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G r ü n d e

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Das angerufene Gericht ist örtlich und auch instanziell für das Begehren der Antragsteller zuständig. Es geht um die Koordinierung des Verkehrs am Flughafen Düsseldorf, namentlich um die für den Winterflugplan 2006/2007 auf der Grundlage von § 27a Abs. 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. L 14, 1), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) Nr. 793/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 (ABl. L 138, 50), bereits erfolgte Vergabe von Zeitnischen (Slots), also die Erlaubnisse, die Flughafeninfrastruktur des koordinierten Flughafens für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen (Art. 2 Buchstabe a) der Verordnung (EWG) Nr. 95/93). Die Antragsteller behaupten einen Anspruch auf Beachtung der zur Wahrung ihrer Lärmschutzbelange verfügten Betriebsbeschränkungen im Rahmen dieser Koordinierung und leiten weitergehend einen Anspruch darauf ab, dass die bereits erfolgte Verteilung auf das Maß der bisherigen betrieblichen Genehmigung i.d.F. der Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 zurückgeführt wird. Die instanzielle Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichtes ergibt sich aus § 48 Abs. 1 Satz 2 VwGO; die streitige Flughafenkoordinierung weist, wenn – wie hier – Streit über ihren zulässigen Umfang besteht, einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Betrieb des Verkehrsflughafens Düsseldorf als einem solchen nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO auf. Die örtliche Zuständigkeit ist im Hinblick darauf gegeben, dass ein ortsgebundenes Recht i.S.d. § 52 Nr. 1 VwGO in Rede steht.

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Wegen der auch antragstellerseitig betonten Eilbedürftigkeit und weil mit Blick auf die sich aufdrängende Ablehnung des Begehrens eine Rechtsbeeinträchtigung Dritter nicht zu besorgen ist, sieht der Senat in diesem vorläufigen Verfahren von einer weiteren Auseinandersetzung mit der Frage der Beiladung Dritter, wie einzelner begünstigter Flugunternehmen oder des Betreibers des Flughafens, ab, die ihrerseits jedenfalls nur ein Interesse an der Ablehnung der Anträge der Antragsteller haben könnten.

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Das auf die Gewährung vorläufigen bzw. einstweiligen Rechtsschutzes gerichtete Begehren der Antragsteller hat keinen Erfolg.

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Soweit es sich mit beiden Anträgen gegen den Antragsgegner zu 2. richtet, ergibt sich dies schon aus § 31d Abs. 4 LuftVG. Danach ist gegen die Entscheidungen des Antragsgegners zu 2. im Rahmen seines Auftrages aus § 31a LuftVG der Widerspruch statthaft; ein anschließendes Klageverfahren ist aber in jedem Fall gegen die Antragsgegnerin zu 1. zu richten (§ 31d Abs. 4 Satz 3 LuftVG). In dieses Verhältnis ist auch ein Begehren auf gerichtlichen Eilrechtschutz einzuordnen. Das gilt zugleich für die Frage, ob ein gegen eine Entscheidung des Antragsgegners zu 2. eingelegter Widerspruch aufschiebende Wirkung entfaltet.

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Der Antrag der Antragsteller,

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festzustellen, dass ihr Widerspruch gegen die Erteilung von Zeitnischen während der Stunde 22.00 bis 23.00 Uhr Ortszeit in der Wintersaison 2006/2007 (beginnend mit dem 29.10.2006) für den Flughafen Düsseldorf durch den Antragsgegner zu 2. aufschiebende Wirkung hat,

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hat keinen Erfolg. Er ist bereits unzulässig.

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Weder aus dem Antrag noch in einer Gesamtschau des antragstellerseitigen Vorbringens erschließt sich eine taugliche Regelung für die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs. Die Erteilung von Zeitnischen in ihrer Gesamtheit stellt keinen einheitlichen Verwaltungsakt dar, der im Falle der Anfechtung dem Regelungssystem des § 80 VwGO zugänglich wäre. Die Beschränkung des Widerspruchs auf diejenige Slotvergabe für den Winterflugplan, die über die Zahl von 15 hinaus erfolgt ist, wie sie die Antragsteller mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2006 erklärt haben, konkretisiert das Begehren nicht auf einen tauglichen Gegenstand. Regelungscharakter – in Form einer Allgemeinverfügung – mag im Rahmen des Koordinierungsverfahrens zunächst der Festsetzung der Koordinierungseckwerte durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung – BMVBS – nach § 27a Abs. 2 Satz 2 LuftVG zukommen. Daneben verbleiben als denkbare Regelungsakte mit Vollziehungsmöglichkeit i.S.d. § 80 VwGO allenfalls die einzelnen, den Flugunternehmen auf der Grundlage der durch den BMVBS festgesetzten Koordinierungseckwerte im Rahmen des Koordinierungsverfahrens jeweils zugewiesenen Slots.

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Das Antragsvorbringen der Antragsteller kann auch nicht dahingehend verstanden werden, dass sie die fehlende Vollziehbarkeit aller im Koordinierungsverfahren für den Winterflugplan den jeweiligen Flugunternehmen im Einzelnen zugewiesenen Slots geltend machen würden. Denn insoweit fehlt es bereits nach dem eigenen Vortrag der Antragsteller an Anhaltspunkten für eine wirksame Einlegung von Widersprüchen gegen bestimmte vergebene Slots. Die in Bezug genommenen Eingaben der Antragsteller gegenüber den Antragsgegnern beschränken sich im Wesentlichen auf die Forderung, die weitere Koordinierung unter Berücksichtigung der Beschränkungen aus Ziffer 6.2 3. Spiegelstrich der Betriebsgenehmigung in der Änderungsfassung vom 21. September 2000 vorzunehmen sowie die bereits erfolgte Überkoordinierung insoweit rückgängig zu machen. Die Ablehnung dieses Begehrens selbst ist zwar mit dem Widerspruch anfechtbar. Sie ist aber einer Regelung der Vollziehung ebenfalls nicht zugänglich. Rechtschutz ist vielmehr auf der Grundlage des § 123 Abs. 1 VwGO zu suchen.

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Das sehen die Antragsteller offensichtlich entsprechend. Sie verweisen auf mangelndes Wissen um die genauen Koordinierungen für die erste Nachtstunde und stellen ausdrücklich darauf ab, dass es nur um allenfalls mögliche nachträgliche Entziehungen von einzelnen Zeitnischen unter Berücksichtigung von Aspekten der Verteilungsgerechtigkeit gehe und im Hinblick darauf etwa auch nicht die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung vorlägen. Diese Argumentation würde nicht zu der Rechtsbehauptung passen, Widerspruch gegen die jeweiligen, einzelnen Unternehmen eingeräumten Begünstigungen mit der Folge der aufschiebenden Wirkung erhoben zu haben. Sie entspräche jedoch der Rechtsbehauptung, für die erste Nachtstunde seien sie, die Antragsteller, so zu behandeln, wie sie stünden, wenn eine Koordinierung auf der Basis eines höheren Eckwertes als 15 gar nicht erfolgt wäre.

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Im Übrigen sei - ohne dass dazu eine abschließende Entscheidung geboten wäre - darauf hingewiesen, dass solcherart Widersprüche wohl unzulässig wären, weil der Drittschutz für die Antragsteller gegenüber dem Flughafenbetrieb in erster Linie im Rahmen der Betriebsgenehmigung gewährt wird und in ihrer Durchsetzung zu realisieren ist. Der einzelnen Slotvergabe dürfte keine eigenständige Regelung im Sinne einer rechtlichen Erlaubnis mit drittbelastender Wirkung zukommen. Zwar sehen die Antragsteller zutreffend, dass sowohl bei der Entscheidung über die Parameter für die Zuweisung von Zeitnischen, die nach Art. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 zweimal im Jahr vorgesehen ist, wie auch bei der Festlegung der Eckwerte, die dem Koordinierungsverfahren zugrunde zu legen sind, namentlich betriebliche Einschränkungen wie die hier streitigen genehmigungsrechtlichen Koordinierungsvorgaben zu beachten sind. Auch dürfte es auf der Ebene der Koordinierung nicht ohne jede Bedeutung sein, wenn die betrieblichen Einschränkungen drittschützenden Charakter haben. Dies dürfte allerdings nicht soweit gehen, dass den Dritten prozessrechtlich relevante Rechte gegenüber einzelnen Vergabeentscheidungen des Antragsgegners zu 2. zuwachsen, sondern sich auf die Stufe beschränken, dass die Antragsgegner in Fällen der Diskrepanz von ausnutzbarer Betriebsgenehmigung und zugeteilten Slots bei dem Bemühen um Herstellung ordnungsgemäßer Verhältnisse den Belangen der begünstigten Flugunternehmen auch die Belange der durch die Betriebsreglungen begünstigten Dritten gegenüberstellen kann und muss. Der Verweis der Antragsteller auf die Rechtssituation bei der Festlegung von Flugrouten trifft im Grundansatz zu; freilich ist zu sehen, dass dort nicht eine prozessuale Gestaltungsklage im Sinne einer Anfechtung in Rede steht, sondern die Feststellung der Rechtswidrigkeit mit der zu erwartenden Konsequenz baldiger fehlerfreier Neuentscheidung. Ähnliches könnte auch bei – hier freilich nicht gegebenem – Streit über die aktuell genehmigungskonformen Koordinierungseckwerte in Betracht kommen. Ein Durchgriff im Wege der Anfechtung einzelner Zeitnischen, die auf der Grundlage einer verbindlichen Festlegung der Koordinierungseckwerte an Einzelunternehmen vergeben worden sind, dürfte – einmal abgesehen von den kaum überwindbaren tatsächlichen Schwierigkeiten, eine eventuelle Rechtsverletzung bei überhöhter Koordinierung einzelnen konkret vergebenen Slots zuzuordnen – schon aus Rechtsgründen ausscheiden.

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Der Antrag zu 2.,

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die Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, durch geeignete Maßnahmen, wie Widerruf/Rücknahme von erteilten Zeitnischen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, dafür Sorge zu tragen, dass entsprechend der Beschränkung gemäß Ziffer III.6.2 der Betriebsgenehmigung für den Flughafen Düsseldorf i.d.F. der Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 im Winter 2006/2007 (beginnend ab dem 29. Oktober 2006) die Zahl von 15 im voraus koordinierten Flugbewegungen (maßgeblich ist der jeweils letzte Stand der Koordination vor dem Flugereignis) in der Zeit zwischen 22.00 und 23.00 Uhr am Flughafen Düsseldorf nicht überschritten wird,

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der gegenüber dem Antragsgegner zu 2. schon aus dem oben genannten Grunde fehl geht, hat gegenüber der Antragsgegnerin zu 1. ebenfalls keinen Erfolg, und zwar unabhängig davon, dass diese vorsorglich die sofortige Vollziehung der Festlegung des Koordinierungseckwertes für den Flughafen Düsseldorf angeordnet hat, soweit er dem Koordinierungsverfahren für den Winterflugplan 2006/2007 ursprünglich zugrunde gelegt worden war. Dabei wird im Anschluss an die obigen Ausführungen zu den konkreten Slotvergaben zugrunde gelegt, dass § 123 Abs. 5 VwGO dem Verpflichtungsbegehren nicht entgegensteht.

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Der Senat sieht keinen hinreichend sachlich fundierten Anlass, zu Gunsten der Antragsteller im Anschluss an die im Verfahren 20 B 156/06.AK mit Beschluss vom 26. Juni 2006 erfolgte Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen betreffend die Erweiterung des Flugverkehrs in der ersten Nachtstunde die begehrte einstweilige Anordnung zu erlassen. Weder droht die dauerhafte Vereitelung eines Rechts noch ist eine sonstige Notwendigkeit gerichtlicher Maßnahmen zum Schutz der Antragsteller gegeben, § 123 Abs. 1 VwGO.

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Für den aktuellen und vom Antragsbegehren allein umfassten Winterflugplan ergibt sich allerdings, dass die Koordinierung noch ausgehend von der genehmigten Erweiterung erfolgt ist und dementsprechend für die erste Nachtstunde in einem weiteren Umfang Slots vergeben worden sind als nach dem bisherigen und jetzt wieder maßgeblichen Genehmigungsstand zulässig. Dies erfolgte seinerzeit zwar wegen fehlender Bestandskraft der Änderung der Betriebsgenehmigung risikobehaftet, aber sonst durchaus der Rechtslage entsprechend. Denn die Festsetzung des Eckwertes für die Koordinierung des Winterflugplanes und die Vergabe der Zeitnischen waren noch vor Erlass des genannten Senatsbeschlusses erfolgt. Auf das damit verbundene Risiko hatte auch die Genehmigungsbehörde in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der streitigen Änderungsgenehmigung hingewiesen; ferner hat das BMVBS in der Mitteilung der maßgeblichen Koordinierungseckwerte an den Flughafenkoordinator im April 2006 der Unsicherheit dadurch Rechnung zu tragen versucht, dass es bat, die Flugunternehmen von der fehlenden Bestandskraft zu unterrichten. Auf die Maßgeblichkeit der bisherigen Slotzahl können sich die Antragsteller wegen der zu ihren Gunsten wiederhergestellten aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen zwar berufen. Die bereits an verschiedene Luftfahrtunternehmen vergebenen Slots beanspruchen aber ihrerseits gegenwärtig Gültigkeit. Widersprüche, die den einzelnen erteilten Slots ihre Ausnutzbarkeit nehmen könnten, sind nach den Ausführungen zum Antrag zu 1. nicht gegeben. Für eine auflösende Bedingung, die den Slotvergaben beigefügt wäre, spricht ebenso wenig wie für einen ausdrücklichen Widerrufsvorbehalt für den Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln gegen die neue Genehmigung - obwohl letzterer, wie den Antragstellern zuzugeben ist, greifbar nahe gelegen hätte. Offenbar ist es allenfalls zu der Information von Flugunternehmen über die fehlende Bestandskraft der betrieblichen Erweiterungen gekommen. Damit haben die von den Slots jeweils Begünstigten aktuell die Befugnis, die Infrastruktur des Flughafens Düsseldorf an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit zum Starten oder Landen zu nutzen. Von der grundsätzlichen rechtlichen Möglichkeit, eine solche Begünstigung zu beseitigen, geht das Gericht in Übereinstimmung mit der in der Begründung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung verlautbarten Auffassung der Genehmigungsbehörde aus. Das gilt unbeschadet des Umstandes, dass die Verordnung (EWG) Nr. 95/93 selbst hierzu keine ausdrücklichen Regelungen enthält. Auch die Antragsgegnerin zu 1. stellt die Möglichkeit einer Rückabwicklung letztlich selbst nicht in Frage. Sie macht vielmehr vorrangig geltend, dass das Koordinierungsverfahren Belange der Antragsteller nicht berühre. Sie wendet sich (nur) dagegen, auf das Verlangen der Antragsteller hin und in einer von diesen begehrten Weise tätig werden zu müssen. Soweit sie in diesem Zusammenhang meint, dass es bei der Änderung von kapazitätsbestimmenden Vorgaben der Betriebsgenehmigung für einen Flughafen um den für den Flughafen und seine Umgebung relevanten Umfang des zulässigen Betriebes gehe und allein auf dieser Ebene und unter den dort Beteiligten der Ausgleich zu finden sei, greift sie allerdings zu kurz. Denn es ist zumindest zweifelhaft, ob ein Flughafenbetreiber in dem Geflecht von (Beschränkungen enthaltender) Betriebsgenehmigung, europarechtlich vorgeprägter Slotvergabe auf Bundesebene, konkret zugestandener Flugmöglichkeit einzelner Flugunternehmen und Betreiberpflicht von Flugplatzunternehmen, in Ansehung auch der Ausgestaltung der Beschränkung in Ziff. 6.2. 3. Spiegelstrich in der Änderungsgenehmigung vom 21. September 2000 befugt ist, einem Luftfahrtunternehmen den Zugang zum Flughafen für die erste Nachtstunde in Abhängigkeit von der Anzahl der bereits erfolgten koordinierten Landungen zu verweigern, wenn diesem in dem dafür vorgesehenen Verfahren ein Slot zugeteilt worden ist. All das gibt indes ebenso wenig den Ausschlag wie die Frage einer grundsätzlichen Anspruchsberechtigung der Antragsteller in diesem Zusammenhang. Denn die Verpflichtung der Antragsgegnerin zu 1. zu den begehrten flankierenden Maßnahmen zwecks Absicherung des Flugumfangs gemäß der Genehmigung vom 21. September 2000 ist nicht in dem Sinne erforderlich, wie es bei einer einstweiligen Anordnung mit einer den Hauptanspruch lediglich zeitlich befristet, sonst aber vollauf befriedigenden Wirkung angezeigt ist; denn nach der Zahl der Ereignisse und dem zeitlichen Rahmen steht kein die Antragsteller unzumutbar belastender und deshalb umgehend zu behebender Zustand zu erwarten.

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Diese Bewertung steht nicht im Widerspruch zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klagen der Antragsteller betreffend die Erweiterung des Flugbetriebes in der ersten Nachtstunde durch den Senat. Die Gestaltungswirkung jener Entscheidung erschöpft sich darin, dass die Klagen in Bezug auf die Erweiterung des Luftverkehrs für die erste Nachtstunde aufschiebende Wirkung entfalten. Danach ist der Begünstigte so zu stellen, als ob die Verfügung ihm gegenüber nicht ergangen wäre. Das heißt aber nicht, dass er eine erfolgte Koordinierung von vornherein nicht gegen sich gelten lassen muss. Er ist nur so zu behandeln, als wäre die Koordinierung für den Winterflugplan einschließlich der Slotvergabe von vornherein ohne Beachtung von Vorgaben aus der Betriebserlaubnis erfolgt. Mit der aufschiebenden Wirkung der Klagen entsteht ein – bezogen auf die Antragsteller – rechtswidriger Zustand. Die Behebung eines solchen rechtswidrigen Zustandes steht entsprechend allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde, bei dessen Ausübung, wenn wie hier bei den getroffenen Koordinierungsentscheidungen Dritten wirksam Rechtspositionen eingeräumt worden sind, die Belange eben dieser Dritten beachtet werden müssen. Dieser Aspekt entfällt nicht schon und allein deshalb, weil das Verteilungsverfahren von vornherein wegen der fehlenden Bestandskraft der Änderung der Betriebsgenehmigung mit dem Risiko behaftet war, dass sich bei einer gerichtlichen Aufhebung bzw. gerichtlichen Aussetzung der Vollziehung der Genehmigung auch Fragen der Rückabwicklung der bereits erfolgten Koordinierung ergeben können. Diese Erwägung mag allenfalls das Bestandsinteresse im Gewicht mindern. Das behördliche Ermessen ist in Bezug auf etwa anstehende Fragen der Rückabwicklung durch die gerichtliche Aussetzungsentscheidung ebenfalls nicht zu Gunsten der Antragsteller gebunden. Die Antragsteller können die Herstellung eines der jetzigen objektiven Rechtslage entsprechenden Zustandes nicht schon und allein auf der Grundlage einer formalen Rechtsposition, wie hier der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen, beanspruchen, sondern nur bei einer materiellen Interessenlage, die die gegenläufigen Interessen der übrigen Beteiligten - hier namentlich auch der begünstigten Luftfahrtunternehmen - überwindet.

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Daran fehlt es unter den hier gegebenen Umständen.

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Dazu ist zunächst festzuhalten, dass die vom Senat für die Aussetzung der Vollziehung angeführten Erwägungen nicht an eindeutige Erkenntnisse über eine absolute Unzumutbarkeit der drohenden Lärmeinwirkungen, also über selbst unter Einbeziehung vorhandener/möglicher Lärmschutzvorkehrungen zu besorgende Gesundheitsbeeinträchtigungen anknüpfen, sondern zuvörderst an Aspekte der fehlerhaften Abwägung und unzureichenden Rechtfertigung zusätzlicher Lärmeinwirkungen in der Nachtzeit. Die Größenordnung der Überschreitung der zulässigen Koordinierung von 15 Landungen gibt zu Bedenken keinen Anlass. Nach den Ausführungen – antragsteller- wie antragsgegnerseits – legt der Senat zugrunde, dass die abzusehenden Überschreitungen im Verhältnis zu der bei der ursprünglichen Koordinierung des Winterflugplans noch zugrundegelegten Zahl zulässiger Landungen (36) relativ gering sein werden und eine weitere Verringerung erwartet werden kann. Die Zahl der für den Winterflugplan für die erste Nachtstunde weiterhin vergebenen Slots liegt derzeit im wesentlichen unter 20. Ein einmaliger Höchstwert liegt bei 23 und damit unter dem Wert, der bisher für die Sommerzeit festgesetzt war und derzeit für den Sommer maßgeblich ist, ohne dass insofern belastbare Anhaltspunkte für eine hiermit überschrittene anzuerkennende Gefahrengrenze gegeben sind. Ende Oktober 2006 lag die Zahl der noch vergebenen Slots zum Teil noch höher, aber auch schon in einem Bereich, der keinen dringenden Anlass zu weiteren Sicherungsmaßnahmen zugunsten der Antragsteller gegeben hätte. Zudem ist mit einer weiteren Verringerung zu rechnen, weil zurückgegebene Slots nicht mehr vergeben werden, soweit für die jeweilige Nachtstunde noch mehr als 15 Landungen koordiniert sind. Hinzu kommt, dass ein zeitlicher Rahmen vorgegeben ist, der – vorbehaltlich eventueller Konsequenzen aufgrund einer Hauptsachenentscheidung des Senats – in einigen Monaten eine volle Beachtung der Rechtslage in der Nachtzeit erwarten lässt. Zwar ist zu Lasten der für die überhöhte Koordinierung Verantwortlichen und der durch sie Begünstigten einzustellen, dass ihre Dispositionen wegen des Vorgehens allein auf der Grundlage einer behördlichen – und noch angreifbaren – Anordnung der sofortigen Vollziehung von vornherein gewisse Risiken in sich bargen, auch wenn der Zustand nicht so einfach wie in der Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung zugrunde gelegt zu korrigieren ist. Dafür aber findet sich ein noch hinreichender Ausgleich darin, dass so wie schon zuvor für den Sommerflugplan auch jetzt bei noch weiter anstehenden Koordinierungsbegehren der alte Eckwert zugrunde gelegt wird und man sich im Übrigen um einen Rücklauf von vergebenen Slots bemüht. Damit ist für die Übergangszeit eine den beteiligten Interessen in noch vertretbarer Weise Rechnung tragende Lösung gefunden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 VwGO, § 100 ZPO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nrn. 1 und 2, § 52 Abs. 1 GKG; unter Halbierung des im Streitwertkatalog für Drittanfechtungsklagen vorgesehenen Betrages wird für die Antragsteller grundsätzlich jeweils ein Betrag von 7.500 EUR zugrundegelegt, für den Antragsteller zu 3. jedoch wegen geltend gemachter wirtschaftlicher Bedeutung der doppelte Betrag.