Verwaltungsaktes berufen habe, mit der ratio legis des § 78a Abs. 1 LBG nicht zu vereinbaren.

Schließlich bestehe auch der hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf Zahlung von Mehrarbeitsvergütung gemäß § 78a Abs. 2 LBG.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt es ergänzend aus: Die erforderliche dienstliche Anordnung oder Genehmigung der Mehrarbeit liege nicht vor. Die Zuständigkeit für die Anordnung und Genehmigung von Mehrarbeit für Fachleiter an den Studienseminaren sei nach den einschlägigen Regelungen den Bezirksregierungen übertragen, wobei für die Anordnung regelmäßiger Mehrarbeit der Vordruck STD 424 zu verwenden sei. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht erfüllt. Das von der Klägerin angeführte, vom Leiter des Studienseminars unterzeichnete Formular über die Ermäßigungsstunden der Fachleiter/innen mit der Feststellung der der Klägerin zustehenden Ermäßigungsstunden habe lediglich einen nach außen informativen und nach innen organisatorischen Charakter. Zudem ständen Ermäßigungsstunden nicht in Verbindung mit erhöhtem Arbeitsaufkommen, sondern mit Aufgaben unterrichtsfremder Art. Sie dienten dazu, durch Verringerung der Pflichtstundenzahl die Erledigung der Aufgaben, z.B. Unterrichtsbesuche, Einzelgespräche und Seminarvorbereitungen, zu ermöglichen, die sich aus einem neben dem Unterricht gelagerten Tätigkeitsfeld ergäben. Ermäßigungsstunden bedeuteten keineswegs Freizeit i.S. von Nicht-Arbeitszeit und stellten keine Entschädigung für Mehrarbeit dar. Freizeitausgleich sei nur für Mehrarbeit möglich; dieser Tatbestand sei vorliegend nicht erfüllt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten wird auf die Streitakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Berufung ist weitgehend begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattgeben müssen.

Der auf Dienstbefreiung bzw. Freizeitausgleich gerichtete Hauptantrag ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig und überwiegend begründet. Die Bescheide der Bezirksregierung X vom 00.00.00 und 00.00.00 sind weitgehend rechtswidrig und verletzen die Klägerin insoweit in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn sie hat gegen das beklagte Land einen Anspruch auf Bewilligung von Dienstbefreiung im Umfang von 33 Ermäßigungswochenstunden für ein Schulhalbjahr abzüglich fünf Stunden pro Monat.

Allerdings folgt dieser Anspruch nicht aus § 78a Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG). Nach Satz 1 dieser Regelung ist der Beamte verpflichtet, ohne Entschädigung über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu tun, wenn zwingende dienstliche Verhältnisse es erfordern. Wird er durch eine dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht, so ist ihm innerhalb eines Jahres (vgl. § 78a Abs. 1 LBG in der Änderungsfassung vom 17. Dezember 2003, GV NRW S. 814, 817; bis 31. Dezember 2003: innerhalb von drei Monaten,) für die über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus geleistete Mehrarbeit entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren (§ 78a Abs. 1 Satz 2 LBG).

Den von der Klägerin geltend gemachten, nach dem Schreiben des Leiters des Studienseminars für das Lehramt für die Primarstufe Y vom 31. Juli 19.. in das Schulhalbjahr 01. Februar bis 31. Juli 19.. übertragenen 33 Ermäßigungswochenstunden liegt keine Mehrarbeit im Sinne des § 78a LBG zu Grunde. Insbesondere fehlt es an einer Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit.

Die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit ist ein Verwaltungsakt.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 08. März 1967 - 6 C 79.63 -, Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1967, 317 (319); Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 05. August 1998 - 12 A 3011/95 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechnungs-Report Verwaltungsrecht (NVwZ-RR) 2000, 635 (624); Verwaltungsgericht München, Beschluss vom 04. September 1986 - M 12 E 86.4558 -, Der Öffentliche Dienst (DÖD) 1986, 279 (280).

Sie ist von der bloßen Anordnung von Arbeit, die durch innerdienstliche Weisung erfolgt, zu unterscheiden.

Bei der Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit hat der Dienstherr eine (einzelfallbezogene) Ermessensentscheidung zu treffen, und zwar auf der Grundlage und unter Abwägung der im konkreten Zeitpunkt maßgebenden Umstände.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 02. April 1981 - 2 C 1.81 -, ZBR 1981, 317, und vom 28. Mai 2003 - 2 C 28.02 -, Die Öffentliche Verwaltung (DÖV) 2003, 1035; OVG NRW, Urteil vom 05. August 1998, a.a.O. (624); Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Bundesbeamtengesetz, Loseblatt-Kommen-tar, München, Stand: Juni 2005, § 72 Rdnr. 20.

Vor dem Hintergrund, dass Mehrarbeit im Verhältnis zur Einhaltung der regelmäßigen Arbeitszeit einen Ausnahmetatbestand darstellt, hat der Dienstherr bei seiner Ermessensentscheidung zu prüfen, ob nach den dienstlichen Notwendigkeiten Mehrarbeit überhaupt zwingend erforderlich ist und welchem Beamten sie auferlegt werden soll. Wegen des grundsätzlichen Vorrangs des Ausgleichs von Mehrarbeit durch Dienstbefreiung vor einem Ausgleich durch Zahlung von Mehrarbeitsvergütung (vgl. § 78a Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 LBG, § 3 Abs. 1 Nr. 3 Mehrarbeitsvergütungsverordnung - MVergV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 03. Dezember 1998, BGBl. I 3494) ist es außerdem sachgerecht und geboten, bereits bei der Anordnung oder Genehmigung der Mehrarbeit zu prüfen, ob diese voraussichtlich durch Dienstbefreiung innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist ausgeglichen werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. April 1981, a.a.O. (317); OVG NRW, Urteil vom 05. August 1998, a.a.O. (624).

Dabei müssen sich Anordnung und Genehmigung von Mehrarbeit auf konkrete, zeitlich abgegrenzte Mehrarbeitstatbestände beziehen. Allgemeine (pauschale) Anweisungen hinsichtlich künftiger oder bereits geleisteter Mehrarbeit allein genügen nicht.

So schon OVG NRW, Urteil vom 05. August 1998, a.a.O. (624).

Davon, dass die Anordnung bzw. Genehmigung von Mehrarbeit diesen einschränkenden Voraussetzungen unterliegt, gehen Rechtsprechung und Literatur ganz überwiegend aus.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. März 2004 - 1 A 2426/02 - , in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Entscheidungssammlung, Stand: Dezember 2005, ES/B I 2.4 Nr. 61 m.w.N.; teilweise anders Bauschke, in: Fürst u.a., Gemeinschaftskommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblatt- Kommentar, Band I, Berlin, Stand: 2005, Bundesbeamtengesetz (BBG) § 72 Rdnr. 85 ff.

Hieraus folgt, dass eine Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit von einem entsprechenden Willen des Dienstherrn getragen sein muss. Hieran fehlt es, wenn die in Betracht kommende schriftliche Verfügung keinerlei Anhaltspunkte dafür enthält, dass sich der Dienstherr dessen bewusst (gewesen) ist, dass er von dem Beamten im Einzelfall ein Überschreiten der regelmäßigen Arbeitszeit verlangt oder dass er solches zumindest billigend in Kauf nimmt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05. August 1998, a.a.O. (624); Oberverwaltungsgericht Bremen, Beschluss vom 28. Juli 1983 - 2 BA 62 und 66/80 -, DÖD 1983, 248.

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann eine (schriftliche) Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit durch das beklagte Land gegenüber der Klägerin nicht festgestellt werden.

Dies gilt zunächst hinsichtlich der Beauftragungen der Klägerin mit der Wahrnehmung von Fachleiteraufgaben einschließlich der Mitwirkung an Hauptseminaren an den Studienseminaren für das Lehramt für die Primarstufe in Y und T durch die Bezirksregierung X. Denn dadurch wurden ihr mit ihrem Einverständnis ohne Eingrenzung oder Festlegung des daraus folgenden zukünftigen Arbeitsaufwandes diese Aufgaben und Funktionen lediglich allgemein zusätzlich zugewiesen. Entgegen ihrer Ansicht enthalten auch die Formulare "Pflichtstunden der Fachleiter/innen an Studienseminaren", insbesondere das Formular "Ermäßigungsstunden für Fachleiter/innen" des Studienseminars für das Lehramt der Primarstufe Y vom 31. Juli 19.., keine Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit. Dagegen spricht zunächst, dass sie nicht, wie von § 1 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 17. April 1994 (SGV. NRW 2030) vorausgesetzt, von der Bezirksregierung X als dienstvorgesetzter Stelle der Klägerin ausgestellt worden sind, sondern von dem Leiter des Studienseminars. Auch sind die Formularverfügungen nicht an die Klägerin gerichtet, sondern lediglich nachrichtlich an die Bezirksregierung X, das Schulamt für die Stadt Y, die M-Grundschule in S und die Klägerin gesandt worden. Nach dem Wortlaut betrafen sie auch nicht eine "Mehrarbeit" der Klägerin, sondern Pflicht- bzw. "Ermäßigungsstunden", mithin eine Reduzierung der der Klägerin als Grundschullehrerin obliegenden wöchentlichen 27 Pflichtunterrichtsstunden. Zudem spricht gegen eine Anordnung von Mehrarbeit die Regelung des § 78a Abs. 1 Satz 2 LBG in seiner damals anzuwendenden Fassung, wonach Dienstbefreiung innerhalb von drei Monaten zu gewähren war. Der Verrechnungszeitraum der Formularschreiben umfasste demgegenüber jeweils Schulhalbjahre.

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, hatten die Schreiben des Leiters des Studienseminars den Sinn, die weiteren am Beamten- und Schulrechtsverhältnis Beteiligten über die aus der Lehrerfortbildungstätigkeit der Klägerin an dem Studienseminar folgende Stundenentlastung hinsichtlich ihrer Lehrertätigkeit an der M-Grundschule, wie dies nach dem Runderlass des Kultusministeriums vom 31. Oktober 1985 (GABl. NW S. 663) in der einschlägigen Fassung vorgesehen war, zu informieren. Zugleich war die Mitteilung für die Bezirksregierung X zur Bemessung der Fachleiterzulage für die Klägerin von Bedeutung. Folglich stellen diese Formularschreiben die Anzahl der zu Gunsten der Klägerin anzusetzenden Ermäßigungsstunden zwischen den Beteiligten unstreitig, wie an der in Bezug auf die Klägerin seit 19.. bestehenden Verwaltungs- und Verrechnungspraxis zu ersehen ist.

Hinzu kommt, dass die Formularschreiben, insbesondere dasjenige vom 31. Juli 19.., eine seit Januar 19.. fortgeschriebene pauschalierte Anrechnung von Ermäßigungsstunden aus zuletzt sechs Schulhalbjahren umfaßten, in denen die Klägerin durch ihre Fachleitertätigkeit mehr Ermäßigungsstunden "erwirtschaftet" hatte als Pflichtstunden an der M-Grundschule zur Verrechnung zur Verfügung standen. Eine solche Vorgehensweise ist mit der Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit nicht gleichzusetzen. Mehrarbeit darf nur angeordnet oder genehmigt werden darf, wenn und soweit sie zur Erledigung wichtiger, unaufschiebbarer Aufgaben unvermeidlich notwendig ist und wenn die Umstände, welche sie zwingend erfordern, vorübergehender Natur sind und eine Ausnahme gegenüber den sonst üblichen Verhältnissen darstellen. Sie darf nicht zur Regel werden, da es sich sonst um eine unzulässige Verlängerung der regelmäßigen Wochenarbeitszeit unter Umgehung der diesbezüglichen arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen handeln würde.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05. August 1998, a.a.O. (625 m.w.N.); Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Loseblatt-Kommentar, Stand: Dezember 2005, § 78a Rdnr. 6.

Der übermäßige Einsatz der Klägerin in den Studienseminaren entsprach demgegenüber - wie sich aus dem Schreiben der Bezirksregierung X vom 28. Januar 19.. an das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen ergibt - einer gängigen "Verwaltungspraxis" des beklagten Landes, um Neueinstellungen zu umgehen in der Hoffnung, dass die Fachleiter bei abnehmenden Zahlen von Lehramtsanwärtern die angestauten Ermäßigungsstunden abbauen konnten. Diese Vorgehensweise war rechtwidrig, führt aber nicht automatisch dazu, dass sie deswegen in eine Anordnung von Mehrarbeit umschlüge.

Nach Vorstehendem geht die Klägerin auch fehl, wenn sie auf eine vermeintlich zwingende Verknüpfung der Gewährung von Ermäßigungsstunden mit der Anordnung von Mehrarbeit hinweist. Der Anspruch auf Gewährung von Ermäßigungsstunden setzte in ihrem Falle lediglich voraus, dass die insoweit in dem Runderlass des Kultusministeriums vom 31. Oktober 1985 niedergelegten Voraussetzungen erfüllt waren, nicht jedoch auch, dass eine damit gegebenenfalls verbundene Überschreitung der regelmäßigen Arbeitszeit im Sinne des § 78a Abs. 1 Satz 2 LBG angeordnet oder genehmigt war.

Auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG) lässt sich der Klageanspruch ebenfalls nicht stützen. Für einen Schadensersatzanspruch fehlt es an einem zu ersetzenden Schaden.

Vgl. insoweit: BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2003, a.a.O. (1036).

Ein Anspruch der Klägerin auf Dienstbefreiung ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -). Dieser Rechtsgrundsatz gilt auch im öffentlichen Recht, insbesondere im Beamtenrecht.

Ständige Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Urteil vom 28. Mai 2003, a.a.O (1036), unter Hinweis auf Urteile vom 24. September 1959 - 2 C 405.57 -, BVerwGE 9, 155 (160), vom 07. Juni 1962 - 2 C 15.60 -, BVerwGE 14, 222 (227) und vom 31. Januar 1974 - 2 C 36.70 -, Buchholz 237.5 § 81 HessBG Nr. 1.

Er vermag in dem engen, auf Dauer angelegten Rechtsverhältnis, in dem Dienstherr und Beamter verbunden sind, Nebenpflichten zu begründen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2003, a.a.O. (1036).

Im Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land leitet sich daraus die Pflicht zu einem Ausgleich der geleisteten Zuvielarbeit ab. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner vorerwähnten Entscheidung zu der dem § 78a LBG entsprechenden Regelung des § 72 Abs. 2 und 3 des Bundesbeamtengesetzes - BBG - u.a. ausgeführt:

"Zieht der Dienstherr Beamte über die regelmäßige Dienstzeit hinaus zum Dienst heran, ohne dass die Voraussetzungen für die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit erfüllt sind, so ist diese Inanspruchnahme rechtswidrig. Die Beamten haben einen Anspruch darauf, dass sie unterbleibt. Das Gesetz enthält keine Regelung der Konsequenzen, die eintreten, wenn der Dienstherr diese Unterlassungsverpflichtung verletzt. Daraus ist jedoch nicht zu schließen, dass die rechtswidrige Festlegung einer Arbeitszeit, die über die normativ zulässige Arbeitszeit hinausgeht, ohne Folgen bleibt. Eine ohne jeden Ausgleich bleibende Mehrbeanspruchung des Beamten über einen langen Zeitraum würde Grundwertungen widersprechen, die in den Vorschriften des beamtenrechtlichen Arbeitszeitrechts zum Ausdruck kommen. Ein Wertungswiderspruch bestünde insbesondere zu § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG, der bei einer über die Wochenarbeitszeit hinausgehenden Beanspruchung in der Form kurzzeitiger Mehrarbeit von mehr als fünf Stunden pro Monat einen Freizeitausgleich vorsieht. Damit ist zwar nicht die entsprechende Anwendung dieser Ausgleichsregelung in Fällen gerechtfertigt, in denen Beamte Dienst nach einer rechtswidrig festgesetzten Wochenarbeitszeit leisten müssen. Der Ausgleich nach § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG ist auf Mehrarbeit im Sinne des § 7 AZV zugeschnitten. Diese darf nur für kurze Zeit und nur in Ausnahmefällen angeordnet werden. Dementsprechend zeigt die Festlegung der Zeitspanne, innerhalb derer die Mehrarbeit auszugleichen ist, einerseits, dass der Gesetzgeber die Ansammlung von Freizeitausgleichsstunden in größerer Zahl im Interesse eines kontinuierlichen Dienstbetriebs vermieden wissen will. Andererseits ist der innerhalb einer bestimmten Frist vorzunehmende Ausgleich auch ein Hinweis darauf, dass die vorgesehene Kompensation mit dem Ausnahmecharakter der auszugleichenden Mehrarbeit zusammenhängt: Die alsbaldige Realisierung des Ausgleichs soll eine rasche Rückkehr zur Normalität des Dienstablaufs möglich machen.

Auch wenn § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG auf Fälle einer rechtswidrigen Heranziehung zu einer gesetzwidrig festgesetzten Wochenarbeitszeit nicht entsprechend anwendbar ist, lässt die Vorschrift doch erkennen, dass Überschreitungen der regelmäßigen Arbeitszeit den Beamten nicht prinzipiell ohne jeglichen Ausgleich durch Dienstbefreiung zugemutet werden sollen. Eine kompensationslose Benachteiligung der mehrbeanspruchten Beamten wäre zudem mit dem sozialen Zweck der Arbeitszeitregelung einschließlich des Ausgleichs der Überbeanspruchung durch Dienstbefreiung schwerlich vereinbar (vgl. auch Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG 2 C 45.68 - BVerwGE 37, 21 [28]). § 72 Abs. 2 BBG ist deshalb nach Treu und Glauben in einer Weise zu ergänzen, welche die beiderseitigen Interessen zu einem billigen Ausgleich bringt und dabei dem Sinn und Zweck der Arbeitszeitregelung gerecht wird (Urteil vom 10. Dezember 1970, a.a.O.). Dies bedeutet, dass die im Beitrittsgebiet tätigen Bundesbeamten, die Dienst mit einer rechtswidrig festgesetzten Wochenstundenzahl leisten mussten, Anspruch auf eine angemessene Dienstbefreiung haben."

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts beschränken sich diese Überlegungen nicht auf die außergewöhnliche Konstellation der Beamten im Beitrittsgebiet, sondern stellen allgemein auf einen Wertungswiderspruch einer ohne Ausgleich bleibenden Mehrbeanspruchung des Beamten sowie die Unvereinbarkeit der kompensationslosen Benachteiligung mit dem sozialen Zweck der Arbeitszeitregelungen ab. Der weitere Einwand des Verwaltungsgerichts, der Klägerin hätten einfachere Möglichkeiten zur Wahrung ihrer Rechte zur Verfügung gestanden, betrifft nicht die Anwendbarkeit des Grundsatzes von Treu und Glauben, sondern lediglich die Frage eines eventuellen Mitverschuldens der Klägerin. Ausgehend davon ist der Klägerin ein Anspruch auf Dienstbefreiung auf der Grundlage der 33 Ermäßigungswochenstunden zuzubilligen:

Das beklagte Land hat die Klägerin neben ihrer Tätigkeit als Grundschullehrerin an der M-Grundschule, X, mit der Wahrnehmung diverser Fachleitertätigkeiten an dem Studienseminar und zusätzlich an dem Hauptseminar in X, ab Oktober 19.. außerdem am Studienseminar (Bereich Hauptseminar) in Y, beauftragt. Aufgrund dieser Fachleitertätigkeiten sammelten sich bereits im Zeitraum Februar 19.. bis Januar 19.. erhebliche, teilweise die Pflichtstundenzahl überschreitende Ermäßigungswochenstunden an, die später jedoch wieder abgebaut werden konnten. Ab Februar 19.. ergaben sich aber sodann durchgängig mehr Ermäßigungsstunden für die Klägerin als die ihr in der Funktion als Grundschullehrerin abverlangten Pflichtwochenstunden. Diese Situation war dem beklagten Land ausweislich des Schreibens der Bezirksregierung X vom 28. Januar 19.. nicht nur bekannt. Vielmehr bestand eine derartige, über den Fall der Klägerin hinaus gehende ständige Praxis, da "besonders im Primarstufenbereich selten ausreichend Fachleiter zur Ausbildung der Lehramtsanwärter zur Verfügung" standen und "Fachleiter entsprechend der ihnen zugeteilten Lehramtsanwärter mehr Ermäßigungsstunden" erhielten "als Pflichtstunden der Schulform zugeordnet" waren. Notwendige, dem beklagten Land gleichermaßen bekannte und in Kauf genommene Folge war, dass die Ermäßigungsstunden "nicht mehr zeitnah abgebaut werden" konnten. Ursache dieser Missstände waren also gravierende organisatorische Defizite in der Lehrerausbildung, die das beklagte Land sehenden Auges in Kauf nahm.

Im Falle der Klägerin bedeutete dies, dass nach der zusätzlichen Wahrnehmung der Fachleitertätigkeit für die Hauptseminararbeit am Studienseminar X ab dem 23. Oktober 19.. und der anschließenden Beförderung und Versetzung der Klägerin keine Möglichkeit mehr bestand, Ermäßigungsstunden über die Lehrertätigkeit an der M-Grundschule, X, zu verrechnen. Die überobligationsmäßige Inanspruchnahme der Klägerin blieb deshalb - allein auf Grund der in die Verantwortung des beklagten Landes fallenden Organisationsdefizite - ohne angemessenen Ausgleich.

In Anbetracht dieser Gesamtumstände ist die Weigerung des beklagten Landes, der Klägerin die beanspruchte Dienstbefreiung zu gewähren, grob unbillig und für sie nicht zumutbar.

Der Anspruch der Klägerin auf Dienstbefreiung ist auch keinen sonstigen Einwänden ausgesetzt. Zunächst können ihr nicht im Wege des Mitverschuldens einfachere Möglichkeiten zur Wahrung ihrer Rechte - etwa Herbeiführung einer eindeutigen schriftlichen Anordnung von Mehrarbeit oder Einschränkung des Umfangs ihrer Fachleitertätigkeit - entgegen gehalten werden. Ausgehend von der jahrelangen Verwaltungspraxis der Verrechnung der Ermäßigungsstunden auf der Grundlage der Formularschreiben des Leiters des Studienseminars, die von der dienstvorgesetzten Stelle zu keinem Zeitpunkt angezweifelt worden sind, hatte die Klägerin keinen Anlass, auf einer schriftlichen Anordnung von Mehrarbeit zu bestehen. Eine Einschränkung der Fachleitertätigkeit stand nicht zur Diskussion, da einvernehmlich davon ausgegangen worden ist, dass nachlassende Zahlen von Lehramtsanwärtern einen Abbau der angestauten Ermäßigungsstunden ermöglichen. Dabei sind die 33 Ermäßigungsstunden in einem Zeitraum aufgebaut worden, als eine Fachleitertätigkeit am Studienseminar in X und die Wahrnehmung der dortigen Konrektorenstelle noch nicht in Rede standen. Eine Verweisung der Klägerin auf die Möglichkeit, der Übertragung der Fachleiteraufgaben zu widersprechen oder dagegen sogar Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, wäre unter diesen Umständen lebensfremd.

Ein Ausgleich nach § 242 BGB im Wege einer Dienstbefreiung, dessen Umfang der Dauer der geleisteten Zuvielarbeit gänzlich entspricht, ist bei Praktizierung einer rechtswidrigen Mehrbeanspruchung jedoch nicht angemessen. In Anlehnung an die dem § 78a Abs. 1 LBG entsprechende Regelung des § 72 Abs. 2 Satz 2 BBG geht das Bundesverwaltungsgericht,

Urteil vom 28. Mai 2003, a.a.O. (1036),

davon aus, dass es zur Gewährung eines Ausgleichs nur ausnahmsweise kommen kann, da Mehrarbeit nur in Ausnahmefällen und nur als zeitlich eng begrenzte Maßnahme angeordnet werden darf; demgemäß ist eine Dienstbefreiung ebenfalls zeitlich eng begrenzt. Danach erscheint vorliegend eine Dienstbefreiung angemessen, die ebenso lang ist wie die Zeit, die die Klägerin (als Fachleiterin) allmonatlich insgesamt über die ohne Ausgleich höchstzulässige Mehrarbeit von fünf Stunden hinaus gearbeitet hat. Somit sind von den festgestellten 33 Ermäßigungswochenstunden für das Schulhalbjahr 01. August 19.. bis 31. Januar 19.. 5 Stunden pro Monat (= 4,3 Wochen), entsprechend 1,16 Stunden pro Woche in Abzug zu bringen. Mit den verbleibenden 31,84 Ermäßigungswochenstunden, die die damalige Pflichtstundenzahl der Klägerin als Grundschullehrerin von 27 Wochenstunden (als Bezugsgröße für die Wochenarbeitszeit) um den Faktor 31,84/27 (gerundet 1,18) übersteigen, ergibt sich ein Zeitraum von 7,08 Monaten (7 Monate und 2 Tage), für den der Klägerin Dienstbefreiung unter Fortbezahlung ihrer Dienstbezüge zu gewähren ist.

Die Gewährung der Dienstbefreiung, insbesondere die Festlegung der zeitlichen Lage und anderer Details, steht in der organisatorischen Entscheidungsfreiheit des Dienstherrn, der sich dabei allerdings wesentlich an den berechtigten Wünschen der Klägerin zu orientieren haben wird. Sofern derzeit zwingende dienstliche Gründe im gegenwärtigen Amt der Klägerin einer längerfristigen Dienstbefreiung entgegen stehen sollten, muss aber sichergestellt werden, dass eine Dienstbefreiung spätestens vor Eintritt in den Ruhestand im Blockmodell erfolgt. Damit wäre den vom beklagten Land zu berücksichtigenden organisatorischen und personellen Gegebenheiten hinreichend Rechnung zu tragen, wie etwa die Regeln über die Altersteilzeit verdeutlichen (vgl. § 78d Abs. 2 LBG).

Der Hilfsantrag ist abzuweisen. Für einen Anspruch auf Mehrarbeitsvergütung fehlt es bereits - wie zuvor ausgeführt - an einer Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit.

Die Kostenentscheidung beruht angesichts der Geringfügigkeit des Unterliegens der Klägerin auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes gegeben sind.